Справа № 640/1649/20
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2026-04-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2026 року

м. Київ

справа №640/1649/20

адміністративне провадження № К/990/38235/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпровська Рив`єра» на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 березня 2025 року (головуючий суддя Трофімова Л.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2025 року (головуючий суддя Кузьменко В.В., судді: Ганечко О.М., Василенко Я.М.) у справі № 640/1649/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпровська Рив`єра» до Головного управління Держгеокадастру у місті Києві та Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Київська міська рада, про визнання протиправним та скасування індивідуального акта,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У січні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпровська Рив`єра» (далі - позивач, ТОВ «Дніпровська Рив`єра») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області (після заміни відповідача правонаступником - Головне управління Держгеокадастру у місті Києві та Київській області, далі - відповідач), в якому просило:

визнати протиправними дії відповідача щодо здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель, а саме: проведення 04.12.2019 державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - головними спеціалістами відділу контролю за використанням та охороною земель у м. Києві Управління з контролю за використанням та охороною земель Поночовним Андрієм Петровичем та Заруцьким Максимом Сергійовичем перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки при використанні земельної ділянки, розташованої за адресою: вул. Богатирська, на північ від затоки Верблюд, урочище Оболонь в Оболонському районі м. Києва (кадастровий номер земельної ділянки :78:139:0356);

визнати протиправним і скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у м. Києві Управління з контролю за використанням та охороною земель Заруцького Максима Сергійовича від 09.01.2020 № 1139-ДК/0001Пр/03/01/-20, яким ТОВ «Дніпровська рив`єра» приписано вжити вичерпних заходів реагування щодо усунення виявлених порушень та приведення землекористування у відповідність до вимог законодавства.

24.01.2025 Київський окружний адміністративний суд передав справу № 640/1649/20, яка не була розглянута Окружним адміністративним судом міста Києва.

29.01.2025 Черкаський окружний адміністративний суд прийняв до свого провадження справу № 640/1649/20.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 20.02.2025, серед іншого, замінено відповідача Головне управління Держгеокадастру у Київській області на правонаступника - Головне управління Держгеокадастру у місті Києві та Київській області.

Залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Київську міську раду (далі також третя особа).

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24.03.2025, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.08.2025, в задоволенні позову відмовлено.

17.09.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ «Дніпровська Рив`єра», в якій скаржник просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24.03.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.08.2025 у справі № 640/1649/20, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.

Ухвалою Верховного Суду від 03.10.2025 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

17.10.2025 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 14.04.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що дії ГУ Держгеокадастру у Київській області (до реорганізації) з проведення перевірки на території м. Києва є незаконними, оскільки перевірка була проведена за відсутності у відповідача передбачених законом повноважень на здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, наданих у користування для цілей містобудування на території м. Києва.

З цих підстав вважає, що документи складені за результатами перевірки також є незаконними.

З покликанням на пункт 3 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Київський області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 12.11.2019 № 285 (далі Положення № 285), зазначає, що завданням Головного управління (у Київській області) є реалізація повноважень Держгеокадастру на території Київської області, а у частині реалізації державної політики у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів також і на території м.Києва.

Водночас стверджує, що земельна ділянка (кадастровий номер :78:139:0356), щодо якої відповідачем проведена перевірка, розташована на території м. Києва, надана позивачу у користування (оренду) і не має відношення до агропромислового комплексу.

Позивач наполягає на тому, що земельна ділянка надана в оренду саме для будівництва житлових і нежитлових будівель.

Вважає, що повноваженнями щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та за використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення на території м. Києва наділено виключно Головне управління Держгеокадастру у м. Києві та, відповідно, державні інспектори Головного управління Держгеокадастру у м. Києві.

Також позивач наполягає на тому, що складений відповідачем припис та дії щодо його складання є незаконними, позаяк використовує земельну ділянку (кадастровий номер :78:139:0356) за цільовим призначенням (02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд).

Вважає помилковим висновок відповідача щодо належності цієї земельної ділянки згідно із Генеральним планом м. Києва та проектом планування його приміської зони (затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804) до території колективних садів та дач, частково до територій житлової садибної забудови.

