Справа № 420/35783/25
Суддя: Тарновецький І.І.
Дата ухвалення: 2026-04-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 квітня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/35783/25

Головуючий в 1 інстанції: Свида Л.І.

Дата і місце ухвалення: 19 січня 2026 року, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Тарновецького І.І.,

суддів: Бойка А.В.,

Шевчук О.А.,

за участю секретаря - Сомик Ю.О.,

представника позивача Мороз О.Р.,

представника відповідача Танасійчука О.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 січня 2026 року у справі №420/35783/25 за адміністративним позовом Державного некомерційного товариства «Служба місцевих автомобільних доріг» до Південного офісу Держаудитслужби за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Максдорстрой» про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2025 року Державне некомерційне товариство «Служба місцевих автомобільних доріг» звернулося до суду першої інстанції з позовною заявою, в якій просило визнати протиправним та скасувати висновок Південного офісу Держаудитслужби від 14.10.2025 року про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2025-08-08-003061-а.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 січня 2026 року адміністративний позов Державного некомерційного товариства «Служба місцевих автомобільних доріг» задоволено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Південний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу, в якій посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи та неправильне застосування норм чинного законодавства, що, на думку апелянта, призвело до ухвалення незаконного та необґрунтованого судового рішення.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про протиправність висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, оскільки такий висновок прийнято у межах повноважень та відповідно до вимог чинного законодавства.

Апелянт вказує, що за результатами моніторингу процедури закупівлі встановлено порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель, зокрема щодо недотримання принципів ефективного та раціонального використання бюджетних коштів.

Зокрема, апелянт зазначає, що замовником укладено договір на надання послуг, які вже були предметом іншого чинного договору, що створює ризик дублювання обсягів послуг та свідчить про можливе порушення бюджетного законодавства.

Крім того, апелянт наголошує, що суд першої інстанції не надав належної оцінки встановленим під час моніторингу обставинам та безпідставно відхилив доводи контролюючого органу.

З огляду на викладене апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

У відзивах на апеляційну скаргу позивач та третя особа зазначають, що апеляційна скарга є необґрунтованою та безпідставною, не містить належного обґрунтування неправильності чи неповноти дослідження доказів і встановлення обставин у справі, а також доводів щодо неправильного застосування судом норм матеріального чи процесуального права, при цьому її зміст зводиться до повторення позиції відповідача, якій уже надано належну оцінку судом першої інстанції, водночас висновок про результати моніторингу процедури закупівлі ґрунтується на припущеннях щодо можливого дублювання обсягів послуг, тоді як фактичне виконання робіт за договорами не дублюється, а їх обсяги та зміст є різними та обумовлені реальною потребою у їх виконанні, у зв`язку з чим позивач та третя особа просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача та представників сторін, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів і вимог апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, Державним некомерційним товариством «Служба місцевих автомобільних доріг» 08 серпня 2025 року в електронній системі закупівель PROZORRO оголошено процедуру відкритих торгів з особливостями за предметом закупівлі: «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення Білгород-Дністровського району (додаткові послуги)» за кодом ДК 021:2015: 45230000-8 «Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь», ідентифікатор закупівлі UA-2025-08-08-003061-a, з очікуваною вартістю 100107292 грн.

За результатами проведеної процедури закупівлі між Державним некомерційним товариством «Служба місцевих автомобільних доріг» та Товариством з обмеженою відповідальністю «Максдорстрой» 05 вересня 2025 року укладено договір №22ЕУ/25 про надання послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення в адміністративно-територіальних межах Білгород-Дністровського району Одеської області.

Відповідно до пунктів 5.1, 10.1 зазначеного договору строк його дії первісно визначено до 31 грудня 2025 року, а додатковою угодою від 15 вересня 2025 року №1 продовжено до 31 грудня 2026 року.

З матеріалів справи також убачається, що раніше, за результатами проведення відкритих торгів з особливостями за номером ID: UA-2023-03-29-002151-a, між тим самим замовником та Товариством з обмеженою відповідальністю «Максдорстрой» 26 квітня 2023 року укладено договір №10ЕУ/23 на надання послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг, строк дії якого визначено до 31 грудня 2026 року.

16 вересня 2025 року до Державної аудиторської служби України надійшов лист Одеської обласної прокуратури щодо можливих порушень вимог законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення вказаної закупівлі, у зв`язку з чим листом від 26 вересня 2025 року №003100-18/12081-2025 Південному офісу Держаудитслужби доручено прийняти рішення про початок моніторингу процедури закупівлі.

На підставі наказу від 30 вересня 2025 року №192 відповідачем здійснено моніторинг зазначеної закупівлі.

За результатами проведеного моніторингу 14 жовтня 2025 року Південним офісом Держаудитслужби складено та оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2025-08-08-003061-a, у якому зазначено про наявність порушень законодавства у сфері публічних закупівель, пов`язаних із ризиком дублювання обсягів послуг за договорами №10ЕУ/23 та №22ЕУ/25, а також зобов`язано замовника вжити заходів щодо усунення виявлених порушень.

Не погодившись із зазначеним висновком, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив із того, що висновок Південного офісу Держаудитслужби від 14 жовтня 2025 року про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2025-08-08-003061-a не відповідає критеріям обґрунтованості та вмотивованості, оскільки наведені у ньому висновки про порушення законодавства у сфері публічних закупівель ґрунтуються переважно на припущеннях щодо можливого дублювання обсягів послуг за договорами №10ЕУ/23 від 26 квітня 2023 року та №22ЕУ/25 від 05 вересня 2025 року, без належного підтвердження таких обставин допустимими та достатніми доказами.

Суд першої інстанції зазначив, що сам по собі факт укладення нового договору на виконання послуг з експлуатаційного утримання автомобільних доріг за наявності іншого чинного договору не свідчить автоматично про порушення вимог законодавства, якщо відповідачем не доведено тотожності предмета закупівлі, повного співпадіння конкретних обсягів робіт, місця їх виконання, строків надання послуг та факту подвійної оплати одних і тих самих робіт за рахунок бюджетних коштів.

Оцінюючи надані сторонами докази, суд першої інстанції виходив із того, що позивачем та третьою особою надано документи, які свідчать про різний обсяг, зміст та фактичну потребу у виконанні робіт за договором №22ЕУ/25, у тому числі з урахуванням виконання частини робіт за попереднім договором, необхідності додаткових заходів з утримання доріг, сезонного характеру окремих робіт та виникнення нових виробничих потреб у 2025 році.

Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не надано належних доказів фактичного дублювання виконаних або оплачених робіт за двома договорами, не проведено порівняльного аналізу актів приймання виконаних робіт, кошторисної документації, обсягів наданих послуг та інших первинних документів, які б беззаперечно підтверджували встановлені у висновку порушення.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний висновок прийнято без достатнього фактичного та правового обґрунтування, у зв`язку з чим визнав його протиправним та скасував.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на судовий захист, а статтею 124 Конституції України встановлено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.

Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті такі рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законом, чи є вони обґрунтованими, добросовісними, безсторонніми, пропорційними та прийнятими з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Спірні правовідносини регулюються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Законом України «Про публічні закупівлі», Бюджетним кодексом України та нормами КАС України.

Згідно з ч. 1 ст. 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Це підтверджується п. 7 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України, згідно з яким бюджетне зобов`язання це будь-яке укладення договору, згідно з яким необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому. Ст. 48 Бюджетного кодексу України вимагає, щоб розпорядники бюджетних коштів брали зобов`язання та здійснювали платежі виключно в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Відповідно до ст. 119 Бюджетного кодексу України нецільове використання бюджетних коштів це їх витрачання на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, визначеним у паспорті бюджетної програми.

Відповідно до статей 1, 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється, зокрема, шляхом проведення моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 14 частини першої статті 1 та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг процедури закупівлі є аналізом дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору та протягом строку його дії.

За результатами такого моніторингу орган державного фінансового контролю складає висновок, який повинен містити конкретні встановлені порушення, їх належне правове обґрунтування та визначені способи усунення.

Отже, висновок про результати моніторингу закупівлі як індивідуальний акт суб`єкта владних повноважень повинен відповідати критеріям законності, обґрунтованості та вмотивованості, а викладені у ньому твердження мають підтверджуватися належними та допустимими доказами.

Як уже зазначалося, підставою для прийняття відповідачем оскаржуваного висновку від 14 жовтня 2025 року стало твердження про те, що за двома договорами передбачено виконання на тих самих ділянках доріг однакових видів послуг, а саме: холодне фрезерування асфальтобетонного покриття, розсипання кам`яного матеріалу щебенерозподільником, ущільнення шару матеріалу котком, відновлення профілю щебеневих покриттів, заміна дорожніх знаків, очищення доріг від снігу, обрізування дерев, видалення чагарнику та інші роботи з експлуатаційного утримання доріг.

Разом із тим, як вірно встановив суд першої інстанції, сам по собі збіг найменування окремих видів робіт не свідчить про дублювання предмета закупівлі чи подвійне фінансування, оскільки експлуатаційне утримання автомобільних доріг є безперервним комплексом сезонних та періодичних робіт, потреба у виконанні яких виникає постійно залежно від фактичного стану дорожнього покриття, погодних умов, інтенсивності руху транспорту та звернень органів місцевого самоврядування.

