Справа № 320/2229/25
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2026-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2026 року

м. Київ

справа № 320/2229/25

адміністративне провадження № К/990/1069/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2025 року (головуючий суддя Сас Є.В., судді: Вісьтак М.Я., Войтович І.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2025 року (головуючий суддя Аліменко В,О., судді: Бєлова Л.В., Кучма А.Ю.) у справі № 320/2229/25 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа: Міністерство соціальної політики України про визнання протиправними та нечинними окремих положень нормативно-правового акта,

У С Т А Н О В И В:

У січні 2025 року ОСОБА_1 (далі також позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також відповідач, КМУ), у якому, з урахуванням уточненої позовної заяви від 21.01.2025, просив:

визнати нечинним та протиправним з моменту прийняття абзац перший пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 № 1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» в частині застосування до осіб, яким пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Закону України від 09.04.1992 № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», коефіцієнтів до відповідних сум перевищення пенсії, розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.01.2025 відкрито провадження в адміністративній справі.

Оголошення про відкриття провадження у справі № 320/2229/25 було офіційно опубліковано 26.02.2025 в офіційному друкованому виданні Кабінету Міністрів України - газеті «Урядовий кур`єр».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 15.09.2025, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2025, позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним абзац перший пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 1 від 03.01.2025 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» в частині його застосування до осіб, яким пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Закону України від 09.04.1992 № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».

У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

07.01.2026 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача на рішення Київського окружного адміністративного суду від 15.09.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2025 у справі № 320/2229/25, у якій скаржник просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Ухвалою Верховного Суду від 12.01.2026 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

19.01.2026 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 19.05.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач зазначає таке.

Обмеження виплати пенсії, нарахованої особі в порядку, передбаченому Законом України від 09.04.1992 № 2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі також Закон № 2262-XII), не може бути встановлено постановою Кабінету Міністрів України.

Абзацом третім статті 1-1 Закону № 2262-XII передбачено, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування». Цей Закон не містить жодних обмежень в частині нарахування та виплат пенсій.

У разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи (постанова Великої Палати Верховного Суду у справі від 19.02.2020 № 520/15025/16-а).

Оскаржуваним положенням звужено зміст та обсяг існуючих прав і свобод позивача, оскільки суттєво зменшено розмір належного йому до отримання з 01.01.2025 основного розміру пенсії.

Зміна порядку розрахунку пенсії, як періодичної виплати фізичній особі, шляхом прийняття відповідного закону, який відповідає критерію якості закону та легітимній меті, за загальним правилом, не суперечить положенням статті 22 (щодо недопущення при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод) та статті 58 (щодо відсутності у законів та інших нормативно-правових актів зворотної дії у часі) Конституції України, за умови, що такі зміни не передбачають зменшення розміру пенсії, яку особа отримує на момент прийняття таких законодавчих змін (постанова Верховного Суду у справі від 08.04.2024 № 580/6509/23).

Відсутність чи скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення будь-яких виплат, гарантованих державою (постанови Верховного Суду України від 22.06.2010 у справі № 21-399во10, від 07.12.2012 у справі № 21-977во10 від 07.12.2012, від 03.12.2010 у справі № 21-44а10).

Водночас позивач просить врахувати міркування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, викладені під час розробки проєкту оскаржуваного нормативно-правового акта.

Відповідач у відзиві на позов зазначив, що оскаржувана постанова прийнята Урядом в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією України та законами України.

Відповідач покликається на статтю 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік».

Стверджує, що проєкт оскаржуваної постанови розроблено Міністерством соціальної політики України, погоджено без зауважень: Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України, Міністерством цифрової трансформації України, погоджено з зауваженнями, які зараховано: Міністерством юстиції України, Пенсійним фондом України, проєкт не підтримано Уповноваженим Верховною Радою України з прав людини. Проєкт оскаржуваної постанови відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і практиці Європейського суду з прав людини.

Акцентує увагу на тому, що Конституційний Суд України в рішенні від 26.12.2011 № 20-рп/2011 зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги має відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості та є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист.

