Справа № 240/18044/25
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2026-04-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 240/18044/25

адміністративне провадження № К/990/39672/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желєзного І. В.,

суддів: Білак М. В., Мацедонської В. Е.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 21 липня 2025 року (суддя Горовенко А. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2025 року (головуючий суддя Моніч Б. С., судді Біла Л. М., Гонтарук В. М.) у справі № 240/18044/25 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконним та скасування розпорядження,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України, у якому просив:

- призупинити розгляд справи до прийняття рішення Житомирським окружним адміністративним судом у справах № 240/4596/25, № 240/13775/25, № 240/12425/25, № 240/12430/25, № 240/16589/25;

- визнати незаконним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 січня 2025 року № 46-р, в частині погодження кандидатури ОСОБА_2 на посаду члена наглядової ради державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

2. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 21 липня 2025 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2025 року, відмовлено у відкритті провадження у цій справі.

3. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, виходив із того, що цей спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 січня 2025 року № 46-р, в частині погодження кандидатури ОСОБА_2 на посаду члена наглядової ради державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України», не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, не спричинило за собою прийняття жодного рішення щодо позивача і не призвело до виникнення публічно-правових правовідносин.

4. Суди попередніх інстанцій зазначили, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

5. Не погодившись із ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 21 липня 2025 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2025 року, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить їх скасувати, а справу № 240/18044/25 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

6. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій суперечить вимогам законності, адже за такого підходу фактично будь-який незаконний акт має право на існування в демократичній державі, оскільки не має відповідного суб`єкта звернення до суду.

7. Причиною звернення до суду з позовом про оскарження спірного розпорядження відповідача, є порушення останнім порядку проведення конкурсного відбору, а також питання формування наглядових рад, внаслідок чого позивача позбавлено реальної можливості прийняти участь у конкурсі, та претендувати на погодження його кандидатури на посаду члена наглядової ради державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» (позбавлено одного з економічних прав людини - права на працю).

8. Предмет спору в цій справі лежить не лише в площині формальної перевірки процедури прийняття розпорядження, як акта індивідуальної дії, а є спором про те, чи дотримано законності Прем`єр міністром України при виданні спірного розпорядження щодо погодження кандидатури громадянина Латвійської Республіки ОСОБА_2 на посаду члена наглядової ради державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України», без дотримання порядку проведення конкурсного відбору, а також питання формування наглядових рад, чим завдано значної шкоди інтересам громадян України (в тому числі й позивачу).

9. На думку позивача, зазначені вище порушення свідчать про те, що суди не дослідили зібрані у справі докази, а тому допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, що є підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд.

10. Позивач звертає увагу на те, що суди попередніх інстанцій помилково посилаються на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, яка викладена у постановах від 16 березня 2023 року у справі № 9901/494/21 та від 14 вересня 2023 року у справі № 990/73/23, оскільки спірні правовідносини у цих справах та справі, яка розглядається є відмінними, зокрема предмет спору.

11. У відповіді на відзив на касаційну скаргу позивач повторно звернув увагу на зазначене вище.

12. Ухвалою Верховного Суду від 20 жовтня 2025 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 21 липня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2025 року у справі № 240/18044/25, а ухвалою від 07 квітня 2026 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та доводів касаційної скарги

13. Відповідно до частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених судами попередніх інстанцій обставин перевіряє правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не вправі встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в оскаржуваних судових рішеннях, вирішувати питання про достовірність доказів чи перевагу одних доказів над іншими, а також збирати або приймати нові докази.

14. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

15. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

16. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

17. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту субєктивного права; б) є самостійним обєктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

18. Таким чином, позивач на власний розсуд стверджує про порушення його прав та інтересів рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, а наявність чи відсутність такого порушення підлягає перевірці судом.

19. Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

20. Згідно із частинами першою та п`ятою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

21. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобовязання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобовязання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

23. Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

24. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які підлягають судовому розгляду в порядку адміністративного судочинства, зокрема виникають у звязку зі здійсненням субєктом владних повноважень владних управлінських функцій, якщо розгляд таких спорів безпосередньо не віднесено законом до юрисдикції інших судів.

25. Водночас Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

26. Як установлено судами попередніх інстанцій, у прохальній частині позовної заяви позивач просить визнати незаконним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 січня 2025 року № 46-р, в частині погодження кандидатури ОСОБА_2 на посаду члена наглядової ради державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України».

27. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

28. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

29. Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти за своїм змістом і юридичними наслідками пов`язані з конкретною особою чи колом конкретно визначених осіб та свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

30. Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

31. Подібний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17, від 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19, від 13 листопада 2019 року у справі № 9901/331/19, від 16 березня 2023 року у справі № 9901/494/21 та від 14 вересня 2023 року у справі № 990/73/23.

32. Ураховуючи наведене вище, оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 січня 2025 року № 46-р, в частині погодження кандидатури ОСОБА_2 на посаду члена наглядової ради державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України», є актом індивідуальної дії, стосується погодження кандидатури на посаду члена наглядової ради державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» конкретної особи, тобто виключно визначеного у ньому суб`єкта, і встановлює не загальні правила поведінки, а конкретний припис, звернений до відповідної особи.

33. Як убачається зі змісту оскаржуваного зазначеного вище розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 січня 2025 року № 46-р, воно стосується ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 (як незалежних членів) та ОСОБА_6 (як представника держави) і адресоване виключно їм. Цей акт породжує права й обов`язки насамперед для тих субєктів, яким він адресований.

34. При цьому колегія суддів зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, а також особами, права, свободи чи інтереси яких вони безпосередньо та персоналізовано зачіпають, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки або безпосередньо впливають на їхній правовий статус. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

35. За таких обставин колегія суддів вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій щодо відмови у відкритті провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, оскільки позивач не довів безпосереднього й персоналізованого юридичного зачіпання його прав чи інтересів спірним актом.

36. Посилання позивача на порушення його права на працю цього висновку не змінює. У цьому випадку оскаржується не рішення про недопуск позивача до конкурсу, не рішення про відмову в розгляді його кандидатури, не рішення про відхилення його документів і не рішення про відмову в погодженні саме його кандидатури. Предметом оскарження є акт про погодження іншої особи. Тому саме по собі твердження про те, що внаслідок порушення процедури позивач був позбавлений можливості реалізувати право на працю, саме по собі не є достатнім, якщо не доведено, що саме спірний акт безпосередньо припинив, обмежив або заперечив уже наявне у позивача суб`єктивне право чи персоналізований законний інтерес у процедурі добору (відбору).

37. Не є достатньою підставою для відкриття провадження і саме по собі посилання на порушення процедури конкурсного відбору. Процедурний дефект акта може бути підставою для судового захисту лише тоді, коли позивач доведе, що внаслідок такого порушення зачеплено саме його право чи охоронюваний законом інтерес. Без установленого персонального юридичного зачіпання посилання лише на незаконність процедури не створює самостійного права на позов.

38. Довід касаційної скарги про те, що відсутність належного позивача фактично дозволяє існування незаконного акта, також не спростовує правильності оскаржуваних рішень. Як зазначалось вище, законодавче обмеження щодо можливості оскарження індивідуального акта лише його адресатом або особою, права чи інтереси якої він безпосередньо зачіпає, переслідує легітимну мету недопущення розгляду судами позовів третіх осіб в інтересах або всупереч інтересам адресатів такого акта і не шкодить самій суті права на доступ до суду, оскільки для адресатів акта та осіб, яких він безпосередньо зачіпає, судовий захист залишається доступним. При цьому у цій справі позивач не довів, що спірний акт безпосередньо зачіпає саме його права чи законні інтереси.

39. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, колегія суддів зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи, що узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постановах від 13 березня 2018 року у справі № 800/554/17, від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/385/18, від 17 жовтня 2018 року у справі № 9901/591/18, від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19.

40. Суд також ураховує усталену практику Європейського суду з прав людини, відповідно до якої принцип належного здійснення правосуддя вимагає, щоб у судових рішеннях були належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; при цьому хоча пункт 1 статті 6 Конвенції і зобов`язує суди наводити мотиви своїх рішень, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент сторін, а обсяг такого обґрунтування може бути різним залежно від характеру рішення. Саме тому для висновку про відповідність судового рішення вимогам справедливого судового розгляду вирішальним є не формальне відтворення доводів сторін, а надання судом відповіді на ті з них, які є істотними для вирішення спору.

41. Інші доводи та міркування позивача, викладені в касаційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків судів попередніх інстанцій щодо відмови у відкритті провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваних судових рішень.

42. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

43. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 21 липня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2025 року у справі № 240/18044/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді М. В. Білак

В. Е. Мацедонська