На підтвердження наявності реальної потреби у проведенні нової закупівлі позивачем та третьою особою надано до суду: акти приймання виконаних будівельних робіт за договором №10ЕУ/23; довідки про вартість виконаних робіт та витрат за попереднім договором; платіжні доручення, що підтверджують оплату фактично виконаних робіт у 2023-2025 роках; договірні ціни та дефектні акти до договорів №10ЕУ/23 та №22ЕУ/25; розрахунки залишків невиконаних та вже використаних обсягів робіт; листи та звернення міських, селищних і сільських рад Білгород-Дністровського району, а також районної військової адміністрації щодо необхідності виконання додаткових робіт на конкретних ділянках доріг; документи щодо сезонної потреби у зимовому утриманні доріг, ліквідації ямковості, відновленні дорожніх знаків та видаленні аварійних зелених насаджень.

З аналізу наданих доказів суд першої інстанції обґрунтовано встановив, що значна частина робіт за договором №10ЕУ/23 на момент проведення нового тендеру була вже виконана повністю, за окремими позиціями залишок дорівнював нулю, а нова закупівля стосувалася додаткових обсягів робіт або нової потреби, що виникла у 2025 році.

Так, позивачем було обґрунтовано, що за договором №22ЕУ/25 передбачено нові обсяги холодного фрезерування покриття, додаткові площі розсипання щебеневого матеріалу, нові обсяги ущільнення шару матеріалу, додаткове відновлення профілю щебеневих покриттів, нову потребу у заміні дорожніх знаків, очищенні доріг від снігу, обрізуванні дерев та видаленні чагарників, які не охоплювалися залишками попереднього договору.

Натомість відповідачем не надано суду жодного належного доказу того, що за договорами №10ЕУ/23 та №22ЕУ/25 до актів виконаних робіт включалися одні й ті самі фактично виконані роботи, здійснювалася подвійна оплата тих самих послуг або були взяті подвійні бюджетні зобов`язання на один і той самий обсяг робіт.

Відповідачем також не проведено зіставлення первинних бухгалтерських документів, не подано порівняльного аналізу актів виконаних робіт, не наведено конкретних адрес чи кілометражу ділянок доріг, за якими начебто допущено дублювання, не встановлено збігу строків виконання робіт та не підтверджено тотожності кількісних показників за двома договорами.

За приписами частини другої статті 77 КАС України саме на відповідача як суб`єкта владних повноважень покладено обов`язок доведення правомірності свого рішення. Однак у даному випадку відповідач обмежився посиланням на ймовірність ризику дублювання, не довівши реального існування порушення.

Колегія суддів враховує правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 03 лютого 2026 року у справі №160/4596/22, відповідно до яких висновок органу державного фінансового контролю повинен містити чітке визначення встановленого порушення та конкретний спосіб його усунення, а нечіткість і невизначеність такого акта свідчать про його протиправність.

Також у постанові від 11 квітня 2024 року у справі №440/17864/21 Верховний Суд зазначив, що висновки контролюючого органу мають ґрунтуватися на встановлених фактичних обставинах та належних доказах, а не на формальному посиланні на норми законодавства.

Крім того, Верховний Суд у постанові від 12 лютого 2026 року у справі №420/17767/23 наголосив, що спосіб усунення порушення має бути визначений чітко та однозначно, оскільки покладення на замовника обов`язку самостійно визначати зміст необхідних дій не відповідає вимогам законності та правової визначеності.

Європейський суд з прав людини у рішеннях у справах Suominen v. Finland, Serkov v. Ukraine, Beyeler v. Italy наголошував, що рішення державних органів повинні містити належне обґрунтування, бути передбачуваними, послідовними та прийнятими із дотриманням принципу належного урядування.

Оскільки відповідач не довів факту подвійної закупівлі, подвійного фінансування чи подвійної оплати тотожних робіт, а висновок про результати моніторингу закупівлі фактично побудовано на припущенні про можливість таких порушень у майбутньому, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про його протиправність та необхідність скасування.

За таких обставин колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції ухвалено з правильним застосуванням норм матеріального права та без порушення норм процесуального права, а доводи апеляційної скарги наведених висновків не спростовують.

З урахуванням викладеного, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, надав належну правову оцінку зібраним у справі доказам та дійшов обґрунтованого висновку про протиправність оскаржуваного висновку Південного офісу Держаудитслужби від 14 жовтня 2025 року про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2025-08-08-003061-a.

Доводи апеляційної скарги не спростовують правильності таких висновків суду першої інстанції, зводяться до переоцінки встановлених обставин справи та не свідчать про неправильне застосування судом норм матеріального або процесуального права.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У зв`язку із залишенням рішення суду першої інстанції без змін підстави для нового розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 січня 2026 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду в строки та порядку, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Повний текст постанови складено 30 квітня 2026 року.

Головуючий: І.І. Тарновецький

Судді: А.В. Бойко

О.А. Шевчук