Справа № 640/13000/20
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2026-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2026 року

м. Київ

справа № 640/13000/20

адміністративне провадження № К/990/31998/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,

суддів: Кашпур О. В., Смоковича М. І.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Костогризівської сільської ради Каховського району Херсонської області до Кабінету Міністрів України, Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та нечинним розпорядження в частині, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2022 року (головуючий суддя Мазур А. С., судді: Вєкуа Н. Г., Головань О. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року (головуючий суддя Степанюк А. Г., судді: Бужак Н. П., Кобаль М. І.),

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

У червні 2020 року Костогризівська сільська рада Каховського району Херсонської області (далі - позивач, Костогризівська сільрада) звернулася до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-1, КМУ, Уряд), Херсонської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-2, Херсонська ОДА), у якому просила:

- визнати протиправним та нечинним розпорядження КМУ від 29 квітня 2020 року № 474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» у частині затвердження графічної частини (карти Херсонської області) та переліку спроможних територіальних громад Херсонської області перспективного плану формування територій громад Херсонської області, які передбачають створення спроможної Зеленопідської територіальної громади із адміністративним центром у селищі Зелений Під, до якої включено території Костогризівської та Семенівської територіальних громад Каховського району Херсонської області;

- зобов`язати Херсонську ОДА розробити та подати на затвердження КМУ, а КМУ зобов`язати розглянути проєкт змін до перспективного плану формування територій громад Херсонської області, який передбачає: виключення із складу спроможної Зеленопідської територіальної громади Каховського району Херсонської області Костогризівської територіальної громади Каховського району Херсонської області та Семенівської територіальної громади Каховського району Херсонської області; включення до перспективного плану формування територій Херсонської області спроможної Костогризівської територіальної громади (класифікатор об`єктів адміністративно-територіального устрою України - ) у складі Костогризівської територіальної громади Каховського району Херсонської області та Семенівської територіальної громади Каховського району Херсонської області.

На обґрунтування позовних вимог Костогризівська сільрада зазначила, що розроблення та подання КМУ проєкту оскаржуваного розпорядження Міністерством розвитку громад та територій України, а не Херсонською ОДА, є порушенням вимог чинного законодавства. Позивач зазначив, що КМУ не надано пояснень щодо мотивів відхилення проєкту перспективного плану формування територій громад Херсонської області, розробленого уповноваженим органом - Херсонською ОДА. Наголосив, що висловлені Костогризівською та Семенівською територіальними громадами волевиявлення щодо об`єднання в одну територіальну громаду з центром в селі Костогризове не були враховані в оскаржуваному розпорядженні, що суперечить принципу добровільності.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.

Розпорядженням Херсонської ОДА від 24 травня 2019 року № 404 затверджено висновок щодо відповідності проєктів рішень Костогризівської та Семенівської сільських рад Каховського району Херсонської області стосовно добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

На підставі цього розпорядження, Костогризівською та Семенівською сільрадами прийняті рішення від 20 червня 2019 року № 367 та 12 червня 2019 року № 300, відповідно, про об`єднання Костогризівської та Семенівської територіальних громад в одну - Костогризівську територіальну громаду з адміністративним центром в селі Костогризове.

Розпорядженням КМУ від 02 березня 2020 року № 213-р «Про визнання спроможними об`єднаних територіальних громад» Костогризівську об`єднану територіальну громаду як спроможну з адміністративним центром в селі Костогризове включено до Переліку спроможних об`єднаних територіальних громад.

У зв`язку із внесенням змін до Закону України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII) та затвердженням постановою КМУ від 24 січня 2020 року № 34 нової редакції Методики формування спроможних територіальних громад (далі - Методики), Херсонською ОДА переглянуто питання щодо доцільності формування Костогризівської об`єднаної територіальної громади та розроблено проєкт нового перспективного плану формування територій громад Херсонської області, у якому передбачено входження Костогризівської об`єднаної територіальної громади до Зеленопідської спроможної територіальної громади з адміністративним центром в селищі Зелений Під.

