Справа № 120/392/26
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2026-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2026 року

м. Київ

справа № 120/392/26

адміністративне провадження № К/990/10680/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів Бучик А. Ю., Стеценка С. Г.

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 19.01.2026 (суддя Бошкова Ю. М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2026 (головуючий суддя Мацький Є. М., судді Залімський І. Г., Сушко О. О.) у справі № 120/392/26 за позовом Керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області до Управління освіти Могилів-Подільської міської ради Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся в суд з позовом до Управління освіти Могилів-Подільської міської ради Вінницької області (далі також відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Управління освіти Могилів-Подільської міської ради Вінницької області щодо незабезпечення випускникам 2023-2025 років загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Могилів-Подільської міської ради, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України від 13.01.2005 № 2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлений батьківського піклування» (далі - Закон № 2342-IV);

- зобов`язати Управління освіти Могилів-Подільської міської ради Вінницької області нарахувати та виплатити випускникам 2023-2025 років загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Могилів-Подільської міської ради, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV у розмірах, встановлених Законами України «Про Державний бюджет України на 2023 рік», «Про Державний бюджет України на 2024 рік», «Про Державний бюджет України на 2024 рік».

2. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 19.01.2026, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2026, позовну заяву Керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури до Управління освіти Могилів-Подільської міської ради Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії разом з доданими до неї матеріалами повернуто особі, яка її подала, на підставі пункту 3 частини четвертої статті 169 КАС України.

3. Повертаючи позовну заяву, суди попередніх інстанцій виходили з того, що в цій справі прокурор фактично звернувся не в інтересах держави, а в інтересах громадян (дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування), що не передбачено Конституцією України, а отже, прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

4. Суди попередніх інстанцій застосували висновки, сформульовані у постанові Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, що викладені у постанові від 19.03.2024 у справі № 340/11/23, згідно з якими обраний прокурором спосіб звернення до суду не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. До Верховного Суду 09.03.2026 надійшла касаційна скарга Керівника Вінницької обласної прокуратури, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 19.01.2026 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2026, а справу № 120/392/26 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

6. На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 5, 19 Конституції України, статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), а також порушили норми процесуального права, передбачені статтями 2, 5, 6, 53, 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

7. Скаржник зазначає, що суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про те, що обраний прокурором спосіб звернення до суду не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства та соціального захисту дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, а фактично стосується захисту індивідуально визначених прав та інтересів конкретних осіб, зазначених у позовній заяві.

8. У касаційній скарзі Керівник Вінницької обласної прокуратури наголошує, що в межах спірних правовідносин, охоронюваний законом інтерес полягає в реалізації державних гарантій захисту прав і свобод дітей, у тому числі соціально вразливих категорій - дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

9. Керівник Вінницької обласної прокуратури також наголошує, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги правові висновки у подібних правовідносинах, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 19.03.2024 у справі № 340/11/23, від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18, від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22, від 29.11.2022 у справі № 240/401/19, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII при визначенні підстав для представництва інтересів держави.

10. Скаржник наголошує, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів.

11. Ураховуючи, що в спірних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність органу місцевого самоврядування підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування, з боку держави, що є підставою самостійного звернення прокурора з позовом до суду.

12. Додатковим обґрунтуванням підстав для представництва прокурором в суді інтересів держави у сфері охорони дитинства, у тому числі захисту прав дітей вразливої категорії, стало прийняття 17.01.2020 Верховною Радою України постанови № 483-IX «Про стан соціального захисту дітей та невідкладні заходи, спрямовані на захист прав дитини в Україні» (далі - Постанова № 483-IX), у якій, серед іншого, доручено Офісу Генерального прокурора відповідно до змін, внесених до Конституції України щодо правосуддя, в межах повноважень вжити заходів для захисту інтересів держави, зокрема прав дітей (пункт З Постанови № 483-IX).

13. На переконання скаржника, законодавець вважає «захист прав дітей» складовою частиною «захисту інтересу держави», про що прямо зазначено в нормі. При цьому, в преамбулі Постанови № 483-IX констатується факт накопичення проблемних питань щодо захисту дітей, а перед Офісом Генерального прокурора ставиться завдання вжити заходи для їх захисту, у тому числі шляхом застосування представницьких повноважень.

14. Отже, прокурор звернувся до суду із вказаним позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог статей 46, 52 Конституції України та, прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Позиція інших учасників справи

15. У відзиві на касаційну скаргу Управління освіти Могилів-Подільської міської ради просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

16. Відповідач вказує, що аналіз Конституції України, Закону № 1697-VII, КАС України, а також практики Верховного Суду свідчить про те, що представництво прокурором інтересів держави має виключний та субсидіарний характер. У цій справі прокурор не довів наявності інтересу держави у розумінні статті 131-1 Конституції України (звернення фактично спрямоване на захист індивідуальних прав конкретних осіб); відсутності компетентного органу, уповноваженого на захист відповідних інтересів (служби у справах дітей наділені відповідними повноваженнями); неналежного здійснення захисту відповідними органами в порядку, визначеному законодавством.

