Справа № 320/18511/25
Суддя: Жукова Є.О.
Дата ухвалення: 2026-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 травня 2026 року м. Київ справа №320/18511/25

Київський окружний адміністративний суд у складі судді Жукової Є.О., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
доНаціональної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
провизнання протиправною та нечинною постанови в частині,

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

13 квітня 2025 року через систему «Електронний суд» ОСОБА_1 (позивач/ ОСОБА_1 ) звернувся до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (відповідач/ НКРЕКП), в якому просить суд:

- визнати протиправними та нечинними положення підпункту 2 пункту 2.5.1 глави 2.5 розділу ІІ 3. Порядку (методика) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, який затверджено Постановою Відповідача 29.09.2023 № 1800 а саме: «Крім того, НКРЕКП застосовує зменшення розміру штрафу у разі якщо порушення та наслідки порушення були повністю усунуті порушником: до прийняття рішення про проведення відповідної перевірки (зменшення на 100%); до останнього дня строку проведення відповідної перевірки (зменшення на 50%); до початку розгляду питання щодо відповідальності ліцензіата на засіданні НКРЕКП (зменшення на 30%)».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21.04.2025 відкрито провадження у справі. Суд ухвалив розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження, призначити справу до розгляду у підготовчому судовому засіданні на 28 травня 2025 року.

Вказаною ухвалою зобов`язано відповідача опублікувати оголошення про оскарження нормативно-правового акта, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, у підготовче судове засідання надати докази опублікування оголошення.

У судовому засіданні 28 травня 2025 року ухвалою, постановленою судом без оформлення окремого документа, закрито підготовче провадження, суд перейшов до судового розгляду справи по суті, про що зазначено у протоколі судового засідання.

У судовому засіданні сторонами у справі заявлені клопотання про продовження розгляду справи в порядку письмового провадження.

Відповідно до частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

Після надання пояснень учасниками справи у відкритому судовому засіданні та дослідження матеріалів справи, вирішено здійснювати подальший розгляд справи в порядку письмового провадження.

Позивач зазначає, що є учасником правовідносин з приводу перевірки оператора ГРМ, який регламентовано Порядком контролю, у то же час, Порядок штрафів є частиною загального процесу перевірки оператора ГРМ, який регламентується Порядком контролю, відтак, за висновком позивача, позивач є учасником правовідносин, у яких буде застосовано Порядок штрафів, позивач має право оскаржити його положення.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує, що положення підпункту 2 пункту 2.5.1 глави 2.5 розділу ІІ Порядку штрафів не враховує критерію тривалості порушення, відповідачем не враховано порушено вимоги пункту 3 статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

У відповідності до пункту 3 статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Порядок штрафів затверджується виключно після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. За посиланнями позивача, відповідач затверджуючи підпункту 2 пункту 2.5.1 глави 2.5 розділу ІІ Порядку штрафів не здійснив консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Також, за посиланнями позивача, відповідач здійснює дискримінацію ліцензіатів, оскільки за ідентичних обставин (характер, тривалість та серйозність порушення, розмір заподіяної шкоди та розмір потенційного доходу, який міг бути отриманий внаслідок порушення) в залежності від того коли відповідач призначить, проведене перевірку та прийме рішення за результатами проведеної перевірки буде й зменшено розмір штрафу. З іншого боку, як вказує позивач, відповідач дискримінує й скаржників, оскільки ліцензіати будуть притягнуті до різного розміру відповідальності (різний розмір сатисфакції скаржника).

06 травня 2025 року через систему «Електронний суд» представником Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подано клопотання про долучення доказів оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження постанови НКРЕКП.

08 травня 2025 року через систему «Електронний суд» представником Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подано відзив на позов (зареєстровано 09.05.2025).

Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечує з таких підстав.

1) НКРЕКП наголошує, що підпункт 2 пункту 2.5.1 глави 2.5 Розділу ІІ Порядку (методика) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, який затверджено Постановою Відповідача 29.09.2023 № 1800 (далі Порядок №1800) жодним чином не порушують законні прав та інтересів позивача, а тому позовні вимоги ОСОБА_1 , в силу статті 2 КАС України, не підлягає задоволенню.

