Справа № 320/50680/24
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2026-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2026 року

м. Київ

справа № 320/50680/24

адміністративне провадження № К/990/10957/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Желєзного І.В., Мацедонської В.Е.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Громадської організації «Центр захисту інвалідів»

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року (головуючий суддя - Білоноженко М.А.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року (головуючий суддя - Черпак Ю.К., судді: Вівдиченко Т.Р., Штульман І.В.)

у справі № 320/50680/24

за позовом Громадської організації «Центр захисту інвалідів»

до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів

про визнання протиправним та скасування рішення.

I. ПРОЦЕДУРА

1. У серпні 2024 року представник Громадської організації «Центр захисту інвалідів» звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 03 липня 2024 року № 500дс-24 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора першого відділу управління процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення Департаменту нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Офісу Генерального прокурора ОСОБА_1 за дисциплінарною скаргою адвоката Поляновського В.Г. в інтересах Громадської організації «Центр захисту інвалідів» від 20 червня 2024 року.

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.

3. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4. Ухвалою Верховного Суду від 02 квітня 2025 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції зазначив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

6. Право оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя має лише прокурор, стосовно якого подано дисциплінарну скаргу, як суб`єкт дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарними скаргами яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення у визначеному Законом України «Про прокуратуру» і Положенням про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, порядку, не є суб`єктами дисциплінарного провадження і за Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії, як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

7. Суд керувався висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 30 вересня 2020 року у справі № 9901/28/20 та від 14 березня 2018 року у справі № 9901/153/2851.

8. Саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв`язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

9. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі.

III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. В обґрунтування касаційної скарги позивач звертає увагу на відсутність у постанові суду апеляційної інстанції спростування доводів позивача, вказаних у апеляційній скарзі, що свідчить про необґрунтованість такого рішення.

11. Вказував на те, що суди попередніх інстанцій проігнорували його доводи щодо практики ЄСПЛ та прямі посилання на норми Конституції України, які дають право звернутися за захистом до суду. Такими нормами є стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Відповідно, доступність правосуддя є невід`ємним елементом права на справедливий суд.

12. Положення частини другої статті 55 та частини третьої статті 124 Конституції України також гарантують право оскаржити до суду рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади. Основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутися до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитися правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.

13. Позивач вважає що не існує жодної категорії спорів, яка не підлягає розгляду судами жодної юрисдикції.

14. Звертає увагу на те, що суди не врахували зміни від 28 серпня 2021 року та 28 лютого 2023 року, внесені всеукраїнською конференцією прокурорів до Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, відповідно до яких гарантується право на судове оскарження рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження. З цих же мотивів вважає безпідставними посилання судів на судову практику, ухвалену у 2018, 2019, 2020 роках, тобто до внесення суттєвих змін у правовому регулюванні.

15. Також позивач звертає увагу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2023 року у справі № 320/1283/23, в якій суд керувався пунктом 132 Положення (у разі скасування рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження дисциплінарна скарга підлягає повторному розподілу), що відповідає обставинам цієї справи та має бути врахована при вирішенні касаційної скарги.

16. У касаційній скарзі позивач цитує текст окремої думки судді Великої Палати Верховного Суду Яновської О.Г. від 03 квітня 2018 року, вказуючи що його правова позиція в точності відповідає цій окремій думці і підлягає обов`язковому врахуванню судом касаційної інстанції.

17. На переконання скаржника спірним рішенням від 03 липня 2024 року № 500дс-24 відповідач позбавив його можливості захистити своє право на правомірну, добросовісну та кваліфіковану діяльність працівника прокуратури. Відмовляючи у відкриті дисциплінарного провадження навіть без з`ясування усіх обставин в ході ретельної перевірки, відповідач також порушив право позивача на отримання визначеної законом реакції уповноваженого органу шляхом об`єктивного і всебічного розгляду та вирішення скарги по суті, реагування на доводи скарги або їх спростування.

18. Вважає проявом упередженості фактичне надання оцінки судами першої та апеляційної інстанцій обґрунтованості позову без дотримання процедури його розгляду по суті.

19. Частина четверта статті 6 КАС України забороняє відмову в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Фактична відсутність в законодавстві іншого порядку судового захисту означає відсутність альтернативи і, як наслідок, активацію пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, яка прямо відносить до юрисдикції адміністративних судів спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. Спірна ситуація є прямо згаданою в конструкції цієї норми як «випадок, коли для розгляду таких спорів законом не встановлено інший порядок судового провадження».

IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

21. Касаційне провадження у справі відкрите у зв`язку з оскарженням ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, зазначеної у частині другій статті 328 КАС України, та посилання позивача у касаційній скарзі на порушення судами норм процесуального права, а саме пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

22. За частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

23. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

24. Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

26. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

27. Статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

28. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру».

29. Частиною першою статті 43 Закону України «Про прокуратуру» визначено підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження.

30. Відповідно до статті 44 та частини другої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом. Право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Рекомендований зразок дисциплінарної скарги розміщується на вебсайті Офісу Генерального прокурора.

31. Органом, що здійснює дисциплінарне провадження, є Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, яка є колегіальним органом, що відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності прокурорів, переведення та звільнення прокурорів з посади.

Порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, визначається положенням, прийнятим всеукраїнською конференцією прокурорів (частини перша та третя статті 73 Закону України «Про прокуратуру»).

32. Представник Громадської організації «Центр захисту інвалідів» скористався правом звернутися до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з дисциплінарною скаргою, вважаючи що дії прокурора - начальника другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Київської міської прокуратури ОСОБА_2 містять ознаки дисциплінарного проступку.

