Справа № 520/4204/21
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2026-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №520/4204/21
судді Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Білак М.В. на постанову Верховного Суду від 09 квітня 2026 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Харківської обласної прокуратури, Держави Україна в особі Луганської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Короткий виклад історії справи
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- стягнути з Держави України в особі Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завдану положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року в сумі 65 076,81 грн;
- стягнути з Держави України в особі Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме надбавки за вислугу років, передбаченої статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завдану положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року в сумі 7259 грн;
- стягнути з Держави України в особі Луганської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завдану положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року в сумі 849 735,80 грн;
- стягнути з Держави України в особі Луганської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме надбавки за вислугу років, передбаченої статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завдану положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року в сумі 157 734,72 грн.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що в періоди з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року та з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року його посадовий оклад та надбавка за вислугу років нараховувалися не в розмірі, установленому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», а в розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України на підставі змін, внесених Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України». Згодом Конституційний Суд України визнав неконституційними положення, на підставі яких нараховувалися посадовий оклад та надбавка за вислугу років, зокрема пункт 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, а отже, позивач вважав, що має право на відшкодування матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України.
Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 10 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року, відмовив ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановою від 09 квітня 2026 року у справі № 520/4204/21 касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив частково: рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року скасував, а справу направив на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
Основні мотиви, викладені в постанові Верховного Суду
У цій справі суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 з 17 вересня 2013 року по 14 грудня 2015 року обіймав різні прокурорські посади у прокуратурі Луганської області, а з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року - у прокуратурі Харківської області.
ОСОБА_1 31 серпня 2020 року звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
На думку позивача, протиправність дій відповідачів полягає в тому, що прокуратура Луганської області у зв`язку з дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнаний неконституційним згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, а згодом - у зв`язку із протиправним застосуванням абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», не донарахувала та не виплатила за період з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року посадовий оклад у розмірі 849 735,80 грн та надбавку за вислугу років у сумі 157 734,72 грн.
Прокуратура Харківської області у зв`язку з дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнаний неконституційним згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, також не донарахувала та не виплатила за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року посадовий оклад у розмірі 65 076,81 грн та надбавку за вислугу років у розмірі 7259 грн.
Верховний Суд зазначив, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в постанові від 24 лютого 2026 року у справі № 160/6949/20 сформувала правовий висновок, що є відмінним від викладеного в постановах Верховного Суду від 19 березня 2020 року у справі № 806/3314/17 та від 09 вересня 2020 року у справі № 807/1171/16 (від якого просив відступити позивач у касаційній скарзі).
Оскільки постанова Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 лютого 2026 року у справі № 160/6949/20 стосується подібних правовідносин, то відповідно до приписів частини третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Верховний Суд урахував зазначену постанову під час вирішення спору.
Ураховуючи правові висновки Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Верховний Суд констатував помилковість висновків судів попередніх інстанцій у частині вирішення позовних вимог за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року та з 11 січня 2017 року по 25 березня 2020 року, підставами для яких слугувало те, що Харківська обласна прокуратура не наділена правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості збільшити видатки з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31 травня 2012 року № 505; за період з 01 липня 2015 року по 25 березня 2020 року Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 не може вплинути на спірні правовідносини, оскільки вони виникли до його ухвалення; зазначене Рішення Конституційного Суду України не містить положень, які поширювали б дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності; з урахуванням дії норм права у часі, а також з огляду на відсутність у Рішенні Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 указівки на ретроактивність недоотримана, на думку позивача, частина заробітної плати не може вважатися матеріальною шкодою (збитками) в розумінні статті 22 Цивільного кодексу України.
У частині вирішення позовних вимог за період з 26 березня по 31 серпня 2020 року судові рішення ґрунтувалися на тому, що: Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ), який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури; з 25 вересня 2019 року положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» установлюють розміри посадових окладів прокурорів окружних та обласних прокуратур, а згідно з наказом Офісу Генерального прокурора від 08 вересня 2020 року № 414 днем початку роботи обласних прокуратур є 11 вересня 2020 року; у період з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року обласні прокуратури створені не були; дія статті 81 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній у період з 26 березня по 31 серпня 2020 року, не поширюється на прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, а оплата праці таких працівників згідно з пунктом 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
З урахуванням першого речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, упродовж усього оспорюваного періоду [з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року та з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року] ОСОБА_1 мав право на нарахування та виплату заробітної плати у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній до 25 вересня 2019 року.