За висновками відповідача, матеріали справи не містять належних та достатніх доказів, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів ОСОБА_1 , в силу статті 2 КАС України підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

2) Підпункт 2 пункту 2.5.1 глави 2.5 розділу ІІ 3. Порядку (методика) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, який затверджено Постановою відповідача 20.02.2024 № 365 прийнято в межах повноважень визначених Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та у спосіб, визначений законодавством України.

Як зазначає відповідач, на виконання вимог положень статті 15 Закону та Порядку проведення відкритого обговорення проєктів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866, НКРЕКП 01 та 02 лютого 2024 року проведено відкрите обговорення (розгляд зауважень та пропозицій) проєкту вказаного рішення.

Протокол відкритого обговорення та Таблиця узгоджених позицій до Проєкту постанови було розміщено 06.02.2024 на офіційному вебсайті НКРЕКП.

Відповідно до положень пункту 3 статті 17 Закону про НКРЕКП, для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема порядок (методику) визначення розміру штрафів, які накладаються Регулятором.

Такий порядок затверджується Регулятором після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Відповідач звертає увагу, що проведення консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства у разі внесення змін до порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Регулятором, Законом не передбачено.

Проте НКРЕКП, за власною ініціативою, здійснено відповідні консультації з Секретаріатом Енергетичного Співтовариства, про що ОСОБА_2 повідомлено листом Регулятора від 14.03.2024 № 2711/09/7-24.

Відповідач акцентує, Постанова НКРЕКП від 20.02.2024 №365 вносить зміни до Порядку (методики) визначення розміру штрафів, затвердженого Постановою від 29.09.2023 №1800 та має виключно внутрішньоорганізаційний характер, регламентує дії НКРЕКП, під час визначення розміру штрафів за порушення вимог законодавства у відповідних сферах. Зазначена постанова не створює правові наслідки для третіх осіб, а має регуляторний характер, спрямований виключно на діяльність самої НКРЕКП при прийнятті рішень щодо розміру штрафів.

3) Положеннями глави 2.1 Порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 29.09.2023 № 1800 (Порядок) визначено етапи, з яких складається розрахунок штрафів за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг та відповідних ліцензійних умов, одним з яких є коригування розміру штрафу з урахуванням тривалості порушення.

Порядок коригування розміру штрафу з урахуванням критерію тривалості порушення визначено главою 2.3 Порядку.

Відповідач зазначає, що зменшення розміру штрафу у разі якщо порушення та наслідки порушення були повністю усунуті порушником у певний момент часу (до прийняття рішення про проведення відповідної перевірки; до останнього дня строку проведення відповідної перевірки; до початку розгляду питання щодо відповідальності ліцензіата на засіданні НКРЕКП) не є коригуванням розміру штрафу з урахуванням критерію тривалості порушення, а є коригуванням розміру штрафу з метою забезпечення належного рівня стримування від майбутніх порушень та забезпечення пропорційності покарання та порушення, яке здійснюється відповідно до глави 2.5 Порядку та є окремим етапом розрахунку штрафу, що здійснюється окремо від коригування розміру штрафу з урахуванням критерію тривалості порушення.

Отже, за посиланнями відповідача, твердження позивача щодо не дотримання НКРЕКП критерію тривалості порушення не ґрунтується на правових підставах (є безпідставним) та може бути пов`язаним із недостатнім розумінням механізму розрахунку НКРЕКП розміру штрафів.

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

Відповідно до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 29 вересня 2023 року №1800 затверджено Порядок (методику) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (Порядок).

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.02.2024 №365 затверджено Зміни до Порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до Змін до Порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 20.02.2024 № 365, підпункт 2 пункту 2.5.1 глави 2.5 доповнити чотирма новими абзацами такого змісту:

«Крім того, НКРЕКП застосовує зменшення розміру штрафу у разі якщо порушення та наслідки порушення були повністю усунуті порушником:

до прийняття рішення про проведення відповідної перевірки (зменшення на 100%);

до останнього дня строку проведення відповідної перевірки (зменшення на 50%);

до початку розгляду питання щодо відповідальності ліцензіата на засіданні НКРЕКП (зменшення на 30%).».