17. За твердженням відповідача, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного та обґрунтованого висновку про відсутність підстав для прийняття позовної заяви прокурора до розгляду. Доводи касаційної скарги ґрунтуються на вибірковому використанні практики Верховного Суду, ігноруванні усталених правових висновків та розширеному тлумаченні повноважень прокуратури, що суперечить принципу верховенства права.

Процесуальні дії у справі

18. Верховний Суд ухвалою від 08.04.2026 відкрив касаційне провадження Керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 19.01.2026 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2026 у справі № 120/392/26.

19. Верховний Суд призначив розгляд справи № 120/392/26у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

21. Ключовим питанням у цій справі є наявність у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, через неналежне виконання Управлінням освіти Могилів-Подільської міської ради Вінницької області вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам загальноосвітніх навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги за 2023-2025 роки.

22. Повертаючи позовну заяву, суди попередніх інстанцій застосували правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 19.03.2024 у справі № 340/11/23, яка є релевантною до спірних правовідносин і має бути врахована відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України.

23. У вказаній постанові Верховний Суд вирішував питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі Петрівської селищної ради, зокрема, її структурного підрозділу - Служби у справах дітей - для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із неналежним виконанням Відділом освіти Петрівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.

24. Верховний Суд здійснивши детальний аналіз законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, дійшов висновку про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

25. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

26. При цьому зауважено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

27. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

28. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

29. За висновком Верховного Суду, невід`ємною складовою державної соціальної політики є забезпечення соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, яка спрямована на захист прав та інтересів таких дітей, утвердження рівних можливостей цих дітей з іншими категоріями осіб у сфері освіти, охорони здоров`я та інших соціальних сферах, зокрема шляхом створення умов для повноцінного та всебічного розвитку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечення їх благополуччя через відповідні механізми запроваджені державою.

30. Захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування як сукупності інтересів невизначеного, широкого кола осіб, є невід`ємною частиною інтересів держави з огляду на її гуманітарні, моральні, соціально-економічні та правові обов`язки перед своїми громадянами, та повинен здійснюватися насамперед профільними органами державної влади чи органами місцевого самоврядування.

31. Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду звертав увагу на те, що спеціальним законодавством, яким регулюються правові основи діяльності органів і служб у справах дітей, на які покладається здійснення соціального захисту не передбачено права такої служби на оскарження в судовому порядку рішень, дій (бездіяльності) іншого суб`єкта владних повноважень, якому державою делеговано функцію розпорядника бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, які вказані прокурором у позовній заяві, у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

32. У контексті наведеного, Верховний Суд наголосив на тому, що інтерес держави у сфері охорони дитинства - це публічний інтерес в широкому його розумінні (тобто інтерес щодо чітко невизначеного широкого кола осіб), натомість індивідуально виражені права чи інтереси конкретних осіб не можуть захищатись прокурором в обраний ним спосіб шляхом представництва інтересів держави, оскільки публічний інтерес складається з інтересів держави, її органів і посадових осіб, а також інтересів суспільства, тоді як приватний інтерес це завжди інтерес окремої особи.

33. Насамкінець, Верховний Суд у постанові від 19.03.2024 у справі № 340/11/23 дійшов висновку, що обраний прокурором спосіб звернення до суду з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді.

34. Стосовно відсутності органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження на захист інтересів, зокрема, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, то Верховний Суд дійшов висновку, що відповідно до Закону України від 24.01.1995 № 20/95-ВР «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» та Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866, Служба у справах дітей бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів, зокрема стосовно соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб із їх числа.

35. Отже, на території відповідної територіальної громади вказані повноваження здійснює Служба у справах дітей відповідної міської / селищної ради.

36. Крім того, Верховний Суд висловив позицію, що повноваження щодо виплати спірної одноразової грошової допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування, що узгоджується із правовим висновком, викладеним у постановах Верховного суду від 05.06.2019 у справі № 158/1684/16-а, від 28.01.2021 у справі № 164/1907/16-а.

37. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, слід зазначити, що зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави у цій справі зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.

38. Отже, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що у спірних правовідносинах релевантними є висновки Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, що викладені у постанові від 19.032024 у справі № 340/11/23, згідно з якими обраний прокурором спосіб звернення до суду не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами.

39. З огляду на викладене, Верховний Суд також погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції про те, що у цій справі прокурор фактично звернувся не в інтересах держави, а в інтересах громадян (дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування), що не передбачено Конституцією України. Отже, прокурор не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

40. У обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для повернення позовної заяви на підставі пункту 3 частини 4 статті 169 КАС України.

41. Інші твердження і міркування скаржника, які наведені в касаційній скарзі, не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

42. Ураховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових

43. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

44. Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

45. За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій не допустили порушення норм процесуального права, при ухваленні оскаржуваних судових рішень, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 341, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Керівника Вінницької обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 19.01.2026 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2026 у справі № 120/392/26 - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Шевцова

Судді А. Ю. Бучик

С. Г. Стеценко