Верховний Суд наголосив, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та речення другого абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ під час нарахування заробітної плати визначався в розмірі меншому, ніж визначено частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції, чинній до 25 вересня 2019 року), має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатами оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.
Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів повно не з`ясували обставин справи (а саме: фактично нарахована та виплачена заробітна плата та сума, що підлягала нарахуванню й виплаті, періоди перебування у відпустках, а також тимчасової непрацездатності), тоді як їх установлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень у справі позивача та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
Частиною другою статті 34 КАС України визначено, що при прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення.
У той же час відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Як установили суди попередніх інстанцій, а також згідно з підтвердженими матеріалами справи із 16 серпня 2019 року по 31 серпня 2020 року ОСОБА_1 обіймав посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області, а 31 серпня 2020 року був звільнений із зазначеної посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Тобто позивача не було переведено до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури і саме з цим було пов`язане зменшення розміру його заробітної плати.
Водночас вважаю за доцільне акцентувати, що згідно із Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 1311, яка вказує, зокрема, на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно інтегровано в загальну систему правосуддя.
Отже, відповідно до Конституції України прокуратуру інтегровано в систему правосуддя, а характер її діяльності змінено із загального нагляду на основну функцію публічного обвинувачення. Крім того, запроваджено нові принципи оцінювання як суддів, так і прокурорів.
Конституційний Суд України в Рішенні від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 зазначив, що не лише структурне положення статті 1311 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131) (абзац другий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини).
Верховний Суд у постановах від 26 травня 2022 року у справі № 540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі № 240/1984/21 зауважив, що системний аналіз приписів Закону № 113-ІХ дає змогу зробити висновок, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31 травня 2012 року № 505. Водночас ті прокурори, яких переведено на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ.
Верховний Суд у зазначених справах також акцентував на тому, що відповідно до положень пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів - залежно від проходження чи непроходження атестації.
Так, Верховний Суд у постанові від 09 квітня 2026 року у справі № 520/4204/21 урахував правові висновки Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладені у справі № 160/6949/20, а саме:
1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;
2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону України «Про прокуратуру», а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;
3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.
Проте, ураховуючи встановлені у цій справі обставини та докази, вважаю за потрібне висловити незгоду із зазначеною постановою з огляду на таке.
Згідно зі статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України Верховна Рада України є парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні.
Відповідно до статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, прийняття законів.
Конституційний Суд України в Рішенні від 13 вересня 2023 року № 7-р(І)/2023 зазначив, що зі змісту статті 8 Основного Закону України, заснованих на її приписах юридичних позицій Конституційного Суду України, а також міжнародних актів, у яких викладено розуміння юридичної визначеності, убачається, що принцип верховенства права вимагає від законодавця встановлювати чітке, зрозуміле, однозначне, прогнозоване правове регулювання суспільних відносин для забезпечення стабільного правового становища людини, не допускати довільної відмови від взятих державою на себе зобов`язань, гарантувати належний захист правомірних (легітимних) очікувань особи (абзац дев`ятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).
В іншому Рішенні від 13 травня 2024 року № 6-р(ІІ)/2024 Конституційний Суд України зауважив, що невиконання державою такого обов`язку суперечить приписам пункту 9 частини другої статті 129, частин першої, другої статті 1291 Конституції України та призводить до порушення права особи на судовий захист, нівелює дієвість судочинства, що є несумісним із принципом верховенства права, що його встановлено частиною першою статті 8 Конституції України (абзаци перший, четвертий підпункту 3.5 пункту 3 мотивувальної частини).
В Україні згідно з принципом поділу влади повноваженням ухвалювати закони наділений виключно парламент і, на моє переконання, суд не може підміняти його функцій, оскільки це суперечить принципу поділу влади.
Законодавець, який у парламенті на демократичних засадах здійснює представництво народу України, тобто спирається на його волю, презюмує конституційність своїх намірів і ідей, для нього першочерговим завданням є забезпечення правових засад життєдіяльності суспільства. Закони мають бути висловленням волі народу, а не результатом ухвалення таких рішень неуповноваженими суб`єктами. Тобто суди не мають перебирати це повноваження законодавця, який діє відповідно до цілей його створення згідно з визначеними конституційними повноваженнями єдиного органу законодавчої влади в державі.
Тобто частина четверта статті 7 КАС України не дозволяє застосовувати норму закону, яка втратила чинність, а так само застосовувати будь-яку іншу норму права, крім припису Конституції України як норми прямої дії.
Такий підхід відповідає принципу поділу влади та забезпечує межі судового втручання.
Проте, на моє переконання, у спірних правовідносинах щодо стягнення матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати норми Конституції України не можуть застосовуватися як норми прямої дії, без деталізації умов та порядку такого стягнення, що може бути визначено законом.
Суди згідно із принципом поділу влади за допомогою конформного тлумачення мають здійснювати таке тлумачення змісту закону або іншого нормативно-правового акта, щоб воно не обмежувало чи навпаки, понадміру не розширювало першочергового змісту закону чи іншого нормативно-правового акта, і в жодному разі не призводило до створення нових норм.
У протилежному випадку виникає ризик втручання суду в компетенцію законодавця.
Конституційний Суд України у Рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, визнаючи неконституційним окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України [у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування], наголосив на тому, що однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення. Це може бути реалізовано лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, у тому числі регулювання заробітної плати прокурора для забезпечення неупередженості при реалізації встановлених Конституцією та законами України повноважень (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).
Водночас у мотивувальній частині зазначеного Рішення Конституційний Суд України вказав, що заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 1311 Основного Закону України, має визначатися виключно законом (абзац одинадцятий підпункту 2.2 пункту 2).
Зауважу, що це Рішення Конституційного Суду України не містить жодних вказівок парламенту, зокрема, щодо встановлення компенсації чи відшкодування шкоди у вигляді неотриманої прокурорами частини заробітної плати за період, упродовж якого діяла неконституційна норма.
Керуючись викладеним, маю переконання, що згідно із принципом поділу державної влади нове розроблення позитивного змісту норми під час встановлення суперечності закону чи іншого правового акта Конституції України (правотворення) все ж має належати до повноважень законодавця.
У цьому контексті важливою є позиція судді Конституційного Суду України Водяннікова О.Ю. у доповіді на тему «Неконституційні акти та відповідальність держав: між нормами Конституції та судовою практикою» [1], у якій суддя наголосив, що приписи частини третьої статті 152 Конституції України поєднує характеристики як зобов`язуючого, так і компетенційного приписів, адже, вилучаючи питання відшкодування з компетенції Конституційного Суду України, він зобов`язує Верховну Раду України вжити законодавчих заходів відповідно до передбачених у ньому вимог. Конституція України не надає ані Конституційному Суду України, ані судам системи судоустрою повноважень для безпосереднього визначення порядку відшкодування, а залишає це на розсуд законодавця. Це означає, що, хоча питання відшкодування шкоди є обов`язковим для вирішення, конкретні інструменти для реалізації цієї вимоги визначає Верховна Рада України.
Водночас закцентую, що стаття 152 Конституції України міститься в окремому спеціальному розділі Конституції України, який визначає місце, роль, функції і повноваження спеціального органу конституційної юрисдикції, юридичну природу його рішень - у розділі ХІІ. Саме тому, на відміну від статті 56 Конституції України, що вміщена в розділі II «Права, свободи та обов`язки людини і громадянина» та гарантує кожному право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю таких органів при здійсненні своїх повноважень, приписи частини третьої статті 152 Конституції України безпосередньо не зумовлюють право на звернення до суду з такими вимогами. Зміст розділу XII Конституції України передбачає можливість для Конституційного Суду України ухвалити відповідне рішення про відшкодування матеріальної шкоди у визначеному законом порядку.
Конституція України закріпила принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, який проявляється передусім у конституційному визначенні обов`язків держави (статті 3, 16, 22). Така відповідальність не зводиться лише до політичної чи моральної відповідальності публічної влади перед суспільством, а має певні ознаки юридичної відповідальності як застосування заходів публічно-правового характеру до держави та її органів за невиконання чи неналежне виконання своїх обов`язків. Зокрема, стаття 55 Конституції України надає кожному право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатись за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, а стаття 152 Конституції України зобов`язує державу відшкодовувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про відповідальність юридичних осіб від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001).
Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував на необхідності забезпечення державою дієвості цього конституційного припису та практичної реалізації права фізичних і юридичних осіб приватного права на відшкодування шкоди, завданої діями та актами, що визнані неконституційними (рішення від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009, від 07 квітня 2021 року № 1-р(ІІ)/2021, від 21 липня 2021 року № 4-р(ІІ)/2021).
Згідно з Конституцією в Україні діє презумпція конституційності, на якій заснований конституційний порядок в державі. Тобто до моменту ухвалення Конституційним Судом України рішення про визнання актів неконституційними вони визнаються такими, що відповідають Конституції України та мають бути застосовані.
Така практика ЄСПЛ, яка є джерелом права в Україні й фактично визначає стандарти застосування принципів правовладдя (верховенства права) для правової системи України щодо захисту прав людини, свідчить про те, що на підставі принципу правовладдя (верховенства права) в особи не можуть виникати легітимні очікування щодо відшкодування будь-яких конкретних сум від держави.
Сама шкода є наслідком не лише наявності неконституційної норми закону чи іншого нормативно-правового акта, а й акту їх застосування. У спірних правовідносинах має бути доведено, що на підставі закону (окремих положень), який був визнаний пізніше неконституційним, орган державної влади згідно із частиною п`ятою статті 21 КАС України вчинив конкретні дії / бездіяльність «проти» конкретної особи, унаслідок чого їй було завдано шкоду, яку вона просить стягнути.
Утім ОСОБА_1 обґрунтував свої позовні вимоги про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати положеннями частини третьої статті 152 Конституції України у зв`язку з визнанням пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України неконституційним із покликанням на те, що норми Конституції України є нормами прямої дії. ОСОБА_1 не оскаржував ні дій органів державної влади, ні їхніх рішень, а лише просив стягнути матеріальну шкоду.
У спірних правовідносинах адміністративний суд, на моє переконання, вдався до більш ширшої дискреції під час ухвалення судового рішення, створивши нове правило, яке не узгоджується із приписами статті 7 КАС України, що визначають чіткий алгоритм дій суду у разі відсутності закону, що регулює подібні правовідносини, тобто аналогії права чи аналогії закону. Водночас згідно із частиною шостою цієї статті аналогія закону та аналогія права не застосовуються для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування. Останнє й підтверджує незмінність принципу законності для суб`єктів владних повноважень, які повинні мати дозвіл на вчинення певних дій у межах визначених законом повноважень.
Розгляд таких позовних вимог адміністративним судом не лише порушує принцип юридичної визначеності в перспективі, а й створює невизначеність щодо правових наслідків минулої поведінки сторін. Це призводить до втручання в діяльність парламенту, який як орган демократичного представництва інтересів народу України наділений виключною функцією ухвалення законів для їх якнайповнішого врахування.
Стаття 56 Конституції України є нормою прямої дії, яка й зумовлює застосування механізму, визначеного приписами частини четвертої статті 6 КАС України, відповідно до яких забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, що регулює спірні правовідносини. Тобто вказані приписи засвідчують, що відсутність норми не може бути підставою для відмови в захисті права особи та відновленні у разі порушення таких прав, але це не означає, що суд має створювати нову норму і не застосовувати при цьому приписів статті 7 КАС України.
Незважаючи на те, що всі норми Конституції України діють системно й у взаємозв`язку, саме зміст норми частини третьої статті 152 свідчить про те, що вона не може застосовуватися як норма прямої дії, приписи якої, на відміну від статі 56 Конституції України, могли б бути самостійною підставою для звернення із позовною вимогою про відшкодування шкоди на підставі лише факту визнання неконституційними відповідних положень, оскільки зміст норми містить необхідну передумову реалізації цього конституційного припису, а саме необхідність ухвалення закону, який визначав би відповідний механізм відшкодування шкоди.
Тим паче, визнання Конституційним Судом України неконституційними законів чи нормативно-правових актів за конституційним поданням відповідного суб`єкта не завжди супроводжується потребою у відшкодуванні шкоди.
Факт встановлення відшкодування матеріальної й моральної шкоди означає настання в такий спосіб відповідальності суб`єкта владних повноважень, який складно визначити без встановлення причинно-наслідкового зв`язку між неконституційністю норми закону (його окремих положень) та завданою особі шкодою.
Тобто особа має довести, у чому проявилася завдана їй матеріальна шкода. Встановлення факту недоотримання певної суми коштів є недостатнім для констатування того, що особа зазнала шкоди з моменту ухвалення неконституційного закону.
Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами, визнаними неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Проте закону, який встановлював би порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами, визнаними Конституційним Судом України неконституційними, на сьогодні не ухвалено.
Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. В інший спосіб такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Наприклад, Верховний Суд у постанові від 12 жовтня 2023 року у справі № 807/1444/17 вказав на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, згідно з якою кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. У зв`язку з встановленою протиправною бездіяльністю Ужгородської місцевої прокуратури та Закарпатської обласної прокуратури щодо неповернення майна - будівельної опалубки «Дока» - суди правомірно та обґрунтовано відшкодували позивачу заподіяну матеріальну шкоду на суму 450 000 грн, що становила вартість неповернутого майна, підтверджена договором купівлі-продажу.
У межах спірних правовідносин позивач не заявив вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Натомість заявив лише вимогу про стягнення матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, що за вказаного припису частини п`ятої статті 21 КАС України мало б вирішуватися судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Водночас відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Але з огляду на заявлені позовні вимоги ОСОБА_1 суд не перевіряв дотримання суб`єктом владних повноважень принципу пропорційності.
Вирішуючи питання про стягнення недоплаченої суддівської винагороди, Верховний Суд у постановах від 06 червня 2023 року у справі № 640/5006/20 та від 19 квітня 2024 року у справі № 640/1207/20 погодився з тим, що виплати суддівської винагороди у спірні періоди були здійснені відповідно до існуючого чинного законодавства, підстав для її виплати в іншому розмірі не було. Правове регулювання розміру посадового окладу судді Верховного Суду не може самостійно здійснюватися судом і спричиняти бюджетні витрати у спосіб, не передбачений Конституцією та законом України, що також ускладнює і застосування статті 7 КАС України у разі суперечності закону Конституції України, а також у такому випадку умов, визначених частиною четвертою (застосування норми Конституції України як норми прямої дії) та частиною шостою (аналогії права, аналогії закону) статті 7 КАС України.
Отже, у цій справі Верховний Суд дійшов висновків, які можуть бути враховані під час вирішення спірних правовідносин у справі №520/4204/21, зокрема: 1) нарахування та виплата позивачу суддівської винагороди у меншому розмірі, визначеному чинним законодавством на момент виникнення спірних правовідносин, суд визнав обґрунтованими; 2) правове регулювання розміру посадового окладу судді Верховного Суду не може самостійно, у непередбачений законом спосіб, здійснюватися судом і спричиняти бюджетні витрати; 3) будь-який інший алгоритм дій суду, ускладнює застосування статті 7 КАС України.
Статтею 46 КАС України чітко визначено склад учасників справи, якими є позивач та відповідач. Відповідачем у адміністративному процесі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Належним є відповідач, який є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, насамперед, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не повинна і не може відповідати за пред`явленим позовом. Якщо за змістом норми матеріального права, що підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних правовідносин та зобов`язаною особою є інша особа, ніж та, до якої пред`явлено позов, підстав для задоволення позову немає. У такому разі суд, з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи, повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, проте на це потрібна згода позивача.
Відповідно до спірних правовідносин вимога ОСОБА_1 про стягнення з Держави Україна в особі Харківської обласної прокуратури та Держави Україна в особі Луганської обласної прокуратури матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати пов`язана з вимогами до Держави Україна щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності, однак Держава Україна в особі Харківської обласної прокуратури та Держави Україна в особі Луганської обласної прокуратури не є належним відповідачем у частині вимог про оскарження рішень, дій та бездіяльності Держави Україна.
Оцінивши суть спірних правовідносин, суд має визначити особу (осіб), яка відповідатиме за вимогами до Держави Україна щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності, залучити цю особу (осіб) до участі у справі, або, в окремих випадках, її правонаступника, тобто визначити суб`єктний склад, а потім ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України. Держава як відповідач має бути виражена в особі конкретного органу.
З огляду на те, що Верховний Суд у своєму рішенні встановив обов`язок виплати матеріальної шкоди у вигляді заробітної плати, виникає питання: як мала б діяти прокуратура до ухвалення Конституційним Судом України відповідного рішення?
Усі суб`єкти владних повноважень дотримуються принципу законності, що закріплений у статті 19 Конституції України, оскільки повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто суб`єктам владних повноважень на законодавчому рівні має бути надано дозвіл на вчинення відповідних дій.
У цій справі органи прокуратури не мали дискреційних повноважень для встановлення та виплати позивачу спірних виплат.
А оскільки норми закону, конституційність яких презюмується в державі, діють до того моменту, поки вони в законно визначеному порядку не будуть визнані неконституційними, або припинять свою дію внаслідок ухвалення нового закону, або дія яких завершиться моментом їх ухвалення, для суб`єкта владних повноважень винятків у його діяльності не існує.