Указаний проєкт листами від 14 лютого 2020 року № 2201/0-20/16/344-1637 і від 18 лютого 2020 року № 2201/0-20/16/344-1711 направлено до КМУ.

У подальшому, Міністерством розвитку громад та територій України розроблено проєкт розпорядження КМУ «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області», який був погоджений без зауважень з Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, із зауваженнями Міністерством фінансів України, Херсонською ОДА, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціація об`єднаних територіальних громад» «Всеукраїнська асоціація громад», погоджений із зауваженнями Міністерством юстиції України, погоджено Українською асоціацією районних та обласних рад.

Розпорядженням КМУ від 29 квітня 2020 року № 474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» затверджено перспективний план формування територій громад Херсонської області, відповідно до якого до спроможної Зеленопідської територіальної громади Каховського району з адміністративним центром у селищі Зелений Під віднесено такі територіальні громади: Зеленопідська, Дмитрівська, Слобідська, Федорівська, Костогризівська та Семенівська. Цим розпорядженням також визнано такими, що втратили чинність, зокрема, розпорядження КМУ від 05 серпня 2015 року № 832 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» та розпорядження КМУ від 27 вересня 2017 року № 678 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Херсонської області».

Уважаючи таке розпорядження Уряду протиправним і таким, що прийняте з порушенням процедури, Костогризівська сільрада звернулася до суду з цим позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано розпорядження КМУ від 29 квітня 2020 року № 474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» у частині, що стосується віднесення до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади Костогризівської та Семенівської територіальних громад. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з аналізу Закону № 157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики убачається, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання територіальних громад при підготовці перспективного плану забезпечуються, зокрема, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проєкту перспективного плану, про що оформлюється протокол. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади. Повноваження щодо розроблення проєкту перспективного плану та його внесення до КМУ надано Раді міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністраціям.

На переконання судів попередніх інстанцій, розроблення та подання проєкту цього розпорядження Кабінетові Міністрів України Міністерством розвитку громад та територій України, а не Херсонською ОДА, не узгоджується з вимогами статті 11 Закону № 157-VIII та положеннями Методики.

Суди першої та апеляційної інстанцій уважали, що Уряд не надав суду пояснень щодо мотивів відхилення проєкту перспективного плану формування територій громад Херсонської області, розробленого та поданого уповноваженим органом - Херсонською ОДА, а також не надав жодного доказу того, що: взятий ним за основу проєкт та додані до нього матеріали відображають проведення згідно з Методикою відповідних консультацій з Костогризівською об`єднаною територіальною громадою та отримання її добровільної згоди щодо приєднання до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади, тоді як у ході розгляду справи судом не встановлено ні проведення згаданих консультацій, ні отримання такої добровільної згоди; за результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначено потенційний адміністративний центр спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади.

Окрім цього, суди констатували, що волевиявлення Костогризівської та Семенівської територіальних громад щодо об`єднання в одну Костогризівську територіальну громаду з адміністративним центром в селі Костогризове, що підтверджується рішеннями Костогризівської та Семенівської сільських рад від 20 червня 2019 року № 367 та від 12 червня 2019 року № 300, не співвідноситься з принципом добровільності при віднесенні Костогризівської та Семенівської територіальних громад до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що затвердження оскаржуваним розпорядженням КМУ перспективного плану формування територій громад Херсонської області у частині, яка стосується віднесення до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади Костогризівської та Семенівської територіальних громад, яке відбулося без добровільної на це згоди останньої, є порушенням принципів місцевого самоврядування, зокрема, щодо добровільності об`єднання територіальних громад, та впливає на обсяг прав та обов`язків Костогризівської і Семенівської територіальних громад, створюючи для них відповідні правові наслідки, а саме: перешкоди для добровільного їх об`єднання з іншими територіальними громадами чи приєднання до іншої спроможної об`єднаної територіальної громади, тобто в іншому форматі.

