Справа № 380/13547/24
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2026-04-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2026 рокуЛьвівСправа № 380/13547/24 пров. № А/857/25713/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Шинкар Т.І.,

суддів Довгої О.І.,

Запотічного І.І.,

розглянувши в письмовому провадженні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року (головуючий суддя Гавдик З.В.) ухвалене за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні в м. Львів у справі 380/13547/24 за адміністративним позовом Жовківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі уповноваженого органу Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Новояричівської селищної ради Львівського району Львівської області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

24 червня 2024 року Жовківська окружна прокуратура в інтересах держави в особі уповноваженого органу Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернулася до Львівського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення сесії Новояричівської селищної ради №4937 від 25.01.2024 «Про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених»;

- зобов`язати Новояричівську селищну раду Львівського району Львівської області забезпечити розроблення документацію із землеустрою щодо віднесення земельної ділянки за координатами 49,878581 - 24,315864, 49,878581 - 24,315864, 49,877627 - 24,315253 до самозалісених.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року позов задоволено частково.

Визнано протиправними та скасовано рішення сесії Новояричівської селищної ради №4937 від 25.01.2024 «Про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених». Зобов`язано Новояричівську селищну раду Львівського району Львівської області повторно розглянути на сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.11.2023 за № 02/1971-23 та прийняти за результатами розгляду рішення з урахуванням висновків суду. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не провів обстеження земельних ділянок за координатами 49,878581 - 24,315864, 49,878581 - 24,315864, 49,877627 - 24,315253 перед прийняттям оскаржуваного рішення, натомість прийняв рішення про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених земель. Отже, відповідачем у ході судового розгляду справи не доведено наявності достатніх підстав для відмови у віднесенні земельних ділянок до самозалісених земель. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що в цьому випадку слід зобов`язати Новояричівську селищну раду Львівського району Львівської області повторно розглянути на сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.11.2023 за № 02/1971-23 та прийняти за результатами розгляду рішення з урахуванням висновків суду, оскільки адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Львівська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та позов задовольнити позов повністю. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що судом першої інстанції не враховано те, що за фактичних обставин та правового регулювання єдиним правомірним та законно обґрунтованим варіантом поведінки суб`єкта владних повноважень є прийняття Новояричівською селищною радою рішення про розроблення документації із землеустрою щодо віднесення вказаних трьох земельних ділянок за відповідними координатами до самозалісених, на підставі якої відомості про земельну ділянку внести в подальшому до Державного земельного кадастру. А єдиним ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави у сфері охорони самозалісених земель та самосійних лісів є рішення суду про зобов`язання Новояричівську селищну раду прийняти таке рішення, що відповідає порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 ЗК України.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був, а відповідно ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Враховуючи положення статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині вимогам статті 242 КАС України відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що Указами Президента України від 07.06.2021 № 228/2021 «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів», від 29.09.2022 № 675/2022 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України» від 29.09.2022 «Про охорону, захист, використання та відновлення лісів України в особливий період», передбачено проведення ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності. 02.11.2022 року видано доручення голови ЛОВА №47/0/6-22ВА «Про охорону, захист, використання та відтворення лісів України в особливий період» про проведення органами місцевого самоврядування, районними адміністраціями спільно з постійними лісокористувачами інвентаризації самозалісених та придатних для створення лісів земель. 30.06.2023 видано доручення голови ЛОВА головам міських, сільських та селищних рад територіальних громад подати до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області переліки самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок в межах територіальних громад, які необхідно включити до переліку земельних ділянок, які підлягають інвентаризації земель у 2024 році.

08.11.2023 відбулась розширена колегія Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства за участі представників всіх постійних лісокористувачів Львівської області, на якій розглянуто питання про виявлення самозалісених земель та проведення роботи з органами місцевого самоврядування щодо віднесення їх до самозалісених.

За дорученням колегії спеціалістами ЗМУЛМГ спільно з представниками постійних лісокористувачів опрацьовано карти «Геоінформаційна система лісових ресурсів України» ВО «Укрдержліспроект» та ідентифіковано, у тому числі перевірено лісокористувачами, в натурі 3 тис га самосійних ділянок поза межами лісового фонду в межах Львівської області.

За результатами проведеної роботи Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства до Новояричівської селищної ради Львівського району Львівської області 29.11.2023 за № 02/1971-23 скеровано подання щодо трьох самозалісених земельних ділянок а саме:

- Ділянка за координатами 49,878581, 24,315864, орієнтовна площа 3 га. Склад насадження 7Вч20с1Бп. Вік понад 15р. Висота 10-15м, біля села Борщовичі;

- Ділянка за координатами 49,878581, 24,315864, орієнтовна площа 2 га. Склад насадження 6Вч20с2Бп. Вік понад 15р. Висота 10-15м, біля села Борщовичі;

- Ділянка за координатами 49,877627, 24,315253, орієнтовна площа 2,5 га. Склад насадження 4Вч20с2Бгі2Чх. Вік понад 10р. Висота 5-10м, біля села Борщовичі.

За наслідками розгляду подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.11.2023 року №02/1971-23 прийнято рішення сесії Новояричівської селищної ради №4937 від 25.01.2024 «Про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених» рада вирішила відмовити Західному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства у віднесенні земельних ділянок до самозалісених згідно проведеної ідентифікації самозалісених земельних ділянок на території Новояричівської селищної ради Львівського району Львівської області, загальною площею 7,5 га (3 земельні ділянки), оскільки ідентифікація самозалісених земельних ділянок проведена без залучення представника Новояричівської селищної ради.