Позивач вважає протиправними та нечинними внесені зміни у підпункт 2 пункту 2.5.1 глави 2.5, у редакції постанови НКРЕКП від 20.02.2024 № 365, що зумовило звернення позивача з даним позовом до суду.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) НКРЕКП (далі також - Регулятор) є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.

Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з положеннями статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: порядок (методику) визначення розміру штрафів, які накладаються Регулятором. Такий порядок має враховувати, що при визначенні розміру штрафу беруться до уваги характер, тривалість та серйозність порушення, розмір заподіяної шкоди та розмір потенційного доходу, який міг бути отриманий внаслідок порушення. Такий порядок затверджується Регулятором після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, зокрема шляхом розробки та затвердження у встановленому порядку нормативно-правових актів.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18, від 28 вересня 2020 року у справі № 812/225/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справах № 380/744/20 та № 280/160/20, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21 та від 15 серпня 2023 року у справі № 640/18734/20.

Згідно з положеннями пункту 32 частини першої статті 1 Закону України «Про ринок природного газу» Регулятор - національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно із положеннями частини п`ятої вказаної статті Регулятор має право, серед іншого, ініціювати і проводити розслідування зловживань на оптовому енергетичному ринку відповідно до Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг"; видавати рішення, обов`язкові для виконання суб`єктами ринку природного газу (крім споживачів, що не є учасниками оптового енергетичного ринку); накладати санкції на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів, що не є учасниками оптового енергетичного ринку), які порушили свої обов`язки відповідно до цього Закону та інших актів законодавства; розглядати скарги і вирішувати спори відповідно до статті 58 цього Закону; вживати заходів до запобігання зловживанням монопольним становищем, зокрема коли таке зловживання завдає економічної шкоди споживачам, а також будь-яким діям, спрямованим на завищення цін; проводити відповідно до закону перевірки суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів).

Так, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 29.09.2023 № 1800 затверджено Порядок (методика) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Частиною першою статті 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» установлено, що підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

Таким чином, зі змісту положень цієї норми вбачається, що ознаки регуляторного акта НКРЕКП визначаються на підставі Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», проте процедура розробки та прийняття таких актів НКРЕКП визначається спеціальним Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», зокрема статтями 15 та 16 цього Закону.

Суд враховує, що правові висновки щодо визначення ознак регуляторного акта відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, від 8 травня 2018 року у справі № 405/5819/14-а, від 9 червня 2018 року у справі № 335/12370/17(2-а/335/563/2017), від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а, від 20 липня 2019 року у справі № 812/1177/18, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16 та № 640/8656/19 та від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21.

Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Зі змісту наведеної норми права слід дійти висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним.

Верховний Суд у постанові від 29 жовтня 2020 року у справі № 826/10005/18 сформулював правовий висновок, відповідно до якого за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду виклала у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18.

Зі змісту постанови НКРЕКП від 29.09.2023 №1800, зокрема із врахування внесених змін постановою НКРЕКП від 20.02.2024 №365, судом встановлено, вказана постанова характеризується усіма ознаками регуляторного акта, а саме: прийнята уповноваженим на це регуляторним органом (НКРЕКП); встановлює норми права, що регулюють правовідносини - механізм визначення розміру штрафів, які накладаються НКРЕКП; має спеціальну дію на суб`єктів у певній визначеній сфері відносин ліцензіатів НКРЕКП та на учасників оптового енергетичного ринку та осіб, які мають бути зареєстровані як учасники оптового енергетичного ринку, постанова не містить прямої вказівки на особу чи чіткий перелік осіб, прав та інтересів яких вона стосується (стосується невизначеного кола осіб, які є ліцензіатів НКРЕКП та на учасників оптового енергетичного ринку та осіб, які мають бути зареєстровані як учасники оптового енергетичного ринку); має невизначений термін дії (не вичерпує свою дію фактом виконання, розрахована на неодноразове застосування).

У той же час, особливості оскарження нормативно-правових актів передбачені статтею 264 КАС України.

Відповідно до частини 1 статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частиною 2 статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з частиною 3 статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Як зазначено Верховним Судом у постанові від 14.11.2018 у справі № 826/24498/15, поняття «юридичного спору» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.

