Справа № 240/12834/24
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2026-05-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 травня 2026 року

м. Київ

справа №240/12834/24

провадження № К/990/34905/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Желєзного І. В., Радишевської О. Р.

розглянув у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу

за позовом Управління у справах сім`ї, молоді, фізичної культури та спорту Звягельської міської ради Житомирської області до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, за участю третьої особи - фізичної особи-підприємця - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування висновку, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року, ухваленого у складі головуючого судді Попової О. Г., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2025 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Граб Л. С., суддів: Матохнюка Д. Б. Сторчака В. Ю.

І. Суть спору

1. У липні 2024 року Управління у справах сім`ї, молоді, фізичної культури та спорту Звягельської міської ради Житомирської області (далі - Управління у справах сім`ї, молоді, фізичної культури та спорту) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, за участю третьої особи - фізичної особи-підприємця - ОСОБА_1 (далі - ФО-П ОСОБА_1 ), про визнання протиправним та скасування висновку від 21 червня 2024 року № UA-2024-04-24-014773-а.

2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що на підставі наказу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 03 червня 2024 року за № 43-З відповідачем здійснено моніторинг відносно закупівлі за номером ID: UA-2024-04-24-014773-а, яка оголошена позивачем.

Вказує, що за результатами моніторингу закупівлі 21 червня 2024 року відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено відповідний висновок, згідно з яким за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо оприлюднення інформації про закупівлю відповідно до законодавства у сфері закупівель встановлено порушення вимог пункту 24 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 (далі - Особливості № 1178) та пункту 3 Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 11 червня 2020 року № 1082 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 липня 2020 року за № 610/34893 (далі - Порядок № 1082). За результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо відповідності вимог тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель установлено, що тендерна документація не відповідає нормам абзацу 1 частини третьої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII, зі змінами (далі - Закон № 922-VIII) та абзацам 1, 8 пункту 28 Особливостей № 1178. За результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо розгляду тендерної пропозиції учасника ФО-П ОСОБА_1 установлено порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII. За результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених законодавством, встановлено порушення вимог частини п`ятої статті 8 Закону № 922-VIII та пункту 23 Особливостей № 1178.

Позивач зазначає, що учасник - ФО-П ОСОБА_1 у складі тендерної пропозиції надав усі необхідні документи, виконавши вимоги тендерної документації, а тому, на думку позивача, у останнього відсутні були підстави для відхилення тендерної пропозиції учасника.

Позивач стверджує, що ним додержані як вимоги Закону № 922-VIII, так і вимоги Особливостей № 1178, оскільки тендерна документація сформована з дотриманням вимог законодавства, удосконалений електронний підпис базується на кваліфікованому сертифікаті відкритих торгів, учасником закупівлі у складі тендерної пропозиції надано докази на підтвердження наявності у нього працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід, обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість здійснено на підставі усереднених для Житомирської області та України цін на матеріальні ресурси, будівельні матеріали, що відповідають чинним кошторисним нормам України «Настанови з визначення вартості будівництва» та «Настанови з визначення вартості проектних, науково-проектних, вишукувальних робіт та експертизи проектної документації на будівництво».

Вважаючи висновок відповідача від 21 червня 2024 року про результати моніторингу процедури UA-2024-04-24-014773-а протиправним, Управління у справах сім`ї, молоді, фізичної культури та спорту звернулося до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. 24 квітня 2024 року оголошено процедуру закупівлі в системі електронних закупівель Prozorro за ідентифікатором закупівлі № UA-2024-04-24-014773-а (посилання на оголошення в мережі Інтернет - https://prozorro.gov.ua/uk/tender/UA-2024-04-24-014773-a) щодо закупівлі за предметом "Ремонт споруди цивільного захисту (поточний ремонт споруди подвійного призначення (підвальне приміщення Молодіжного центру) за адресою АДРЕСА_1", орієнтована вартість - 1 863 094,00 гривень.

4. За результатами процедури проведення закупівлі переможцем визнано ФО-П ОСОБА_1 , з яким позивач 16 травня 2024 року уклав договір № 56.

5. На підставі наказу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 03 червня 2024 року № 43-З розпочато моніторинг здійсненої Управлінням у справах сім`ї, молоді, фізичної культури та спорту закупівлі, вид предмету закупівлі - роботи, а саме "Ремонт споруди цивільного захисту (поточний ремонт споруди подвійного призначення (підвальне приміщення Молодіжного центру) за адресою АДРЕСА_1".

6. За результатами моніторингу Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області 21 червня 2024 року в електронній системі закупівель оприлюднено висновок, у якому зафіксовано порушення, а саме:

за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо оприлюднення інформації про закупівлю відповідно до законодавства у сфері закупівель встановлено порушення вимог пункту 24 Особливостей № 1178 та пункту 3 Порядку № 1082;

за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо відповідності вимог тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель установлено, що тендерна документація не відповідає нормам абзацу 1 частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII та абзацам 1, 8 пункту 28 Особливостей № 1178;

за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо розгляду тендерної пропозиції учасника ФО-П ОСОБА_1 установлено порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII;

за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених законодавством, встановлено порушення вимог частини п`ятої статті 8 Закону № 922-VIII та пункту 23 Особливостей № 1178.

7. Вказаним висновком, з огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», статтею 8 Закону № 922-VIII, Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 16 травня 2024 року № 56, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2025 року, позов задоволено частково.

8.1. Визнано протиправним та скасовано висновок Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2023-08-30-000285-а, від 24.11.2023, в частині встановлення порушення вимог пункту 24 Особливостей та пункту 3 Порядку № 1082, абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону та абзацам 1, 8 пункту 28 Особливостей, частини 5 статті 8 Закону та пункту 23 Особливостей та в частині зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель шляхом розірвання договору про закупівлю.

8.2. В решті позову - відмовлено.

9. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що на момент оголошення та проведення процедури закупівлі в Україні діє воєнний стан, а тому відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17 березня 2022 № 300 "Деякі питання забезпечення безперебійного функціонування системи надання електронних довірчих послуг" використання на період воєнного стану на території України та протягом шести місяців з дня його припинення чи скасування дозволяється використання електронних підписів чи печаток, що базуються на сертифікатах відкритого ключа, виданих кваліфікованими надавачами електронних довірчих послуг без відомостей про те, що особистий ключ зберігається в засобі кваліфікованого електронного підпису, в тому числі удосконаленого електронного цифрового підпису.

9.1. Суд першої інстанції зазначив, що вимога відповідача фактично процитувати пункт 47 Особливостей № 1178 є проявом надмірного формалізму та позивачем у цій частині порушень вимог законодавства України про публічні закупівлі не допущено. Пункт 47 Особливостей № 1178 містить вичерпний перелік підстав, що складається з 12 підпунктів, за яких замовник приймає рішення про відмову учаснику процедури закупівлі в участі у відкритих торгах та зобов`язаний відхилити тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що незазначення тексту цих підпунктів пункту 47 Особливостей № 1178 в тендерній документації не свідчить про порушення позивачем абзацу 8 пункту 28 Особливостей № 1178 та Закону № 922-VIII.

9.2. Крім того, у висновку вказано, що позивачем в пункті 3 розділу 5 тендерної документації зазначено підстави відхилення тендерних пропозицій, що визначені пунктом 44 Особливостей № 1178, без врахування змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України від 02 квітня 2024 року № 382.

9.3. Водночас суд першої інстанції також установив, що учасником ФО-П ОСОБА_1 надано довідку про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід від 01 травня 2024 року № 1, відповідно для виконання зобов`язань за договором буде залучено шість працівників, зокрема: інженер-проектувальник - ОСОБА_2 ; головний інженер - ОСОБА_2 ; виконавець робіт - ОСОБА_2; лицювальник-плиточник - ОСОБА_3 ; штукатур - ОСОБА_4 ; лицювальник-плиточник - ОСОБА_5 ; опоряджувальник будівельний - ОСОБА_6 .