Зауважує, що у рішенні від 19.06.2001 № 9-рп/2001 Конституційний Суд України зазначив, що право на пенсію, її розмір та суми виплат можна пов`язувати з фінансовими можливостями держави, з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами у той чи інший період її розвитку, а також з часом ухвалення відповідних нормативно-правових актів.

На думку відповідача, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень регулюють порядок та розмір соціальних виплат та допомог, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до Конституції та законів України.

У відповіді на відзив позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідачем не були дотримані ні конституційні принципи і гарантії, ні правові висновки Конституційного Суду України щодо статусу військовослужбовців і гарантій їх соціального і правового захисту.

Також стверджує, що відповідачем не було здійснено жодного обговорення проєкта оскаржуваної постанови з заінтересованими особами.

У запереченні на відповідь на відзив відповідач вказав, що законодавець у статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» не вносив змін до порядку нарахування пенсії для певної категорії осіб, та не делегував Уряду таке право, а встановив порядок визначення розміру пенсії, що підлягає виплаті (за певних умов), делегувавши Уряду визначення коефіцієнтів, які застосовуються для таких розрахунків.

Оскаржувана постанова не встановлює розмір пенсії, а визначає коефіцієнти, за якими підлягає фактична виплата пенсій, розмір яких визначений відповідними законами, та перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.

Третя особа у поясненнях щодо позову підтримала позицію відповідача та зазначила, що використання коефіцієнтів до пенсій, призначених (перерахованих) відповідно до спеціальних законів (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством) вжито для забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави шляхом справедливого та неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами із забезпеченням збалансованості бюджету.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23.06.2025 витребувано у третьої особи копії службових документів, складених у зв`язку з підготовкою проєкту оскаржуваного нормативно-правового акта, які містять розрахунок (обґрунтування) щодо визначення числових значень відповідних обмежувальних коефіцієнтів (письмових пояснень з таким обґрунтуванням).

На виконання зазначеної вище ухвали Міністерство соціальної політики України надало суду відповідні додаткові пояснення, в яких, серед іншого, зазначило таке.

Ціллю статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» було встановити кратність не більше ніж в 20 разів між максимальною та мінімальною пенсією.

Оскаржувана постанова не змінює регулювання трудових відносин, не втручається у сферу захисту трудових прав працюючих осіб, а стосується соціального захисту непрацюючих - пенсіонерів, отже вона не підпадає під коло нормативних актів, щодо яких профспілки мають обов`язок здійснювати погодження чи подавати свої зауваження. Отже, у зв`язку з технічним та тимчасовим характером оскаржуваної постанови, а також її спрямованістю на регулювання виключно окремих аспектів соціального захисту в особливих умовах, відсутній обов`язок надсилати цей проєкт на погодження уповноваженим представникам профспілок та організацій роботодавців.

Водночас оскаржувана постанова не відповідає критеріям, які визначають необхідність проведення публічних консультацій, оскільки: має тимчасовий характер і стосується лише застосування коригуючих коефіцієнтів при виплаті вже встановлених пенсійних виплат; не регулює нові права чи обов`язки, а лише визначає технічний механізм їх реалізації у складних умовах воєнного стану; не має стратегічного або регуляторного характеру, що би впливав на широкі суспільні або економічні інтереси; обмежується певною категорією пенсіонерів, тому не охоплює масові суспільні інтереси. З огляду на зазначене та з урахуванням характеру та змісту оскаржуваної постанови, її внесення на обговорення з громадськістю та проведення публічних консультацій вважається необов`язковим.

Також ухвалами Київського окружного адміністративного суду від 23.06.2025 та від 15.07.2025 витребувано у Міністерства юстиції України відомості про інформування Генерального секретаря Ради Європи щодо відступу згідно зі статтею 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від визначених нею зобов`язань, з зазначенням обсягу відступу станом на 03.01.2025.

На виконання зазначеної вище ухвали Міністерство юстиції України в листі від 22.07.2025 повідомило суд про інформування Генерального секретаря Ради Європи щодо відступу згідно зі статтею 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від визначених нею зобов`язань, передбачених статтями 5, 6, 8, 10, 11, 13 Конвенції, статтями 1, 2, 3 Додаткового протоколу до Конвенції, статтею 2 Протоколу № 4 до Конвенції.

