Справа № 159/3725/15-п
Провадження № 3/159/1443/15
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Ковель 03 серпня 2015 року

Суддя Ковельського міськрайонного суду Денисюк Т.В., розглянувши матеріали адміністративної справи, що надійшли від в.о. Ковельського міжрайонного прокурора Ткачук Н.Л. про притягнення до адміністративної відповідальності

ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1,

громадянина України, обіймаючого посаду Ковельського міського голови,

одруженого, ІНФОРМАЦІЯ_2, мешканця ІНФОРМАЦІЯ_3

за вчинення правопорушення, передбаченого ч.1 ст.185-8 КпАП України,-

в с т а н о в и в:

згідно протоколу про адміністративне правопорушення від 13 липня 2015 року ОСОБА_1 ставиться у провину те, що він, будучи головною посадовою особою територіальної громади міста Ковеля, ухилився від виконання законних вимог прокурора, поставлених відповідно до ст..8, ст..20 Закону України «Про прокуратуру» від 01.12.1991 року та безпідставно відмовив у наданні інформації по запиту від 14 травня 2014 року № 119-1527 вих.-15 про передачу в оренду частин приміщень та земельних ділянок загальноосвітніх, дошкільних, позашкільних навчальних закладів, лікувальних та оздоровчих закладів для дітей, із зазначенням переданого в оренду майна, орендаря, мети оренди, дати укладення договору, заборгованості по орендній платі. Відмовлено ним у наданні інформації також на повторні запити від 04.06.2015 року № 119-1755вих.-15 та від 15.06.2015 року №119-1881вих.-15.

Протоколом від 16 липня 2015 року в.о. Ковельського міжрайонного прокурора Ткачук Н.Л. виправила описки у протоколі про адміністративне правопорушення від 13.07.2015 року, зокрема дату первинного запиту міському голові виправлено з «14.05.2014 р.» на «14.05.2015р.», слова «ухилився від виконання законних вимог прокурора» на «не виконав законних вимог прокурора».

В судове засідання ОСОБА_1 не зявився, подав клопотання про розгляд справи у його відсутності.

Заслухавши думку прокурора, яка наполягає на притягненні міського голови до адміністративної відповідальності, вивчивши матеріали справи, приходжу до висновку про відсутність в діях ОСОБА_1 складу правопорушення, передбаченого ч.1 ст.185-8 КУпАП.

Так, диспозиція частини першої статті 185-8 КУпАП передбачає відповідальність за невиконання посадовою особою законних вимог прокурора.

Норма є бланкетною, тому для вирішення питання про законність вимог прокурора слід керуватись Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» в редакції чинний на час скерування запиту ( 14.05.2015 року).

Відповідно до ст..121 Конституції України на прокуратуру покладаються функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом,

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

В силу п.9 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року, який набрав чинності 26.10.2014 року функції загального нагляду припинено з дня опублікування даного закону, зокрема ст..2 Закону визначає вже такі функції прокуратури як:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, повязаних з обмеженням особистої свободи громадян.

У п.1 розділу ХІІІ Закону, який в силу п.1 розділу ХІІ набрав чинності з моменту опублікування Закону (26.10.2014 року), прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.

З 26 жовтня 2014 року прокурор вправі лише представляти інтереси громадянина та держави в суді, у випадках визначених цим Законом.

Порядок здійснення представницьких функції прокуратурою врегульований ст..23 Закону, зокрема згідно ч.3 цієї статті прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобовязаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного субєкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або субєктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому субєкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності субєкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообовязкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих субєктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообовязкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Отже, представництво прокурором інтересів громадянина та держави повинно бути обґрунтованим і підтвердженим, ця функція за своєю суттю не може бути прихованим загальним наглядом.

Як вказано вище прокурор вправі запитувати інформацію лише з метою виконання функцій представництва інтересів громадянина чи держави в суті і тільки у порядку визначеному законом.

В той же час Закон про прокуратуру чітко не регламентує яким чином прокурор повинен довести субєкту, в якого витребовує інформацію, здійснення ним функцій представництва чиїхось інтересів.

Якщо виходити із принципів верховенства права та правової визначеності, то позбавляючи прокурора функції загального нагляду, держава ставить цей орган на один рівень із усіма іншими субєктами звернення до суду. Будь-то адвокат чи звичайний громадянин або юридична особа.

Кожен із цих субєктів вправі отримати необхідну йому інформацію в порядку визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім того адвокат в силу ст..24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» вправі отримати додаткову інформацію додавши до запиту договір або ордер, якій посвідчує в рамках якої справи зроблено запит.