На думку позивача, відповідач неправильно ототожнив поняття «функціональне призначення земельної ділянки» з поняттям «цільове призначення земельної ділянки».

Водночас стверджує, що будівництво житлових будинків здійснюється відповідно до Генерального плану м. Києва відповідно до вимог містобудівного законодавства з урахуванням наданих містобудівних умов, обмежень та отриманого дозволу на будівництво.

Наголошує, що будівництво житлових будинків на земельній ділянці здійснюється з урахуванням наданих Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 06.04.2018 № 289, затверджених наказом від 06.04.2018 № 289, та на підставі наданого Державною архітектурно-будівельною інспекцією України дозволу на виконання будівельних робіт від 08.06.2018 №ІУ82.

Відповідач наполягає на тому, що забезпечення та реалізація державного контролю шляхом проведення перевірок є прямим обов`язком Держгеокадастру, який визначений законодавством.

Стверджує, що згідно з пунктом 3 Положення № 285, Головне управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів також і на території м. Києва.

Вважає, що об`єкт будівництва, яке здійснює позивач відноситься до об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів із значними (СС3) наслідками.

Відповідач, із покликанням на приписи Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та Інструкцію з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, зазначає, що орган контролю не зобов`язаний повідомляти власника або землекористувача про перевірку та участь останнього не є обов`язковою.

Водночас наголосив, що керівник ТОВ «Дніпровська рив`єра» Сінкевич І. В. була повідомлена про дату та час розгляду справи про адміністративне правопорушення, проте на подавала клопотань про відкладення розгляду справи.

Третя особа у письмових поясненнях стверджує, що відомості Міського земельного кадастру не є підтвердження виникнення права власності/користування земельними ділянками та носять інформаційний характер. Розірвання договору оренди вирішується у справі № 910/11561/23.

Також зазначає, що згідно з інформацією, зазначеною у Міському земельному кадастрі, рішенням Київської міської ради від 15.04.2004 №190/1400 (зі змінами від 18.11.2004 №810/2020, від 26.05.2005 №424/3000) передбачалось передати ТОВ «Дніпровська рив`єра» в оренду на 25 років земельну ділянку площею 43,08 га для будівництва, експлуатації та обслуговування індивідуальної котеджної забудови в урочищі Оболонь на вул. Богатирській, на північ від затоки Верблюд, в Оболонському районі м. Києва.

На підставі вказаних рішень укладено відповідний договір оренди від 24.06.2005 № 78-6-00279.

У подальшому об`єкт оренди за ініціативою орендаря (позивача) поділений на 157 земельних ділянок для цих же цілей, на кожну з яких на підставі рішення Київської міської ради від 16.12.2014 № 713/713 укладені відповідні договори оренди, зокрема: земельної ділянки площею 8,1055 га (кадастровий номер :78:139:0356) в урочищі Оболонь, на вул. Богатирській, на північ від затоки Верблюд у Оболонському районі м. Києва для будівництва, експлуатації та обслуговування індивідуальної котеджної забудови (договір оренди від 25.06.2015 № 498, строк дії до 24.06.2030).

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є орендарем земельної ділянки площею 8,1055 га (кадастровий номер :78:139:0356), розташованої по вул. Богатирській , на північ від затоки Верблюд, урочище Оболонь в Оболонському районі м. Києва згідно з договором оренди земельної ділянки від 25.06.2015, укладеним з Київською міською радою (орендодавцем), зареєстрованим 25.06.2015.

Право оренди зазначеної земельної ділянки зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права № 39709083 від 25.06.2015.

Земельна ділянка належить до земель житлової та громадської забудови.

Цільове призначення земельної ділянки - 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

04.12.2019 державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - головними спеціалістами відділу контролю за використанням та охороною земель Поночовним Андрієм Петровичем та Заруцьким Максимом Сергійовичем проведена перевірка з питання дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельної ділянки по вул. Богатирській , на північ від затоки Верблюд, урочище Оболонь в Оболонському районі м. Києва (кадастровий номер :78:139:0356).

На підставі наказу Головного управління від 21.11.2019 № 1139-ДК та відповідно до вимог статей 6 та 10 Закону України 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі також Закон № 963-IV) державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - головними спеціалістами відділу контролю за використанням та охороною земель у м. Києві Управління з контролю за використанням та охороною земель Поночовним Андрієм Петровичем та Заруцьким Максимом Сергійовичем проведена перевірка дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельної ділянки кадастровий номер земельної ділянки :78:139:0356.

За результатами перевірки складений акт щодо дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 04.12.2019 № 1139-ДК/1087/АП/09/01-19.

Державним інспектором Заруцьким М.С., на підставі інформації, зазначеної в акті перевірки, видано припис від 09.01.2020 № 1139-ДК/001Пр/03/01/-20, яким позивача зобов`язано вжити вичерпних заходів реагування щодо усунення виявлених порушень та приведення землекористування у відповідність до вимог законодавства, та повідомлення від 09.01.2020 № 1139-ДК/0002шк/11/01/-20 з вимогою про сплату 683591,44 грн шкоди, заподіяної унаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням.

Цей припис є предметом оскарження в справі, що розглядається.

У приписі державним інспектором зазначено, що на земельній ділянці по вул. Богатирській, на північ від затоки Верблюд, урочище Оболонь в Оболонському районі м. Києва (кадастровий номер земельної ділянки :78:139:0356) по всій території земельної ділянки здійснюється будівництво 13-ти споруд, які відповідно до візуального огляду на момент проведення перевірки мають 4 поверхи.

Також у приписі державним інспектором на підставі експертного звіту щодо розгляду проектної документації за коригуванням проекту «Коригування проекту будівництва індивідуальної котеджної забудови та головного селекційно-технологічного центру по конярству та кінному спорту по вул. Богатирська, на північ від затоки Верблюд, урочище Оболонь в Оболонському районі м. Києва» від 04.03.2019 №1337/КБ, встановлено, що на земельній ділянці (кадастровий номер земельної ділянки :78:139:0356) передбачено будівництво 14-ти житлових будинків: житловий будинок № 1, житловий будинок № 2, житловий будинок №3, житловий будинок №4, житловий будинок №5, житловий будинок № 6, житловий будинок № 7, житловий будинок № 8, житловий будинок № 9, житловий будинок № 10, житловий будинок № 11, житловий будинок № 12, житловий будинок № 13, житловий будинок № 14 (абз.1 стор.2 припису).

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що Головне управління Держгеокадастру у Київській області було наділене повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, а тому припис від 09.01.2020 № 1139-ДК/0001Пр/03/01/-20 є правомірним.

Суд першої інстанції вважає законними як передумову складання припису - дії Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель, а саме проведення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області 04.12.2019 перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки при використанні земельної ділянки, розташованої за адресою: вул.Богатирська, на північ від затоки Верблюд, урочище Оболонь в Оболонському районі м.Києва (кадастровий номер земельної ділянки :78:139:0356), що є складовою здійснення контролю у контексті здійснення і оформлення проведення перевірок.

За висновком суду першої інстанції, відповідачем не допущено процедурних порушень під час складення припису від 09.01.2020 № 1139-ДК/0001Пр/03/01/-20, яким ТОВ «Дніпровська рив`єра» приписано вжити вичерпних заходів реагування щодо усунення виявлених порушень та приведення землекористування у відповідність до вимог законодавства, а тому вказаний припис є законним та скасуванню не належить.

Суд апеляційної інстанцій погодився з висновками суду першої інстанції.

На думку суду апеляційної інстанції, доводи апелянта про те, що державні інспектори Головного управління Держгеокадастру у Київській області станом на 04.12.2019 не мали права здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови на території м. Києва суперечить вимогам Закону 963-IV, постанові Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 «Про оптимізацію систем центральних органів виконавчої влади», розпорядженню Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 № 910-р, а також Положенню № 285.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що Поночовний А.П. та Заруцький М.С. відповідно до структури та штатного розпису Головного управління Держгеокадастру у Київській області перебували на посаді державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - головних спеціалістів відділу контролю за використанням та охороною земель у м. Києві Управління з контролю за використанням та охороною земель.

