Справа № 560/83/25
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2026-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2026 року

м. Київ

справа №560/83/25

адміністративне провадження № К/990/27044/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури

на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 січня 2025 року (головуючий суддя Ковальчук О.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року (головуючий суддя Шидловський В.Б., судді Курко О.П., Боровицький О.А.)

у справі №560/83/25

за позовом керівника Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України

до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігії Хмельницької обласної державної адміністрації

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Керівник Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (далі - міністерство) звернувся до суду з позовом до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації (далі - Департамент) щодо невиконання вимог чинного законодавства України з виготовлення облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини за видом археологія - Поселення Черняхівської культури в с. Велика Левада Городоцької міської територіальної громади Хмельницького району та зобов`язати Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації виготовити облікову документацію на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини.

2. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 січня 2025 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року, позовну заяву керівника Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України до Департаменту про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії повернуто позивачеві.

3. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Суд першої інстанції у своїй ухвалі зазначив, що прокурор не обґрунтував належними та допустимими доказами відсутність у Міністерства можливості щодо виконання повноважень, визначених Законом України "Про охорону культурної спадщини" та іншими нормативно-правовими актами з питань охорони культурної спадщини та, зокрема, щодо звернення до суду з позовом про зобов`язання відповідача виготовити облікову документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини.

5. Суд апеляційної інстанції додатково мотивував відсутність підстав звернення прокурора з цим позовом тим, що прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

6. Заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури (далі - прокурор) подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 січня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року, а справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі слугувало неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку (пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України).

Зокрема скаржник стверджує про те, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови, не врахував висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 10 травня 2018 року у справі №910/18283/17, від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, від 08 листопада 2023 року у справі №607/15052/16-ц, від 30 січня 2024 року у справі №420/10218/22 та від 13 березня 2025 року у справі 640/34009/21 про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.

6.2. Прокурор мотивує свою позицію тим, що міністерство наділене правом вживати заходів зобов`язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини. Проте, суд апеляційної інстанції помилково не врахував, що таке міністерство є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади, на який безпосередньо покладено повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини. Таким чином, внаслідок порушення норм статей 5, 7, 53, 54, 72, 73, 76, 90 КАС України та неправильного застосування норм статей З, 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, судом надано неправильну оцінку повноваженням міністерства, як спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини у спірних правовідносинах та вказано на необхідність обґрунтування прокурором належними та допустимими доказами «відсутності у Міністерства можливості щодо виконання повноважень».

Скаржник переконаний, що в позовній заяві наведено достатні та об`єктивні обґрунтування щодо бездіяльності міністерства, а відтак і наявності підстав для представництва інтересів держави в особі відповідно органу.

6.3. Прокурор пояснює, що у цій справі підставою для здійснення ним представництва в суді інтересів держави в особі міністерства є порушення інтересів держави щодо збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища та права суспільства на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

Зокрема скаржник зазначає, що Волочиською окружною прокуратурою поінформовано міністерство листом № 51-3135вих-24 від 07 серпня 2024 року про наявність порушення вимог законодавства про охорону культурної спадщини та щодо вжитих заходів в межах компетенції (в тому числі у судовому порядку).

Міністерство листом від 16 серпня 2024 року № 06/13/7540-24 повідомило окружну прокуратуру, що за результатом перевірки електронної бази документообігу міністерства встановлено, що подання щодо занесення зазначеного об`єкта до Реєстру у встановленому Законом порядку до міністерства не надходило. В листі міністерства зазначено про неодноразове звернення до органу охорони культурної спадщини Хмельницької обласної військової адміністрації з ініціативними листами, в яких наголошувалося на необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства.

На думку прокурора, міністерством будь-яких заходів реагування в даному випадку не здійснено.

7. Міністерство та Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігії Хмельницької обласної державної адміністрації відзиви на касаційну скаргу до суду не надсилали, хоча 09 липня 2025 року були належним чином повідомлені про відкриття касаційного провадження у справі.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. За правилами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

9. Питанням, яке слід вирішити у межах касаційного перегляду у цій справі, є не обґрунтованість позовних вимог по суті, а наявність у поданій позовній заяві належного обґрунтування визначених законом підстав представництва прокурором інтересів держави.

10. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

11. З цього приводу у Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

12. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

13. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

14. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

15. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

16. При цьому визначені частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» підстави представництва мають різні процесуальні наслідки: у разі неналежного здійснення захисту компетентним органом прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі такого органу, а у разі відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду з відповідним позовом, прокурор зазначає про це у позовній заяві і набуває статусу позивача відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України. Ці підстави є різними та не взаємозамінними.

17. Предметом оскарження у цій справі є бездіяльність щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини за видом археологія - Поселення Черняхівської культури в с. Велика Левада Городоцької міської територіальної громади Хмельницького району.

18. При цьому, прокурор у позовній заяві зазначив, що Поселення Черняхівської культури в с. Велика Левада Городоцької міської територіальної громади Хмельницького району з моменту набуття у 2013 році об`єктом статусу щойно виявленого археологічного об`єкта культурної спадщини уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини не вживав заходів щодо виготовлення облікової документації з метою занесення вказаного об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Тобто, підставою для звернення до суду прокурор визначив бездіяльність уповноваженого органу.

19. Верховний Суд у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 дійшов також таких висновків:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо".

20. Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

21. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

22. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31 січня 2023 року у справі №640/8728/21).

23. Спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

24. За приписами частини першої статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

25. Відповідно до пунктів 1-6 частини другої статті 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:

- контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини;

- реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини;

- ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини;

- координація робіт з виявлення, дослідження та документування об`єктів культурної спадщини;

- подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення;

- занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

26. За змістом пункту 2 частини першої статті 6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

27. Згідно із пунктами 1, 2 частини другої статті 6 Закону № 1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

28. Частиною першою статті 13 Закону № 1805-III передбачено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

29. Відповідно до статті 14 Закону № 1805-III занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням громадських об`єднань, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини ведеться органами охорони культурної спадщини та публікується такими органами на своїх офіційних веб-сайтах. Включення об`єкта до такого переліку здійснюється одночасно з набуттям ним статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини видає власнику пам`ятки або уповноваженому ним органу свідоцтво про реєстрацію об`єкта культурної спадщини як пам`ятки.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини надає органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, відповідним виконавчим органам сільської, селищної, міської ради витяги з Реєстру щодо пам`яток, які розташовані на їхніх територіях.

30. У постанові від 29 січня 2024 року у справі № 260/2285/21 Верховний Суд виснував:

"29. Занесення об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України є комплексом заходів, що включає в себе, зокрема: подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, розроблення облікової документації, експертизу останньої та ухвалення відповідного рішення, за кожен з яких відповідає певний спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.".

31. Відповідно до підпунктів 94-9 пункту 4 Положення про Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року №885, Міністерство культури та стратегічних комунікацій України приймає рішення про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

32. Згідно з підпунктом 103 пункту 4 Положення № 885 Міністерство культури та стратегічних комунікацій України затверджує: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об`єктів культурної спадщини; порядок обліку об`єктів культурної спадщини та інше.

33. Пунктами 4.8, 4.9 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України 11 березня 2013 року № 158, визначено, що уповноважений орган зобов`язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, внесений до Переліку до набрання чинності цим Порядком, у строк, що не перевищує 3 років з дати занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку. МКСК координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації.

34. Як було зазначено вище, суд першої інстанції повернув позовну заяву у зв`язку з тим, що прокурор не обґрунтував належними та допустимими доказами відсутність у міністерства можливості щодо виконання повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини» та іншими нормативно-правовими актами з питань охорони культурної спадщини та, зокрема, щодо звернення до суду з позовом про зобов`язання відповідача виготовити облікову документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини.

35. Як вбачається із матеріалів позовної заяви, прокурор в обґрунтування необхідності захисту порушення інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що спеціально уповноваженим органом державної влади у спірних правовідносинах є Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, однак останній до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігії Хмельницької обласної державної адміністрації, що полягає у невчиненні дій, спрямованих на виготовлення облікової документації, не звертався. Вказане, на думку прокурора, свідчить про бездіяльність, яка може призвести до негативних наслідків.

36. Матеріалами позовної заяви підтверджено, що Волочиською окружною прокуратурою поінформовано Міністерство культури та стратегічних комунікацій України листом № 51-3135вих-24 від 07 серпня 2024 року про наявність порушення вимог законодавства про охорону культурної спадщини та щодо вжитих заходів в межах компетенції, в тому числі у судовому порядку (а.с. 20-21).

