Справа № 420/34352/24
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2026-04-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 квітня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/34352/24

Головуючий І інстанції: Караван Р.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Коваля М.П., Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 березня 2025 року (м.Одеса, дата складання повного тексту судового рішення - 17.03.2025р.) у справі за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, а також третіх осіб - Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» та Ніжньодністровського національного природного парку про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язати вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

05.11.2024р. Заступник керівника Одеської обласної прокуратури, діючи в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу, звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, третіх осіб - Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» та Ніжньодністровського національного природного парку, в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації щодо не оформлення та не видачі Державному спеціалізованому господарському підприємству «Ліси України» охоронних зобов`язань на землі площею 2872,50 га, які розташовані на території Біляївського району Одеської області та які включено до території Нижньодністровського національного природного парку без вилучення;

- зобов`язати відповідача вжити заходів щодо оформлення, а також видачі Державному спеціалізованому господарському підприємству «Ліси України» охоронних зобов`язань на землі площею 2872,50 га, розташовані на території Біляївського району Одеської області, які включено до території Нижньодністровського національного природного парку без вилучення.

В обґрунтування позовних вимог Заступник керівника Одеської обласної прокуратури вказує на те, що Указом Президента України «Про створення Нижньодністровського національного природного парку» від 13.11.2008 №1033/2008 було створено Нижньодністровський національний природний парк на території Білгород-Дністровського, Біляївського та Овідіопольських районів Одеської області. Додатком 1 вказаного Указу у постійне користування парку мають бути надані землі ДП «Одеське лісове господарство» площею 2500 га. Додатком 2 Указу, до території парку без вилучення у землекористування включено землі ДП «Одеське лісове господарство» площею 2872, га. Однак, згідно з листом від 07.08.2024р., охоронні зобов`язання землевласникам земельних ділянок, що увійшли до складу Нижньодністровського національного природного парку, не були оформлені, та відсутні відомості про оформлення права постійного користування на землі лісу площею 2500 га за Нижньодністровським національним природним парком відповідно до даних Реєстру речових прав на нерухоме майно. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013р. №65 затверджено «Інструкцію щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природньо-заповітного фонду», за вимогами якої, оформлення охоронних зобов`язань здійснюється у місячний строк після затвердження «Положення про відповідні території чи об`єкти природньо-заповітного фонду».

На підставі наказу Державного агентства лісових ресурсів України від 27.09.2021р. за №578, постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реформування управління лісової галузі» від 07.09.2022р. №1003 було створено Державне спеціалізоване господарське підприємство «Ліси України», яке є правонаступником прав та обов`язків ДП «Одеське лісове господарство», у тому числі і права постійного користування земельними ділянками. А тому, не оформлення охоронних зобов`язань згідно з ч.5 ст.53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» з часу затвердження «Положення про Нижньодністровський національний природний парк» свідчить про тривалу протиправну бездіяльність та порушення законодавств про природний заповітний фонд.

Також, в обґрунтування підстав для звернення до суду із цим позовом, заступник прокурора Одеської обласної прокуратури вказав про невжиття спеціально уповноваженим органом, а саме - Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) дій щодо захисту інтересів держави.

Представник відповідача надав до суду 1-ї інстанції письмовий відзив, в якому позовні вимоги не визнав та просив відмовити у їх задоволенні.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 березня 2025 року (ухваленим у відкритому судовому засіданні) у задоволенні адміністративного позову Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) - відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Заступник керівника Одеської обласної прокуратури 16.04.2025р. подав апеляційну скаргу, в якій зазначив про те, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення, було порушено норми матеріального та процесуального права, у зв`язку із чим просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.05.2025р. та прийняти нове, яким заявлені позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2025р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою прокурора та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.

08.05.2025р. матеріали справи надійшли до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Учасники справи, будучи належним чином повідомлені про її розгляд, правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).

Розглянувши матеріали даної справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення у межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

13.11.2008р. Указом Президента України №1033/2008 на території Білгород-Дністровського, Біляївського та Овідіопольського районів Одеської області було створено «Нижньодністровський національний природний парк».

Додатком 1 до вказаного Указу визначено Перелік земель, які мають бути надані у постійне користування парку та передбачено передачу до складу парку на території Біляївського району земель ДП «Одеське лісове господарство» площею 2500 га.

