Справа № 240/11987/26
Суддя: Леміщак Дмитро Михайлович
Дата ухвалення: 2026-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2026 року м. Житомир справа № 240/11987/26

категорія 109020100

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Леміщака Д.М., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Коростишівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державної екологічної інспекції Поліського округу до Коростишівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся заступник керівника Коростишівської окружної прокуратури Шевчук Максим Миколайович із позовною заявою, в якій просить:

- визнати протиправною бездіяльність Коростишівської міської ради, що полягає у не розгляді на сесії міської ради подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.05.2025 за № 04-17/513 щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності до самозалісених;

- зобов`язати Коростишівську міську раду розглянути на сесії міської ради подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.05.2025 за № 04-17/513 щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності до самозалісених.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 21.11.2023 Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства направило до Коростишівської міської ради подання за № 04-17-1122 про віднесення земельних ділянок загальною орієнтовною площею 2136,0028 га до самозалісених. 30.08.2022 міська рада прийняла рішення № 498 та № 499 щодо віднесення окремих земельних ділянок до самозалісених, проте відомості до Державного земельного кадастру внесено не було. 28.05.2025 Управління направило повторне подання за № 04-17/513 щодо земельних ділянок комунальної власності загальною площею 221,0767 га. Міська рада листом від 10.06.2025 за № 03-25/1424 повідомила про опрацювання інформації, вказала на наявність фруктових садів, рекреаційних зон та парку, але подання на сесії не розглядала та комісії для обстеження не створювала. На запит прокуратури міська рада листом від 09.10.2025 за № 03-25/2325 підтвердила, що комісії не створювалися та рішень не приймали. Подання на сесії міської ради не виносилося, земельні ділянки не обстежувалися.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 30.03.2026 вказану позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін у судове засідання (у письмовому провадженні).

У відзиві на позовну заяву, поданому до суду 15.04.2026, відповідач зазначив, що Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області ігнорує норми статті 57-1 Земельного кодексу України та безпідставно вимагає розроблення документації із землеустрою за кошти місцевого бюджету. Міська рада посилалася на попередні рішення № 498 та № 499 від 30.08.2022, а також на відповіді ГУ Держгеокадастру, які унеможливлюють завершення процедури віднесення земель до самозалісених. Відповідач вважав позовні вимоги безпідставними, оскільки земельні ділянки є інвестиційно привабливими та підготовлені для реалізації інвестиційних проектів.

Позивач 20.04.2026 подав відповідь на відзив, у якій вказав, що ГУ Держгеокадастру листом від 02.03.2026 за № 10-6-0.222-897/2-26 надало роз`яснення щодо порядку внесення відомостей до кадастру через центр надання адміністративних послуг без обов`язкової розробки технічної документації. Міська рада відповідну заяву до центру не подавала. У відповіді на відзив наголошено, що подання Управління на сесії не розглядалося, комісії для обстеження не створювалися, документів на підтвердження статусу земельних ділянок як садів, рекреаційних зон чи парку міська рада не надала. Наявність у поданні окремих несамозалісених об`єктів не перешкоджає прийняттю рішення щодо ділянок, які є самозалісеними.

Розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику учасників справи (у письмовому провадженні) з особливостями, визначеними статтями 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, матеріали та з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд встановив таке.

21.11.2023 Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів направило до Коростишівської міської ради подання за № 04-17-1122 про віднесення земельних ділянок загальною орієнтовною площею 2136,0028 га до самозалісених земель.

Вказане подання на сесії міської ради розглянуто не було. Разом із тим, у відповідь на лист Коростишівська міська рада повідомила Управління (лист № 03-25/3254 від 11.12.2023), що 30.08.2022 Коростишівською міською радою були прийняті рішення № 498 та № 499 щодо віднесення деяких земельних ділянок з категорії земель сільськогосподарського призначення до самозалісених земельних ділянок. Проте міська рада не може завершити процедуру зміни угідь та передати землі лісгоспам, посилаючись на відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру. В додаток було долучено листи ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 14.10.2022 та від 07.12.2022.

