Справа № 460/25663/23
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2026-05-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Вважаю, що у цій справі не було ані юридичних, ані фактичних підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки суди правильно встановили обставини справи, надали їм належну правову оцінку та обґрунтовано виходили з того, що у спірних правовідносинах мало місце переведення позивачки на той самий вид пенсії - пенсію за віком, хоча й за нормами іншого закону.
I. Предмет спору та предмет незгоди
Предметом спору у цій справі є правомірність дій Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області щодо обчислення пенсії позивачки після її переходу з пенсії, призначеної відповідно до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII, на пенсію за віком відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 09 липня 2003 року № 1058-IV.
Суть правової проблеми полягає у визначенні того, чи змінюється вид пенсії у разі переходу особи з пенсії державного службовця, призначеної у зв`язку з досягненням пенсійного віку, на пенсію за віком, обчислену за правилами Закону № 1058-IV.
Інакше кажучи, Суд мав відповісти не лише на питання про те, за яким законом має обчислюватися пенсія після такого переходу, а насамперед на питання про те, чи є пенсія державного службовця окремим видом пенсії, відмінним від пенсії за віком, чи спеціальним різновидом пенсії за віком.
Від відповіді на це питання залежить, чи є такий перехід:
1) первинним призначенням пенсії за віком за Законом № 1058-IV із застосуванням показника середньої заробітної плати за три календарні роки, що передують року звернення; або
2) переведенням у межах того самого виду пенсії - пенсії за віком, що не створює підстав для повторного застосування показника середньої заробітної плати за новий трирічний період.
Більшість суддів дійшла висновку, що перехід особи з пенсії за віком, призначеної за Законом України «Про державну службу», на пенсію за віком за Законом № 1058-IV є первинним призначенням пенсії у межах солідарної системи, а тому має застосовуватися показник середньої заробітної плати за 2020- 2022 роки.
З таким висновком не погоджуюсь.
На моє переконання, такий підхід надає вирішального значення формальному критерію закону, за яким раніше обчислювалася пенсія, та не повною мірою враховує матеріальну правову природу пенсії державного службовця як пенсії за віком, а також системний зміст статей 9, 10, 40, 45 Закону № 1058-IV і пункту 13 розділу XV «Прикінцеві положення» цього Закону.
II. Щодо відсутності підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що позивачці з 23 грудня 2009 року було призначено пенсію за віком відповідно до Закону України «Про державну службу». З 04 вересня 2023 року її за заявою переведено на пенсію за віком відповідно до Закону № 1058-IV.
Отже, фактично позивачка і до 04 вересня 2023 року, і після цієї дати отримувала пенсію за одним і тим самим соціальним ризиком - старістю, тобто пенсію за віком.
Зміна нормативної основи обчислення пенсії не змінює правової природи самого виду пенсійної виплати. Пенсія державного службовця, передбачена статтею 37 Закону № 3723-XII, призначалася особам, які досягли встановленого законом пенсійного віку та мали необхідний стаж, у тому числі стаж державної служби. Отже, така пенсія за своїм матеріальним змістом була спеціальною пенсією за віком, а не окремим самостійним видом пенсії, відмінним від пенсії за віком.
Саме з цього обґрунтовано виходили суди попередніх інстанцій, зазначивши, що у спірному випадку мало місце переведення на той самий вид пенсії - пенсію за віком, хоча й за нормами іншого закону.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставою для скасування судового рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. У цій справі таких підстав не було.
Касаційний перегляд не має зводитися до заміни одного допустимого і належно мотивованого підходу іншим без встановлення помилки у застосуванні норм матеріального чи процесуального права.
Для скасування судових рішень необхідно встановити саме помилковість правозастосування, а не лише існування альтернативного тлумачення норми. У цій справі суди попередніх інстанцій застосували системно можливе та обґрунтоване тлумачення Закону № 1058-IV, яке не суперечило тексту закону і відповідало правовій природі пенсії державного службовця.
Суди попередніх інстанцій:
правильно встановили юридично значущі факти;
правильно визначили правову природу пенсії державного службовця;
застосували системно можливе та обґрунтоване тлумачення статей 40 і 45 Закону № 1058-IV;
дотрималися принципу правової визначеності.
Незгода більшості суддів із правовим підходом, який був покладений судами попередніх інстанцій в основу рішень, сама по собі не є достатньою підставою для скасування цих рішень, якщо такий підхід був обґрунтований, відповідав закону та узгоджувався з актуальною практикою Верховного Суду.