Додатком 2 до вказаного Указу також було визначено і Перелік земель, які включаються до складу парку без вилучення у землекористувачів, та було передбачено передачу до території парку на території Біляївського району земель ДП «Одеське лісове господарство» площею 2872,50 га

Відповідно до листа філії «Південний лісовий фонд» ДП «Ліси України» від 09.08.2024р. за №228, НПП «Нижньодністровський» розташований в межах кварталів: 20, 23, 24, 28, 29, 30, 32 Біляївського лісництва на загальні площі 5115,5 га.

Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 31.08.2020р. №114 затверджено «Положення про Нижньодністровський національний природний парк».

Згідно з п.1.1 даного Положення, національний природний парк, який створений відповідно до Указу Президента України №1033, є територією природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.

Парк розташований на території Білгород-Дністровського, Біляївського та Овідіопольського районів Одеської області.

У відповідності до п.1.2 Положення, парк є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою і входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.

Пунктом 1.3 Положення визначено, що парк є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки у відділенні Державної казначейської служби України і утримується за рахунок коштів державного бюджету.

Парк має печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням, штампи та офіційну емблему, що реєструються в установленому порядку, та бланки.

Відповідно до п.1.4 Положення, парк віднесено до сфери управління Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України.

За п.1.6 Положення, загальна площа парку становить 21311,1 га земель, у тому числі 3700 га земель, що надаються у постійне користування парку та 17611,1 га земель, що включаються до його складу без вилучення у землекористувачів.

Управління парком здійснюється відповідно спеціальною адміністрацією (п.3.1 Положення).

У відповідності до п.3.2 Положення, адміністрацію очолює директор, який призначається та звільняється з посади Міністром захисту довкілля та природних ресурсів України у порядку, який передбачений законодавством.

Згідно з п.5.1 Положення, охорона Парку покладається на службу його охорони, що входить до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України.

Пунктом 5.2 Положення визначено, що служба державної охорони Парку очолює директор Парку, який несе повну відповідальність за організацію її діяльності та забезпечення додержання режиму території, а також збереження, відтворення та раціональне використання природних комплексів і ресурсів у межах його території.

Відповідно до п.5.3 Положення, Управління службою держохорони здійснює Міндовкілля.

Підприємства, організації та установи, які розташовані на території Парку та в суміжній зоні, провадять господарську та іншу діяльність з додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища і несуть відповідальність за порушення режиму території Парку (п.5.6 Положення).

12.08.2024р. Одеська обласна прокуратура звернулась до Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації з листом №12-1004ВИХ-24 стосовно надання інформації про те, чи видані (оформлені) Департаментом охоронні зобов`язання на земельні ділянки площею 5372,5 га (або 5115,5 га), що належать на праві користування Державному підприємству «Одеське лісове господарство» (його правонаступникам) та увійшли до складу Нижньодністровського національного природного парку. У разі не оформлення, запропоновано зазначити про причини не оформлення охоронного зобов`язання, а також про заходи, які вживаються (вживалися) Одеською обласною державною (військовою) адміністрацією в межах її повноважень для їх оформлення.

Департамент екології та природних ресурсів листом від 20.08.2024р. №4248/06/05-35/2-24/70-13-06 повідомило, що оскільки повний комплекс заходів з управління та охорони на всій території національних природних парків здійснюється їх спеціальними адміністраціями, обов`язки підприємств, організацій та установ, розташованих на території парків, щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, визначені відповідними положеннями про парки, охоронні зобов`язання на земельні ділянки загальною площею 5372,5 га (або 5115,5 га), які увійшли до складу Нижньодністровського національного природного парку із вилученням та без вилучення, на ДП «Одеське лісове господарство» та його правонаступників Департаментом не оформлювались.

Вважаючи вказану вище бездіяльність відповідача щодо оформлення охоронних зобов`язань, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до суду із цим позовом.

Вирішуючи справу по суті та повністю відмовляючи у задоволенні даного позову, суд першої інстанції виходив із необґрунтованості та недоведеності заявлених позовних вимог та, відповідно, відсутності підстав для їх задоволення.

Однак, колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, не погоджується з висновками суду 1-ї інстанції та вважає їх необґрунтованими, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.131-1 Конституції України в Україні, діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

За правилами ч.3 ст.5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Частинами 3, 4 та 5 ст.53 КАС України регламентовано, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній або ж іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений вище орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

За ч.1 с.т55 КАС України, сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, окрім випадку, встановленого ч.9 ст.266 цього Кодексу.