33. Частиною другою статті 46 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо: 1) дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора; 2) дисциплінарна скарга є анонімною; 3) дисциплінарна скарга подана з підстав, не визначених статтею 43 цього Закону; 4) з прокурором, стосовно якого надійшла дисциплінарна скарга, припинено правовідносини у випадках, передбачених статтею 51 цього Закону; 5) дисциплінарний проступок, про який зазначено у дисциплінарній скарзі, вже був предметом перевірки і щодо нього відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, прийняла рішення, яке не скасовано в установленому законом порядку.

34. Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року прийнято Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пізніше - Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження), яке регулює процедурні питання здійснення нею повноважень, визначених Законом України «Про прокуратуру», іншими законами України, порядок підготовки, розгляду та прийняття Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів рішень, а також інші питання діяльності Комісії.

35. Редакція Положення зазнавала змін 21 грудня 2018 року, 28 серпня 2021 року, 28 лютого 2023 року та 27 серпня 2024 року.

36. Відповідно до пункту 98 Положення, в редакції станом на час прийняття оскаржуваного рішення, рішення про відкриття дисциплінарного провадження або про відмову в його відкритті приймаються членом органу в строк, який не перевищує десяти робочих днів із дня реєстрації дисциплінарної скарги. Копії такого рішення та дисциплінарної скарги протягом трьох днів із дня його прийняття надсилаються прокурору, стосовно якого воно прийняте, поштою або засобами електронного зв`язку.

У цей же строк і в такому ж порядку копія рішення надсилається особі, яка подала дисциплінарну скаргу, та керівнику органу прокуратури, уповноваженому приймати рішення про звільнення прокурора з посади, з роз`ясненням того, що прокурор не може бути звільнений за власним бажанням до завершення дисциплінарного провадження.

37. Оскаржуване рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження було направлено скаржнику засобами поштового зв`язку та отримано ним 17 січня 2024 року, про що зазначено у позовній заяві.

38. Пункт 130 Положення регламентує, що рішення, дії або бездіяльність органу можуть бути оскаржені до суду у випадках і порядку, встановлених законом.

39. Рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, може бути оскаржено прокурором до суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

40. У свою чергу, відповідно до частини десятої статті 78 Закону України «Про прокуратуру» особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, на таке оскарження.

41. Представник позивача не погодився з відмовою у відкритті дисциплінарного провадження, вважаючи рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 03 липня 2024 року № 500дс-24 протиправним, без належного обґрунтування та всупереч вимогам закону, у зв`язку з чим звернувся до суду з позовом. Не погодився позивач і з твердженням у спірному рішенні про те, що дисциплінарна скарга не містить достатніх відомостей про наявність ознак дисциплінарних проступків, вчинених прокурором. Позивач вважає, що в тексті дисциплінарної скарги наведені конкретні відомості про факти, які є достатніми підставами для дисциплінарної відповідальності прокурора.

42. У той же час аналіз положень Закону України «Про прокуратуру» та Положення дає підстави для висновку, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають рішення Комісії, прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб`єкт цього дисциплінарного провадження.

43. Особи, за дисциплінарними скаргами яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом та Положенням порядку, не наділені правом на оскарження до суду рішень Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.

44. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

45. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

46. Таким чином, право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.

47. Обраний позивачем спосіб захисту - оскарження рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який, на думку позивача, вчинив дисциплінарний проступок (невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків), з огляду на розгляд поданої у порядку статті 308 КПК України скарги щодо недодержання розумних строків у кримінальному провадженні неуповноваженим на те прокурором, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування у кримінальному провадженні.

48. Крім того, саме рішення Комісії, хоч його і прийнято у зв`язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах, таке рішення не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

49. Тотожні висновки щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2018 року у справі № 800/554/17, від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 24 квітня 2018 року у справі № 800/435/17, постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 липня 2025 року у справі № 320/31093/24.

50. Необхідність врахування Верховним Судом висновків Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2023 року у справі № 320/1283/23, на чому наполягає позивач у касаційній скарзі, суперечить вимогам частини п`ятої статті 242 КАС України, відповідно до якої при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

51. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 16 березня 2023 року у справі № 9901/41/21 сформулювала висновок, відповідно до якого позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

52. Крім того, Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду (правова позиція Великої Палати Верховного Суду, викладена, зокрема, у постановах від 15 лютого 2018 року у справі №800/526/17, від 10 травня 2018 року у справах №800/227/17, №9901/385/18).Щодо доводів касаційної скарги про те, що норми Конституції України, які є нормами прямої дії, гарантують звернення до суду, то слід звернути увагу, зокрема, на те, що Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (справа «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06, рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року, пункт 33; справа «Меньшакова проти України», заява № 377/02, рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року, пункт 53).

53. Таким чином не можна погодитися з доводами позивача про те, що суд обмежив його право на доступ до суду. Рішення суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження зумовлене не небажанням суду з якихось причин розглядати позовні вимоги Громадської організації «Центр захисту інвалідів», а недотриманням установлених законом порядку та умов звернення до суду за захистом порушеного права. У цілому право позивача на звернення до суду ніким не було обмежене.

54. На підставі викладеного суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі керуючись вимогами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, відповідно до якої суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

55. Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і не дають підстав уважати, що ними порушено норми процесуального права при постановленні оскаржуваних судових рішень.

56. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

57. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 345, 350, 355, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Громадської організації «Центр захисту інвалідів» залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2025 року у справі № 320/50680/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

І.В. Желєзний,

В.Е. Мацедонська,

Судді Верховного Суду