III. Правова природа пенсії державного службовця як пенсії за віком
Ключовим для правильного вирішення цієї справи є не формальне питання про те, за яким законом була призначена попередня пенсія, а питання про те, до якого виду пенсій вона належала за своєю правовою природою.
Частина перша статті 9 Закону № 1058-IV визначає три види пенсійних виплат у солідарній системі:
пенсія по інвалідності;
пенсія у зв`язку з втратою годувальника.
Пенсія державного службовця не є пенсією по інвалідності і не є пенсією у зв`язку з втратою годувальника. Вона призначалася особі, яка досягла встановленого законом пенсійного віку та мала відповідний стаж, зокрема стаж державної служби.
Отже, за своїм змістом вона є пенсією за віком із спеціальними умовами обчислення.
Спеціальний порядок визначення розміру пенсії не змінює її видової належності.
Такий висновок узгоджується і з Рішенням Конституційного Суду України від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022, у якому зазначено, що стаття 37 Закону № 3723-XII пов`язувала право на пенсію державного службовця з досягненням особою пенсійного віку та наявністю відповідного страхового стажу, зокрема стажу державної служби.
Отже, спеціальний характер правового регулювання пенсії державного службовця стосувався умов її призначення та порядку обчислення, але не змінював її матеріальної природи як пенсії, призначеної у зв`язку зі старістю.
Закон № 3723-XII встановлював особливий механізм обчислення пенсії державного службовця, але не трансформував її в інший вид пенсії, невідомий системі пенсійного законодавства.
Інакше кажучи, спеціальна пенсія за віком не перестає бути пенсією за віком лише тому, що її розмір обчислюється за спеціальними правилами.
Така логіка є важливою для системного тлумачення Закону № 1058-IV. Якщо особа вже реалізувала право на пенсію за віком, то її подальший перехід на інший порядок обчислення пенсії за віком не може автоматично прирівнюватися до первинного призначення нового виду пенсії.
Вид пенсії визначається не лише законом, за яким вона обчислюється, а передусім соціальним ризиком, який вона покликана компенсувати. У випадку пенсії за віком таким ризиком є досягнення особою встановленого законом пенсійного віку. Саме цей ризик був підставою для призначення позивачці пенсії державного службовця у 2009 році, і саме цей ризик залишився підставою для отримання нею пенсії після переходу на умови Закону № 1058-IV у 2023 році.
Отже, у спірних правовідносинах не відбулася зміна виду пенсії. Відбулася зміна порядку її обчислення. Зміна порядку обчислення не є тотожною первинному призначенню пенсії.
Відсутність під час призначення пенсії державного службовця показника середньої заробітної плати, передбаченого частиною другою статті 40 Закону № 1058-IV, не змінює видової належності такої пенсії. Ця обставина свідчить лише про застосування іншої формули її обчислення, але не про те, що особа не реалізувала право на пенсію за віком. Закон № 1058-IV не пов`язує визначення виду пенсії з тим, чи застосовувався при її попередньому обчисленні показник середньої заробітної плати за статтею 40 цього Закону.
IV. Щодо неправильного тлумачення частини третьої статті 45 Закону № 1058-IV
Частина третя статті 45 Закону № 1058-IV регулює переведення з одного виду пенсії на інший. Її зміст свідчить про те, що законодавець розмежовує ситуації, коли особа переходить між різними видами пенсії, наприклад з пенсії по інвалідності на пенсію за віком, і ситуації, коли змінюється лише порядок або правова підстава обчислення вже існуючої пенсії за віком.
Особливо показовим є те, що законодавець прямо передбачив спеціальне правило для випадку переведення вперше з пенсії по інвалідності на пенсію за віком за наявності не менш як 24 місяців страхового стажу після призначення пенсії.
Це свідчить про те, що застосування нового показника середньої заробітної плати у разі переведення з одного виду пенсії на інший є винятком, який має бути прямо передбачений законом.
Якби законодавець мав намір поширити аналогічне правило на випадки переходу зі спеціальної пенсії за віком, призначеної відповідно до Закону № 3723-XII, на пенсію за віком за Законом № 1058-IV, він міг би прямо передбачити таку підставу у статті 45 або у розділі XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058-IV. Однак такого припису закон не містить. За відсутності прямої законодавчої вказівки суд не вправі створювати додатковий випадок застосування нового показника середньої заробітної плати шляхом розширювального тлумачення.
У цій справі такого прямого винятку немає.