Водночас, у частині позовних вимог зобов`язального характеру, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, уважали, що повноваження Херсонської ОДА щодо розроблення перспективного плану формування територій громад Херсонської області відповідно та віднесення тих чи інших об`єднаних територіальних громад до переліку спроможних територіальних громад належить до її дискреційних повноважень, які вона реалізує відповідно до Закону № 157-VIII та Методики.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

21 вересня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Костогризівської сільської ради Каховського району Херсонської області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 листопада 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 травня 2026 року (у зв`язку з обранням суддів Губської О. А. та Мартинюк Н. М. до Великої Палати Верховного Суду) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Кашпур О. В., Смокович М. І.

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі Уряд просив скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

На обґрунтування своєї позиції, КМУ посилався на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 17 листопада 2022 року у справі № 640/13545/20 щодо застосування положення частини першої статті 11 Закону № 157-VIII. Відповідач-1 наголосив, що в межах цього спору спосіб захисту порушених прав мешканців села Костогризове є неефективним, оскільки виключно Херсонська ОДА наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області, а КМУ лише затверджує відповідний план.

На думку Уряду, саме дії та рішення Херсонської ОДА можуть мати вплив на зміну адміністративно-територіального устрою області, а тому судами безпідставно встановлено протиправність оскаржуваного розпорядження від 29 квітня 2020 року № 474-р.

Також КМУ, посилаючись на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначив про необхідність відступлення від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31 жовтня 2022 року у справі № 640/14698/20 щодо застосування розділу ІІ (статті 5-8) та розділу ІІІ (статті 11) Закону № 157-VIII. Стверджував, що за перспективним планом формування територій територіальних громад області в правовому сенсі визнається об`єктивна природа визначення спроможності конфігурації територіальної громади, яка не може залежати від уподобань територіальних громад. Уряд уважав, що сам факт незгоди позивача з перспективним планом не може ставити під сумнів об`єктивність та обґрунтованість визначеної конфігурації спроможної територіальної громади, яка міститься в перспективному плані, який був затверджений розпорядженням КМУ від 29 квітня 2020 року № 474-р.

Крім того, відповідач-1 зазначив, що з аналізу розділу ІІ Закону № 157-VIII убачається, що затвердження перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного об`єднання територіальних громад. За позицією КМУ, перспективний план формування територій громад це, за своєю суттю, бачення держави, як можуть формуватися територіальні громади у майбутньому у відповідній області, і не є складовою добровільного об`єднання територіальних громад. Наголосив, що стаття 11 згаданого Закону не містить приписів щодо обов`язкового отримання згоди територіальних громад на визначення певної конфігурації спроможних територіальних громад.

При цьому, відповідач-1 уважав, що суди не встановили, чи існує можливість визначення іншої конфігурації територіальної громади, яка б відповідала критеріям спроможності та задовольняла б позивача.

Інші учасники відзив на касаційну скаргу не подавали, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Відповідно до частин першої-третьої статті 3 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII), діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Частиною першою статті 19 Закону № 794-VII установлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Поряд з цим, статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні та районні ради вирішують, крім передбачених в Конституції України, інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно зі статтею 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Зі змісту статті 1 Закону № 280/97-ВР убачається, що територіальна громада - це жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Статтею 6 Закону № 280/97-ВР передбачено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

За приписами частин першої, другої статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Водночас, відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулює Закон № 157-VIII, за статтею 2 якого визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно з частинами першої, другої статті 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Частиною першою статті 4 Закону № 157-VIII визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Законом України від 05 грудня 2019 року № 348-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей» частину першу статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» доповнено пунктом 6 такого змісту: « 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області».

Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 11 Закону № 157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (частина третя статті 11 Закону № 157-VIII).

Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1) сільський, селищний, міський голова;

2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;

4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Згідно з частиною другою статті 5 Закону № 157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Статтею 6 Закону № 157-VIII визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до статті 7 Закону № 157-VIII проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Якщо до складу об`єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 затверджено Методику, яка визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Згідно з пунктом 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

24 січня 2020 року постановою Кабінету Міністрів України № 34 внесено зміни до Методики. Так, відповідно до пункту 4 Методики, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Згідно з пунктом 5 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Пунктом 12 Методики установлено, що з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Згідно з пунктом 13 Методики, з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Відповідно до пункту 14 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

VІІ. Висновки Верховного Суду

У силу положень частини першої статті 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.

Спір у цій справі виник у зв`язку з незгодою Костогризівської сільради з розпорядженням Уряду, яким було затверджено перспективний план формування територій громад Херсонської області, відповідно до якого було включено Костогризівську та Семенівську територіальні громади Каховського району до складу спроможної Зеленопідської територіальної громади Каховського району Херсонської області з адміністративним центром - с. Зелений Під.

Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі:

- пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України: неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 640/13545/20, щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - частини першої статті 11 Закону № 157-VIII;

- пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України: необхідність відступлення від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31 жовтня 2022 року у справі № 640/14698/20, щодо застосування розділу ІІ (статті 5-8) та розділу ІІІ (статті 11) Закону № 157-VIII.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Що стосується аргументів Уряду про неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 640/13545/20, колегія суддів зазначає таке.

У цій частині касаційної скарги скаржник наголосив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували статтю 11 Закону № 157-VIII і не врахували позицію Верховного Суду, за якою саме дії (рішення) відповідної облдержадміністрації впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки, позаяк нормами частини першої статті 11 Закону № 157-VIII перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад, тому виключно обласна державна адміністрація наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області, а КМУ, відповідно до частини третьої статті 11 цього ж Закону, лише затверджує перспективний план формування територій громад області за поданням відповідної обласної державної адміністрації.

Так, стосовно подібності (неподібності) правовідносин Велика Палата Верхового Суду у постанові від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 констатувала, що для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо оцінки подібності правовідносин на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Тож, суд насамперед має визначити, які правовідносини є спірними, після чого застосувати змістовий критерій порівняння, а за необхідності - також суб`єктний і об`єктний критерії.

Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи. При цьому, обставини, які формують зміст таких правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності самі по собі не формують подібності правовідносин, важливими факторами є також доводи і аргументи сторін, які складають межі судового розгляду справи.

Обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності не можна визнати як подібність правовідносин.

Невідповідність правозастосовному висновку Верховного Суду (висловленому за наслідками розгляду (іншої) справи у касаційному порядку) матиме місце тоді, коли суд (суди) попередніх інстанцій, розглядаючи справу за схожих предмета спору, підстав позову, обставин справи та правового регулювання спірних правовідносин дійшов (дійшли) протилежних висновків щодо суті заявлених вимог, застосувавши норму права по-іншому, аніж це роз`яснив суд касаційної інстанції (в іншій подібній справі).

Колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

Такої правової позиції дотримується також Верховний Суд, зокрема у постанові від 18 серпня 2025 року у справі № 320/11622/22.

Поряд з цим, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 липня 2023 року у справі № 759/5454/19, роз`яснила таке:

«За змістом ЦПК України Велика Палата Верховного Суду висловлює правові висновки у конкретних справах з огляду на встановлення судами певних фактичних обставин справи. Такі висновки не є універсальними та типовими до всіх справ і фактичних обставин, які можуть бути встановлені судами в подібних суспільних правовідносинах.

З огляду на різноманітність суспільних правовідносин та обставин, які стають підставою для виникнення спорів у судах, з урахуванням фактичних обставин, які встановлюються судами на підставі наданих сторонами доказів у кожній конкретній справі, суди повинні самостійно здійснювати аналіз правовідносин та оцінку релевантності і необхідності застосування правових висновків Великої Палати Верховного Суду в кожній конкретній справі.