Проте, ФО-П ОСОБА_1 у складі своєї тендерної пропозиції не надано сканованих копій повідомлення про прийом на роботу працівників та копії кваліфікованого сертифікату інженера-проектувальника ОСОБА_2 , внаслідок чого порушено вимоги пункту 1 розділу III та пункту 2 Додатку тендерної документації.

Доводи позивача в позовній заяві, що ФОП ОСОБА_1 у складі тендерної пропозиції надані копії наказів про прийняття на роботу працівників, де чітко зазначено дату прийому та умови (основне місце роботи чи сумісництво), не знайшли свого підтвердження, оскільки в матеріалах справи у складі тендерної пропозиції вказані документи відсутні.

Також, суд не взяв до уваги лист-пояснення ФО-П ОСОБА_1 та додані документи, оскільки такі повинні були надаватися учасником у складі своєї тендерної пропозиції.

9.4. Отже, суд першої інстанції дійшов висновку, що учасник ФО-П ОСОБА_1 не відповідала кваліфікаційному критерію «наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід роботи, та будуть залучені до виконання зобов`язань за предметом даних торгів», який встановив сам позивач у своїй тендерній документації. Тобто учасник ФО-П ОСОБА_1 не дотримано вимог пункту 1 розділу III та пункту 2 додатка 1 тендерної документації.

Всупереч вимогам абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі ФО-П ОСОБА_1 як такої, що не відповідає кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону № 922-VIII, та уклав з нею договір.

9.5. Водночас суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний висновок не відповідає критерію пропорційності, в частині вжиття заходів щодо розірвання договору.

10. Зазначена позиція підтримана Сьомим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Провадження у суді касаційної інстанції

11. Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області подало касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.

Так, автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні не врахував висновків щодо застосування пункту 3 Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі, затвердженого наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 11 червня 2020 року № 1082, викладених у постанові Верховного Суду від 20 грудня 2023 року у справі № 420/162/22 у подібних правовідносинах.

12. Верховний Суд ухвалою від 06 жовтня 2025 року відкрив касаційне провадження за скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2025 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

13. Представник Управління у справах сім`ї, молоді, фізичної культури та спорту подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

14. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

15. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

17. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

18. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

19. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

20. Водночас пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

21. За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

22. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон № 922-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин, пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

23. Пунктом 3 частини першої статті 5 Закону № 922-VIII обумовлено, що закупівлі здійснюються, зокрема, за принципом відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель.

24. Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

25. Пунктом 5 частини сьомої статті 8 Закону № 922-VIII обумовлено, що у висновку обов`язково зазначається зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

26. У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

27. Абзацом першим частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII обумовлено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

28. Абзацом першим пункту 28 Особливостей № 1178 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, встановлено, що тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону з урахуванням цих особливостей.

29. На виконання вимог пунктів 1, 11 частини першої статті 9, частини восьмої статті 12 Закону № 922-VIII наказами Мінекономрозвитку від 15 квітня 2020 року № 710 та від 11 червня 2020 року №1 082 затверджено Перелік формальних помилок, яким Уповноважений орган установив перелік помилок, що є формальними та Порядок розміщення інформації про публічні закупівлі» (далі - Порядок № 1082), яким визначено процедуру розміщення інформації про публічні закупівлі, яка оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу у складі електронної системи закупівель (далі - «веб-портал»), подання інформації, документів, звернень та скарг, одержання повідомлень через електронну систему закупівель.

У пункті 2 Порядку № 1082 наведено значення термінів та указано, що інші терміни в цьому Порядку вживаються у значеннях, визначених у Законі України «Про публічні закупівлі, у Законах України «Про електронні документи та електронний документообіг», «Про електронні довірчі послуги» та «Про інформацію».

Пунктом 3 Порядку № 1082 передбачено, що розміщення інформації в електронній системі закупівель здійснюється замовником/ЦЗО/учасником/постачальником / органом оскарження / органами державного фінансового контролю шляхом заповнення електронних полів, визначених адміністратором і реалізованих в електронній системі закупівель, та завантаження відповідних документів через автоматизоване робоче місце замовника/ЦЗО/учасника/постачальника / органу оскарження / органів державного фінансового контролю.

У разі якщо інформація, розміщена в електронній системі закупівель шляхом завантаження документів, містить відомості, що відрізняються від тих, які розміщені шляхом заповнення електронних полів, автентичною вважається інформація, розміщена шляхом заповнення електронних полів.

Після внесення інформації в електронні поля, на неї накладається кваліфікований електронний підпис посадової особи. Інформація, що заповнюється в електронних полях, може відображатися на веб-порталі у вигляді документа, доступного для друку.

30. під час розгляду тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі виявлено невідповідності в інформації та/або документах, що подані учасником процедури закупівлі у тендерній пропозиції та/або подання яких передбачалося тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим, ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель.

31. В силу абзацу п`ятого підпункту 2 пункту 44 Особливостей № 1178 замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону.

32. Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 922-VІІІ договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

VI. Позиція Верховного Суду

33. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.

34. При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.

35. Отже, з метою усунення виявленого під час моніторингу порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель у висновку міститься вимога зобов`язального характеру, яка є обов`язковою для виконання.

36. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, виникли у зв`язку із оскарженням висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про результати моніторингу процедури від 21 червня 2024 року № UA-2024-04-24-014773-а, яка стосувалась закупівлі за предметом "Ремонт споруди цивільного захисту (поточний ремонт споруди подвійного призначення (підвальне приміщення Молодіжного центру) за адресою АДРЕСА_1", орієнтована вартість - 1 863 094,00 гривень.

37. Під час здійснення моніторингу зазначеної публічної закупівлі контролюючим органом встановлено ряд порушень, а саме:

за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо оприлюднення інформації про закупівлю відповідно до законодавства у сфері закупівель встановлено порушення вимог пункту 24 Особливостей № 1178 та пункту 3 Порядку № 1082;

за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо відповідності вимог тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель установлено, що тендерна документація не відповідає нормам абзацу 1 частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII та абзацам 1, 8 пункту 28 Особливостей № 1178;

за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо розгляду тендерної пропозиції учасника ФО-П ОСОБА_1 установлено порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII;

за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених законодавством, встановлено порушення вимог частини п`ятої статті 8 Закону № 922-VIII та пункту 23 Особливостей № 1178.

Водночас за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, повноти відображення інформації в оголошенні про проведення відкритих торгів з особливостями відповідно до вимог Закону та вимог Особливостей, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов укладеного договору про закупівлю умовам тендерної пропозиції переможця та законодавству - порушень не встановлено.

38. Наведене свідчить, що контролюючим органом встановлено порушення на кожному з етапів проведення процедури закупівлі.

У зобов`язальній частині оскаржуваному висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області зобов`язало здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 16 травня 2024 року № 56, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

39. Варто наголосити, що задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій зазначили, що учасник ФО-П ОСОБА_1 не відповідала кваліфікаційному критерію «наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід роботи, та будуть залучені до виконання зобов`язань за предметом даних торгів», який встановив сам позивач у своїй тендерній документації. Тобто учасником ФО-П ОСОБА_1 не дотримано вимог пункту 1 розділу III та пункту 2 додатка 1 тендерної документації. Всупереч вимогам абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі ФО-П ОСОБА_1 як такої, що не відповідає кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 Закону № 922-VIII, та уклав з нею договір.

40. Статтею 31 Закону № 922-VIII передбачені підстави для відхилення тендерних пропозицій.

41. Визначення тендерної пропозиції міститься у пункті 32 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII та означає пропозицію щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.

42. Підставами для відхилення тендерних пропозицій, передбачених зокрема абзацом третім пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII, є невідповідність учасника процедури закупівлі встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства.

Вказаною є правовою нормою передбачено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

43. При цьому абзацом п`ятим підпункту 2 пункту 44 Особливостей № 1178, які встановлюють порядок та умови здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом № 922-VIII, із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, обумовлено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону.

44. Водночас у справі, що розглядається, першочергово необхідно з`ясувати наявність/відсутність порушення в частині, яка стосується тендерної документації замовника, оскільки за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо оприлюднення інформації про закупівлю відповідно до законодавства у сфері закупівель контролюючий орган встановив порушення вимог пункту 24 Особливостей № 1178 та пункту 3 Порядку № 1082.

45. До такого висновку контролюючий орган дійшов з огляду на те, що після внесення замовником інформації у відповідні електронні поля, реалізовані в електронній системі закупівель, та завантаження відповідних документів (оголошення про проведення відкритих торгів, тендерна документація), на них накладено удосконалений електронний цифровий підпис фізичної особи ОСОБА_7 (тип носія особистого ключа - незахищений, тип підпису - удосконалений, сертифікат - кваліфікований, інформація про зберігання особистого ключа в засобі кваліфікованого електронного підпису відсутня), який в розумінні Закону України «Про електронні довірчі послуги» не є кваліфікованим електронним підписом, чим не дотримано вимоги пункту 24 Особливостей № 1178 та пункту 3 Порядку № 1082.

46. Так, пунктом 24 Особливостей № 1178 визначено, що замовник самостійно та безоплатно через авторизований електронний майданчик оприлюднює в електронній системі закупівель відповідно до Порядку № 1082 та цих особливостей оголошення про проведення відкритих торгів та тендерну документацію на закупівлю товарів, послуг не пізніше ніж за сім днів, на закупівлю робіт не пізніше ніж за 14 днів до кінцевого строку подання тендерних пропозицій.

Пунктом 3 Порядку № 1082 передбачено, що розміщення інформації в електронній системі закупівель здійснюється замовником/ЦЗО/учасником/постачальником / органом оскарження / органами державного фінансового контролю шляхом заповнення електронних полів, визначених адміністратором і реалізованих в електронній системі закупівель, та завантаження відповідних документів через автоматизоване робоче місце замовника/ЦЗО/учасника/постачальника / органу оскарження / органів державного фінансового контролю.

У разі якщо інформація, розміщена в електронній системі закупівель шляхом завантаження документів, містить відомості, що відрізняються від тих, які розміщені шляхом заповнення електронних полів, автентичною вважається інформація, розміщена шляхом заповнення електронних полів.

Після внесення інформації в електронні поля, на неї накладається кваліфікований електронний підпис посадової особи. Інформація, що заповнюється в електронних полях, може відображатися на веб-порталі у вигляді документа, доступного для друку

За визначеннями, наведеними у частині першій статті 1 Закону України «Про електронні довірчі послуги», у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, засіб кваліфікованого електронного підпису чи печатки - апаратно-програмний або апаратний пристрій чи програмне забезпечення, які реалізують криптографічні алгоритми генерації пар ключів та/або створення кваліфікованого електронного підпису чи печатки, та/або перевірки кваліфікованого електронного підпису чи печатки, та/або зберігання особистого ключа кваліфікованого електронного підпису чи печатки, який відповідає вимогам цього Закону (пункт 17); кваліфікований електронний підпис - удосконалений електронний підпис, який створюється з використанням засобу кваліфікованого електронного підпису і базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа (пункт 23); кваліфікований сертифікат відкритого ключа - сертифікат відкритого ключа, який видається кваліфікованим надавачем електронних довірчих послуг, засвідчувальним центром або центральним засвідчувальним органом і відповідає вимогам цього Закону (пункт 25); користувачі електронних довірчих послуг - підписувачі, створювачі електронних печаток, відправники та отримувачі електронних даних, інші фізичні та юридичні особи, які отримують електронні довірчі послуги у надавачів таких послуг відповідно до вимог цього Закону (пункт 27).

47. У доводах касаційної скарги автор вказав на необхідність врахувати висновки щодо застосування пункту 3 Порядку № 1082, викладених у постанові Верховного Суду від 20 грудня 2023 року у справі № 420/162/22.

48. Своєю чергою суд першої інстанції, з позицією якого погодився й апеляційний суд, в цьому контексті зазначив, що на момент оголошення та проведення процедури закупівлі в Україні діє воєнний стан, а тому відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 300 використання на період воєнного стану на території України та протягом шести місяців з дня його припинення чи скасування дозволяється використання електронних підписів чи печаток, що базуються на сертифікатах відкритого ключа, виданих кваліфікованими надавачами електронних довірчих послуг без відомостей про те, що особистий ключ зберігається в засобі кваліфікованого електронного підпису, в тому числі удосконаленого електронного цифрового підпису, як було зроблено позивачем.

49. Однак, варто зауважити, що постанова Кабінету Міністрів України від 17 березня 2022 року № 300 «Деякі питання забезпечення безперебійного функціонування системи надання електронних довірчих послуг» втратила чинність 01 лютого 2024 року.

Крім того, суд першої інстанції, визнав протиправним та скасував у частині висновок Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2023-08-30-000285-а, від 24.11.2023, тобто взагалі іншу процедкру закупівлі, яка оголошена замовником вказаної закупівлі 30 серпня 2023 року.

Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року, не звернув увагу на вказане.

50. Натомість у цій справі спірним є висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 21 червня 2024 року № UA-2024-04-24-014773-а.

Оголошення замовником опубліковано 24 квітня 2024 року, а тому постанова Кабінету Міністрів України від 17 березня 2022 року № 300 «Деякі питання забезпечення безперебійного функціонування системи надання електронних довірчих послуг», яку застосували суд першої та апеляційної інстанції під час розгляду цієї справи, вже втратила чинність (01 лютого 2024 року).

51. Відповідно до статті 2 Закону України «Про електронні довірчі послуги» цей Закон регулює відносини, що виникають між юридичними, фізичними особами, суб`єктами владних повноважень у процесі надання, отримання електронних довірчих послуг, процедури надання цих послуг, нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства у сфері електронних довірчих послуг, а також основні організаційно-правові засади електронної ідентифікації. Законами України можуть встановлюватися особливості правового регулювання надання електронних довірчих послуг та електронної ідентифікації в певних сферах суспільних відносин.

52. Абзацом 2 частини другої статті 17 Закону України «Про електронні довірчі послуги» передбачено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації державної форми власності, державні реєстратори, нотаріуси та інші суб`єкти, уповноважені державою на здійснення функцій державного реєстратора, для засвідчення чинності відкритого ключа використовують лише кваліфікований сертифікат відкритого ключа, а для реалізації повноважень, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків фізичної або юридичної особи відповідно до закону, застосовують виключно засоби кваліфікованого електронного підпису чи печатки, які мають вбудовані апаратно-програмні засоби, що забезпечують захист записаних на них даних від несанкціонованого доступу, від безпосереднього ознайомлення із значенням параметрів особистих ключів та їх копіювання.

53. За правилами частини другої статті 18 Закону України «Про електронні довірчі послуги» кваліфікований електронний підпис чи печатка вважається таким, що пройшов перевірку та отримав підтвердження, якщо: перевірку кваліфікованого електронного підпису чи печатки проведено засобом кваліфікованого електронного підпису чи печатки; перевіркою встановлено, що відповідно до вимог цього Закону на момент створення кваліфікованого електронного підпису чи печатки був чинним кваліфікований сертифікат електронного підпису чи печатки підписувача чи створювача електронної печатки; за допомогою кваліфікованого сертифіката електронного підпису чи печатки здійснено ідентифікацію підписувача чи створювача електронної печатки; під час перевірки за допомогою кваліфікованого сертифіката електронного підпису чи печатки отримано підтвердження того, що особистий ключ, який належить підписувачу чи створювачу електронної печатки, зберігається в засобі кваліфікованого електронного підпису чи печатки; під час перевірки підтверджено цілісність електронних даних в електронній формі, з якими пов`язаний цей кваліфікований електронний підпис чи печатка.

54. Отже, на виконання вимог Закону України «Про публічні закупівлі», який в частині оформлення тендерних пропозицій через електронну систему містить відсилочну норму до законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» та «Про електронні довірчі послуги» Уповноваженим органом було розроблено та затверджено Порядок № 1082, яким установлено, що на інформацію внесену до електронних полів в електронній системі закупівель накладається виключно кваліфікований електронний підпис (далі - «КЕП») посадової особи. Інших видів та способів автентифікації учасників торгів в цьому випадку законом не передбачено.

55. Так, норми Порядку № 1082 були розроблені та затверджені на виконання вимог Закону України «Про публічні закупівлі» , яким урегульовані питання, що виникають у сфері публічних закупівель. Також, цим Законом передбачено, що закупівлі товарів, робіт та послуг здійснюється шляхом розміщення відповідної інформації на веб-порталі Уповноваженого органу у складі електронної системи закупівель.

56. Верховний Суд констатує, що з метою належного захисту та збереження відомостей у системі закупівель, законодавець передбачив, що розміщення інформації в цій системі шляхом заповнення електронних полів потребує ідентифікації саме за допомогою використання КЕП як єдиного способу ідентифікації учасника торгів відповідно до процедури їхнього проведення. Використання інших засобів ідентифікації під час користування електронною системою закупівель законодавством, що регулює сферу публічних закупівель не передбачено.

57. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що аналіз пункту 3 Порядку № 1082 у системному зв`язку з пунктом 23 частини першої статті 1, частини другої статті 18 та пункту 12 частини другої статті 23 Закону України «Про електронні довірчі послуги» дає підстави для висновку, що у разі розміщення тендерної документації на веб-порталі Уповноваженого органу у складі електронної системи закупівель, такі документи повинні бути завірені виключно кваліфікованим електронним підписом (КЕП) посадової особи замовника. Невиконання цієї умови є порушенням вимог законодавства про в сфері публічних закупівель.

58. Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 08 травня 2025 року у справі № 160/11687/23 та від 20 грудня 2023 року у справі № 420/162/22.

59. Повертаючись до обставин цієї справи, після внесення замовником інформації у відповідні електронні поля, реалізовані в електронній системі закупівель, та після завантаження відповідних документів (річний план закупівель, оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями, повідомлення про намір укласти договір, тощо) на такі документи накладено удосконалений електронний цифровий підпис уповноваженої особи замовника ОСОБА_7 (тип носія особистого ключа- незахищений, тип підпису-удосконалений, сертифікат-кваліфікований, інформація про зберігання особового ключа в засобі кваліфікованого електронного підпису відсутня).

60. З наведеного висновується, що замовник, завантажуючи відповідні документи (річний план закупівель, оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями, повідомлення про намір укласти договір, тощо) у відповідні електронні поля, реалізовані в електронній системі закупівель позивач як замовник публічної закупівлі наклав електронний цифровий підпис (тип носія особистого ключа- незахищений, тип підпису-удосконалений, сертифікат-кваліфікований, інформація про зберігання особового ключа в засобі кваліфікованого електронного підпису відсутня), який в розумінні Закону України «Про електронні довірчі послуги» не є кваліфікованим електронним підписом, а отже позивачем не дотримано приписи пункту 3 Порядку № 1082.

61. Отже, Управління у справах сім`ї, молоді, фізичної культури та спорту використало спосіб ідентифікації не передбачений законодавством про публічні закупівлі, а тому тендерна документація оформлена позивачем не у спосіб, установлений законом.

62. Наведене свідчить, що висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-04-24-014773-а від 21 червня 2024 року є правомірним.

63. Натомість як суд першої, так і суд апеляційної інстанцій, повно встановивши обставини справи, неправильно застосовали норми матеріального права.

64. За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

65. З огляду на приписи статті 242 КАС України, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

66. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

67. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд вважає необхідним їх судові рішення скасувати та відмовити в позові.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області задовольнити.

2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року, ухваленого у складі головуючого судді Попової О. Г., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2025 року у справі № 240/12834/24 скасувати.

3. Ухвалити нове рішення у справі № 240/12834/24.

4. У задоволенні позову Управління у справах сім`ї, молоді, фізичної культури та спорту Звягельської міської ради Житомирської області до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, за участю третьої особи - фізичної особи-підприємця - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування висновку - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді І. В. Желєзний

О. Р. Радишевська