Конституційний Суд України в підпункті 3.6 пункту 3 рішення від 01.12.2004 № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: «Дозволено все, що передбачено у законі», а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: «Дозволено все, що не забороняється законом».

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

Отже, з огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Поряд з цим, Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 виснував, що обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Щодо кола осіб, на яких може поширюватися дія нормативно-правового акта необхідно враховувати наступне.

Дія нормативно-правового акта за колом осіб - це здатність акта створювати юридичні наслідки для певних суб`єктів права.

Дію нормативно-правових актів за колом осіб можна класифікувати залежно від її обсягу:

Загальна дія - акт поширюється на всіх осіб на території держави (громадяни, іноземні громадяни, біженці тощо).

Спеціальна дія - деякі акти поширюються на всіх індивідуальних і колективних суб`єктів права на території держави, що діють у певній визначеній сфері відносин; інші охоплюють лише конкретну категорію осіб (ліцензіатів, держслужбовців, депутатів, військовослужбовців тощо).

Виняткова дія - акти поширюються на осіб, які тимчасово перебувають на території держави (іноземні громадяни, особи без громадянства тощо).

З приводу спеціальної дії нормативно-правових актів за колом осіб окремо слід зазначити, що нормативно-правові акти можуть поширюватися не лише на невизначене коло осіб, а й на певну категорію осіб (спеціальних суб`єктів) унаслідок диференціації правового регулювання. Такий спеціальний характер можуть мати як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правовий статус окремих категорій осіб (наприклад фізичні чи юридичні особи, які мають ліцензію (дозвіл) на право здійснення господарської діяльності в окремо визначеній сфері).

Позивачем у цій справі оскаржений, зокрема, підпункт 2 пункту 2.5.1 глави 2.5, що доповнений згідно з постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 365 від 20.02.2024, в частині застосування Регулятором зменшення розміру штрафу у разі якщо порушення та наслідки порушення були повністю усунуті порушником.

Суд акцентує, відповідно до пункту 1.2. Порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, дія цього Порядку поширюється:

1) в частині розрахунку розміру штрафів за порушення ліцензіатами законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг та відповідних ліцензійних умов згідно з розділом II цього Порядку - на ліцензіатів НКРЕКП, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - ліцензіати);

2) у частині розрахунку розміру штрафів за зловживання та інші порушення на оптових енергетичних ринках згідно з розділами III та IV цього Порядку - на учасників оптового енергетичного ринку та осіб, які мають бути зареєстровані як учасники оптового енергетичного ринку.

Отже, норми Порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг застосовуються до визначеного кола осіб ліцензіатів НКРЕКП та учасників оптового енергетичного ринку та осіб, які мають бути зареєстровані як учасники оптового енергетичного ринку.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензіатом є суб`єкт господарювання, який має ліцензію.

Учасник оптового енергетичного ринку - будь-яка особа, яка здійснює укладання угод з купівлі-продажу або подає пропозиції (заявки) на купівлю-продаж відповідно до оптового енергетичного продукту на оптовому енергетичному ринку (пункт 8 частини першої статті 2-1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Відтак, постанова від 29.09.2023 №1800, пункти якої оскаржуються у справі, що розглядається, має спеціальну дію за колом осіб, оскільки поширюється на певну категорію осіб (спеціальних суб`єктів) унаслідок диференціації правового регулювання.

З наведених вище висновується, оскаржувані пункти постанови можуть створювати юридичні наслідки лише для певних суб`єктів права (діє за певним колом осіб), а саме: ліцензіатів НКРЕКП та учасників оптового енергетичного ринку та осіб, які мають бути зареєстровані як учасники оптового енергетичного ринку.

Водночас, позивачем не наведено доказів та фактів, що підтвердили б порушення його прав, внаслідок прийняття постанови НКРЕКП від 20.02.2024 № 365 «Про затвердження Змін до Порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», якою підпункт 2 пункту 2.5.1 зазначеного Порядку доповнено абзацами щодо застосування НКРЕКП зменшення розміру штрафу у разі якщо порушення та наслідки порушення були повністю усунуті порушником у певний момент часу.