Відмінність фактичних обставин справи, яка розглядається, у порівнянні з фактичними обставинами справи, у якій висловлена правова позиція Великою Палатою Верховного Суду, за відсутності різних підходів судів до вирішення подібної правової проблеми з такими ж фактичними обставинами не є підставою для уточнення висновків Великої Палати Верховного Суду.

Для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо подібності правовідносин важливо встановити критерії її визначення.

Спільність, подібність або тотожність рис слід визначати відповідно до елементів правовідносин, якими є їх суб`єкти, об`єкти та юридичний зміст, тобто взаємні права й обов`язки цих суб`єктів. Тому для цілей застосування приписів процесуального закону, в яких вживається термін «подібні правовідносини», зокрема пункту 1 частини другої статті 389 та пункту 5 частини першої статті 396 ЦПК України, таку подібність слід оцінювати за змістовим, суб`єктним та об`єктним критеріями.

Оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов`язків учасників є основним, а два інші - додатковими, на що вказує, зокрема, частина дев`ята статті 10 ЦПК України щодо можливості застосування аналогії закону, якщо правовідносини подібні саме за змістом.

Подібність спірних правовідносин, виявлену одночасно за трьома критеріями, можна кваліфікувати як тотожність цих відносин (однакового виду суб`єкти, однаковий вид об`єкта й однакові права та обов`язки щодо нього), що процесуальний закон не вимагає».

Повертаючись до спірних правовідносин, колегія суддів зауважує, що дійсно у справі № 640/13545/20 Верховний Суд надавав тлумачення статті 11 Закону № 157-VIII і констатував, що перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад, тому виключно обласна державна адміністрація наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області, а КМУ, відповідно до частини третьої статті 11 Закону № 157-VIII, лише затверджує перспективний план формування територій громад області за поданням відповідної обласної державної адміністрації. Отже, Суд наголосив, що саме дії (рішення) відповідної облдержадміністрації можуть змінити територіально-адміністративний устрій області. Тож, саме дії (рішення) відповідної облдержадміністрації впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки.

Натомість, аналізуючи обставини у згаданій справі, убачається, що ключове питання, яке досліджувалося судами, стосувалося ефективності способу захисту, обраного позивачем, у контексті визначення належного відповідача. Так, у справі № 640/13545/20 позивач звертався до Уряду з позовом про визнати протиправним і скасувати розпорядження КМУ, яким було затверджено перспективний план формування територій громад Черкаської області, при цьому відповідну обласну державну адміністрацію було визначено як третя особа, яка не заявляла самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача. З цього приводу Верховний Суд дійшов висновку, що ураховуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, суду першої інстанції слід самостійно залучити співвідповідача (частина третя статті 48 КАС України) чи залучити другого відповідача (частина четверта статті 48 КАС України), якщо для цього є підстави.

Натомість, колегія суддів звертає увагу, що на відміну від цієї справи у справі №640/13000/20 позовні вимоги Костогризівської сільради були звернуті в тому числі і до Херсонської обласної державної адміністрації і вирішуючи цей спір суди передусім виходили з оцінки дій та рішень обласної державної адміністрації під час розроблення проєкту перспективного плану.

Отже, Суд уважає безпідставними посилання Уряду на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 640/13545/20, оскільки правовідносини у цій справі є відмінними від правовідносин у справі № 640/13000/20.

Що стосується доводів касаційної скарги у частині наявності підстав для відступу від попереднього висновку Верховного Суду, висловленого у постанові від 31 жовтня 2022 року у справі № 640/14698/20, колегія суддів уважає за доцільне зазначити таке.

У касаційній скарзі КМУ стверджував, що розділ ІІ Закону № 157-VIII передбачає такий порядок об`єднання територіальних громад: 1) ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад; 2) підготовка проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад; 3) підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад; 4) утворення об`єднаної територіальної громади та реорганізація органів місцевого самоврядування.