У свою чергу, як визначено ст.15 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VII прокурором органу прокуратури, серед інших, є перший заступник та заступник керівника обласної прокуратури.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону №1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з ч.4 вказаної вище статті, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або ж неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У постанові від 13.06.2023р. у справі №580/8729/21 Верховний Суд дійшов висновку, що КАС України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави або громадянина. Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через, відповідно, інститут самопредставництва або ж представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають ч.1 ст.55 КАС України та відповідно ч.3 ст.9, ч.3 ст.11 та ч.3 ст.13 Закону №1697-VII. В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила ч.3 ст.53 КАС України та ч.3 ст.24 Закону №1697-VII.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 19.05.2017р. №275 затверджено «Положення про Державну екологічну інспекцію України», де зазначено, що Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та яка, відповідно до покладених на неї завдань: звертається до суду із позовом щодо, зокрема, визнання протиправними дій або ж бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Оскільки орган уповноважений здійснювати контроль та нагляд за виконанням відповідачем (Департаментом екології та природних ресурсів) охоронного законодавства, а також забезпечення режиму охорони навколишнього природного середовища, а саме Держекоінспекція відповідно до своїх повноважень зазначених у вказаному Положенні, не здійснювала ніяких заходів, чим і допустила бездіяльність, то прокурор в інтересах держави у відповідності до підстав ст.23 Закону №1697-VII вжив заходи представницького характеру і звернувся до адміністративного суду з даним позовом в інтересах держави.

Вказана вище позиція була викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2023р. у справі №380/9160/21 за позовом керівника окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції до міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно з п.5.9 «Положення Нижньодніпровський національний природний парк», державний контроль за додержанням режиму парку здійснюється Держекоінспекцією.

Щодо наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону №1697-VII, для представництва інтересів держави у суді, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019р. (справа №826/13768/16), погоджуючись із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018р. у справі №806/1000/17, зазначила, що нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019р. у справі №826/13768/16 також вказала на те, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з позовом є встановлення факту невжиття компетентним органом заходів щодо захисту інтересів держави.

При цьому, суд апеляційної інстанції зазначає, що інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, та екологічних прав, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя та здоров`я, честь і гідність, недоторканність та безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17.10.2019р. у справі №569/4123/16-а.

З огляду на вищезазначене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що у цій справі подання прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».

Щодо суті позовних вимог суд зазначає таке.

Землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення відповідно до п. «в» ч.1 ст.19 ЗК України є однією з категорій, на які за основним цільовим призначенням поділяються землі України.

За приписами ст.ст.43-45 ЗК України, землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

Вони можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

У відповідності до ст.46-1 ЗК України, землі територій і об`єктів природно-заповідного фонду використовуються з урахуванням обмежень у їх використанні, визначених відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та положеннями про ці території, об`єкти.

За ч.1 ст.13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є суб`єктами права владності Українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

У силу ч.ч.1,2 ст.5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991р. №1264-XII, державній охороні та регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

Так, правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначає Закон України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992р. №2456-XII.

Преамбулою вказаного вище Закону №2456-ХІІ передбачено, що природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу і забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

У зв`язку із цим, чинним законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, стосовно якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання.

Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

Завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі (ст.1 Закону №2456-XII).

Положеннями ч.1 ст.5 Закону № 2456-XII визначено, що завдання, науковий профіль, характер функціонування, а також режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються:

центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Згідно з ст.8 Закону №2456-ХІІ, збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом встановлення заповідного режиму і додержання вимог щодо їх охорони під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності.

Території та об`єкти природно-заповідного фонду або ж їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання (ч.7 ст.53 Закону №2456-ХІІ).

При цьому, положеннями «Інструкції щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду» (затв. наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013р. №65), а саме п.1.3 визначено, що охоронним зобов`язанням оформляється передача під охорону території чи об`єкта природно-заповідного фонду з визначенням переліку зобов`язань, які покладаються на землекористувача (землевласника) щодо забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження.