28.05.2025 Управління направило повторне подання за № 04-17/513 щодо земельних ділянок комунальної власності загальною площею 221,0767 га, з яких сформовані земельні ділянки площею 104,6381 га та несформовані - 116,4386 га.

Листом від 10.06.2025 за № 03-25/1424 міська рада повідомила Управління про опрацювання інформації профільним відділом та вказала на наявність на окремих ділянках фруктових садів, рекреаційних зон, перспективної зони розміщення підприємств та парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення "Коростишівський", а також на підготовку частини ділянок до земельних торгів.

09.10.2025 міська рада листом за № 03-25/2325 повідомила прокуратуру, що комісії для обстеження самозалісених земельних ділянок не створювалися, рішень не приймали, актів не складали. Подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.05.2025 за № 04-17/513 на сесії міської ради не розглядалося.

Вважаючи бездіяльність Коростишівської міської ради протиправною, позивач звернувся до суду.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов таких висновків.

Щодо підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави у межах спірних правовідносин суд зазначає таке.

За змістом статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Законі України 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Системне тлумачення вказаних норм дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором, а також орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Суд бере до уваги, що інтереси держави є оціночним поняттям, а тому прокурор в кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою.

У пункті 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 під поняттям орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади.

Відповідно до правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Згідно з Законом України "Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року" лісистість території країни повинна становити в 2025 році 16,5 %, а в 2035 році - 17,5 % порівняно з нинішніми 15,9 %. В Україні, за різними оцінками, близько 500 тис. га самосійних лісів, які перебувають на землях сільськогосподарського призначення.

З метою збереження самосійних лісів та подальшого ведення лісового господарства на цих територіях 20.06.2022 прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів", яким Земельний кодекс України доповнено ст. 57-1 "Самозалісені землі".

Ураховуючи, що п. 6 п. 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29.09.2022, введеного в дію Указом Президента України від № 675/2022, Кабінет Міністрів України разом із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування зобов`язано забезпечити безумовне виконання завдань, передбачених Указом Президента України від 07.06.2021 № 228/2021, щодо ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України, віднесення земельних ділянок до самозалісених земель, безумовно, становить державний інтерес у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Отже, необхідність пред`явлення цього позову зумовлена потребою захисту державного, суспільного інтересу у збереженні самосійних лісів.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, Державна екологічна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до пункту 1 розділу І, пункту 11 розділу ІІ Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Державної екологічної інспекції України, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 № 230 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16.04.2020 за № 350/34633), Державна екологічна інспекція відповідної області (далі - Інспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України та їй підпорядковується. До функцій Інспекції належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступ позивачем та відповідачем у судах.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 07.09.2022 № 1003 "Деякі питання реформування управління лісової галузі" територіальним органом Державного агентства лісових ресурсів на території Житомирської та Київської областей є Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства.

Відповідно до Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міндовкілля від 29.09.2022 № 404, Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства підпорядковується Держлісагентству та є його територіальним органом, який забезпечує, зокрема, ведення моніторингу лісів, бере участь у виконанні загальнодержавних програм відтворення лісів тощо.

Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства зобов`язане вживати заходи щодо подання клопотань до органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування стосовно прийняття рішень про віднесення земельних ділянок до самозалісених.

Зокрема, за ч. 3 ст. 57-1 Земельного кодексу України, земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру. Частиною другою цієї статті визначено, що рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства є територіальним органом Держлісагентства та відповідно до вимог законодавства звернулося із поданням до Коростишівської міської ради про віднесення земель до самозалісених, що однак залишилося без належного реагування органу місцевого самоврядування.