Тож, за позицією скаржника, затвердження перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного об`єднання. Проведення консультацій з представниками територіальних громад, з`ясування їхньої думки щодо такого об`єднання, та вчинення всіх інших процедурних дій, про які зазначає позивач у цьому позові, не належать до компетенції КМУ, адже мають здійснюватися відповідною обласною державною адміністрацією перед тим, як подавати перспективні плани формування територіальних громад на затвердження Кабмінові. Натомість, скаржник зазначив, що розділ ІІІ указаного Закону передбачає державну підтримку добровільного об`єднання територіальних громад, зокрема, право Уряду затверджувати перспективні плани формування територіальних громад АР Крим та областей, що і було здійснено відповідачем у цій справі.

З цього приводу Верховний Суд уважає за доцільне зазначити таке.

Конституцією України (статті 8, 129) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип юридичної визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.

Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє юридичній визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

Основним завданням Верховного Суду відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є забезпечення сталості та єдності судової практики.

Згідно з імперативними вимогами статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та статті 242 КАС України висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права; при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Водночас у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 Судом було визначено підстави для відступу від правового висновку Верховного Суду, а саме:

- вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість);

- зміни суспільного контексту.

Також Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 15 вересня 2020 року у справі № 5017/1221/2012 вказала, що необхідність відступу має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни в правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань тощо.

Повноваження Верховного Суду як суду касаційної інстанції та правила статті 346 КАС України указують на те, що необхідність відступу від раніше сформованого висновку Верховного Суду може бути пов`язана виключно з незгодою з раніше сформованими висновками Верховного Суду щодо правильності застосування судами першої чи апеляційної інстанцій норм права у подібних правовідносинах.

Отже, необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду повинна мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих суперечностей (помилок), що мають фундаментальне значення для правозастосування.

Задовольняючи позовні вимоги у частині визнання протиправним і скасування розпорядження КМУ від 29 квітня 2020 року № 474-р у частині, яка стосується Костогризівської і Семенівської територіальних громад, суди попередніх інстанцій виходили з правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 31 жовтня 2022 року у справі № 640/14698/20.

Так, у постанові від 31 жовтня 2022 року у справі № 640/14698/20 Верховний Суд наголосив:

«Згідно з частиною першою статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, що ратифікована Україною 15 липня 1997 року та яка вступила в силу 01 січня 1998 року, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Згідно зі статтею 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які втілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20 жовтня 2004 року на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом.

Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму».

Таким чином, у справі № 640/14698/20 Верховним Судом було надано тлумачення застосуванню розділу II (статті 5-8) та розділу III (статті 11) Закону № 157-VIII і виснувано, що при затвердженні Урядом у перспективному плані формування територій громад відповідної конфігурації спроможної територіальної громади передбачає обов`язкове погодження з органами місцевого самоврядування запропонованої конфігурації спроможної територіальної громади.

Повертаючись до спірних правовідносин убачається, що основні доводи позивача зводяться до недотримання відповідачами процедури погодження та затвердження перспективного плану, оскільки відповідач-2 не включив до складу робочої групи з розроблення проекту перспективного плану представників Костогризівської об`єднаної територіальної громади, внаслідок чого у подальшому відповідач-1 прийняв спірне розпорядження, за яким створено Зеленопідська територіальна громада з територіальних громад, зокрема, Костогризівської об`єднаної територіальної громади, усупереч волевиявленню мешканців останньої, тобто у недобровільний спосіб. Також, позивач наголосив, що поданий на затвердження КМУ перспективний план розроблений з порушенням вимог пунктів 4, 6 Методики, тобто без врахування того, що Костогризівська об`єднана територіальна громада є вже сформованою та діючою, а також того, що зони доступності таких потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів автомобільними дорогами загального користування, проте населені пункти цієї об`єднаної територіальної громади знаходяться на відстані від 35,9 км до 47,6 км від села Зелений Під.

