Справа № 160/33992/24
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2026-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2026 року

м. Київ

справа № 160/33992/24

адміністративне провадження № К/990/52423/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стеценко С.Г.,

розглянув в порядку письмового провадження

справу за касаційною скаргою Дніпровської міської ради

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 червня 2025 року (суддя Турлакова Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2025 року (колегія у складі суддів Чабаненко С.В., Білак С.В., Юрко І.В.)

у справі № 160/33992/24

за позовом Дніпровської міської ради

до Дніпропетровської обласної ради

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради,

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Дніпропетровської обласної державної адміністрації, Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області), Громадської організації "Платформа Громадський контроль"

про встановлення відсутності компетенції та визнання рішення протиправним.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. Дніпровська міська рада (далі також - позивач, скаржник) звернулася до суду з позовом до Дніпропетровської обласної ради (далі також - відповідач), в якому просила:

- встановити відсутність компетенції Дніпропетровської обласної ради щодо включення до проекту регіональної схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області, затвердженої рішенням Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 №176-8/VII "Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області" земельних ділянок, розташованих на території Дніпровської міської територіальної громади в межах міста Дніпро, без згоди Дніпровської міської ради та її виконавчих органів;

- визнати рішення Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 №176-8/VII "Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області" протиправним та нечинним в окремій його частині: включення до проєкту регіональної схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області земельних ділянок розташованих на території Дніпровської міської територіальної громади в межах адміністративної території міста Дніпро, зазначених в додатках до рішення: "Ключові території регіональної екомережі Дніпропетровської області. МІСТО ДНІПРО" та "Ключові території регіональної екомережі Дніпропетровської області. ДНІПРОВСЬКИЙ РАЙОН" у частині міста Дніпро".

II. РУХ СПРАВИ ТА ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.01.2025 відкрито провадження в адміністративній справі №160/33992/24 за цим позовом Дніпровської міської ради.

3. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.06.2025 клопотання представника Громадської організації "Платформа Громадський контроль" про залишення позовної заяви без розгляду задоволено, позовну заяву Дніпровської міської ради залишено без розгляду.

4. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 12.11.2025 залишив апеляційну скаргу Дніпровської міської ради без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.06.2025 - без змін.

5. Суди дійшли висновку, що з огляду на тривалий пропуск (понад 7 років) позивачем строку звернення до суду, визначеного ст. 122 КАС України, ненадання останнім належних доказів поважності причин його пропуску, а відповідно відсутності підстав для його поновлення, суд вважає, що адміністративний позов був поданий позивачем поза межами строку, визначеного ст. 122 КАС України.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

6. 15.12.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивач просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.06.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.11.2025, а матеріали справи направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

7. Підставою касаційного оскарження позивач визначив абз. 6 ч. 4 ст. 328 КАС України, мотивуючи останнє таким:

- неправильним застосуванням судами норм ст. 1, ч. 2 ст. 10, ч. 1 ст. 59, ч. 1 ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у правовідносинах, які виникли із застосуванням ст.ст. 2, 3, 5, 14 - 18 Закону України "Про екологічну мережу України" та абз. 10 п. 6 Порядку включення територій та об`єктів до переліків територій та об`єктів екологічної мережі, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1196 (а саме суди, застосовуючи перелічені норми, дійшли помилкового висновку про те, що оскаржуване рішення відповідача є індивідуальним, а не нормативно-правовим актом);

- порушенням судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду та задоволення клопотання учасника справи про залишення позовної заяви без розгляду з причини пропуску строку звернення до суду норм ч. 2 ст. 122 КАС України (а саме суди помилково пов`язали момент порушення права позивача з датою прийняття рішення обласної ради № 176-8/VII - 24.03.2017. Натомість суди мали застосувати положення абз. 2 ч. 2 ст. 122 КАС України та виходити з того, що право на оскарження спірного рішення відповідача виникло у позивача з моменту набрання законної сили постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025 у справі №160/15842/24);

- порушенням судами першої та апеляційної інстанцій ч. 2 ст. 183 КАС України (ухвала про залишення позову без розгляду постановлена судом першої інстанції передчасно, - тобто до закінчення підготовчого засідання у справі).

Крім того, скаржник зауважив, що Дніпровська міська рада не передавала повноваження Дніпропетровській обласній раді щодо представництва спільних інтересів територіальних громад у правовідносинах щодо формування регіональної екомережі області з включенням до неї території міста Дніпра; не надавала згоду на прийняття такого рішення відповідачем в порядку, визначеному Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1196.

8. Ухвалою від 30.12.2025 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі.

9. 09.01.2026 надійшов відзив, в якому відповідач твердить про обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій з огляду на те, що позивач пропустив встановлений законом шестимісячний строк оскарження, оскільки спірне рішення було прийняте ще у 2017 році. Докази (листування за 2019 рік) підтверджують, що позивач достеменно знав про існування рішення №176-8/VII задовго до звернення до суду у 2024 році. Окрім того, рішення було офіційно оприлюднено на вебсайті обласної ради у березні 2017 року. Посилання позивача на дату набрання законної сили рішенням у справі № 160/15842/24 як на початок перебігу строку є помилковим. Предмети цих справ є різними, а тому судове рішення в іншій справі не може вважатися датою виникнення підстав для позову в межах цієї справи.