Структурний підрозділ з питань державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель, родючістю ґрунтів у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності на території міста Києва було утворено у складі Головного управління Держгеокадастру у Київській області.

З цих підстав суд апеляційної інстанції зробив висновок, що державні інспектори мали право на здійснення перевірок за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель усіх категорій та форм власності на території міста Києва.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Скаржник покликається на невірне застосування судами норм матеріального права, зокрема, абзацу 15 статті 1 Закону України «Про землеустрій», статей 19, 20, частини першої статті 96 Земельного кодексу України (далі також ЗК України), які регулюють відносини цільового використання земельної ділянки.

Також стверджує, що судами попередніх інстанцій не враховані висновки Верховного Суду щодо застосування зазначених норм (щодо цільового призначення земельних ділянок), викладені у постановах від 30.08.2022 у справі №817/1155/18, від 11.03.2025 у справі № 460/22384/23, від 09.06.2022 у справі № 460/2596/20, від 23.11.2023 у справі № 420/21826/21, від 10.10.2018 у справі № 357/4277/17, від 31.07.2019 у справі № 806/5308/15, від 14.07.2020 у справі № 916/1998/19, від 04.02.2020 у справі №915/47/17.

Також, на думку скаржника, судами не застосовані частини друга та третя статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» які визначають підстави для проведення позапланової перевірки) та не враховані з цього приводу висновки Верховного Суду, сформовані в постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19.

Скаржник вважає, що судами невірно застосований пункт 3 Положення № 285, оскільки відповідачу надані повноваження щодо проведення перевірки на території міста Києва виключно в агропромисловому комплексі.

Також скаржник стверджує, що припис не відповідає вимогам статті 10 Закону № 963-IV та пункту 19 частини першої статті 4 КАС України в частині якості його змісту, оскільки не містить інформації, які саме дії має вчинити суб`єкт господарювання.

З цього приводу покликався на практику Верховного Суду, сформовану в постанові від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18.

Відповідач із покликанням на постанову КМУ від 10.09.2014 № 442, розпорядження КМУ від 30.11.2016 № 910-р, вимоги Положення № 285 та Закону № 963-IV стверджує, що Головне управління Держгеокадастру у Київській області не мало право здійснювати перевірки земельних ділянок усіх категорій та форм власності також і на території м. Києва.

Із покликанням на вимоги статей 187, 188 ЗК України, статей 4 та 9 Закону 963-IV вважає, що об`єктом контролю є виключно земельна ділянка та ті об`єкти нерухомого майна, які розміщені на ній, а не суб`єкт господарювання чи діяльність суб`єктів господарювання.

Щодо підстав та правомірності перевірки покликався на практику Верховного Суду, сформовану в постановах від 27.01.2022 у справі № 0940/1791/18, від 11.11.2020 у справі № 160/27/19, від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, від 31.03.2021 у справі № 810/4361/18, від 22.10.2020 у справі № 826/16214/17, від 22.10.2020 у справі № 826/14317/18, від 31.03.2021 у справі № 810/4361/18.

Із покликанням на інформацію, зазначену в акті перевірки дотримання вимог законодавства за об`єктом - земельної ділянки, наголосив, що перевірка здійснюється за об`єктом, тобто перевіряється земельна ділянка та те, що на ній фактично знаходиться, та не перевірялася діяльність суб`єкта господарювання.

Наголосив, що в акті зазначені порушення законодавства щодо цільового використання земельної ділянки та які, своєю чергою, стали підставою для винесення оскарженого припису.

Стверджує, що в оскаржуваному приписі було вказано «вжити вичерпних заходів реагування щодо усунення виявлених порушень та приведення землекористування у відповідність до вимог законодавства» та про виконання якого повідомити до 10.02.2020.