Водночас зазначено, що інформація про всі повідомлення, які подавалися Генеральному секретарю Ради Європи про відступ від зобов`язань за Конвенцією та дати їх подання розміщенні на сайті Ради Європи.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено таке.

03.01.2025 відповідачем прийнято Постанову № 1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» (далі також Постанова КМУ № 1).

Того ж дня постанову КМУ № 1 опубліковано в офіційному виданні «Урядовий кур`єр» та «Офіційному віснику України». Ця постанова набрала чинності з дня опублікування та застосовується з 1 січня 2025 року (пункт 3 Постанови КМУ № 1).

Позивач є пенсіонером, отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону № 2262-XII як особа, яка проходила службу в Службі безпеки України та перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Полтавській області.

Згідно змісту розрахунку пенсії позивача станом на 08.01.2025 по пенсійній справі № розмір пенсії (з надбавками) становить 46080,99 грн.

Проте розмір пенсії знижено, у зв`язку із застосуванням положень Постанови КМУ № 1 та у підсумку такий складає 29701,30 грн.

Оскаржуваним абзацом першим пункту 1 Постанови КМУ № 1 установлено, що у період воєнного стану у 2025 році пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, Законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 р. № 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням коефіцієнтів до відповідних сум перевищення:

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,5;

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,4;

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,3;

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,2;

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,1.

Також абзацом 2 пункту 1 Постанови КМУ № 1 визначено, що для осіб, пенсії яким призначено (перераховано) відповідно до актів законодавства, зазначених в абзаці першому цього пункту, та які мають право на пенсію відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", і в яких розмір пенсії, обчисленої відповідно до частини першої статті 27, абзацу другого частини першої статті 28 і статті 29 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, коефіцієнти застосовуються до відповідних сум перевищення пенсії, призначеної (перерахованої) відповідно до актів законодавства, зазначених в абзаці першому цього пункту, понад суму пенсії, обчислену відповідно до частини першої статті 27, абзацу другого частини першої статті 28 і статті 29 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".

Водночас пунктом 2 Постанови КМУ № 1 (в редакції на момент прийняття) установлено, що у період воєнного стану у 2025 році коефіцієнти, визначені пунктом 1 цієї постанови, не застосовуються до пенсій (пенсійних виплат) осіб, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, безпосередню участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, брали безпосередню участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, а також до пенсій в разі втрати годувальника, призначених членам сім`ї загиблих (померлих, зниклих безвісти) таких осіб.

Проєкт Постанови КМУ № 1 розроблено Міністерством соціальної політики України, погоджено без зауважень: Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України, Міністерством цифрової трансформації України, погоджено з зауваженнями, які враховано: Міністерством юстиції України, Пенсійним фондом України, проєкт не підтримано Уповноваженим Верховною Радою України з прав людини.

Вважаючи, що абзац перший пункту 1 Постанови КМУ № 1 в частині застосування до осіб, яким пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Закону України № 2262-ХІІ коефіцієнтів до відповідних сум перевищення пенсії, розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, порушує права позивача, останній звернувся до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що згідно з інформацією Міністерства юстиції України, наданою на виконання ухвали суду, військова агресія російської федерації проти України, введення воєнного стану Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, яким передбачено можливість обмеження ряду конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також тимчасового обмеження низки прав і законних інтересів юридичних осіб, зумовили необхідність відступу від низки зобов`язань, обсяг яких станом на 03.01.2025 передбачає відступ за статтями 5, 6, 8, 10, 11, 13 Конвенції, статтями 1, 2, 3 Додаткового протоколу до Конвенції, статтею 2 Протоколу № 4 Конвенції.

Як встановлено судом першої інстанції, з вказаної інформації вбачається, що визначення обсягу повідомлення Генерального секретаря Ради Європи зумовлено відповідними обмеженнями, встановленими Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, які не стосуються прав, визначених статтею 46 Конституції України.

Надаючи оцінку зазначеної інформації та додатків до неї, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідне інформування Генерального секретаря Ради Європи в порядку частини третьої статті 15 Конвенції не стосується правовідносин у цій справі.