Водночас згідно з Положенням про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 521, Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства і відповідно до покладених на нього завдань у межах повноважень, передбачених законом, організовує та контролює виконання в його територіальних органах Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, наказів Міндовкілля; має право одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

Ураховуючи положення ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", листами від 05.12.2025 за № 53/3-5498вих-25 Коростишівська окружна прокуратура повідомила Держлісагентство, Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства та Державну екологічну інспекцію Поліського округу про протиправну бездіяльність Коростишівської міської ради.

В указаних листах окружна прокуратура повідомила, що у випадку невжиття заходів до усунення порушень органами прокуратури вирішуватиметься питання щодо ініціювання позову в інтересах держави.

Згідно з інформацією, наданою 10.12.2025 Держлісагентством України, заходи для усунення вказаних порушень закону в судовому порядку не вживалися.

Згідно з інформацією, наданою 17.12.2025 Центральним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства, заходи для усунення вказаних порушень закону в судовому порядку ним не вживалися, незважаючи на безрезультатне направлення подань про віднесення земельних ділянок до самозалісених.

Згідно зі статтею 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та пунктами 1 та 7 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Статтею 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" встановлено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про охорону, захист, використання та відтворення лісів, про охорону, утримання і використання зелених насаджень; про використання, охорону і відтворення рослинного світу.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 275 від 19.04.2017 зі змінами Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з Положенням (п. 7) Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Згідно з пунктом 1 Розділу І Положення про Державну екологічну інспекцію Поліського округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 04.12.2025 № 192, Державна екологічна інспекція Поліського округу є міжрегіональним територіальним органом Державної екологічної інспекції України та їй підпорядковується.

Повноваження Інспекції поширюються на територію Житомирської та Рівненської областей.

Відповідно до пункту 10 Розділу ІІ Положення Інспекція наділена повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

Отже, позивач є органом, уповноваженим державою здійснювати функції державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, зокрема на території Житомирської області, та наділений повноваженнями щодо звернення до суду.

У справі, що розглядається, прокурор у позовній заяві зазначив, що у спірних правовідносинах порушення інтересів держави полягає в тому що не розгляд на сесії міської ради подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.05.2025 за № 04-17/513 щодо віднесення залісених земельних ділянок комунальної власності загальною площею 221,0767 га до самозалісених земель у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України, перешкоджає реалізації державної екологічної ініціативи "Масштабне залісення України", збереженню самосійних лісів та збільшенню лісистості території. Водночас метою адміністративного позову є усунення протиправної бездіяльності органу місцевого самоврядування, забезпечення виконання вимог земельного та лісового законодавства, а також захист державних інтересів у сфері охорони, захисту та відтворення лісів.

У даній справі Коростишівська окружна прокуратура Житомирської області належним чином виконала вимоги законодавства, надіславши повідомлення в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 05.12.2025 за № 53/3-5498вих-25 до Державного агентства лісових ресурсів України, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства та Державної екологічної інспекції Поліського округу, після чого отримала відповіді, в яких зазначені органи не заперечили проти здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді та не вказали на намір самостійно звернутися до суду.

Таким чином, пасивна поведінка уповноважених органів підтверджена документально, що відповідає правовим позиціям Верховного Суду, в яких наголошено, що невжиття компетентним органом заходів протягом розумного строку після отримання інформації про порушення кваліфікується як бездіяльність, яка дає підстави для представництва прокурором.

З огляду на викладене суд доходить висновку, що під час звернення з цим позовом до суду прокурор на виконання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 КАС України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави, вказав, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та визначив органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

По суті спору суд зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.

Стаття 14 Конституції України проголошує, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Окрім того, стаття 50 Конституції України гарантує кожному право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Надаючи оцінку доводам прокурора по суті спору, суд зазначає, що відповідно до статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, а об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Частина друга статті 1 Лісового кодексу України визначає, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні та інші функції, є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Відповідно до частини третьої тієї самої статті усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Частина перша статті 4 Лісового кодексу України відносить до лісового фонду України всі ліси на її території, у тому числі інші лісовкриті землі, незалежно від категорії цільового призначення та форми власності.