Таким чином, за змістом діючого законодавства, прокурор вправі отримувати інформацію в порядку визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації», або в рамках конкретної справи по представництву конкретних інтересів, вказавши привід для такого запиту володільцю інформації.

Прокурор повинен обґрунтувати свої дії по представництву як перед судом, так і перед володільцем інформації.

Прокурор не може відшукувати приводи для можливого представництва шляхом запитів на інформацію, він повинен мати цей привід вже на час скерування запиту.

Така позиція суду ґрунтується на висновках міжнародних інституцій.

Так, у Висновку Парламентської асамблеї ОСОБА_2 Європи (далі ПАРЄ) № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України до ОСОБА_2 Європи зазначено, що одне із зобовязань, яке взяла на себе наша держава, полягає у тому, що роль та функції Генеральної прокуратури будуть змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту в орган, який відповідатиме принципам ОСОБА_2 Європи.

У Висновку від 27 жовтня 2009 року (CDL-AD(2009)048), Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія), нагадуючи Україні про її зобовязання у напрямку зміни ролі та функцій прокуратури (зокрема щодо здійснення загального нагляду за законністю), наголошувала, що вказане зобовязання змушує Україну відійти від «радянської моделі прокуратури», за якої прокуратура виступає як потужний інститут, функції якого значно перевищують обсяг функцій, виконуваних прокурором у демократичній правовій державі (див. Висновок Венеціанської комісії від 17 жовтня 2006 року (CDL-AD (2006)029)).

Аналізуючи проект Закону про прокуратуру Венеціанська комісія (Висновок CDL-AD (2013)025 від 14 жовтня 2013 р.) покликаючись на Рекомендації Комітету ОСОБА_2 Європи від 19 вересня 2012 року (CM/Rec(2012)11) про роль прокурорів поза межами системи кримінальної юстиції, вказала на необхідність доопрацювати питання збереження за прокурором функції представництва. Конкретні рекомендації Венеціанської комісії у розрізі цього питання полягають, зокрема, у такому:

1)передбачити субсидіарну роль прокурора у сфері представництва окремих осіб, тобто будь-які випадки виконання цієї функції прокуратурою повинні бути тільки допоміжними по відношенню до доступності послуг центрів безоплатної правової допомоги, які повинні забрати від прокуратури функції представництва інтересів фізичних осіб. Венеціанська комісія обґрунтовує викладену вище рекомендацію наступним чином: представництво прокуратурою інтересів громадян викликає питання у звязку з наданням прокуратурі права на участь у судовому процесі, у випадку наявності таких інтересів, незалежно від побажань самої особи (що є обмеженням права особи на доступ до суду, закріпленого у статті 6 Європейської конвенції з прав людини), а також звертатися до суду на власний розсуд та оскаржувати будь-які судові рішення стосовно таких інтересів. Це є тим більше невиправданим, оскільки: а) Генеральний прокурор також зобовязаний представляти інтереси держави, що очевидно можуть суперечити інтересам особи; б) завдання захисту інтересів особи перед державою більш доцільно доручити інститутам на кшталт Уповноваженого з прав людини або безоплатної правової допомоги.

2)необхідно законодавчо визначити термін інтересів держави, які можуть бути основою для представництва прокурором з метою уникнення надмірно широкого тлумачення поняття «інтереси держави». Венеціанська комісія обґрунтовує викладену вище рекомендацію наступним чином: положення про те, що прокуратурі надається функція представництва «інтересів ... держави в суді», сформульоване занадто широко, оскільки під такими інтересами теоретично можна розуміти будь-яке питання, що, на думку державної влади, стосується виконання нею власних функцій або взагалі має значення для держави, навіть якщо йтиметься про конкретні законні права та обовязки приватних осіб чи організацій. Коло інтересів держави, які має право представляти прокуратура, згідно з позицією Венеціанської комісії залишається невизначеним та потребує більш чіткої правової регламентації. Таким чином, до повного скасування цієї функції вважаємо за доцільне чітко визначити коло інтересів, які має право представляти прокуратура. З цією метою слід обмежити функцію представництва прокуратурою інтересів держави, встановивши, що таке представництво здійснюється виключно у випадках, коли йдеться про необхідність захисту конкретних передбачених законом прав держави.

3)чітко передбачити, що прокурор може представляти інтереси окремих осіб або держави, тільки обґрунтувавши особисте втручання, і після прийняття цих підстав судом.

Крім того, у своєму рішенні від 8 квітня 1999 року (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд зазначив, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді, проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств, тому прокурор повинен обґрунтувати в чому полягає державний інтерес.