Як убачається з матеріалів справи та зі змісту оскаржуваних судових рішень, суди попередній інстанцій установили, що розпорядженням голови Херсонської ОДА від 01 березня 2019 року № 177 «Про міжвідомчу обласну робочу групу з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів області» було утворено міжвідомчу обласну робочу групу з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів області (далі - робоча група) у складі згідно з додатком.

Разом з тим, аналіз змісту цього додатку свідчить про те, що до складу робочої групи не було включено представників Костогризівської об`єднаної територіальної громади.

Крім того, представників цієї громади не було й під час проведення засідання міжвідомчої обласної робочої групи з підготовки пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів області, що підтверджується протоколом від 22 листопада 2019 року № 4. Натомість, під час проведення цього засідання робочою групою було вирішено підготувати паспорти спроможних територіальних громад та направити разом з проєктом перспективного плану формування територіальних громад області на затвердження КМУ відповідно до визначених Урядом термінів.

При цьому, згідно з паспортом Зеленопідської сільради об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром в селищі Зелений Під (який, у свою чергу, був предметом обговорення під час проведення засідання робочої групи і в подальшому переданий на затвердження до Уряду) убачається, що Костогризівську та Семенівську сільради було включено до відомостей про територіальні громади, що увійдуть до складу Зеленопідської спроможної територіальної громади.

З огляду на викладені положення законодавства, практику Верховного Суду у подібних правовідносинах та встановлених обставин у цій справі, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що затвердження розпорядженням КМУ від 29 квітня 2020 року № 474-р перспективного плану формування територій громад Херсонської області в частині, яка стосується віднесення до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади Костогризівської та Семенівської територіальних громад, відбулося без добровільної на це згоди останніх, що є порушенням принципів місцевого самоврядування, зокрема, щодо добровільності об`єднання територіальних громад. Указане впливає на обсяг прав та обов`язків Костогризівської об`єднаної територіальної громади, створюючи для неї відповідні правові наслідки, а саме: перешкоди для добровільного її об`єднання з іншими територіальними громадами чи приєднання до іншої спроможної об`єднаної територіальної громади, тобто в іншому форматі.

Таким чином, колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 31 жовтня 2022 року у справі № 640/14698/20 щодо обов`язкового погодження з органами місцевого самоврядування (у цій справі - Костогризівської об`єднаної територіальної громади) запропонованої конфігурації спроможної територіальної громади при розробці та затвердженні перспективного плану формування територій громад спроможної територіальної громади.

Окрім цього, колегія суддів ураховує, що у постанові від 06 грудня 2024 року у справі № 640/13908/20 Верховний Суд досліджував питання стосовно належності (неналежності) затвердження перспективного плану формування територій громад до одного з етапів порядку добровільного об`єднання, у розумінні вимог Закону № 157-VIII.

З цього приводу Верховний Суд констатував, що Законом № 348-ІX було спрощено процедуру затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей, шляхом доповнення частини першої статті 4 Закону № 157-VIII пунктом 6 такого змісту: « 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області». До того ж, цим Законом частину третю статті 11 Закону № 157-VIII було викладено в такій редакції: «Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації». Разом з цим, відповідно до частини першої статті 11 Закону

№ 157-VIII перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Отже, враховуючи, що на час виникнення спірних правовідносин закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий, Верховний Суд висновував, що саме КМУ наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад, а тому саме затверджений у подальшому розпорядженням Уряду за поданням відповідної облдержадміністрації перспективний план формування територій громад безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача.

Таким чином, колегія суддів уважає помилковими твердження скаржника про те, що затвердження перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного об`єднання, які визначені спеціальним Законом № 157-VIII, оскільки, у протилежному випадку, це буде суперечити основній меті цього закону - добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.

Ураховуючи зазначене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про визнання протиправним і скасування розпорядження КМУ від 29 квітня 2020 року № 474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» у частині, що стосується віднесення до спроможної Зеленопідської об`єднаної територіальної громади Костогризівської та Семенівської територіальних громад.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді: О. В. Кашпур

М. І. Смокович