Системне тлумачення цих норм дозволяє зробити висновок про те, що законодавець не пов`язує наявність правового захисту лісу із формальною кадастровою категорією земельної ділянки, на якій такий ліс фактично зростає. Самосійні ліси, що природно виникли на землях сільськогосподарського призначення, є частиною лісового фонду і охороняються державою вже в силу свого фізичного існування, незалежно від того, чи відображено це у документах.

Стаття 12 Лісового кодексу України відносить до повноважень органів місцевого самоврядування у галузі лісових відносин, серед іншого, забезпечення реалізації державної політики у галузі охорони, захисту, використання та відтворення лісів.

Отже, органи місцевого самоврядування є не лише суб`єктами права комунальної власності на землю, а й суб`єктами виконання державних функцій у лісовій галузі в межах своїх територій.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів" від 20.06.2022 Земельний кодекс України було доповнено статтею 57-1, яка запровадила новий правовий інструмент - механізм офіційного визнання земельних ділянок самозалісеними.

Частина перша статті 57-1 Земельного кодексу України містить визначення поняття "самозалісена ділянка" - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Аналогічне визначення наведене у частині дванадцятій статті 1 Лісового кодексу України, що свідчить про системну узгодженість правового регулювання в обох галузевих законах.

Частина друга статті 57-1 Земельного кодексу України встановлює процедурний порядок визнання земельної ділянки самозалісеною залежно від її форми власності. Щодо земельних ділянок державної та комунальної власності рішення про їх віднесення до самозалісених земель приймається органом, який здійснює розпорядження такою ділянкою. При цьому законодавець установлює, що рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Таким чином, законодавець конструює двоелементну процедуру: відповідний лісогосподарський орган направляє подання, а орган місцевого самоврядування зобов`язаний розглянути це подання та прийняти рішення.

Частина третя статті 57-1 Земельного кодексу України визначає наслідки прийняття рішення: віднесення земельної ділянки до самозалісеної здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки, а сама земельна ділянка вважається самозалісеною з дня внесення відповідних відомостей.

Частина четверта цієї ж статті встановлює спрощений порядок для сформованих земельних ділянок, відомості про які вже внесені до Державного земельного кадастру: їх віднесення до самозалісених здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

Частина п`ята статті 57-1 Земельного кодексу України регулює відмінний порядок для несформованих земельних ділянок або сформованих, але відомості про які не внесені до Державного земельного кадастру: в таких випадках віднесення до самозалісених здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до кадастру.

Абзац четвертий частини чотирнадцятої статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" (у редакції, що діє після набрання чинності Законом від 20.06.2022) передбачає, що відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника або рішення органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Пункт 121 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051, уточнює технічний механізм реалізації зазначених законодавчих норм: внесення до Державного земельного кадастру змін до відомостей про склад угідь земельної ділянки на угіддя самозалісеної ділянки здійснюється державним кадастровим реєстратором на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, без розроблення документації із землеустрою.

Пункт 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" відносить до виключної компетенції пленарних засідань сільської, селищної, міської ради вирішення питань регулювання земельних відносин.

Статті 25, 25-1 цього ж Закону розмежовують питання, що вирішуються виключно на пленарних засіданнях (сесіях) ради, від тих, що можуть делегуватися виконавчим органам. Регулювання земельних відносин включене до першої категорії - тих, що не підлягають делегуванню і можуть вирішуватися тільки самою радою на сесійних засіданнях.

Частина перша статті 122 Земельного кодексу України визначає, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Зазначена норма у системному зв`язку зі статтею 57-1 Земельного кодексу України означає, що саме міська рада, як орган, що здійснює розпорядження землями комунальної власності на території відповідної громади, є єдиним органом, уповноваженим приймати рішення про визнання земельних ділянок комунальної власності самозалісеними.