При цьому, обґрунтовуючи своє право на звернення із позовом до НКРЕКП, позивач зводить обставини свого порушеного права виключно посиланням на те, що він є учасником правовідносин з приводу перевірки Оператора ГРМ, який регламентовано Порядком контролю.

Проте, захист прав позивача як замовника відповідно до Договору про приєднання до газорозподільної системи повинен здійснюватися в установленому законом і договором порядку, зокрема, шляхом оскарження в установленому законом порядку рішень/дій/бездіяльності Оператора ГРМ чи рішень/дій/бездіяльності Регулятора щодо розгляду направлених звернень/скарг. Проте, означені позивачем обставини не можуть бути покладені в основу підстав для визнання нормативно - правового акту протиправним та нечинним в окремій його частині й не передбачені нормами процесуального закону, як підстава для такого оскарження. Суд вважає за необхідне відмітити, що процесуальному праву притаманний імперативний метод правового регулювання, який не передбачає розширеного тлумачення норм, формулюючи норми КАС України щодо оскарження нормативно-правових актів, законодавець виходив із необхідності дотримання, серед іншого, принципу юридичної визначеності та необхідності сталого регулювання суспільних відносин.

Також, суд приймає до уваги посилання відповідача, що позапланові перевірки АТ «Київгаз» на підставі скарг ОСОБА_1 не здійснювались. Відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2025 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 13.11.2024 №1940, датою початку планової перевірки АТ «КИЇВГАЗ» визначено 15.08.2025. Оскільки перевірка не проводилась та відповідно, розрахунку штрафу не здійснювалось, НКРЕКП не мало підстав застосовувати або не застосовувати коригування розміру штрафу з урахуванням тривалості порушення.

Отже враховуючи сукупність встановлених обставин, у контексті справи, що розглядається, суд констатує, що оскаржуваний підпункту 2 пункту 2.5.1 глави 2.5 розділу ІІ 3. Порядку (методика) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, який затверджено постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 29.09.2023 № 1800, не породжують будь-яких юридично значимих наслідків для позивача, оскільки не має впливу на його права, обов`язки та інтереси.

Суд вкотре акцентує, що порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, натомість означена постанова є актом, що визначає механізм визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг за порушення ліцензіатами законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг та відповідних ліцензійних умов, за зловживання на оптовому енергетичному ринку та за інші порушення на оптовому енергетичному ринку, позивач не входить до визначеного кола осіб, на яких поширюється дія цього Порядку, відтак така постанова не зумовлює самостійних правових наслідків для позивача.

У цьому контексті також немає підстав вважати, позивач є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Підсумовуючи викладене, висновується, що безпосередньо для позивача оскаржуваний підпункту 2 пункту 2.5.1 глави 2.5 розділу ІІ 3. Порядку (методика) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, який затверджено постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 29.09.2023 № 1800 не породжує негативних наслідків, не спричиняє суттєвого негативного впливу саме на позивача.

Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.

Зазначене є підставою для відмови в задоволенні позовних вимог, оскільки сама по собі суб`єктивна незгода позивача з оскаржуваним пунктами постанови НКРЕКП жодним чином не свідчить про те, що вказаний акт порушує матеріально-правові інтереси позивача.

Беручи до уваги викладене, суд констатує, що в ході розгляду справи не підтверджено належними та достатніми доказами наявність підстав для формування висновку суду про протиправність чи невідповідність правовим актам вищої юридичної сили оскаржуваного підпункту 2 пункту 2.5.1 глави 2.5 розділу ІІ 3. Порядку (методика) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, який затверджено постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 29.09.2023 № 1800, так і не доведено та не обґрунтовано порушення прав позивача, що спричинені прийняттям спірних Змін.

Відповідно до положень частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

За правилами частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв`язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову в цілому.

Інші доводи та заперечення сторін не спростовують вище встановленого судом та не мають визначального значення для вирішення даного спору по суті.

З огляду на відмову у задоволенні позову, розподіл судових витрат у відповідності до положень ст. 139 КАС України, за наслідками розгляду даної справи, не здійснюється.

На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250, 255, 264 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

1. У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

2. Розподіл судових витрат не здійснювати.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Жукова Є.О.