Як вбачається з матеріалів справи 14 травня 2015 року заступником Ковельського міжрайонного прокурора Ткачук Н.Л. скеровано Ковельському міському голові вимогу про надання до 20 травня 2015 року інформації про надання в оренду частин приміщень та земельних ділянок загальноосвітніх, дошкільних, позашкільних навчальних закладів, лікувальних та оздоровчих закладів для дітей, із зазначенням переданого в оренду майна, орендаря, мети оренди, дати укладення договору, заборгованості по орендній платі. При цьому прокурор вказав, що інформація витребовується з метою вивчення стану дотримання вимог законодавства щодо збереження мережі закладів для дітей та їх майна з метою здійснення заходів представницького характеру.

26 травня 2015 року за підписом міського голови ОСОБА_1 до Ковельської міжрайонної прокуратури направлено лист, в якому виконавчий комітет Ковельської міської ради вказуючи на відсутність у прокурора функцій загального нагляду, залишення за ним лише представницьких функцій громадян та держави в суді, просить обґрунтувати підстави для такого представництва в рамках запитуваної інформації.

У своєму повторному запиті 04 червня 2015 року прокурор зазначив, що «вивчає стан законності щодо збереження мережі закладів для дітей та їх майна. У звязку з цим, з метою вирішення питання про застосування заходів представницького характеру для захисту інтересів держави просить надати запитувану інформацію». Обґрунтовуючи законність такої вимоги прокурор послався на чинність п.2 ч.1 ст.20 Закону України «Про прокуратуру» в редакції 1991 року, який не втратив законної сили, щодо здійснення прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням законів та вказав, що «прокурор виконує функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадян або держави».

Виконком Ковельської міської ради листом від 10.06.2015 року вказав прокурору на втрату ним повноважень щодо загального нагляду відповідно до п.1 розділу ХІІІ Закону України «Про прокуратуру» в редакції від 14.10.2014 року та повторно просив вказати для представництва чиїх інтересів та в якій справі запитується інформація.

15.06.2015 року прокурор повторно витребовує вищевказану інформацію та зазначає, що «дана інформація витребовується не для використання в якійсь конкретній справі, а задля вивчення стану законності у даній сфері в динаміці у порівнянні з інформацією минулого року. Після вивчення даної інформації та у випадку встановлення порушень вимог чинного законодавства органами прокуратури будуть вживатись відповідні заходи прокурорського реагування».

18.06.2015 року виконком Ковельської міської ради за підписом міського голови в черговий раз вказав прокурору не відсутність повноважень загального нагляду та просив повідомити чиї права та інтереси порушені, та у звязку з чим здійснюється представництво на виконання якого вимагається інформація.

З викладеного вбачається, що прокурорський запит мав на меті вивчення стану законності з подальшим відшукуванням приводів для можливого прокурорського реагування, в тому числі шляхом представництва. Тобто фактично мав місце запит в рамках прихованого загального нагляду, а не реальної мети захисту порушених, не визнаних чи оспорюваних прав громадянина чи держави.

Ковельська міська рада правомірно вимагала від прокурора вказівки на наявність підстав для такого втручання в діяльність органу місцевого самоврядування. При цьому , не було відмовлено у наданні інформації, а правомірно клопоталось про обґрунтування підстав для такого запиту.

Відповідно до вимог ст.ст.245, 280 КУпАП завданням провадження в справі про адміністративне правопорушення є своєчасне, всебічне, повне та об'єктивне з'ясування обставин, вирішення її в точній відповідності з законом. При розгляді справи про адміністративне правопорушення в обов'язковому порядку має бути з'ясовано: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна особа у його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують чи обтяжують її відповідальність, тощо.

Проаналізувавши докази по справі, суд приходить до висновку про відсутність в діях ОСОБА_1 складу правопорушення за ч.1 ст.185-8 КУпАП.

Також суд звертає увагу на неналежне виконання прокурором вимог постанови суду від 14 липня 2015 року.

Виправляючи описки в протоколі, які стосуються суті правопорушення, прокурор обмежився складанням протоколом про виправлення описок, який скерував особі щодо якої складне основний протокол про адмінправопорушення поштою. При цьому не ознайомив особу із внесеними виправленнями під підпис, не розяснив особі права за ст..268 КУпАП, чим порушив право особи на захист.

Викладене у сукупності дає суду підстави для закриття провадження у справі відповідно до п.1 ч.1 ст.247 КУпАП.

Керуючись п.3 ст. 284 КУпАП, -

п о с т а н о в и в:

Провадження у справі про притягнення ОСОБА_1 до відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 185-8 КпАП України, - закрити у звязку із відсутністю в діях особи складу адміністративного правопорушення.

Постанова може бути оскаржена до Апеляційного суду Волинської області протягом десяти днів з дня винесення .

Суддя Ковельського міськрайонного судуОСОБА_3