Міністерством листом від 16 серпня 2024 року № 06/13/7540-24 повідомлено окружну прокуратуру, що за результатом перевірки електронної бази документообігу міністерством встановлено, що подання щодо занесення зазначеного об`єкта до Реєстру у встановленому Законом порядку до міністерства не надходило. В листі міністерство зазначено про неодноразове звернення до органу охорони культурної спадщини Хмельницької обласної військової адміністрації з ініціативними листами, в яких наголошувалося на необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства. Окрім цього, міністерство повідомило, що не заперечує щодо представництва прокурором інтересів держави в даному питанні (а.с. 21-22).

Прокуратура звернулася до міністерства із повідомленням про встановлення підстав та намір здійснювати представництво інтересів держави в суді від 28 жовтня 2024 року №51-4160вих-24, яким проінформувала, що міністерство не вживало заходів щодо усунення виявлених порушень шляхом звернення до суду протягом тривалого часу, у зв`язку з чим має намір звернутись в суд.

У відповідь міністерство листом від 04 листопада 2024 року №06/13/9811 повідомило, що підтримує ініціативу Волочиської окружної прокуратури здійснювати представництво інтересів в судів в даному питанні.

37. Верховний Суд у постанові від 01 лютого 2023 року у справі № 260/2284/21 за схожих обставин справи сформував такий правовий висновок:

«92. Спеціальним законом, що регулює, зокрема, повноваження Мінкультури у спірних правовідносинах, є Закон України «Про охорону культурної спадщини».

93. Зі змісту положень цього Закону вбачається, що ним визначено такі підстави для звернення до суду органу охорони культурної спадщини: якщо власник пам`ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп; викупна ціна пам`ятки визначається за згодою сторін, а в разі спору - судом (частини друга та четверта статті 21). Інших підстав для звернення органу державної влади з відповідним позовом Закон України «Про охорону культурної спадщини» не визначає. Так само, як право Мінкультури на звернення до суду з позовом у спірних правовідносинах не визначено Положенням № 885.

94. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про передчасність висновків суду апеляційної інстанції про наявність у Мінкультури право щодо звернення до суду у спірних правовідносинах на підставі статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

…

111. Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

112. Правовий висновок про те, що прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 02 грудня 2020 року у справі № 734/519/15-ц, від 17 березня 2021 року у справі № 925/3/20, від 09 листопада 2022 року у справі № 260/437/21 та від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21.».

38. Цей же висновок було застосовано Верховним Судом під час касаційного перегляду справ №560/81/25 та 560/88/25 з аналогічними спірними правовідносинами.

39. Отже, Верховний Суд уже сформував висновок, відповідно до якого у спорах щодо зобов`язання виготовити облікову документацію на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини відсутній орган, до компетенції якого законом віднесено звернення до суду з таким самим позовом. Тому належною підставою представництва прокурором інтересів держави у таких правовідносинах є відсутність уповноваженого органу, а не неналежне здійснення ним захисту інтересів держави.

40. У цій справі прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі міністерства, тобто визначену законом підставу, яка передбачає наявність органу, уповноваженого на звернення до суду з таким самим позовом, але такого, що не здійснює або неналежно здійснює захист інтересів держави. Така підстава не відповідає правовій природі спірних правовідносин та висновкам Верховного Суду у подібних справах.

41. Суд касаційної інстанції не може самостійно замінити визначену прокурором підставу представництва, оскільки це впливає на суб`єктний склад справи та процесуальний статус прокурора.

42. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильного процесуального висновку про повернення позовної заяви, однак помилково пов`язали його з необхідністю доведення прокурором відсутності у міністерства можливості виконувати свої повноваження або з необхідністю подання доказів притягнення посадових осіб до юридичної відповідальності.

43. Повернення цієї позовної заяви не є вирішенням спору по суті, не спростовує наявності суспільного інтересу у збереженні щойно виявленого об`єкта культурної спадщини та не виключає можливості захисту такого інтересу в адміністративному суді за умови належного визначення прокурором підстав представництва, процесуального статусу та суб`єктного складу справи.

44. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

45. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

46. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

47. Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

48. З огляду на викладене, Верховний Суд вважає за необхідне змінити мотиви в частині повернення позовної заяви з урахування висновків, викладених у цій постанові.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 січня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року у справі №560/83/25 змінити в частині мотивів повернення позовної заяви позивачу, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач В.М. Шарапа

Судді Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін