Справа № 320/9472/26
Суддя: Марич Є.В.
Дата ухвалення: 2026-05-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

07 травня 2026 року м. Київ № 320/9472/26

Суддя Київського окружного адміністративного суду Марич Є.В., розглянувши позовну заяву заступника Генерального прокурора в інтересах Антимонопольного комітету України до Київської міської ради, за участі третіх осіб Комунального підприємства "Київський інститут земельних відносин", Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Київської міської державної адміністрації, про визнання рішення протиправним, зобов`язання вчинити дії.

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся заступник Генерального прокурора в інтересах Антимонопольного комітету України з позовом до Київської міської ради, за участі третіх осіб Комунального підприємства "Київський інститут земельних відносин", Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Київської міської державної адміністрації, про визнання протиправним і нечинним в частині рішення від 04.12.2025 року №267/10734 та зобов`язання відповідача прийняти новий нормативно-правовий акт.

Ухвалою суду від 12.03.2026 року позовну заяву залишено без руху, а позивачеві наданий строк на усунення виявлених недоліків.

На виконання ухвали суду позивачем направлено пояснення, зареєстровані канцелярією суду 18.03.2026 рокуз використанням підсистеми "Електронний Суд" та дублікат пояснень у паперовому вигляді, зарестрований канцелярією суду 31.03.2026 року за вхідним номером 13271.

Виходячи зі змісту таких пояснень, звернення до суду в інтересах Антимонопольного комітету України прокуратурою обумовлено невжиттям Антимонопольним комітетом України належних заходів для захисту інтересів держави та економічної конкуренції.

Натомість Антимонопольним комітетом подані заперечення на пояснення заступника Генерального прокурора, зареєстровані канцелярією суду 20.03.2026 року, у яких наголошується на можливості проведення перевірки наявності або відсутності порушень законодавства у сфері публічних закупівель виключно в межах розгляду відповідної скарги.

Водночас Антимонопольним комітетом України зазначається, що структурним підрозділом сторони Північним міжобласним територіальним відділенням Комітету здійснювався розгляд справиви №385/60/55-рп/к.24 щодо порушення Київською міською радою законодавства про захист економічної конкуренці, рішенням за результатами розгляду якої зобов`язано Київську міську раду у двомісячний строк із дати отримання рішення в цій справі припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Рішення №60/110-р/к не було скасоване Господарським судом міста Києва в межах провадження у справі №910/12734/24, з огляду на що є обов`язковим до виконання Київською міською радою.

На виконання такого рішення Антимонопольного комітету України відкрите виконавче провадження ВП №80521011.

Вирішуючи питання про наявність у заступника Генерального прокурора підстав подавати позовну заяву, що розглядається, в інтересах Антимонопольного комітету України суд зазначає наступне.

Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У постанові від 13.07.2022 року у справі №120/1460/21-а Верховний Суд зазначив, що представництво прокурором держави в суді, по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, в позовній заяві прокурор самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій, спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 року (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, зокрема зазначила, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду наголосила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

З огляду на вищенаведене, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень. Таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається).

Відповідно до обґрунтувань позовної заяви, заяви поданої на усунення недоліків залишеної без руху позовної заяви та заперечень Антимонопольного комітету України, подання позову заступником Генерального прокурора України обумовлене, на думку прокурора, неналежним виконанням Антимонопольним комітетом України як центральним органом влади, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері публічних закупівель, відтак, цей позов поданий прокурором через бездіяльність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

Відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону України Про прокуратуру від 14.10.2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (ч. 3 ст. 23 Закону №1697).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (ч. 4 ст. 23 Закону №1697).

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (ч. 3 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, далі - КАС України).

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу (ч. 4 ст. 53 КАС України).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч. 5 ст. 53 КАС України).

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 4 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Визначаючи у даній справі порушення інтересів держави, прокурор зазначає про те, що невиконання та порушення вимог законодавства України у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) призводить до порушення інтересів держави та встановлення державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності.

З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 року в справі №320/1724/19, від 09.10.2019 року в справі №0440/4892/18, від 04.10.2019 року в справі №804/4728/18, від 26.02.2020 року в справі №804/4458/18, від 27.04.2020 року в справі №826/10807/16, від 20.05.2020 року в справі №580/17/20 і суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі.

Разом з тим, зі змісту позовної заяви суд вбачає, що підставою подання позову в інтересах Антимонопольного комітету України є фактично невиконання відповідачем Рішення №60/110-р/к із аналогічними до позовних вимогами та постанов органів виконавчої служби, що здійсннюють контроль виконання такого рішення.

Крім того, суд зазначає, що відповідно до пункту 7 частини 1 статті 20 Господарського Кодексу України, справи у спорах, що виникають з відносин, пов`язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції належать до юрисдикції господарських судів та мають розглядатись у порядку господарського судочинства, що також підтверджується розглядом Господарським судом міста Києва спору, предметом якого було вищеозначене рішення Антимонопольного комітету, залишене без змін судами вищих інстанцій.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Керуючись ст. ст. 2, 19, 43, 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

1. Позовну заяву заступника Генерального прокурора в інтересах Антимонопольного комітету України у справі №320/9472/26 повернути позивачеві.

2. Роз`яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

3. Копію ухвали разом з матеріалами позовної заяви надіслати позивачеві.

4. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Марич Є.В.