В іншому разі такі дії суб`єкта владних повноважень можуть призвести до свавілля.
Постає ще одне питання: непередбачені видатки в бюджеті у разі виникнення таких спорів про відшкодування матеріальної шкоди та легітимізації подібної практики, особливо у разі визначення судом, що «акт був неконституційним з моменту його прийняття», та за відсутності легітимних очікувань у особи щодо такого відшкодування.
Чим тоді відрізняється можливість такого звернення особи внаслідок внесення змін до закону, який, скажімо, поліпшує фінансове її становище через певний проміжок часу, -наприклад, у зв`язку з економічними процесами чи відповідною економічною політикою держави? Адже загальновідомо, що норма права, якщо вона не відповідає реальним потребам сьогодення, зазнає відповідних змін шляхом реалізації повноважень парламентом або органом конституційної юрисдикції.
Переконана, що іншого легального способу не існує, інакше можна породити дестабілізацію правового порядку в державі.
Невже після внесення відповідних змін до законодавства щодо умов оплати праці особа може звернутися до суду та порушити питання про те, що в минулому вона отримувала меншу заробітну плату і їй потрібне у зв`язку з цим відшкодування - безвідносно до встановлення причинно-наслідкового зв`язку? Тобто без перевірки, чи відбулося непропорційне втручання держави у приватну сферу особи?
Президент Конституційного суду та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц (Німеччина) д-р Ларс Брокер у доповіді на міжнародному семінарі-практикумі «Юридичні наслідки визнання нормативного акта неконституційним для захисту прав людини в адміністративному судочинстві» [2] звернув увагу на те, що відповідні правовідносини остаточно та з обов`язковою дією для всіх, як правило, з`ясовуються саме судом і, звісно, мають бути всіма акцептовані. Задля цього судові рішення мають набрати законної сили (тобто більше не можуть бути оскаржені), а адміністративні акти - набути остаточної чинності (оскільки не були своєчасно оскаржені). У такий спосіб забезпечується стан юридичної визначеності. Саме ця мета права може в окремих випадках вступати в конфлікт із матеріальною справедливістю. Але таке становище зазвичай толерується, оскільки в іншому разі досягти настання правового миру буде неможливо.
Поділяючи думку д-ра Ларса Брокера, зазначу: навіть помилкові рішення мають толеруватися. Ретроспективне застосування юридичних наслідків рішень Конституційного Суду України - як у цьому спірному випадку - автоматично нівелює всі судові рішення, у яких правозастосуванню підлягала норма закону, яка згодом була визнана неконституційною.
Проте принцип збереження законної сили рішень може бути порушений лише у виняткових випадках. З огляду на юридичну силу судових та адміністративних актів саме законодавець покликаний вирішувати питання виникнення напруженості між забезпеченням справедливості в окремому випадку, з одного боку, та забезпеченням юридичної визначеності - з іншого (звісно, із дотриманням вимог конституційного права).
На моє переконання, такий підхід суду до вирішення подібних правовідносин, якщо він набуде поширення у судовій практиці, може вплинути на стабільність усієї правової системи та матиме непередбачувані наслідки не лише для державного бюджету, а й для осіб, які звертаються до суду за захистом своїх прав, оскільки юридична визначеність у такому разі може втратити і свою цінність, і правовий вимір.
З огляду на викладене вважаю, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року у справі № 520/4204/21 потрібно було скасувати, ухваливши нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Суддя М.В. Білак
1. Водянніков О. Неконституційні акти та відповідальність держави: між нормами конституції та судовою практикою. Чи є дієвим право людини без права на його ефективний захист: питання відшкодування за порушене право внаслідок визнання акта неконституційним : зб. матеріалів Міжнар. семінару-практикуму (м. Київ, 22 листопада 2024 р.) / Касац. адмін. суд у складі Верховного Суду. Харків : Право, 2025. С. 198- 220.
2. Д-р ОСОБА_2 . Напруженість між правовою визначеністю та забезпеченням матеріальної справедливості: обсяг зворотної дії рішень конституційного суду з точки зору перегляду рішень адміністративних судів, які набули законної сили. Юридичні наслідки визнання нормативного акта неконституційним для захисту прав людини в адміністративному судочинстві : зб. матеріалів Міжнар. семінару-практикуму (м. Київ, 31 лип. 2020 р.) / Касац. адмін. суд у складі Верховного Суду. Харків : Право, 2020. С. 19- 32.