Справа № 620/12411/24
Суддя: Грибан Інна Олександрівна
Дата ухвалення: 2026-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя Грибан І.О.

судді: Ключкович В.Ю.

Кузьмишина О.М.

розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «АТП 2550» на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2024 р. у справі за адміністративним позовом Керівника Чернігівської окружної прокуратури до Приватного акціонерного товариства «АТП 2550», треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Чернігівській області, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Чернігівської міської ради, - про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Керівник Чернігівської окружної прокуратури звернувся з адміністративним позовом до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Приватного акціонерного товариства «АТП 2550», треті особи, яка не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Чернігівській області, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Чернігівської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Приватного акціонерного товариства «АТП 2550» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту №95337 до використання за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018;

- зобов`язати Приватного акціонерного товариства «АТП 2550» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) №95337 з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідачем протягом тривалого часу не вжито належних заходів щодо приведення у відповідність до вимог законодавства захисну споруду цивільного захисту (протирадіаційне укриття) №95337 та до стану «готове» для використання за призначенням.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2024 року позовні вимоги - задоволено.

Не погодившись з ухваленим судом першої інстанції рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій зазначав, що чинним законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту). На думку апелянта, враховуючи, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ДСНС на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами у якості позивача, то, відповідно, у прокурора в особі ДСНС також не має права на звернення до суду з такими вимогами.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року апеляційну скаргу задоволено: скасовано рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2024 року. Ухвалено нову постанову, якою позов керівника Чернігівської окружної прокуратури залишено без розгляду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановою від 29 травня 2025 року касаційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури задовольнив частково: постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року скасував, а справу направив для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Направляючи справу на продовження розгляду до апеляційного суду, Верховний суд зазначав, що суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що керівник Чернігівської окружної прокуратури звернувся до суду із цим позовом не в особі ГУ ДСНС в Чернігівській області, а самостійно, унаслідок чого суд апеляційної інстанції не перевірив повноваження прокурора на звернення до суду в інтересах держави з вимогами про зобов`язання власника привести захисну споруду цивільного захисту у належний технічний стан. У зв`язку з чим висновки суду про відсутність підстав для представництва керівником Чернігівської окружної прокуратури інтересів держави в суді є передчасними.

Ухвалою Шостого апеляційного суду від 17.06.2025 справу прийнято до провадження та призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

Переглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги на предмет законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення, колегія суддів виходить з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, на балансі ПрАТ «АТП-2550» перебуває захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) №95337 за адресою: просп. Миру, 235А, м. Чернігів, загальною площею 230 кв. м., місткістю 300 осіб.

22 лютого 2019 року працівниками Чернігівського МВ УДСНС України у Чернігівській області та відділу з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Чернігівської міської ради у присутності директора ПрАТ «АТП 2550» складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту №95337. Загальний висновок про стан захисної споруди станом на 22.02.2019 визначено як - обмежено готове.

Рекомендовано привести документацію та загальний стан захисної споруди у відповідність до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09.07.2018 №579.

19 вересня 2023 року працівниками Чернігівського районного управління ГУ ДСНС України у Чернігівській області, управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Чернігівської міської ради, Чернігівської MBA, Чернігівського РУ ГУНП в Чернігівській області у присутності в.о. голови правління ПрАТ «АТП 2550» складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту №95337. Загальний висновок про стан захисної споруди станом на 19.09.2023 визначено як - обмежено готове. Рекомендовано приведення захисної споруди у готовність до використанням за призначенням документацію та загальний стан захисної споруди у відповідність до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09.07.2018 №579.

У подальшому, 07.11.2023 працівниками Чернігівського районного управління ГУ ДСНС України у Чернігівській області, управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Чернігівської міської ради, Чернігівської MBA, Чернігівського РУ ГУНП в Чернігівській області складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту №95337. Загальний висновок про стан захисної споруди станом на 07.11.2023 визначено як - обмежено готове.