Позивачка не переходила з пенсії по інвалідності на пенсію за віком. Вона вже отримувала пенсію за віком - пенсію державного службовця - і надалі була переведена на пенсію за віком, обчислену за нормами Закону № 1058-IV.
Тому застосування до неї механізму первинного призначення пенсії з новим показником середньої заробітної плати за 2020- 2022 роки фактично створює додатковий випадок оновлення цього показника, прямо не передбачений законом.
Тлумачення судом частини третьої статті 45 Закону № 1058-IV не може підміняти собою відсутній у законі прямий припис про повторне застосування показника середньої заробітної плати за новий трирічний період у разі переходу зі спеціальної пенсії за віком на пенсію за віком за Законом № 1058-IV.
V. Щодо пункту 13 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058-IV
Пункт 13 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058-IV передбачає, що у разі якщо особі призначено пенсію відповідно до законів України «Про державну службу» та інших спеціальних законів, її виплата продовжується до переведення за бажанням особи на пенсію на інших підставах або за бажанням особи поновлюється у розмірі, який було встановлено до переведення.
Ця норма має важливе системне значення.
По-перше, вона прямо визнає, що пенсії, призначені за спеціальними законами, продовжують виплачуватися після набрання чинності новим регулюванням.
По-друге, вона допускає переведення особи на пенсію на інших підставах. Водночас словосполучення «на пенсію на інших підставах» не може тлумачитися як автоматичне ототожнення такого переведення з первинним призначенням нового виду пенсії. Ця норма врегульовує зміну правового режиму пенсійного забезпечення особи, яка вже набула статусу пенсіонера та вже реалізувала право на пенсію за відповідним соціальним ризиком. Саме тому пункт 13 розділу XV Закону № 1058-IV передбачає також можливість поновлення виплати попередньої пенсії, що свідчить про збереження правового зв`язку з раніше призначеною пенсією, а не про припинення одного пенсійного права і виникнення нового з нуля.
По-третє, вона не встановлює, що таке переведення завжди є первинним призначенням нового виду пенсії.
По-четверте, вона не містить прямого припису про обов`язкове застосування нового показника середньої заробітної плати за три календарні роки, що передують року звернення.
Отже, пункт 13 розділу XV Закону № 1058-IV підтверджує можливість переходу зі спеціальної пенсії на пенсію, обчислену за загальними правилами, але не створює самостійної підстави для повторного застосування показника середньої заробітної плати за новий трирічний період.
Інше тлумачення цієї норми фактично перетворює її з перехідного положення, спрямованого на врегулювання статусу осіб, які вже отримували спеціальні пенсії, на механізм додаткового підвищення пенсій через оновлення показника середньої заробітної плати. Такий висновок не випливає із тексту закону.
Не змінює цього висновку і пункт 4-7 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058-IV. Зазначена норма регулює спеціальний механізм автоматичного переведення окремих пенсій, призначених за спеціальними законами, на умови Закону № 1058-IV у разі, якщо розмір пенсії, розрахований за нормами цього Закону, є більшим. Водночас вона не встановлює загального правила про те, що кожний перехід зі спеціальної пенсії за віком на пенсію за віком за Законом № 1058-IV є первинним призначенням нового виду пенсії, і не містить прямої вказівки на застосування показника середньої заробітної плати за три календарні роки, що передують року звернення особи.
Не заперечую, що у практиці Верховного Суду з цього питання існували різні підходи. В одних постановах Суд виходив із того, що перехід з пенсії державного службовця на пенсію за віком за Законом № 1058-IV є первинним призначенням пенсії за цим Законом. В інших постановах Суд дійшов висновку, що пенсія державного службовця є різновидом пенсії за віком, а тому такий перехід не змінює виду пенсії і не створює підстав для застосування нового показника середньої заробітної плати.
Однак наявність двох правових підходів не означає, що Судова палата могла без додаткового належного обґрунтування надати перевагу будь-якому із них. Навпаки, за таких умов обов`язок мотивування відступу є підвищеним, оскільки йдеться не лише про вирішення конкретної справи, а й про зміну орієнтира для невизначеного кола подібних пенсійних спорів.
Відступ від раніше сформованої правової позиції Верховного Суду є винятковим інструментом забезпечення єдності судової практики, а не способом ситуативного обрання одного з кількох можливих підходів залежно від поточного бачення складу суду.