Суд першої інстанції зауважив, що оскаржуваними положеннями Постанови КМУ № 1 фактично визначено підстави для обмеження у спосіб застосування коефіцієнтів розміру пенсій, зокрема, призначених відповідно до Закону № 2262-ХІІ, що призвело в процесі правозастосування до зменшення ГУ ПФУ розміру пенсії (пенсійних виплат) позивачу.

Суд першої інстанції визнав обґрунтованими доводи Кабінету Міністрів України та Міністерства соціальної політики України щодо необхідності усунення дисбалансу між розмірами пенсій, призначених на загальних підставах та спецпенсій (враховавши сплачені страхові внески), не лише в умовах обмежених фінансових можливостей держави під час воєнного стану, а й загалом, однак констатував, що відповідні зміни до пенсійного законодавства мають відбувати з дотриманням принципу законності як складового елементу верховенства права.

З огляду на зазначене, суд дійшов висновку, що оскаржувані положення Постанови КМУ № 1 є такими, що суперечать частині третій статті 1-1 Закону № 2262-XII, тобто нормативно-правовому акту, що має вищу юридичну силу.

За висновком суду першої інстанції, у випадку суперечності між правовими нормами Закону України про Державний бюджет України та правовими нормами спеціальних законів України, якими врегульовано ті ж самі правовідносини, застосуванню підлягають правові норми спеціальних законів України, в даному випадку - Закон № 2262-XII.

Також суд першої інстанції дійшов висновку про порушення КМУ процедури прийняття постанови № 1 в частині, визначеній пунктом 7 параграфу 33 Регламенту та пунктами 5, 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3.11.2010 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», пунктом 1 параграфу 42 Регламенту.

Суд апеляційної інстанцій погодився з такими висновками суду першої інстанції.

Суди попередніх інстанцій, з покликанням на висновки Верховного Суду у постанові від 16.03.2020 у справі № 640/284/19, зазначили, що недотримання процедури прийняття нормативно-правого акта є самостійною підставою для визнання такого акта протиправним та нечинним.

Водночас суди, з покликанням на статтю 265 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України), дійшли висновку щодо відмови в задоволенні позовних вимог в частині визнання нечинним та протиправним абзацу першого пункту першого постанови КМУ саме з моменту прийняття.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

Скаржник вважає, що рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з порушення норм матеріального права та з недотриманням норм процесуального права.

За твердженням скаржника, суди попередніх інстанцій:

неправильно застосували норми матеріального права (здійснили неправильне тлумачення) статей 6 та 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в поєднанні з окремими положеннями Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод;

неправильно застосували норми матеріального права (здійснили невірне тлумачення) розділу VII та частини третьої статті 1-1 Закону №2262-XII при визнанні наявності правової колізії зі статтею 46 Закону України від 19.11.2024 № 4059-IX «Про Державний бюджет України на 2025 рік» (далі також Закон № 4059-IX);

неправильно застосували норми матеріального права (здійснили невірне тлумачення) частини третьої статті 21 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» та частини шостої статті 50 Закону України «Про Кабінет міністрів України» при встановленні процедурних порушень при прийнятті постанови № 1, як підставу визнання її протиправною та нечинною.

Наполягає на відсутності правових висновків з зазначених питань.

Водночас зазначає, що предметом постанови КМУ № 1 є реалізація приписів Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», якими застосовано механізм часткового обмеження виконання зобов`язань держави щодо виплати пенсій певним категоріям осіб в певних випадках.

Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, а касаційна скарга безпідставною.

Просив врахувати висновки Верховного Суду, сформовані у постановах від 11.09.2025 у справі № 120/1081/25, від 25.12.2025 у справі № 520/1317/25.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України (крім рішень стосовно виведення банків з ринку) унормовано положеннями статті 264 КАС України.

Так, в пункті 1 частини першої статті 264 КАС України зазначено, що предмет судового контролю стосується питання законності (крім конституційності) відповідних актів Кабінету Міністрів України.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частини друга статті 264 КАС України).

Водночас відповідно до положень частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Отже, оскаржувана Постанова КМУ № 1 є нормативно-правовим актом, оскаржувані положення якого безпосередньо застосовувались у правовідносинах, пов`язаних з нарахуванням пенсії позивачу, а відтак він наділений правом звернення з цим позовом.

Відповідно до приписів частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Кабінету Міністрів України регламентовано Конституцією України, Законом України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі також Закон № 794-VII), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі також Регламент) та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Згідно із положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Кабінет Міністрів України відповідно до статті 116 Конституції України є органом, який забезпечує проведення державної політики у соціальній сфері.

Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Статтею 46 Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік» передбачено, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.

Як вбачається з преамбули Постанови КМУ № 1, така прийнята на виконання цієї норми.

В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (стаття 8 Конституції України).

Чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (стаття 9 Конституції України).

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

З урахуванням доводів відповідача та наявної інформації щодо відступу в порядку статті 15 Конвенції від відповідних зобов`язань станом на момент прийняття оскаржуваного нормативно-правового акта, судом першої інстанції витребувано відповідні відомості в Міністерстві юстиції України.

Згідно з інформацією Міністерства юстиції України, наданою на виконання ухвали суду, військова агресія російської федерації проти України, введення воєнного стану Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, яким передбачено можливість обмеження ряду конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також тимчасового обмеження низки прав і законних інтересів юридичних осіб, зумовили необхідність відступу від низки зобов`язань, обсяг яких станом на 03.01.2025 передбачає відступ за статтями 5, 6, 8, 10, 11, 13 Конвенції, статтями 1, 2, 3 Додаткового протоколу до Конвенції, статтею 2 Протоколу № 4 Конвенції.

Як встановлено судом першої інстанції, з вказаної інформації вбачається, що визначення обсягу повідомлення Генерального секретаря Ради Європи зумовлено відповідними обмеженнями, встановленими Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, які не стосуються прав, визначених статтею 46 Конституції України.

Судами попередніх інстанцій зауважено, що зміст зазначеної інформації та додатків до неї свідчить, що відповідне інформування Генерального секретаря Ради Європи в порядку частини третьої статті 15 Конвенції щодо зобов`язань, передбачених статтею 1 Додаткового протоколу (захист права власності) пов`язане лише з можливістю здійснення примусового відчуження майна, що перебуває у приватній і комунальній власності для потреб держави в умовах правового режиму воєнного стану в установленому законом порядку, видачі про це відповідних документів встановленого зразка.

Отже, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, повідомлення України про відступ у порядку частини третьої статті 15 Конвенції не поширюється на правовідносини, пов`язані з оскаржуваними положеннями Постанови КМУ № 1, і не може впливати на оцінку їх відповідності Конституції та законам України.

Принцип законності зобов`язує суб`єктів публічної адміністрації діяти виключно на підставі, у межах повноважень та в порядку, визначених Конституцією і законами України.

Зазначений принцип передбачає функціонування органів державної влади за моделлю спеціально-дозвільного регулювання, яке базується на відомому положенні: «заборонено все, крім прямо дозволеного законом; дозволено лише те, що однозначно передбачене законом». Такий підхід суттєво звужує дискрецію публічних органів при обранні варіантів поведінки та забезпечує здійснення владних повноважень виключно в межах правового поля, запобігаючи можливим зловживанням.

Вчинення державним органом або його посадовою особою дій, не передбачених законом, у непередбаченій законом формі чи спосіб, або вихід за межі компетенції, є підставою для визнання таких рішень, дій чи бездіяльності протиправними. На це, зокрема, вказав Верховний Суд у постанові від 11.09.2025 у справі № 120/1081/25.

Відповідно до приписів частини першої та частини третьої статті 1-1 Закону № 2262-XII законодавство про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, базується на Конституції України і складається з цього Закону, Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» та інших нормативно-правових актів України, прийнятих відповідно до цих законів.

Зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

Проте, оскаржуваними положеннями Постанови КМУ № 1 фактично визначено підстави для обмеження у спосіб застосування коефіцієнтів розміру пенсій, зокрема, призначених відповідно до Закону № 2262-ХІІ, що призвело в процесі правозастосування до зменшення ГУ ПФУ розміру пенсії (пенсійних виплат) позивачу.

В контексті спірних правовідносин, колегія суддів враховує висновок Великої Палати Верховного Суду від 09.06.2022 у справі № 520/2098/19 про те, що обмеження виплати пенсії, нарахованої особі в порядку, передбаченому Законом № 2262-XII, не може бути встановлено постановою Кабінету Міністрів України.

Водночас відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Право на пенсію підпадає під сферу дії статті 1 Протоколу першого до Конвенції, якщо за національним законодавством особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках національної системи соціального забезпечення та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити у таких виплатах доти, доки виплати передбачено законодавством.

У справі «Кечко проти України» (заява № 63134/00) ЄСПЛ наголосив, що в межах свободи дій держави перебуває право визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок і дотримано всі вимоги, необхідних для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах, доки відповідні положення є чинними (пункт 23). Тобто коли соціальна чи інша подібна виплата закріплена законом, вона має виплачуватися на основі чітких і об`єктивних критеріїв, і якщо людина очевидно підходить під ці критерії - це породжує у такої людини виправдане очікування в розумінні статті 1 Першого протоколу.

В світлі спірних правовідносин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про обґрунтованість доводів Кабінету Міністрів України та Міністерства соціальної політики України щодо необхідності усунення дисбалансу між розмірами пенсій, призначених на загальних підставах та спецпенсій (враховавши сплачені страхові внески), не лише в умовах обмежених фінансових можливостей держави під час воєнного стану, а й загалом, однак констатує, що відповідні зміни до пенсійного законодавства мають відбувати з дотриманням принципу законності як складового елементу верховенства права.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів вважає, що оскаржувані положення Постанови КМУ № 1 є такими, що суперечать частині третій статті 1-1 Закону № 2262-XII, тобто нормативно-правовому акту, що має вищу юридичну силу.

Щодо доводів відповідача стосовно прийняття Постанови КМУ № 1 на виконання положень статті 46 Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік», суд зауважує наступне.

Дійсно вказаною статтею передбачено, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані), зокрема, відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.

Отже, на момент прийняття відповідачем Постанови КМУ № 1 одночасно чинними були норми частини третьої статті 1-1 Закону № 2262-XII та статті 46 Закону № 4059-IX.

В контексті спірних правовідносин колегія суддів вважає слушним покликання позивача на постанову Верховного Суду від 11.09.2025 у справі № 120/1081/25 та враховує такі висновки:

«37. «....» Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 зазначав, що предмет закону про Державний бюджет України чітко визначений у Конституції України, а тому цей закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов`язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України (абзац восьмий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007). Крім того, виходячи з того, що предмет регулювання Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс), так само, як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, що обумовлено положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в Рішенні від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 дійшов висновку, що Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

38. Отже, Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині другій статті 19, статті 130 Конституції України.

39. Враховуючи викладене, Суд доходить висновку, що зміна правового регулювання відносин у сфері пенсійного забезпечення осіб, які перебували на військовій службі, та деяких інших осіб можлива лише у випадку внесення відповідних змін, зокрема, до Закону № 2262-ХІІ, а інші нормативно-правові акти застосовуються лише у випадку їх прийняття відповідно до цих законів.

40. Тому, враховуючи неодноразово викладену Конституційним Судом України юридичну позицію стосовно того, що законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони (зокрема, абзаци третій, четвертий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини рішення від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008), суд зазначає, що Закон № 4059-IX не повинен містити інакшого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів України, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні (виняткові) норми. Конституція України не надає закону про Державний бюджет України вищої юридичної сили стосовно інших законів.

41. Слід наголосити, що зміни до Закону № 2262-ХІІ у частині, яка регламентує спірні правовідносини (щодо обмеження граничним (максимальним) розміром пенсії та застосування до суми перевищення коефіцієнту, визначеного Постановою № 1), не вносилися.

42. Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-рп(II)/2020, до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori), «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali), «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

«…»

46. Тобто існує колізія положень двох нормативно-правових актів рівня закону, подолати якими можливо, застосувавши загальний принцип права «спеціальний закон скасовує дію загального закону» (lex specialis derogat generali). Такий підхід використовується у випадку конкуренції норм: коли на врегулювання суспільних відносин претендують загальні та спеціальні норми права.

47. Отже, за таким правовим підходом, при конкуренції норм необхідно застосовувати правило пріоритетності норм спеціального закону (lex specialis), тобто Закону № 2262-ХІI, а положення Закону № 4059-IX вважати загальними нормами (lex generalis).

48. На такий аспект законодавчого регулювання звернув увагу Конституційний Суд України у Рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) та від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України)».

Вищезазначена правова позиція Верховного Суду є сталою.

Беручи до уваги, що вищенаведене правове регулювання відносин щодо особливостей пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби та прирівняних до них осіб, здійснюється Законом № 2262-ХІІ, а отже саме Закон № 2262-ХІІ є спеціальним до зазначених правовідносин.

Відтак, норми Закону № 2262-ХІІ мають перевагу перед нормами Закону № 4059-IX.

Щодо доводів про можливість обмеження права на пенсію у зв`язку з дією воєнного стану суд зазначає таке.

Згідно зі статтею 64 Конституції України, під час воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися тимчасові обмеження конституційних прав, окрім прав, передбачених статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Основного Закону. Право на соціальний захист (стаття 46 Конституції України) не входить до переліку прав, які не можуть бути обмежені. Водночас таке обмеження може здійснюватися лише законом, а не підзаконним нормативно-правовим актом, яким є Постанова КМУ № 1.

Спеціальним нормативним актом, який визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб, є Закон України від 12.05.2015 № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі також Закон № 389-VIII).

Окремі особливості тимчасового обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина у зв`язку з введенням воєнного стану визначені статтею 6 Закону № 389-VIII, пунктом 5 частини першої якої встановлено, що в указі Президента України про введення воєнного стану зазначається вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Воєнний стан в Україні було введено Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX, пунктом 3 якого визначено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону № 389-VIII.

Тобто, Указом Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 не передбачено обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, визначених статтею 46 Конституції України, відповідно до якої громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Наступними Указами Президента України, якими продовжувався строк дії воєнного стану в Україні, перелік конституційних прав і свободи людини і громадянина, які можуть бути обмежені в умовах воєнного стану, не змінювався, що виключає можливість розширеного тлумачення переліку таких обмежень будь-яким органом державної влади. Тобто, Президент України не надав іншим органам державної влади можливості тимчасово на період дії воєнного стану обмежувати гарантії соціального захисту осіб, на яких поширюється дія Закону № 2262-ХІІ.

Подібного висновку дійшов Верховний Суд у справі № 640/8186/22 (постанова від 15.01.2024).

Отже, зазначений аргумент не доводить правомірність оскаржуваних положень Постанови КМУ № 1.

Щодо дотримання процедурних питань прийняття Постанови КМУ № 1 колегія суддів зазначає таке.

Міністерство соціальної політики України стверджує, що Постанова КМУ № 1 не змінює трудових відносин, не втручається у сферу захисту трудових прав працюючих осіб, а стосується соціального захисту непрацюючих - пенсіонерів, отже вона не підпадає під коло нормативних актів, щодо яких профспілки мають обов`язок здійснювати погодження чи подавати свої зауваження. Тому, на думку третьої особи, у зв`язку з технічним та тимчасовим характером оскаржуваної постанови, а також її спрямованістю на регулювання виключно окремих аспектів соціального захисту в особливих умовах, відсутній обов`язок надсилати цей проєкт на погодження уповноваженим представникам профспілок та організацій роботодавців.

Проте колегія суддів не погоджується з таким твердженням з огляду на таке.

Проєкти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об`єднань профспілок (частина третя статті 21 Закону України № 1045-XIV від 15.09.1999 «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (далі також Закон № 1045-XIV).

Під час підготовки проєкту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проєкт акта в обов`язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об`єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців (пункт 7 параграфу 33 Регламенту).

Якщо на державну реєстрацію суб`єкт нормотворення подає нормативно-правовий акт з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, він також повідомляє за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку, із доданням відповідних підтвердних документів (листів, аркушів зовнішнього погодження тощо) про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їх об`єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців щодо цього акта та про проведену роботу з врахування їх зауважень і пропозицій. При цьому необхідність врахування зазначених зауважень і пропозицій визначає суб`єкт нормотворення. У разі подання на державну реєстрацію нормативно-правового акта, що стосується прав осіб з інвалідністю, застосовується аналогічний порядок підтвердження позиції громадських об`єднань осіб з інвалідністю, які мають всеукраїнський статус, відповідно до їх статутної діяльності (пункт 7 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до органів юстиції та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України № 34/5 від 12.04.2005).

З огляду на зазначені вище положення, Кабінет Міністрів України зобов`язаний надсилати уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об`єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців проєкти нормативно-правових актів, які стосуються не лише трудових, але й соціальних правовідносин.

Такий обов`язок відповідача не залежить від строку дії нормативно-правового акта та кола осіб, на яких такий акт поширюється, а визначається лише предметом правового регулювання, яким є соціальні правовідносини.

Правовідносини, що виникають у сфері пенсійного забезпечення, включаючи призначення, перерахунок та виплату пенсій належать до соціальних, а отже Постанова КМУ № 1 за предметом правового регулювання є нормативно-правовим актом, проєкт якого під час підготовки повинен надсилатись його розробником уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об`єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, будь-яких доказів щодо надсилання проєкту Постанови КМУ № 1 уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об`єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців матеріали справи не містять.

Отже, Кабінет Міністрів України порушив процедуру прийняття Постанови КМУ № 1 в частині, визначеній пунктом 7 параграфу 33 Регламенту.

Щодо обов`язку Міністерства соціальної політики України провести консультації з громадськістю щодо проєкту Постанови КМУ № 1.

Міністерство соціальної політики України стверджує, що з урахуванням характеру та змісту Постанови КМУ № 1, її внесення на обговорення з громадськістю та проведення публічних консультацій вважається необов`язковим.

Проте колегія суддів не погоджується з таким твердженням з огляду на таке.

Згідно з частиною другою статті 50 Закону № 794-VII від 27.02.2014 проєкти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Відповідно до частини шостої статті 50 Закону № 794-VII, проєкти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов`язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктом 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010 (далі - Порядок № 996), в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проєктів нормативно-правових актів, які, серед іншого, стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян.

Консультації з громадськістю організовує і проводить орган виконавчої влади, який є головним розробником проєкту нормативно-правового акта або готує пропозиції щодо реалізації державної політики у відповідній сфері державного і суспільного життя. Інформація, пов`язана з організацією та проведенням консультацій з громадськістю, оприлюднюється у спеціально створеній рубриці «Консультації з громадськістю» офіційного веб-сайту органу виконавчої влади (пункт 5 Порядку № 996).

Відповідно до пункту 1 параграфу 42 Регламенту розробник забезпечує проведення публічних консультацій з представниками заінтересованих сторін щодо проєктів актів Кабінету Міністрів відповідно до Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».

Для проведення публічних консультацій проєкти нормативно-правових актів Кабінету Міністрів разом з матеріалами до них оприлюднюються розробником на його офіційному веб-сайті, якщо інше не передбачено законом (пункт 2 параграфу 42 Регламенту).

Постанова № 1, якою визначено коефіцієнти до сум перевищення розміру пенсій (пенсійних виплат), що обмежують максимальний розмір останніх для осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, стосується конституційних прав, свобод та обов`язків громадян у сфері соціального захисту, гарантованих статтею 46 Конституції України.

Наведене дає підстави суду дійти висновку про наявність у Міністерства соціальної політики України як розробника вищевказаної постанови Кабінету Міністрів України обов`язку відповідно до пункту 12 Порядку № 996 провести консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій щодо її проєкту.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, будь-яких доказів щодо проведення відповідних консультацій з громадськістю відповідно до Порядку № 996 матеріали справи не містять.

У зв`язку з наведеним, суд доходить висновку, що Кабінет Міністрів України порушив процедуру прийняття Постанови КМУ № 1, визначену пунктами 5, 12 Порядку № 996 та пунктом 1 параграфу 42 Регламенту.

Зазначене порушення процедури за висновками Верховного Суду (постанова від 16.03.2020 у справі № 640/284/19) визнається самостійною підставою для визнання акта протиправним та нечинним.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо протиправності оскаржуваних положень Постанови КМУ № 1.

Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених вище підстав, якими Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.

Верховний Суд наголошує, що до його повноважень не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Отже, рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2025 року у справі № 320/2229/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

В.М. Кравчук

О.П. Стародуб