Охоронні зобов`язання на території та об`єкти природно-заповідного фонду оформляються органами, уповноваженими згідно із Законом №2456-ХІІ, землекористувачами (землевласниками) у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду або ж їх частини, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають (п.1.4 Інструкції №65).

Оформлення охоронних зобов`язань, яке здійснюється у місячний строк після затвердження положень про відповідні території чи об`єкти природно- заповідного фонду (п.3.1 Інструкції №65).

Отже, приписами спеціального законодавства визначено обов`язковість оформлення та видачі охоронного зобов`язання підприємствам (установам чи організаціям), які є власниками (користувачами) земельних ділянок, що увійшли без вилучення до складу Нижньодніпровського національного природного парку, у місячний строк після затвердження положення про Парк.

Будь-яких інших підстав (умов), які б виключали видачу охоронного зобов`язання, діюче законодавство не передбачає.

На підставі наказу Державного агентства лісових ресурсів України від 27.09.2021р. за №578, постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реформування управління лісової галузі» від 07.09.2022р. №1003, було створено Державне спеціалізоване господарське підприємства «Ліси України», яке є правонаступником прав та обов`язків ДП «Ширяївське лісове господарство», ДП «Одеське лісове господарство», у тому числі і права постійного користування земельними ділянками.

Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 31.08.2020р. №114 затверджено Положення про Нижньодністровський національний природний парк.

Однак, з часу затвердження Положення про Нижньодністровський національний природний парк по даний час, всупереч ст.53 Закону №2456-ХІІ, п.3.1 Інструкції №65, охоронні зобов`язання на території об`єкта природно-заповідного фонду, що перебувають у користуванні підприємств лісового господарства та увійшли до складу парку без вилучення дотепер не оформлено та не видано.

У відповідності до ст.14 Закону №2456-XII, режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду - це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм та правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об`єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів.

Режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається відповідно до цього Закону з урахуванням їх класифікації та цільового призначення.

Серед іншого, національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються із метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об`єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність (ст.20 Закону №2456-ХІІ).

Положеннями ст.7 Закону №2456-ХІІ передбачено, що на землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або ж історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико- культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

У ст.8 цього Закону встановлено, що збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду забезпечується, зокрема, шляхом: встановлення заповідного режиму, додержання вимог щодо охорони територій і об`єктів природно- заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності, розробки проектної і проектно-планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкування, здійснення оцінки впливу на довкілля, встановлення підвищеної відповідальності за порушення режиму їх охорони та використання, а також за знищення та пошкодження заповідних природних комплексів та об`єктів.

Згідно з п.2.2 Інструкції №65, в охоронному зобов`язанні зазначаються: дата та порядковий номер реєстрації охоронного зобов`язання; статті Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та реквізити розпорядчого документа, яким створено (оголошено) територію чи об`єкт природно- заповідного фонду, відповідно до якого оформляється охоронне зобов`язання; повне найменування (для фізичних осіб - прізвище, ім`я, по батькові) землекористувача (землевласника), на земельних ділянках якого розташована(ий) територія чи об`єкт природно-заповідного фонду або його частина; категорія та найменування території чи об`єкта природно-заповідного фонду; площа території чи об`єкта природно-заповідного фонду, що передається під охорону та збереження; місце розташування території чи об`єкта природно-заповідного фонду; перелік зобов`язань, які покладаються на землекористувача (землевласника): дотримуватись встановленого режиму для території (об`єкта) природно-заповідного фонду, не здійснювати заборонену господарську діяльність, вживати заходів щодо попередження і ліквідації екологічних наслідків аварій та шкідливого впливу на територію (об`єкт) природно-заповідного фонду, дотримуватися вимог щодо використання території (об`єкта) природно-заповідного фонду, забезпечити охорону та збереження цінних природних комплексів території (об`єкта) природно-заповідного фонду.

Таким чином, охоронним зобов`язанням на землекористувачів ділянок, що увійшли до складу Парку без вилучення, покладається обов`язок стосовно забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження територій об`єкта природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності.

У своєму рішенні суд першої інстанції зазначив про загрозу правової невизначеності у разі видачі підприємству охоронного зобов`язання, внаслідок чого буде здійснено часткову передачу функцій спеціальної адміністрації Парку щодо забезпечення охорони та збереження території парку іншій особі - Державному спеціалізованому господарському підприємству «Ліси України».

З цього приводу суд апеляційної інстанції зазначає таке.

Відповідно до ст.12 Закону №2456-ХІІ, управління природними заповідниками, біосферними заповідниками, національними природними парками, ботанічними садами, дендрологічними та зоологічними парками загальнодержавного значення, а також регіональними ландшафтними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями.

При цьому, спеціальні адміністрації очолюють керівники, які мають екологічну, біологічну або географічну освіту та які призначаються за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, а на території Автономної Республіки Крим - також з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

До складу спеціальної адміністрації по управлінню територіями, а також об`єктами природно-заповідного фонду входять відповідні наукові підрозділи, служби охорони, екологічної освіти, господарського та іншого обслуговування.

Спеціальні адміністрації здійснюють управління територіями, а також об`єктами природно-заповідного фонду відповідно до положень про території та об`єкти природно-заповідного фонду і проектів організації територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно зі ст.60 Закону №2456-ХІІ, охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам`яток садово- паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України.

Тобто, з метою управління територіями об`єкта природно-заповідного фонду, створюється спеціальні адміністрації, в складі яких можуть утворюватися відповідні наукові підрозділи, служби охорони, екологічної освіти, господарського та іншого обслуговування.

На спеціальні адміністрації національних природних парків покладаються повноваження з управління та охорони територій, виконання мети та завдань їх створення, політики їх розвитку, які не є тотожними обов`язкам землекористувачів (землевласників) дотримуватися режиму охорони та збереження територій Парку під час здійснення господарської або іншої діяльності.

Посадові особи служби державної охорони природно-заповідного фонду України мають право безперешкодно відвідувати підприємства, установи, організації, судна та інші транспортні засоби в межах відповідних територій, об`єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон для перевірки додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища та природно-заповідний фонд.

Служби державної охорони на місцях очолюють керівники адміністрацій територій та об`єктів природно-заповідного фонд (ст.61 Закону № 2456-ХІІ).

Отже, задля забезпечення додержання державним підприємством лісового господарства режиму охорони та збереження території об`єкта природно-заповідного фонду, під час здійснення господарської та іншої діяльності на землях, що включені до його складу без вилучення, мало б бути видано охоронне зобов`язання.

А тому, повноваження спеціальної адміністрації Парку щодо управління територіями Парку та їх охорона, поширюються на всю територію об`єкта природно-заповідного фонду, та є відмінними від обов`язків підприємств дотримуватися режиму охорони, збереження та використання земель, що перебувають у їх користуванні.

Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) про визнання протиправною бездіяльність щодо неоформлення та невидачі охоронних зобов`язань на землі та зобов`язання вчинити певні дії належним чином обґрунтовані, підтверджені наявними матеріалами справи та підлягають задоволенню.

Більш того, аналогічна правова позиція з цих спірних питань вже була висловлена у постанові П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2025р. у справі №420/34350/24.

До того ж слід також зазначити й про те, що за правилами ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно зі ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

А згідно з ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову.

Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини та Висновком №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний із належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п.58 рішення у справі «Серявін та інші проти України»).

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення має засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору у даній справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші зазначені в апеляційній скарзі аргументи позивача, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.

У силу вимог ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду 1-ї інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, в обсязі встановлених обставин та враховуючи, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також у зв`язку із тим, що деякі висновки суду не відповідають обставинам справи, судова колегія, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги позивача, у відповідності до ч.1 ст.317 КАС України, вважає за необхідне скасувати рішення суду 1-ї інстанції та прийняти нове - про задоволення заявлених позовних вимог.

Керуючись ст.ст.308,311,315,317,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 березня 2025 року - скасувати та ухвалити нове, яким адміністративний позов Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації щодо не оформлення та не видачі Державному спеціалізованому господарському підприємству «Ліси України» охоронних зобов`язань на землі площею 2872,50 га, які розташовані на території Біляївського району Одеської області та які включено до території Нижньодністровського національного природного парку без вилучення.

Зобов`язати Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації вжити заходів стосовно оформлення, а також видачі Державному спеціалізованому господарському підприємству «Ліси України» охоронних зобов`язань на землі площею 2872,50 га, розташовані на території Біляївського району Одеської області, які було включено до території Нижньодністровського національного природного парку без вилучення.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено: 13.04.2026р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: М.П. Коваль

В.О. Скрипченко