Рекомендовано щодо приведення захисної споруди у готовність до використанням за призначенням: захистити сховище від підтоплення і затоплення ґрунтовими водами, поверхневими, технологічними та стічними водами; провести ремонтні роботи та технічне обслуговування систем життєзабезпечення (каналізації, опалення, вентиляції, водопостачання); забезпечити сховище вимірювальними приладами; забезпечити сховище первинними засобами пожежогасіння, робочим інструментом; біля вхідних дверей до захисної споруди вивісити табличку розміром 60 х 50 см із написом «Місце для укриття» із зазначенням номера споруди, її балансоутримувача, місць зберігання ключів, особи, відповідальної за утримання та експлуатації сховища в мирний час, її місцезнаходження і номера телефона; поновити ведення документації сховища, у якій відобразити відомості про терміни і результати проведених оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточних та капітальних ремонтів; загальний стан захисної споруди у відповідність до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09.07.2018 №579.

Надалі, 11.03.2024 працівниками Чернігівського районного управління ГУ ДСНС України у Чернігівській області, управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Чернігівської міської ради, Чернігівської MBA, Чернігівського РУ ГУНП в Чернігівській області у присутності представника ПрАТ «АТП 2550» складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту №95337. Загальний висновок про стан захисної споруди станом на 11.03.2024 визначено як - не готове.

Рекомендовано щодо приведення захисної споруди у готовність до використанням за призначенням: захистити сховище від підтоплення і затоплення ґрунтовими водами, поверхневими, технологічними та стічними водами; провести ремонтні роботи та технічне обслуговування систем життєзабезпечення (каналізації, опалення, вентиляції, водопостачання); забезпечити сховище вимірювальними приладами; забезпечити сховище первинними засобами пожежогасіння, робочим інструментом; біля вхідних дверей до захисної споруди вивісити табличку розміром 60 х 50 см із написом «Місце для укриття» із зазначенням номера споруди, її балансоутримувача, місць зберігання ключів, особи, відповідальної за утримання та експлуатації сховища в мирний час, її місцезнаходження і номера телефона; поновити ведення документації сховища, у якій відобразити відомості про терміни і результати проведених оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточних та капітальних ремонтів; загальний стан захисної споруди у відповідність до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09.07.2018 №579.

15 травня 2024 року працівниками Чернігівського районного управління ГУ ДСНС України у Чернігівській області, управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Чернігівської міської ради, Чернігівської MBA, Чернігівського РУ ГУНП в Чернігівській області у присутності в.о. директора ПрАТ «АТП 2550» складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту №95337. Загальний висновок про стан захисної споруди станом на 15.05.2024 визначено як - не готове.

Рекомендовано щодо приведення захисної споруди у готовність до використанням за призначенням: захистити сховище від підтоплення і затоплення ґрунтовими водами, поверхневими, технологічними та стічними водами; провести ремонтні роботи та технічне обслуговування систем життєзабезпечення (каналізації, опалення, вентиляції, водопостачання); забезпечити сховище вимірювальними приладами; забезпечити сховище первинними засобами пожежогасіння, робочим інструментом; біля вхідних дверей до захисної споруди вивісити табличку розміром 60 х 50 см із написом «Місце для укриття» із зазначенням номера споруди, її балансоутримувача, місць зберігання ключів, особи, відповідальної за утримання та експлуатації сховища в мирний час, її місцезнаходження і номера телефона; поновити ведення документації сховища, у якій відобразити відомості про терміни і результати проведених оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточних та капітальних ремонтів; загальний стан захисної споруди у відповідність до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09.07.2018 №579.

Відповідно до листа від 30.08.2024 встановлено, що до Чернігівського РУ ГУ ДСНС України у Чернігівській області інформація про усунення порушень, які викладені в акті від 15.05.2024 від ПрАТ «АТП-2550» до теперішнього часу не надходила.

Оскільки ПрАТ «АТП 2550» протягом тривалого часу не вживало належних заходів щодо приведення у відповідність до вимог законодавства захисну споруду цивільного захисту (протирадіаційне укриття) №95337 та до стану «готове» для використання за призначенням, прокурор звернувся до суду з відповідним позовом.

Обґрунтовуючи наявність підстав для представництва інтересів держави, керівник Чернігівської окружної прокуратури зазначав, що Приватним акціонерним товариством «АТП 2550» не вжито заходів, спрямованих на приведення сховища №95337 у стан, придатний для його використання за призначенням з метою захисту населення району, відповідно Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Чернігівській області знало про допущені порушення інтересів держави, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернулось. Також, прокурор звертав увагу, що Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Чернігівській області діючим законодавством не наділено такими функціями.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки відповідачем не вжито заходів, спрямованих на приведення споруди фонду захисної споруди, що знаходиться за адресою: просп. Миру, буд. 235-А м. Чернігів у придатний для укриття населення стан, тому наявні підстави для задоволення позовних вимог.

В апеляційній скарзі відповідач порушує питання відсутності у прокурора повноважень на звернення з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною першої статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Поряд з цим, повноваження прокурора визначено, зокрема, Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі -Закон № 1697-VII).

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За приписами частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому, положеннями частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Предметом спору у цій справі є незгода Прокурора з бездіяльністю суб`єкта господарювання, на балансі якого знаходиться об`єкт цивільного захисту, щодо неналежного утримання цієї споруди та невжиття заходів з приведення її у готовність.

Питання щодо повноважень прокурора самостійно звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави вже досліджувалося Великою Палатою Верховного Суду у межах розгляду справи № 925/1133/18 (постанова від 11 червня 2024 року). Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у постановах Верховного Суду, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.

У постанові від 13 березня 2025 року у справі № 990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, зробила висновок, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України, за частиною третьою якої встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Частиною п`ятою статті 53 КАС України установлено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Статтею 1 Закону № 1697-VII установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 цього Закону передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України (у даному випадку - пункт 1 частини 1 статті 240 КАС України).

При цьому, Велика Палата Верховного Суду у згаданій справі № 925/1133/18 виснувала узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, зокрема, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Повертаючись до обставин цієї справи, своє звернення до суду Прокурор обґрунтував і відсутністю у ДСНС повноважень звернення до суду з такими позовними вимогами, і відсутністю державного органу, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

Так, у пункті 43 постанови від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22 Верховного Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).

Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

Кодексом цивільного захисту України урегульовані відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту та, зокрема, визначено повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.

Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначена правова регламентація об`єктів укриття населення в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Наведені приписи Кодексу цивільного захисту України безумовно передбачають значну кількість державних органів різних рівнів, наділених повноваженнями у сфері захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначають центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Таким чином, аргумент заявника касаційної скарги щодо відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері контролю за готовністю об`єктів укриття до використання за призначенням не відповідають законодавчим приписам.

Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, Верховний Суд виходить з приписів Закону України № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», яким із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки», проте доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Також, колегія суддів звертає увагу, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас, запроваджене наведеним Законом формулювання «з інших підстав, визначених законом» не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акту, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву зобов`язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.

Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.

Також слід зазначити, що на час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд- це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX) у взаємозв`язку з Положенням № 1052, органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту.

Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена.

За наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду як позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи прокуратури про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не відповідають приписам Кодексу цивільного захисту України та Положенню № 1052, оскільки органи ДСНС наділені функцією впливу на балансоутримувачів об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.

Разом з цим, змінами до Кодексу цивільного захисту України, запроваджених Законом України від 08 листопада 2023 року № 3441-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб`єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров`я громадян» частина 15 статті 32 Кодексу викладена в наступній редакції: «Контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень».

Отже, норма спеціального нормативного акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу.

За твердженням прокрора, через обмеження, запроваджені на період воєнного стану постановою Кабінету Міністрів України № 303, наразі неможливо реалізувати повноваження органом ДСНС, проте Суд зауважує, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а приписи статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не наділяють прокурора повноваженнями визначати суб`єкту владних повноважень, який реалізує передбачені законом владні управлінські функції, додаткові повноваження, не передбачені законом.

Колегія суддів враховує, що приписи частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, за діючого нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов`язального характеру стосовно суб`єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб`єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.

Такі правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 02 липня 2025 року у справі № 120/17511/23 та 14 квітня 2026 №400/15632/23 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.

Суд першої інстанції на вказані особливості звернення прокурора з позовом до суду уваги не звернули, внаслідок чого дійшов передчасних висновків по суті спору.

Колегія суддів зауважує, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви. Однак такі процесуальні дії суд може вчинити лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Подібні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2025 року у справі № 420/17642/22, від 14 березня 2025 року у справі №160/9754/22.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції допустив вищенаведені порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, внаслідок чого його рішення підлягає скасуванню з залишенням адміністративного позову без розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,-

УХВАЛИВ :

Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «АТП 2550» - задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2024 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов керівника Чернігівської окружної прокуратури до Приватного акціонерного товариства «АТП 2550», треті особи, яка не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Чернігівській області, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Чернігівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 частини п`ятої ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя І.О. Грибан

Судді В.Ю. Ключкович

О.М. Кузьмишина

(повний текст постанови складено 18.05.2026р.)