Справа № 620/16293/23
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2026-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2026 року

м. Київ

справа № 620/16293/23

адміністративне провадження № К/990/11877/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., -

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року у складі судді Лапій С.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року у складі колегії суддів: Василенка Я.М. (головуючий), суддів: Ганечко О.М., Кузьменка В.В. у справі за позовом заступника керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Діпі Екстракшн» (далі - ТОВ «Діпі Екстракшн») про визнання протиправним та скасування наказу та спеціального дозволу,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Ніжинська окружна прокуратура в інтересах держави звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 16 листопада 2016 року №426 в частині надання ТОВ «Діпі Екстракшн» спеціального дозволу на користування надрами для геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовища) Прачівської площі;

- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 29 грудня 2016 року №4821, виданий Державною службою геології та надр України - ТОВ «Діпі Екстракшн».

2. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 22 квітня 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року, позовну заяву повернув позивачу.

2.1 Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що належних та допустимих доказів неможливості звернутись до суду за захистом порушеного права у строк, визначений чинним законодавством України, прокурор не надав.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Чернігівська обласна прокуратура звернулася із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

3.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій безпідставно не взяли до уваги правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 30 листопада 2021 року, 21 січня, 5 липня 2023 року (справи №№826/9772/17, 240/3379/19, 380/15396/22, відповідно).

4. Відповідачі подали відзиви на касаційну скаргу. Уважають, що рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з дотриманням норм процесуального права, тому у задоволенні касаційної скарги необхідно відмовити.

4.1 При цьому ТОВ «Діпі Екстракшн» уважає, що перелічені скаржником справи не є релевантними до фактичних обставин цієї справи, а тому не можуть бути застосованими та прийнятими судами до уваги.

4.2 Державна служба геології та надр України зазначила, що відповідно до усталеної судової практики поважними причинами пропуску строку звернення до суду є лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з позовом. Разом із тим, прокурор у цій справі не навів таких причин.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

5. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних відносинах, виходить з наступного.

6. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

7. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог (абзац 2 частини другої статті 122 КАС України).

8. Подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, є підставою для залишення позову без руху з наданням строку протягом десяти днів з дня вручення ухвали для звернення до суду із заявою про поновлення строку або вказання інших підстав для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (частини перша та друга статті 123 КАС України).

9. Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду не містить детального опису причин чи критеріїв їх визначення, вичерпного переліку підстав для їх поновлення. КАС України встановлює лише загальні критерії - причини мають бути поважними, реальними, непереборними та об`єктивно нездоланними у межах строку. Такі причини несумісні із ситуаціями, коли особа знала або повинна була знати про порушення права, мала можливість своєчасно звернутися, але не зробила цього через недбалість, легковажність чи неорганізованість.

10. Визначення поважності причин здійснюється шляхом оцінки конкретних обставин: тривалості пропущеного строку, наявності факторів, що реально перешкодили зверненню, їх причинного зв`язку з пропуском, а також поведінки особи протягом цього періоду - чи вчиняла вона дії, пов`язані з підготовкою до звернення до суду (пункт 8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/405/19).

11. У статті 131-1 Конституції України проголошено, що в Україні діє прокуратура, яка, зокрема, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

12. У визначених законом випадках прокурор, згідно з частиною третьою статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

13. Частина третя статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді: у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

14. З огляду на особливий конституційно-правовий статус прокурора тримісячний строк, передбачений абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України для звернення до суду з позовом у випадку звернення прокурора в інтересах держави, обчислюється за особливими правилами. Такий строк починає спливати не з дня оприлюднення індивідуального акта, а з моменту, коли прокурор фактично дізнався, що прийнятий суб`єктом владних повноважень акт - порушує інтереси держави.

15. Прокурор не є учасником правовідносин у сфері надання дозволів на користування надрами, тому на нього не можна покладати обов`язок постійного моніторингу публікацій на офіційних сайтах органів влади з метою виявлення можливих порушень інтересів держави. Тому факт публічного оприлюднення акта суб`єкта владних повноважень (зокрема, надання спеціального дозволу на користування надрами) сам по собі не породжує презумпції обізнаності прокуратури про можливе порушення інтересів держави. Початок перебігу строку звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав або міг отримати достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності акта, зокрема за результатами внутрішньої перевірки (постанова Верховного Суду від 9 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23).

16. Прокурор, на відміну від звичайного позивача, виступає не як особа з власним інтересом в адміністративній справі, а як представник державних (суспільних) інтересів, який не може знати про всі можливі порушення закону одночасно з їх вчиненням, потребує необхідного часу для виявлення, аналізу та підготовки матеріалів.

17. У пункті 265 постанови від 3 квітня 2024 року у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що у випадку звернення прокурора відповідно до статті 23 Закону № 1697-VII до суду від імені держави, перебіг строку звернення починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору. При цьому, розглядаючи питання дотримання строків звернення прокурора до суду з позовом щодо перевірки законності розпорядження надрами, Велика Палата Верховного Суду виходила не лише з дотримання формальних строків, а й наведених прокурором підстав неможливості раніше дізнатися про виявлене ним порушення.

18. Отже, строк для подання позову слід обчислювати не від дати прийняття оскаржуваного рішення чи вчинення дії органом влади, а від моменту, коли прокурор фактично дізнався про порушення державних або суспільних інтересів, які потребують судового захисту.

19. У такому разі суди мають розмежовувати поінформованість про факт прийняття індивідуального акта та обізнаність про наявність у ньому ознак протиправності.

20. Оприлюднення наказів Держгеонадр та інформації про видані спеціальні дозволи на користування надрами повідомляє невизначене коло осіб про результат адміністративної процедури, однак саме по собі не розкриває змісту матеріалів, поданих заявником, та документів, покладених в основу такого рішення (зокрема, геологічної інформації, протоколів ДКЗ, відомостей щодо статусу надрокористувача і підстав застосування позааукціонного порядку).

21. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону № 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.

22. При вирішенні процесуальних питань щодо участі прокурора в адміністративному судочинстві також належить застосовувати принцип пропорційності, який є одним із елементів принципу верховенства права (стаття 6 КАС України) та вимагає співмірності між обмеженнями процесуальних прав та легітимною метою їх встановлення, тобто, справедливого балансу між конкуруючими інтересами.

23. Зокрема, строки та наслідки їх пропуску мають оцінюватися з урахуванням характеру і значення публічного інтересу, який захищає прокурор, а також з метою недопущення надмірного формалізму, що міг би фактично позбавити державу або суспільство належного судового захисту. Зазначене узгоджується із завданнями та основними засадами адміністративного судочинства, передбаченим статтею 2 КАС України.

24. Застосовуючи принцип пропорційності до обставин справи, суд має оцінити: легітимність мети обмеження (забезпечення правової визначеності через дотримання строків); належність засобу для досягнення мети (чи дійсно повернення позовної заяви сприяє правовій визначеності); необхідність обмеження (існування менш обтяжливих альтернатив); пропорційність у вузькому сенсі (співмірність між перевагами та втратами).

25. Зведення змісту умови «з дня виникнення підстав» лише до факту опублікування акта є формальним підходом, що не забезпечує справедливого балансу між принципом правової визначеності та потребою усунути або запобігти триваючому публічно-правовому порушенню у сфері надрокористування.

26. У справі, що розглядається, факт оприлюднення наказу Держгеонадр від 16 листопада 2016 року № 426 на офіційному сайті Держгеонадр сам по собі не може слугувати підставою для початку перебігу строку звернення до суду для прокурора.

27. Формальне застосування строків звернення до позовів, поданих прокурором, може створити дисбаланс між дотриманням вимог процесуального закону та конституційним обов`язком держави забезпечувати раціональне використання надр.

28. Оцінюючи момент початку перебігу строку звернення прокурора у значенні абзацу другого частини другої статті 122 КАС України, суд встановлює: джерело інформації (офіційні відповіді органів, матеріали перевірок, документи дозвільних процедур тощо); зміст і повноту даних (зокрема, ознаки невідповідності процедури надання дозволу вимогам законодавства); час фактичного отримання цієї інформації прокурором та чи дозволяла вона подати адміністративний позов.

29. Прокурор зазначив, що підставами для представництва інтересів держави у суді стало з`ясування обставин справи, зокрема: встановлення того, що ТОВ «Діпі Екстракшн» не було дотримано строків, кількості та якості подачі документів до Держгеонадр для отримання спецдозволу на використання надр Прачівської площі.

30. Прокурор зазначає, що на момент подання документів до ДКЗ - ТОВ «Діпі Екстракшн» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин, у зв`язку із чим не могло подавати такі документи, відповідно до пункту 8 Порядку № 615, без проведення аукціону.

31. Тобто порушення, на яке вказує прокурор, не відображається у змісті оприлюднених актів Держгеонадр. Відомості про статус заявника, підстави застосування «позааукціонної процедури» та відповідність вимогам пункту 8 Порядку № 615 містяться передусім у Протоколі ДКЗ та первинних матеріалах дозвільної справи, які не підлягають обов`язковому оприлюдненню.

32. Опублікування наказу Держгеонадр та спеціального дозволу на користування надрами є кінцевим результатом адміністративної процедури, який презюмується законним і не розкриває можливих дефектів, допущених на попередніх етапах - зокрема на стадії подання матеріалів до ДКЗ.

33. Тому розміщення наказу Держгеонадр від 16 листопада 2016 року №426 в частині надання ТОВ «Діпі Екстракшн» спеціального дозволу на користування надрами для геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовища) Прачівської площі у відкритому доступі не створює презумпції обізнаності прокурора про можливе порушення інтересів держави, оскільки виявлення такого порушення об`єктивно потребує доступу до внутрішніх матеріалів адміністративної справи.

34. Проте, визнаючи такі причини неповажними, суди попередніх інстанцій виходили лише з формальної дати оприлюднення наказу Держгеонадр від 16 листопада 2016 року №426, не з`ясувавши, чи міг прокурор до листопада 2023 року виявити конкретне порушення законодавства у сфері надрокористування.

35. Тобто, не встановивши наявності у прокурора реальної можливості виявити порушення без направлення запитів, суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про неповажність причин пропуску строку звернення.

36. Верховний Суд також підкреслює, що тлумачення норм статей 122, 123 КАС України у справах щодо захисту публічних інтересів повинно здійснюватися також з урахуванням вимоги процесуального закону стосовно забезпечення адміністративними судами ефективного судового захисту, а також принципу пропорційності, оскільки формальне застосування процесуальних строків без з`ясування суті спірних правовідносин може призвести до легалізації триваючого порушення всупереч інтересам держави та суспільства.

37. У таких спорах застосування судом процесуальних норм має забезпечувати баланс між принципом правової визначеності та необхідністю гарантувати реальний і ефективний захист суспільно значущих інтересів, що узгоджується із завданнями адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України).

38. Водночас суб`єкт владних повноважень, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. Із цього слідує обов`язок суб`єкта владних повноважень підтвердити законність власних рішень, дій чи бездіяльності, а не уникати судового контролю.

39. Тому суб`єкту владних повноважень (на відміну від суб`єкта приватного права), який виступає відповідачем в адміністративній справі за позовом прокурора, поданим відповідно до статті 131-1 Конституції України, недостатньо обмежуватися лише посиланням на пропуск прокурором строку звернення до адміністративного суду без належного підтвердження законності власних рішень, дій чи бездіяльності.

40. Верховний Суд також звертає увагу на те, що порушення порядку видачі спеціального дозволу на користування надрами не має разового, суто одномоментного характеру.

41. Відступ від обов`язкової аукціонної процедури при видачі спеціального дозволу на користування надрами має наслідком триваюче використання об`єкта права власності Українського народу конкретним суб`єктом господарювання поза умовами конкуренції, що безпосередньо впливає на економічні інтереси держави, бюджетні надходження та рівність інших потенційних претендентів.

42. Виходячи з цього, принцип правової визначеності не може тлумачитися як підстава для обмеження контролю суду за рішеннями або діями суб`єктів владних повноважень, законність яких обґрунтовано оскаржується і які породжують триваючий публічно-правовий конфлікт у сфері надрокористування. Таке тлумачення суперечило б положенням статті 13 Конституції України щодо особливого статусу надр як об`єкта власності Українського народу та обов`язку держави забезпечувати захист цієї власності.

43. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд звертає увагу судів першої та апеляційної інстанції на те, що початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень.

44. Натомість ототожнення умови початку обрахунку процесуального строку для різних правовідносин («з дня виникнення підстав» як «з дня прийняття суб`єктом владних повноважень оскаржуваного рішення») без урахування факту об`єктивної можливості отримання прокурором достатньої інформації, особливостей відповідних публічно-правових відносин та характеру порушеного публічного інтересу, буде невмотивованим.

45. Прокурор не є суб`єктом правовідносин у сфері користування надрами та не володіє постійним доступом до інформації про всі рішення Держгеонадр і ДКЗ, а отже, не може вважатися таким, що автоматично знає про особливості кожного виданого спеціального дозволу, процедури його надання чи наявність порушень законодавства.

46. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 18 грудня 2025 року (справа №320/18386/25).

47. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

48. Висновок судів попередніх інстанцій про пропуск прокурором строку звернення до суду є передчасним, оскільки ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, зокрема статей 122, 123 КАС України, та без перевірки обставин, що передували зверненню прокурора до суду в інтересах держави.

49. Ураховуючи викладене, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року скасувати, а справу направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: Я.О. Берназюк С.М. Чиркін