Судом установлено, що на виконання Указів Президента України від 07.06.2021 № 228/2021 та від 29.09.2022 № 675/2022 Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів (далі - Управління) здійснило за допомогою Геоінформаційної системи управління лісовими ресурсами України ідентифікацію земельних ділянок на території Коростишівської міської ради, на яких за даними аерофотознімання зафіксовано природне залісення. За результатами цієї роботи 21.11.2023 за № 04-17-1122 Управління направило до Коростишівської міської ради подання про прийняття рішень щодо віднесення земельних ділянок загальною орієнтовною площею 2136,0028 га до самозалісених у порядку, визначеному статтею 57-1 Земельного кодексу України.

Листом від 11.12.2023 за № 03-25/3254 Коростишівська міська рада повідомила Управління, що ще у серпні 2022 року нею були прийняті рішення № 498 та № 499 щодо окремих ділянок, але завершити процедуру не вдалося через відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області внести відомості до Державного земельного кадастру. Суд звертає увагу на те, що ці рішення стосуються п`яти конкретних земельних ділянок, і у будь-якому разі вони не є відповіддю на подання від 21.11.2023, яке стосувалося значно більшого масиву потенційно самозалісених земель.

Суд зауважує, що навіть і в частині тих земельних ділянок, щодо яких рішення у серпні 2022 року були прийняті (кадастрові номери :04:000:0044, :02:000:0101, :02:000:0102, :02:000:0103, :06:000:0149), вони досі залишаються в Державному земельному кадастрі в категорії земель сільськогосподарського призначення. Тобто міська рада протягом більш ніж трьох років після прийняття відповідних рішень не вжила дієвих заходів для реалізації навіть власноруч ухвалених рішень. Це свідчить про системний характер пасивної поведінки відповідача у відповідній сфері.

28.05.2025 Управління направило Коростишівській міській раді повторне подання за № 04-17/513, в якому просило повернутися до питання віднесення земельних ділянок до самозалісених та першочергово опрацювати ділянки загальною площею 221,0767 га, з яких сформовані земельні ділянки складають 104,6381 га, а несформовані - 116,4386 га.

Листом від 10.06.2025 за № 03-25/1424 міська рада повідомила Управління про результати, однак при цьому жодного разу питання не виносилось на сесію ради, не приймалося рішення про створення комісії для обстеження ділянок, не укладалося жодного акта обстеження. Натомість виконавчий орган міської ради надав відповідь, у якій повідомив, що частина ділянок зайнята фруктовими садами колишнього колгоспу, частина є рекреаційними зонами, а деякі ділянки готуються до земельних торгів.

Тобто відповідач у своєму листі від 10.06.2025 фактично зайняв позицію суб`єкта, що самостійно, в позасесійному порядку вирішує долю земельних ділянок, яка за законом може бути вирішена лише на пленарному засіданні ради.

Як уже зазначалося, відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" регулювання земельних відносин належить до виключної компетенції пленарних засідань і не може бути передане на вирішення виконавчому органу.

Отже, лист від 10.06.2025 не є рішенням ради - він є думкою виконавчого апарату, позбавленою будь-якої юридичної сили щодо зміни правового статусу земельних ділянок.

У відзиві на позовну заяву Коростишівська міська рада обґрунтовувала правомірність своєї поведінки головним чином тим, що Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області впродовж декількох років нібито ігнорує норми статті 57-1 Земельного кодексу України, безпідставно вимагає виготовлення документації із землеустрою та, таким чином, унеможливлює завершення процедури.

Суд ретельно проаналізував цей аргумент і вважає його безпідставним з таких міркувань.

По-перше, відповідь Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 02.03.2026 за № 10-6-0.222-897/2-26, отримана окружною прокуратурою, свідчить про зовсім інший зміст позиції цього органу, ніж той, що викладається відповідачем у відзиві. Геокадастр не вимагав виготовлення документації із землеустрою для сформованих ділянок - він роз`яснив міській раді, що процедура передбачає подання відповідної заяви не безпосередньо до органу Держгеокадастру, а до центру надання адміністративних послуг. Таким чином, якщо і була певна процедурна плутанина, то вона полягала не у протиправних вимогах Геокадастру, а у неправильному розумінні відповідачем чинного процедурного порядку.

По-друге, навіть якби позиція Геокадастру дійсно була помилковою (що матеріалами справи не підтверджено), це ніяк не виправдовувало б пасивну поведінку відповідача щодо виконання своїх прямих обов`язків. Орган місцевого самоврядування, вважаючи, що певний орган діє неправомірно, має правові інструменти для захисту своїх позицій - він може оскаржити такі дії у встановленому порядку, звернутися до суду, проконсультуватися з фаховими органами, залучити Управління до спільного вирішення питання. Натомість відповідач протягом майже двох років після отримання першого подання Управління і протягом часу, що минув після повторного подання, не вчинив жодної дії, спрямованої на усунення перешкод, якщо такі дійсно існували.

Суд також відхиляє аргумент відповідача щодо інвестиційної привабливості окремих земельних ділянок, зазначених у поданні, та їх підготовку до земельних торгів як підставу для ігнорування процедури визнання самозалісення.

Якщо певні земельні ділянки дійсно не відповідають ознакам самозалісеної ділянки (наприклад, є парками, рекреаційними зонами чи плодовими садами), відповідач мав процесуальний обов`язок розглянути питання на сесії ради та прийняти вмотивоване рішення - не про визнання їх самозалісеними, а про відмову в такому визнанні з наведенням обґрунтованих підстав. Закон не зобов`язує орган місцевого самоврядування визнавати самозалісеними всі ділянки, зазначені у поданні, - закон зобов`язує розглянути подання та прийняти рішення.

Управління у своїй відповіді окружній прокуратурі від 21.01.2026 прямо роз`яснило, що геоінформаційна система може в окремих випадках включати до переліку потенційно самозалісених ділянок парки, рекреаційні зони чи сади, і саме для того, щоб виключити такі ділянки з переліку, необхідна участь органу місцевого самоврядування - тобто саме та процедура, якої відповідач уникає. Наявність у поданні ділянок, що за фактичними обставинами не можуть бути визнані самозалісеними, не є перешкодою для прийняття рішень щодо тих ділянок, що ознакам самозалісення відповідають.

Суд також не може залишити поза увагою факт відсутності будь-яких доказів на підтвердження тверджень відповідача щодо правового статусу окремих ділянок, зазначених у поданні. Відповідач зазначав, що певні ділянки є рекреаційними зонами, плодовими садами, парком "Коростишівський" або готуються до торгів, проте жодних документів на підтвердження цього не надав ні під час листування з Управлінням, ні у відзиві на позовну заяву.

Протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, що полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо певні дії повинні були бути вчинені, але не вчиняються суб`єктом владних повноважень на реалізацію покладеної на нього компетенції.

Застосовуючи цей правовий стандарт до встановлених у справі обставин, суд констатує, що стаття 57-1 Земельного кодексу України покладає на Коростишівську міську раду як орган, що здійснює розпорядження землями комунальної власності на відповідній території, обов`язок реагувати на подання уповноваженого лісогосподарського органу про визнання земельних ділянок самозалісеними. Цей обов`язок конкретизується через положення пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яке відносить регулювання земельних відносин до виключної компетенції пленарних засідань ради. Таким чином, розгляд подання Управління від 28.05.2025 за № 04-17/513 на сесії ради є не лише правом, а й публічно-правовим обов`язком відповідача.

Обов`язок розглянути подання на сесії ради і прийняти відповідне рішення є об`єктивно необхідним, оскільки без нього неможливо ні визнати землю самозалісеною та продовжити процедуру кадастрових змін (щодо сформованих ділянок), ні розпочати розроблення документації із землеустрою (щодо несформованих ділянок). Обов`язок є реально можливим для виконання, оскільки жодних законних перешкод для проведення відповідного сесійного засідання чи включення питання до порядку денного сесії не існує. Натомість фактичних дій не було вжито - подання на сесію не виносилось, рішення не ухвалювалися, комісії не створювалися, обстеження не проводилися. Міська рада підтвердила це в офіційному листі від 9

Стосовно другої позовної вимоги - зобов`язання розглянути подання на сесії ради - суд зазначає, що цей спосіб захисту є ефективним і відповідає характеру встановленого порушення.

Відповідно до частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії. При цьому суд, захищаючи право позивача, не може підміняти функції органу місцевого самоврядування та самостійно вирішувати питання про визнання конкретних ділянок самозалісеними - це є прерогативою ради. Суд може лише зобов`язати відповідача виконати обов`язок, від виконання якого той ухиляється, тобто розглянути подання на сесії та прийняти рішення по суті.

Суд бере до уваги, що подання Управління від 28.05.2025 за № 04-17/513 охоплює дві категорії ділянок: сформовані (104,6381 га) та несформовані (116,4386 га). Для сформованих ділянок процедура передбачає прийняття рішення ради без розроблення документації із землеустрою, що є простим і малозатратним механізмом. Для несформованих ділянок необхідне розроблення відповідної документації. Однак і щодо несформованих ділянок рішення ради є першим і необхідним кроком - без нього процедура не може розпочатися взагалі.

Суд також констатує, що відповідач не навів жодного доводу, який свідчив би про те, що проведення сесійного розгляду зазначеного питання є для нього неможливим або надмірно обтяжливим. Скликання позачергових або чергових сесій ради є стандартним елементом діяльності органу місцевого самоврядування, і жодних правових чи фактичних перешкод для цього у матеріалах справи не встановлено.

За таких обставин суд вважає позовні вимоги обґрунтованими і такими, що підлягають задоволенню, оскільки визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання відповідача розглянути подання на сесії ради є єдиним ефективним і відповідним закону способом захисту порушених інтересів держави у сфері збереження самосійних лісів та збільшення лісистості України.

Згідно з частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 2, 9, 72, 77, 90, 139, 241-246, 255, 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, статтею 57-1 Земельного кодексу України, статтями 23, 53 Закону України "Про прокуратуру", статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", суд

вирішив:

Адміністративний позов Коростишівської окружної прокуратури (вул. Шевченка, 5, м. Коростишів, Житомирський р-н, Житомирська обл.,12501, ЄДРПОУ ) в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України (вул. Шота Руставелі, 9-А, м. Київ, 01023 ), Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (вул. Степана Бандери, 8, м. Житомир, 10029 ), Державної екологічної інспекції Поліського округу ( вул. Л. Качинського, 12А, м. Житомир, 10014 ) до Коростишівської міської ради (вул. Дарбіняна, 11, м. Коростишів, Житомирська обл., Житомирський р-н,12501, ) задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Коростишівської міської ради, що полягає у нерозгляді на пленарному засіданні (сесії) міської ради подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів від 28.05.2025 за № 04-17/513 в частині віднесення залісених земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення загальною площею 221,0767 га (у тому числі сформованих земельних ділянок площею 104,6381 га та несформованих земельних ділянок площею 116,4386 га) до самозалісених земель у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.

Зобов`язати Коростишівську міську раду розглянути на пленарному засіданні сесії міської ради подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів від 28.05.2025 за № 04-17/513 в частині віднесення залісених земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення загальною площею 221,0767 га до самозалісених земель та прийняти рішення по суті поданих матеріалів у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Коростишівської міської ради на користь Житомирської обласної прокуратури (10008, м. Житомир, вулиця Святослава Ріхтера, 11; ) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 3328,00 грн (трьох тисяч трьохсот двадцяти восьми гривень 00 копійок).

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Д.М. Леміщак

Повний текст складено: 19 травня 2026 р.

19.05.26