З цих підстав вважає, що припис від 09.01.2020 № 1139-ДК/0001Пр/03/01-20 містить інформацію про порушення вимог земельного законодавства та описання визначеного законодавством способу їх усунення в обсязі необхідному для розуміння, що необхідно зробити.

Також, на думку відповідача, процедурні порушення, пов`язані із самим процесом оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства, формальні неточності не можуть бути самостійною підставою для скасування по суті правомірного припису.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).

Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 ЗК України, згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).

Закон № 963-IV визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:

забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;

забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;

запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:

забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;

пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;

повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;

поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.

Статтею 4 Закону № 963-IV визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

проведення перевірок;

розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

участі в прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;

проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону № 963-IV, згідно із частиною першою якої державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону (частина друга статті 10 Закону № 963-IV).

За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Зміст наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.

Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.

Як вбачається зі змісту статей 9 - 10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.

Суд зазначає, що використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній (щодо неї) суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської.

Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закон України 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон № 877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

У статті 2 Закону № 877-V визначено сферу його дії, згідно із частиною першою якої дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Положеннями частини другої статті 2 Закону № 877-V визначено чіткий перелік відносини, на які його дія не поширюється, а саме: відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Першим правовим питанням у цій справі є те, чи можливо застосувати до спірних правовідносин норми Закону № 877-V, якими регламентовано, зокрема, порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель шляхом проведення перевірки у сфері дотримання вимог земельного законодавства, зокрема використання та охорони земель, яка проводиться на підставі Закону № 963-IV, через неоднозначне трактування положень статті 2 Закону № 877-V, частина друга якої не містить заборони поширення його дії на відносини, які виникають у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, натомість у частинах третій і четвертій не визначає поміж органів, які здійснюють заходи державного контролю у сфері господарської діяльності, органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів.

Зазначене правове питання вирішувалося Верховним Судом у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19.

Так, Верховний суд у складі судової палати, вирішуючи питання застосування положень Закону № 877-V у подібних правовідносинах, у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 сформував наступні висновки:

"1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;

2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;

3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності)".

Також у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19, Верховний суд у складі судової палати за наслідками розгляду вирішив за необхідне відступити від правових висновків, за якими під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель не можуть бути застосовані вимоги та правила Закону № 877-V, що викладені у постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17, від 15.07.2019 у справі №140/2320/18, від 27.02.2020 у справі № 818/1512/17, від 11.06.2021 у справі №818/970/17, від 09.07.2020 у справі № 824/561/18-а, від 25.05.2022 у справі №120/1196/19-а, від 04.11.2021 у справі № 818/1365/17, від 28.02.2023 у справі №280/2932/20, від 08.06.2023 у справі № 380/7230/20 та інших аналогічних за своїм змістом рішень.

Одночасно у пункті 78 постанови від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду наголосив, що Законом № 877-V встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).».

У справі, що розглядається, колегія суддів не вбачає правових підстав відступати від правових висновків, сформованих у справі № 160/7116/19.

Застосовуючи цей правовий висновок до обставин цієї справи, колегія суддів виходить із того, що спірний припис винесено за результатами перевірки, проведеної у межах державного нагляду (контролю) щодо використання земельної ділянки позивачем як суб`єктом господарювання.

Отже, під час призначення, проведення такої перевірки та оформлення її результатів відповідач був зобов`язаний дотримуватися не лише вимог Закону № 963-IV, а й процедурних гарантій, установлених Законом № 877-V.

Також колегія суддів враховує, що висновок Верховного Суду зроблений у справі № 160/7116/19 корелюється із Законом України від 28.04.2021 № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» в Закони України «Про охорону земель» та «Про державний контроль за використанням та охороною земель», згідно з якими порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель встановлюється цим Законом, Земельним кодексом України, законами України «Про охорону земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Колегія суддів виходить з того, що істотне порушення порядку проведення перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення, і як наслідок зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення такого заходу контролю та унеможливлює оцінку інших обставин встановлених під час перевірки.

Дотримання встановленої законом процедури здійснення державного контролю має значення не лише для захисту прав конкретного суб`єкта господарювання, а й для забезпечення довіри до контрольної діяльності держави загалом. Саме процедура уможливлює здійснення контрольних повноважень у спосіб, який є передбачуваним, несвавільним та таким, що може бути перевірений.

Такий підхід застосовано Верховним Судом у постановах від 15.05.2020 у справі №826/12176/16, від 17.09.2020 у справі № 826/10908/18, від 30.10.2020 у справі №802/2298/15-а, від 22.12.2022 у справі № 818/1067/17.

Колегія суддів враховує, що Верховний Суд сформував сталу судову практику, згідно з якою як під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, так і під час видачі приписів з вимогою про усунення порушення законодавства з питань використання та охорони земель, державні інспектори Держгеокадастру як уповноваженого органу не діють як самостійний суб`єкт владних повноважень, а діють від імені цього органу (наприклад, постанови Верховного Суду від 01.07. 2021 в справі № 628/348/18, від 16.11.2020 в справі № 398/2077/17, від 29.09.2020 в справі № 823/2479/18, від 27.07.2020 в справі № 818/1512/17).

За такого правового регулювання, проведення суб`єктом владних повноважень перевірки не у відповідності до вимог Закону № 877-V є істотним порушенням процедури заходу державного нагляду (контролю) та зумовлює скасування рішення, прийнятого за результатами проведення такого заходу контролю.

Водночас скасування припису, прийнятого за результатами такої перевірки є достатнім способом захисту позивача та не позбавляє відповідача права провести перевірку у визначений законом спосіб.

Верховний Суд наголошує, що суди попередніх інстанцій зосередилися переважно на питанні наявності у відповідача повноважень щодо здійснення контролю на території міста Києва, проте не надали належної правової оцінки доводам позивача щодо недотримання процедурних гарантій проведення перевірки, передбачених спеціальним Законом № 877-V, які не є формальними та в такій категорії спорів мають самостійне вирішальне значення.

За такого правового регулювання спірних правовідносин, висновки судів першої та апеляційної інстанції не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають закону.

Колегія суддів враховує, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу судів, що відповідно до принципу jura novit curia («суд знає закони») неправильна юридична кваліфікація сторонами спірних правовідносин не звільняє суд від обов`язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм. Такі висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2019 у справі № 265/6582/16-ц, від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц.

Також Верховний Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент.

Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення.

Водночас необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.

Отже, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 цієї Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18.07.2006 у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23).

За такого правового регулювання та мотивів, якими Верховний Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідним давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі в контексті встановлених порушень норм матеріального права.

Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним приписам закону за встановлених обставин оскаржувані судові рішення не відповідають.

Згідно з частиною першою статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

На основі викладеного Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права щодо спірних правовідносин.

Отже, позаяк обставини цієї справи установлено судами з достатньою повнотою, проте цим обставинам надана невірна правова оцінка, що призвело до ухвалення неправильного по суті спору рішення, Верховний Суд вважає за необхідне скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпровська Рив`єра» задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 березня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2025 року у справі № 640/1649/20 скасувати.

Ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у місті Києві та Київській області щодо здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель, а саме: проведення 04.12.2019 державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - головними спеціалістами відділу контролю за використанням та охороною земель у м. Києві Управління з контролю за використанням та охороною земель Поночовним Андрієм Петровичем та Заруцьким Максимом Сергійовичем перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки при використанні земельної ділянки, розташованої за адресою: вул. Богатирська, на північ від затоки Верблюд, урочище Оболонь в Оболонському районі м. Києва (кадастровий номер земельної ділянки :78:139:0356).

Визнати протиправним і скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Київській області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у м. Києві Управління з контролю за використанням та охороною земель Заруцького Максима Сергійовича від 09.01.2020 № 1139-ДК/0001Пр/03/01/-20, яким ТОВ «Дніпровська рив`єра» приписано вжити вичерпних заходів реагування щодо усунення виявлених порушень та приведення землекористування у відповідність до вимог законодавства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа