Справа № 320/37946/25
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2026-05-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2026 року

м. Київ

справа № 320/37946/25

адміністративне провадження № К/990/55125/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С. А.,

суддів - Жука А.В., Соколова В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції, адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправним і скасування рішення та відшкодування моральної шкоди, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2025 року (головуючий суддя - Штульман І.В., судді - Кобаль М.І., Черпак Ю.К.),

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У липні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення РНБО від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (пункт 2 Додатку) в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) проти ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , (паспорт громадянина України: НОМЕР_1 , РНОКПП: НОМЕР_2 ); стягнути з відповідача на його користь 400 000,00 грн у відшкодування моральної шкоди.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що Указом Президента України від 12 лютого 2025 року №81/2025 введено в дію рішення РНБО від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким вирішено безстроково застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, щодо ОСОБА_1 . Позивач наголошує на порушенні свої прав, свобод та інтересів, оскільки запроваджені рішенням РНБО обмежувальні заходи (санкції) стосовно нього є протиправними, так як оскаржене ним рішення є необґрунтованим та таким, що прийнято з порушенням процедури, без урахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття, а отже суперечить принципу законності та обґрунтованості рішень суб`єктів владних повноважень.

1.2. Позивач зазначає, що оскарженим рішенням РНБО передбачено застосування до нього окремих видів санкцій (обмежувальних заходів), застосування яких, за своєю суттю не може бути безстроковим, тобто в основі рішення, на його думку, є свавільне застосування закону, що очевидно не обумовлене інтересами суспільства. ОСОБА_1 підкреслює, що не вчиняв жодних дій, які могли б стати підставою для застосування до нього санкцій та наголошує, що намагався з`ясувати причини, за яких до нього їх застосовано, проте його звернення РНБО проігноровані.

1.3. ОСОБА_1 зауважує, що оскаржене рішення РНБО України є необгрунтованим та не містить конкретних підстав і мотивів застосування до нього відповідних обмежувальних заходів, а отже не відповідає вимогам статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України). Посилаючись на те, що РНБО прийнято рішення за відсутності будь-яких юридичних і фактичних підстав і в ньому відсутні переконливі і зрозумілі мотиви, які б свідчили, що рішення суб`єкта владних повноважень не є свавільним, просив суд задовольнити позов.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2025 року адміністративну справу №320/37946/25 передано за підсудністю до Верховного Суду як суду першої інстанції.

3. Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 оскаржив її в апеляційному порядку.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2025 року скасовано ухвалу суду першої інстанції та закрито провадження у справі.

4.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо передачі цієї справи №320/37946/25 за підсудністю до Верховного Суду як суду першої інстанції, оскільки такий спір не підсудний як Верховному Суду так і будь-якому суду адміністративної юрисдикції. За наведеного, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що порушення судом першої інстанції норм процесуального права «призвело до неправильного вирішення спору в цілому», що є підставою для скасування його ухвали та закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

5. Предметом оскарження у цій справі ОСОБА_1 визначив ухвалу суду першої інстанції про передачу справи за підсудністю та постанову суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

6. 26 грудня 2025 року через підсистему «Електронний суд» представниця позивача надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2025 року у цій справі, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу на розгляд суду першої інстанції.

7. Скаргу обґрунтовано тим, що підставою оскарження ухвали суду першої інстанції було саме неправильне застосування Київським окружним адміністративним судом норм процесуального права і аргументи апеляційної скарги будувалися на правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, яка у справі № 215/3640/22 указала, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності чітко визначеного кола суб`єктів владних повноважень, перелік яких не підлягає розширеному тлумаченню (у той час як щодо місцевих адміністративні судів таких обмежень не встановлено).

7.1. Представниця позивача указала, що під час вирішення питання про закриття провадження в цій справі Шостим апеляційним адміністративним судом проігноровано релевантну практику Верховного Суду, яка стосується можливості особи оскаржити рішення суб`єкта владних повноважень, в тому числі й щодо схвалення пропозиції про застосування санкцій з порушенням належної правової процедури та за відсутності законних підстав. Зокрема, такий висновок міститься у рішенні Верховного Суду від 21 листопада 2024 року у справі № 990/228/23.

7.2. Також представниця ОСОБА_1 посилається на те, що Верховний Суд у постанові від 12 вересня 2024 року у справі № 640/28111/20 указав на протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Позивач сам визначає спосіб захисту, що підтверджується правозастосовчою практикою судів. Зокрема, Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні зазначила, що, звертаючись до суду, позивач самостійно визначає в позовній заяві, яке його право чи охоронюваний законом інтерес порушено особою, до якої пред`явлено позов, та зазначає, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права. Своєю чергою, суд має перевірити доводи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, в тому числі щодо матеріально-правового інтересу у спірних відносинах (постанова ВП ВС від 22 лютого 2024 року у справі № 990/150/23).

7.3. Представниця позивача наголошує, що закриваючи провадження у цій справі, суд апеляційної інстанції, усупереч положенням КАС України, не звернув уваги на суб`єктний склад учасників справи, зазначений у позовній заяві ОСОБА_1 , заявлений ним предмет спору і місцезнаходження (проживання, перебування) сторін, що дає підстави для висновку, що така справа підсудна Київському окружному адміністративному суду та підлягає судовому розгляду по суті вимог.

8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 09 грудня 2025 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 01 серпня 2025 року та відкрито касаційне провадження у справі на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2025 року.

8.1. Підставою відкриття касаційного провадження на постанову суду апеляційної інстанції є перевірка висновків суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

9. Ухвалу Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 09 грудня 2025 року направлено учасникам справи через підсистему «Електронний суд» та доставлено до їхніх електронних кабінетів, проте відзив на касаційну скаргу від РНБО не надійшов.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

10. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

11. За правилами частини четвертої статті 22 КАС України (в редакції, чинній на час звернення з позовом до суду) Верховному Суду, як суду першої інстанції, підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

12. Отже, законодавцем встановлено вичерпний перелік суб`єктів владних повноважень, які можуть бути відповідачами у справах, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, і наведений перелік осіб є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає. Тож позовні вимоги до інших суб`єктів владних повноважень, фізичних та юридичних осіб Верховному Суду як суду першої інстанції не підсудні.

13. Як убачається із змісту апеляційної скарги, ОСОБА_1 обґрунтував підстави для скасування ухвали суду першої інстанції про передачу справи за підсудністю до Верховного Суду саме приписами статті 22 КАС України, однак, переглядаючи судове рішення, Шостий апеляційний адміністративний суд не звернув уваги на ці аргументи та не надав їм належної правової оцінки, виходячи із меж своїх повноважень, визначених статтею 308 КАС України.

14. Верховний Суд указує, що правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, визначені Главою 2 «Адміністративна юрисдикція» КАС України, положення якої розмежовують предметну, інстанційну та територіальну юрисдикцію різних адміністративних справ.

15. Умови диференціації юрисдикції судів визначені положеннями параграфу 2 « Інстанційна юрисдикція» Глави 2 «Адміністративна юрисдикція» КАС України, які визначають розмежування повноважень між адміністративними судами різних рівнів щодо розгляду справ у першій, апеляційній та касаційній інстанціях залежно від суб`єктного складу сторін, характеру публічно-правового спору та стадії судового процесу.

16. Верховний Суд зауважує, що інстанційна юрисдикція - це розмежування компетенції адміністративних судів різних рівнів щодо розгляду та вирішення адміністративних справ залежно від стадії судового провадження (перша, апеляційна чи касаційна інстанції). Тобто саме цей критерій визначає, який саме суд - місцевий, апеляційний чи Верховний - має розглядати справу на певній стадії та прийняти відповідне процесуальне рішення.

16.1. Дотримання судами принципу інстанційності в системі судоустрою під час вирішення процесуальних питань і ухвалення належним судом судового рішення у підсудній йому за інстанційною підсудністю справи, забезпечує дотримання, установленого законодавцем права оскарження такого рішення, за процедурою згідно з ієрархічною структурою системи судів та відповідно до їхніх повноважень.

16.2. Порушення цього правила свідчить про недотримання гарантій справедливого судочинства, оскільки розгляд справи неналежним судом є порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод щодо права на справедливий суд, наслідком чого є обов`язкове скасування судового рішення.

17. Межі перегляду судом апеляційної інстанції, визначені статтею 308 КАС України, відповідно до частини першої якої, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

17.1. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина друга статті 308 КАС України).

18. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та закриваючи провадження у цій справі, суд апеляційної інстанції керувався приписами статті 319 КАС України, якою регламентовано підстави для скасування рішення повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позовної заяви без розгляду у відповідній частині.

18.1. Так, частиною першою статті 319 КАС України установлено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу .

19. Підстави закриття провадження у справі регламентовані статтею 238 КАС України.

19.1. Так, за правилами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

20. Аналізуючи зміст оскарженого судового рішення та викладене в ньому обґрунтування, Верховним Судом установлено, що закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення РНБО від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (пункт 2 Додатку) в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 введене в дію Указом Президента України від 12 лютого 2025 року №81/2025, а отже не може бути оскаржене окремо, оскільки таке рішення, без його введення в дію у відповідності до процедури, визначеної статтею 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» не несе будь-яких юридичних наслідків, а відтак не породжує й правовідносин у яких виникає публічно-правовий спір, за результатом вирішення якого може бути ухвалене судове рішення, яке відповідало б завданню адміністративного судочинства.

21. Разом з тим, за умовами частини першої статті 319 КАС України, провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу, зокрема, у разі оскарження судового рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи. Тобто конструкція указаної норми свідчить про те, що закриття провадження у справі можливе за умови, якщо провадження у справі судом відкрито, спір розглянуто і прийнято відповідне рішення, яким розгляд в суді першої інстанції цієї справи закінчено.

22. Враховуючи приписи статті 219 КАС України, яка передбачає можливість скасування судового рішення першої інстанції із закриттям провадження у справі, яким закінчено розгляд справи, Верховний Суд вважає безпідставними висновки суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі, з огляду на характер послідовності самостійних етапів судового процесу.

23. Матеріали справи свідчать, що суд першої інстанції постановив ухвалу про передачу справи до Верховного Суду, не відкриваючи провадження у справі. Отже, у справі, що розглядається, провадження не було відкрите, тому висновок суду апеляційної інстанції про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, яке «призвело до неправильного вирішення спору в цілому» є помилковим.

24. З огляду на викладене, у суду апеляційної інстанції не було підстав для вирішення питання про закриття провадження у справі під час апеляційного перегляду ухвали про направлення справи за підсудністю.

25. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що постанову суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України ухвалено з порушенням процесуальних норм.

26. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

27. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

28. На підставі викладеного касаційна скарга підлягає задоволенню частково, а постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду зі стадії оцінки аргументів апеляційної інстанції, з посиланням на положення статті 22 КАС України.

29. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10грудня 2025 року скасувати, а справу № 320/37946/25 направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: С.А. Уханенко

Судді: А.В. Жук

В.М. Соколов