Вважаючи спірне рішення протиправним прокурор, обґрунтувавши підстави звернення, звернувся з позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, суд апеляційної інстанції враховує такі підстави.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

Частиною 2 статті 2 Закону № 280/97-ВР передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини 1 статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно зі статтею 59 Закону № 280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

За Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980р. на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Колегія суддів наголошує, що Верховним Судом сформована стала позиція щодо обсягу дискреції суб`єкта владних повноважень та визначення судами ефективного способу захисту порушеного/оспореного права.

Згідно позицією Верховного Суду, яка сформована, зокрема, у постановах від 13.02.2018, 03.04.2018, 12.04.2018, 21.06.2018, 14.08.2018, 17.10.2019, 12.08.2020, 30.03.2021, 27.09.2021, 22.09.2022, (справи №№ 361/7567/15-а, 569/16681/16-а, 826/8803/15, 274/1717/17, 820/5134/17, 826/521/16, 826/9181/16, 400/1825/20, 380/8727/20, 380/12913/21, відповідно) дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Відповідно до правової позиції, висловленої в постановах Верховного Суду від 10.09.2020р., 27.09.2021р. (справа №№ 806/965/17, 380/8727/20, відповідно) якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому особою дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення. Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання особою усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п.4 ч.2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Щодо застосування вказаних норм процесуального права Верховним Судом висловлена правова позиція суть якої зводиться до того, що зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача можливе, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом (постанови від 14.08.2018р. у справі №820/5134/17, від 28.02.2020р. у справі №806/3304/18, від 16.11.2020р. у справі № 640/5615/19, від 04.09.2021р. у справі № 320/5007/20, від 14.09.2021р. у справі № 320/5007/20 та від 23.12.2021р. у справі №480/4737/19).

Крім того, Верховний Суд у постановах від 23.12.2021р., 08.02.2022р. (справи №480/4737/19, №160/6762/21, відповідно) сформулював висновок, відповідно до якого ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.

Узагальнюючи наведені доводи, Верховним Судом у постанові від 25.10.2022р. у справі № 200/13288/21 сформовані такі висновки: «виходячи з аналізу ч.2 ст.2 КАС України, для отримання захисту прав (свобод, інтересів) особи у порядку адміністративного судочинства необхідно встановити факт порушення суб`єктом владних повноважень певних прав у сфері публічно-правових відносин;

-виходячи з аналізу ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто, особа яка звертається до суду з адміністративним позовом самостійно визначає предмет спору, підстави позову та способи захисту порушених прав;

-виходячи з аналізу ч.2 ст.9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Тобто, адміністративний суд розглядає спір в межах предмету спору та визначеного позивачем способу захисту. Водночас, якщо суд дійде висновку, що обраний позивачем спосіб захисту не є ефективним, то для повного, належного та ефективного захисту порушеного права позивача, суд може вийти за межі заявлених позовних вимог та обрати інший спосіб захисту порушеного права.

-виходячи з аналізу ч.1, ч.4 ст.245 КАС України, при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково, у тому числі, у випадку, визначеному п.4 ч.2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. Водночас, якщо під час розгляду справи суд не встановить факту порушення суб`єктом владних повноважень прав (свобод чи інтересів) позивача, то приймає рішення про відмову у задоволенні позову;

-оскільки суд, виходячи з положень ч.1 ст.124 Конституції України, виконує виключно функцію правосуддя і є органом судової гілки влади, то не має право перебирати на себе повноваження, виконання яких покладено на органи виконавчої влади, до якої відноситься і відповідач у цій справі.»

Враховуючи вищевикладені правові позиції Верхового Суду, колегія суддів звертає увагу апелянта на те, що завдання, покладені на селищну раду про прийняття рішень щодо земельних відносин є її виключною компетенцією (дискреційними повноваженнями), тобто втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу місцевого самоврядування та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що у спірних відносинах відповідач не реалізував своїх повноважень, оскільки не надав належної оцінки поданим Західним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства документам, не провів обстеження земельних ділянок за участі представників Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, у рішенні не навів обґрунтованих мотивованих доводів щодо відмови у віднесенні земельних ділянок до самозалісених земель, що, водночас, виключає можливість суду, без проведення відповідачем необхідних законом встановлених попередніх дій/процедур, зобов`язати такого прийняти конкретне рішення.

Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

За наведених обставин та правового регулювання, враховуючи правові позиції Верховного Суду щодо дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень, апеляційний суд дійшов висновку про те, що питання віднесення земельних ділянок до самозалісених земель може вирішуватися тільки на сесії ради, з попередньою оцінкою поданих документів, проведення обстеження земельних ділянок за участі уповноважених представників Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, та погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у досліджуваному випадку належним способом захисту прав держави, в інтересах якої прокурором подано позов з обґрунтуванням підстав, необхідно зобов`язати Новояричівську селищну раду Львівського району Львівської області повторно розглянути на сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.11.2023 за № 02/1971-23 та прийняти за результатами розгляду рішення з урахуванням висновків суду.

Оскільки сторони не оскаржують рішення суду в частині задоволення позовних вимог, то в силу приписів ст. 308 КАС України таке не є предметом апеляційного перегляду.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції в рішенні в оскаржуваній частині викладено підстави відмови задоволення позовних вимог, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування, оскільки не впливають на законність судового рішення.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2025 року у справі 380/13547/24 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т. І. Шинкар
судді О. І. Довга
І. І. Запотічний