Справа № 320/18776/26
Суддя: Леонтович А.М.
Дата ухвалення: 2026-05-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

12 травня 2026 року Київ № 320/18776/26

Суддя Київського окружного адміністративного суду Леонтович А.М., розглянувши позовну заяву та додані до неї матеріали Кам`янець-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області до Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду 01.05.2026 через підсистему «Електронний суд» звернулась Кам`янець-Подільська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області з позовом (зареєстрований 04.05.2026) до Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України», у якому просили суд:

- визнати протиправною бездіяльність Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» () щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Совий Яр» площею 827 га, встановлення обмежень у використанні земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, охоронних зон;

- зобов`язати Державне спеціалізоване господарське підприємство «Ліси України» вжити заходів щодо проведення робіт з виготовлення та затвердження в установленому порядку проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Совий Яр» площею 827 га, встановити обмеження у використанні земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону ландшафтного заказника загальнодержавного значення.

Частиною першою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема: чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

За правилами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За приписами частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За нормами пункту 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру», однією із функцій прокуратури є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статті 169 цього Кодексу.

Законом України «Про прокуратуру» визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

За змістом статті 1 названого Закону, прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», Окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), згідно з Рішенням Конституційного Суду № 6-р(II)/2025 від 03.12.2025. Окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23, визнані неконституційними, втрачають чинність із 01.01.2027 Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю медіа, а також політичних партій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Системний аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі № 906/240/18, від 01.11.2018 у справі № 910/18770/17, від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18, від 05.12.2018 у справі № 923/129/17.

Звертаючись із цим позовом в інтересах держави прокурор вказує, що Кам`янець-Подільською окружною прокуратурою скеровано до Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» інформацію про виявлені порушення за вказаним фактом (лист №52-456вих-26 від 19.01.2026).

Поряд із цим, окружну прокуратуру листом №1084-26 від 06.02.2026 Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області повідомлено про те, що заходи представницького характеру щодо зобов`язання землекористувача вчинити дії по організації та встановленні меж ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Совий Яр» не здійснювались. Із відповіді Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області вбачається, що перевірки з указаних питань названим контролюючим органом не проводились, на цей час відсутня фінансова можливість для звернення до суду, тож остання не заперечує щодо звернення прокурора з позовом до суду.

Крім того, відповідно до листа Кам`янець-Подільської окружної прокуратури від 12.03.2026 № 52-1806ВИХ-26-52-86 адресованого Державній екологічній інспекції у Хмельницькій області, повідомлено про встановлення підстав та намірів здійснювати представництво інтересів держави в суді та про намір пред`явлення позовної заяви до Хмельницького окружного адміністративного суду.

Суд зазначає, що звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватись як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом із урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Суд констатує, що жодних обставин, які перешкоджають Державній екологічній інспекції у Хмельницькій області звернутись до суду з позовом на захист порушеного права, суду не наведено ані в обґрунтуванні прокурора, ані у листах зазначених органів.

Твердження про неможливість сплати Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області судового збору, як підстава не звернення з позовом до суду, не є поважною причиною, оскільки пунктом 2 розділу ІІ Закону України від 22.05.2015 № 484-VІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сплати судового збору», Кабінет Міністрів України було зобов`язано забезпечити відповідне фінансування державних органів, які позбавляються пільг щодо сплати судового збору.

Сам факт того, що Державна екологічна інспекція у Хмельницькій області не заперечує щодо можливості звернення Кам`янець-Подільської окружної прокуратури до суду, не є належною та достатньою підставою та, як наслідок, і виключним випадком, відповідно до якого прокурор може звернутись із цим позовом до суду в інтересах держави в особі зазначеного суб`єкта владних повноважень.

Крім того, із дати листів від 06.02.2026 до дати звернення до суду із цим позовом минуло менше трьох місяців, що не може вважатись розумним строком, протягом якого відповідний орган, який уповноважений на звернення до суду із цим позовом допускає бездіяльність.

Прокурором не доведено неможливість або відсутність можливості Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області звернутись із відповідним позовом, оскільки позивач, в особі якого в інтересах держави з позовом до суду звернулась прокуратура, має підстави та можливість самостійно захищати свої права, у той час як прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем або відсутності у нього процесуальної дієздатності.

Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Посилання в позові на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо. У такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Аналогічну правову позицію викладено також у постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі № 922/901/17, від 31.10.2018 у справі № 910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Відповідно до статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України, учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово викладав позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі Мартіні проти Франції).

Таким чином, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді спору. Така практика не є намаганням обмежити функції прокуратури сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, а є лише наслідком системного тлумачення положень законодавства, якими встановлена необхідність підтвердження судом підстав для представництва прокуратурою інтересів держави, оскільки право прокуратури на звернення до суду в інтересах уповноваженого суб`єкта, не може презюмуватись, як безспірне.

Із урахуванням викладеного, судом установлено, що прокурор всупереч вимогам частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не надав доказів бездіяльності, зокрема Державної екологічної інспекції у Вінницькій області щодо реагування на порушення інтересів держави, зокрема шляхом подання позову, чи неспроможності такого органу самостійно звернутись до суду за захистом порушених інтересів.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 зазначено: « 8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41)».

В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22, від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22.

На стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі за цим позовом, суд установив відсутність належного нормативно-правового обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову, що є підставою для повернення позовної заяви у силу вимог пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

Аналогічної позиції дотримується Сьомий апеляційний адміністративний суд в його постанові від 28.01.2025 у справі № 240/19754/24.

Керуючись статтями 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

1. Позовну заяву Кам`янець-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області до Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - повернути позивачеві без розгляду.

2. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

3. Копію ухвали надіслати особі, яка подала позов.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Леонтович А.М.