Такий відступ має бути обґрунтований вагомими причинами, зокрема:
зміною законодавчого регулювання;
ухваленням рішення Конституційного Суду України;
формуванням протилежної позиції Великої Палати Верховного Суду;
виявленням істотної помилки у попередньому підході;
зміною суспільного або нормативного контексту, яка робить попередній висновок непридатним для подальшого застосування.
Крім того, належний відступ від попереднього висновку Верховного Суду передбачає відповідь щонайменше на такі питання:
1) у чому саме полягала помилка попереднього правового підходу;
2) чому ця помилка є істотною;
3) чому її неможливо усунути шляхом розмежування фактичних обставин справ;
4) чому новий підхід краще узгоджується з текстом, метою та системою закону;
5) які наслідки матиме зміна практики для правової визначеності та передбачуваності дій суб`єктів владних повноважень.
На моє переконання, такий тест у цій справі не виконано.
Вагомих підстав для відступу від зазначених висновків Верховного Суду не було.
Крім того правовідносини у цих справах були подібними до правовідносин у справі, що розглядається. Саме тому відступ від цих висновків мав бути особливо ретельно мотивований.
Сам по собі факт існування іншої лінії практики, сформованої в окремих постановах Верховного Суду, не є достатньою підставою для відступу від пізнішої, релевантної та сформульованої у подібних правовідносинах позиції.
Інакше відступ перетворюється не на механізм забезпечення єдності судової практики, а на інструмент її нестабільності.
VII. Щодо окремих недоліків мотивування та редакційної якості постанови
Окремо вважаю за необхідне звернути увагу на певні недоліки мотивування та редакційної якості постанови Судової палати, які, на моє переконання, мають значення для оцінки її переконливості як акта, ухваленого з метою забезпечення єдності судової практики.
По-перше, Судова палата фактично ототожнила зміну нормативної підстави обчислення пенсії зі зміною виду пенсії. Водночас у постанові не наведено переконливого мотиву, чому спеціальний порядок обчислення пенсії державного службовця має змінювати її матеріальну природу як пенсії, призначеної у зв`язку з досягненням пенсійного віку.
По-друге, у постанові недостатньо враховано системний зв`язок статей 9, 10, 40 і 45 Закону № 1058-IV. Частина перша статті 9 цього Закону визначає лише три види пенсійних виплат у солідарній системі: пенсію за віком, пенсію по інвалідності та пенсію у зв`язку з втратою годувальника. За такого нормативного підходу висновок про те, що пенсія державного службовця не є пенсією за віком, а її зміна на пенсію за віком за Законом № 1058-IV є первинним призначенням, потребував окремого і посиленого обґрунтування.
По-третє, постанова не дає достатньої відповіді на зміст частини третьої статті 45 Закону № 1058-IV у тій частині, де законодавець прямо передбачив застосування нового показника середньої заробітної плати лише для спеціального випадку - першого переведення з пенсії по інвалідності на пенсію за віком за наявності не менш як 24 місяців страхового стажу після призначення пенсії. Натомість для переходу зі спеціальної пенсії за віком на пенсію за віком за Законом № 1058-IV такого прямого правила закон не містить.
VIII. Щодо співвідношення статті 40 та статті 45 Закону № 1058-IV
Частина друга статті 40 Закону № 1058-IV визначає формулу обчислення пенсії при її призначенні.
Водночас частина третя статті 45 Закону № 1058-IV регулює питання переведення з одного виду пенсії на інший і встановлює спеціальні правила щодо застосування показника середньої заробітної плати.
Системне тлумачення цих норм свідчить, що стаття 40 не може застосовуватися ізольовано від статті 45 у всіх випадках, коли особа звертається до Пенсійного фонду із заявою про зміну умов пенсійного забезпечення.
Якщо особа вперше реалізує право на пенсію за віком, застосовується стаття 40 Закону № 1058-IV.
Якщо особа вже отримує пенсію за віком, але бажає перейти з одного режиму її обчислення на інший, правова ситуація має оцінюватися з урахуванням статті 45 Закону № 1058-IV та перехідних положень цього Закону.
На моє переконання, у цій справі стаття 40 Закону № 1058-IV мала застосовуватися не ізольовано, а у системному зв`язку зі статтею 45 цього Закону та перехідними положеннями, оскільки спір стосувався не первинного виникнення права на пенсію за віком, а зміни правового режиму обчислення вже реалізованого права на пенсію за віком.
IX. Щодо меж судового тлумачення норм пенсійного законодавства
Пенсійне забезпечення є сферою, у якій суд має особливо уважно дотримуватися меж тлумачення закону, оскільки формула обчислення пенсії має визначатися законом, а не створюватися шляхом судового тлумачення змісту окремих норм.
Суд не повинен створювати нові матеріальні підстави для збільшення пенсійних виплат за відсутності чіткого законодавчого припису.
У цій справі закон прямо не встановлює, що особа, яка отримувала пенсію державного службовця як пенсію за віком, при переході на пенсію за віком за Законом № 1058-IV має право на застосування нового показника середньої заробітної плати за три календарні роки, що передують року звернення.
Такий висновок, на моє переконання, виходить за межі буквального змісту Закону № 1058-IV, оскільки надає особі право на повторне застосування нового показника середньої заробітної плати за відсутності прямої законодавчої підстави.
X. Щодо бюджетного контексту та справедливого розподілу публічних коштів
Пенсійні спори цієї категорії мають оцінюватися не лише з позиції індивідуального інтересу особи, а й з урахуванням системного характеру солідарної пенсійної системи, обмеженості публічних ресурсів та необхідності справедливого розподілу коштів між усіма пенсіонерами.
Бюджетні міркування самі по собі не можуть бути підставою для відмови у праві, прямо гарантованому законом. Водночас за відсутності чіткої законодавчої підстави суд не повинен шляхом розширювального тлумачення створювати нові фінансові зобов`язання держави у сфері пенсійного забезпечення.
За таких умов судове тлумачення норм пенсійного законодавства має бути особливо виваженим. Право особи на застосування нового показника середньої заробітної плати за три календарні роки, що передують року звернення, повинно прямо випливати із закону. За відсутності такого припису судове визнання відповідного права фактично змінює фінансові параметри пенсійного забезпечення поза межами законодавчо визначеного механізму.
Отже, бюджетний контекст у цій справі не є самостійною підставою для обмеження прав позивачки, однак підтверджує необхідність суворого дотримання принципів законності, правової визначеності та справедливого розподілу публічних коштів у сфері соціального захисту.
XI. Щодо єдності судової практики
Завданням Верховного Суду є забезпечення сталості та єдності судової практики.
Єдність практики не означає неможливості зміни правової позиції. Однак така зміна має бути вмотивованою, передбачуваною і необхідною.
Особливої обережності потребує відступ у справах, що стосуються масових пенсійних правовідносин. У таких категоріях справ правова позиція Верховного Суду виконує не лише функцію вирішення конкретного спору, а й функцію нормативного орієнтира для органів пенсійного фонду, судів першої та апеляційної інстанцій та значної кількості осіб, які перебувають у подібному правовому становищі.
У цій справі, на моє переконання, такої необхідності не було.
Відступ від неї без належного обґрунтування створює ризик, що подібні справи будуть вирішуватися залежно не від стабільного змісту закону, а від того, яка з попередніх ліній практики буде обрана конкретним складом суду.
Такий стан несумісний із принципом правової визначеності.
Суди попередніх інстанцій правильно виходили з того, що позивачка вже реалізувала право на пенсію за віком шляхом отримання пенсії державного службовця, призначеної у зв`язку з досягненням пенсійного віку. Подальший перехід на пенсію за віком за Законом № 1058-IV змінив порядок обчислення пенсії, але не змінив її виду.
Відтак відсутні підстави вважати такий перехід первинним призначенням пенсії за віком у розумінні частини другої статті 40 Закону № 1058-IV та застосовувати показник середньої заробітної плати за 2020- 2022 роки.
Постанова Верховного Суду від 12 травня 2026 року, на моє переконання, помилково ототожнила зміну правового режиму обчислення пенсії зі зміною виду пенсії, що не випливає зі змісту статей 9, 40, 45 та пункту 13 розділу XV Закону № 1058-IV.

Вважаю, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід було залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2024 року - без змін.

Ця окрема думка узгоджується з моєю послідовною позицією щодо необхідності дотримання судами принципів законності, правової визначеності та передбачуваності правозастосування у сфері соціального захисту, зокрема у справах, що мають значний вплив на сталість пенсійного регулювання, справедливий розподіл публічних коштів та гарантування рівності осіб у подібному правовому становищі. Такий підхід мною раніше викладено, зокрема, в окремих думках від 12 лютого 2019 року у справі № 240/4937/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/79758812) та від 18 лютого 2026 року у справі № 200/2309/25 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/134182507).

Суддя Я.О. Берназюк