Відповідач стверджує, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, а не нормативно-правовим актом. Воно містить конкретні приписи щодо затвердження проекту схеми, адресоване визначеним органам, не встановлює загальнообов`язкових правил поведінки та вичерпує свою дію після виконання.

Також відповідач зазначає, що законодавство розмежовує регіональні та місцеві схеми екомережі. Обласна рада, затверджуючи регіональну схему, не привласнювала повноважень міської ради та не мала обов`язку погоджувати проект саме з позивачем, оскільки така процедура не передбачена нормами права.

Вимоги щодо проведення консультацій з громадськістю, на які посилається позивач, стосуються виконавчих органів або держадміністрацій, а не обласної ради як органу місцевого самоврядування.

10. 13.01.2026 надійшов відзив від третьої особи, в якому ГО "Платформа Громадський контроль" покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій, оскільки строк звернення до суду не може залежати від волевиявлення суб`єкта владних повноважень чи моменту прийняття ним внутрішніх рішень. З моменту оприлюднення рішення пройшло понад 7 років, що свідчить про значний пропуск строків. У межах іншої справи №160/19750/22 було встановлено, що Департамент екології ОДА неодноразово листувався з органами Дніпровської міської ради у 2019 році щодо врахування саме цього рішення обласної ради. Це спростовує твердження позивача про те, що про порушення прав він дізнався лише у 2024 році.

Перевірка строків звернення до суду завжди передує розгляду справи по суті. Суд надав Позивачу достатньо часу (близько 10 засідань) для наведення поважних причин пропуску строку, проте останній цією можливістю не скористався. Оскільки позивач просить встановити відсутність компетенції щодо прийняття конкретного рішення, строк оскарження має рахуватися від дати оприлюднення цього самого рішення, а не абстрактно.

Третя особа посилається на сталу практику Верховного Суду, за якою рішення про надання територіям певного статусу (наприклад, заказників чи об`єктів культурної спадщини) є індивідуальними актами. Оскаржуване рішення лише затверджує проект схеми, що є підставою для виникнення правовідносин у майбутньому, але саме по собі не створює загальних правил.

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Згідно з ч.ч.1- 2 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

12. Відповідно до ч. 6 ст. 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

13. Частиною 1 ст. 123 КАС України передбачено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

14. Суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали (ч. 13 ст. 171 КАС України).

15. Позивач оскаржує рішення Дніпропетровської обласної ради від 24.03.2017 №176-8/VI "Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області".

16. Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскажуване рішення:

(1) містить індивідуально-конкретні приписи;

(2) адресоване конкретним органам місцевого самоврядування, їхнім підрозділам та посадовим особам;

(3) не містить загально-обов`язкових правил поведінки. Формування екологічної мережі Дніпропетровської області є підставою для виникнення відповідних охоронних правовідносин. Однак вони виникають не з самого рішення, а з його реалізації;

(4) регулює конкретну життєву ситуацію: створення екологічної мережі Дніпропетровської області;

(5) не розраховане на багаторазове застосування, а вичерпує свою дію шляхом реального виконання.

17. Суди дійшли висновку, що рішення Дніпропетровської обласної ради №176-8/VII від 24.03.2017 «Про затвердження проекту схеми формування екологічної мережі Дніпропетровської області» не має ознак нормативно-правового акта, а є актом індивідуальної дії, тому підлягає оскарженню за правилами ст. 122 КАС України.

18. Суд не погоджується з таким висновком з огляду на таке.

19. Згідно з приписами ст. 3 Закону України «Про екологічну мережу» від 24.06.2004 №1864-IV (далі - Закон №1864-IV) зведена схема формування екомережі - нормативно-правовий акт, що визначає на національному рівні пріоритети і концептуальні основи формування, збереження та невиснажливого використання екомережі України, розвитку системи територій та об`єктів природно-заповідного фонду, формування структурних елементів екомережі.

20. Згідно зі ст. 15 Закону №1864-IV проектування екомережі здійснюється шляхом розроблення регіональних схем формування екомережі Автономної Республіки Крим та областей, а також місцевих схем формування екомережі районів, населених пунктів та інших територій України. Регіональні та місцеві схеми формування екомережі затверджуються відповідними радами після їх погодження із обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Зведена схема формування екомережі України є складовою частиною Генеральної схеми планування території України і затверджується Верховною Радою України. До Зведеної схеми формування екомережі України, а також регіональних та місцевих схем формування екомережі періодично, у міру розширення можливостей для розвитку такої мережі, але не рідше одного разу на десять років вносяться зміни органами, до повноважень яких віднесено затвердження зазначених схем.

Виконання Зведеної схеми формування екомережі України, а також регіональних та місцевих схем формування екомережі забезпечується на основі Загальнодержавної програми розвитку екомережі, що затверджується Верховною Радою України, та регіональних і місцевих програм з питань розвитку екомережі, що затверджуються відповідними радами.

Зведена схема формування екомережі України, регіональні та місцеві схеми формування екомережі, програми у сфері формування, збереження та використання екомережі є основою для розроблення усіх видів проектної документації при здійсненні землеустрою, розробці містобудівної документації, а також здійсненні господарської та іншої діяльності.

21. Отже, регіональна схема є основою для формування зведеної схеми формування екомережі, яка за законодавчими приписами є нормативним актом.

22. Крім того, суди попередніх інстанцій, кваліфікуючи оскаржуване рішення як індивідуальний акт, вказали, що воно адресоване конкретним органам місцевого самоврядування, їхнім підрозділам та посадовим особам.

23. Суд не погоджується з такою позицією і зазначає, що вона не відповідає дійсному колу суб`єктів, на права та обов`язки яких впливає оскаржуване рішення. Схема формування екологічної мережі Дніпропетровської області охоплює значну частину території регіону і включає землі, що перебувають у власності або користуванні великої кількості фізичних і юридичних осіб. Затвердження схеми безпосередньо впливає на:

- власників та землекористувачів земельних ділянок, що потрапили до складу екомережі: вони зазнають обмежень у праві власності та землекористування, зобов`язані дотримуватися режиму охорони відповідних територій;

- суб`єктів господарювання, що провадять або планують провадити господарську діяльність на охоплених схемою територіях: будівництво, видобуток корисних копалин, сільськогосподарське виробництво тощо;

- органи місцевого самоврядування всіх рівнів, які у межах регіону зобов`язані враховувати схему при прийнятті рішень будь-якого характеру, що стосуються відповідних територій;

- органи державної влади, уповноважені на здійснення державного контролю у сфері охорони довкілля та землекористування;

- будь-яких осіб, що звертаються за дозвільними документами на провадження діяльності на відповідних територіях.

24. Отже, оскаржуване рішення поширює свою дію на невизначене коло суб`єктів, як приватних, так і публічних. Посилання на те, що координацію виконання покладено на конкретний департамент, а контроль - на конкретну комісію, свідчить про організаційні приписи щодо виконання нормативного акта, що є типовим елементом будь-якого нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування.

25. Суди попередніх інстанцій кваліфікували оспорюване рішення як акт індивідуальної дії, зокрема з тієї підстави, що воно не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а охоронні правовідносини виникають не з самого рішення, а з його реалізації.

26. Суд не погоджується з таким висновком, адже відповідно до ч. 4 ст. 15 Закону №1864-IV регіональна схема є основою для розроблення усіх видів проектної документації при здійсненні землеустрою, розробці містобудівної документації, а також здійсненні господарської та іншої діяльності. Отже, обов`язок враховувати схему при провадженні будь-якого із зазначених видів діяльності виникає безпосередньо із Закону та затвердженої відповідно до нього схеми, що свідчить про загальнообов`язковий характер оскаржуваного рішення.

27. Рішення №176-8/VII не регулює конкретну ситуацію у розумінні, властивому індивідуальному акту. Воно регулює правовий режим екологічної мережі Дніпропетровської області в цілому - тобто абстрактну, тривалу і постійну ситуацію, що охоплює необмежену кількість конкретних правовідносин у майбутньому. Це є ознакою нормативного, а не індивідуального регулювання.

28. Також схема формування екологічної мережі застосовується щоразу, коли будь-яка особа здійснює або має намір здійснювати землеустрій, розробляти містобудівну документацію чи провадити господарську діяльність на відповідних територіях. Відповідно до ст. 15 Закону №1864-IV до регіональних схем не рідше одного разу на десять років вносяться зміни уповноваженими органами, що прямо свідчить про їх довгостроковий і постійний характер, а тому оскаржуване рішення не може вважатися таким, що «вичерпує свою дію виконанням».

29. Отже, з огляду на зазначене оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, а тому згідно з ч. 3 ст.264 КАС України може бути оскаржене до адміністративного суду протягом всього строку його чинності. Суди дійшли помилкового висновку про пропуск позивачем строку звернення до суду.

30. Суд не розглядає аргументи скаржника про те, що Дніпровська міська рада не передавала повноваження Дніпропетровській обласній раді щодо представництва спільних інтересів територіальних громад у правовідносинах щодо формування регіональної екомережі області з включенням до неї території міста Дніпра; не надавала згоду на прийняття такого рішення, адже судами попередніх інстанцій було порушено норми ст. 264 КАС України, і аргументи по суті справи не оцінювалися.

31. Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

32. Суди повинні взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними ст. 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним ч. 3 ст. 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

33. Оскільки колегія суддів направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до ст.139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Дніпровської міської ради задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 червня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2025 року у справі №160/33992/24 скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя С.Г. Стеценко