Справа № 400/15632/23
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2026-04-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2026 року

м. Київ

справа №400/15632/23

адміністративне провадження № К/990/39125/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мацедонської В.Е.,

суддів - Білак М.В., Смоковича М.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року (головуючий суддя - Турецька І.О., судді: Градовський Ю.М., Шеметенко Л.П.)

у справі № 400/15632/23

за адміністративним позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва до Миколаївської обласної ради, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, Миколаївська обласна державна адміністрація (Миколаївська обласна військова адміністрація); третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Миколаївський фаховий коледж музичного мистецтва Миколаївської обласної ради, про зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

У грудні 2023 року заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва (далі - позивач, Прокурор) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської обласної ради (далі - відповідач), треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - ГУ ДСНС у Миколаївській області), Миколаївська обласна державна адміністрація (Миколаївська обласна військова адміністрація) (далі - Миколаївська ОВА); третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Миколаївський фаховий коледж музичного мистецтва Миколаївської обласної ради (далі - МФКММ), у якому просив:

- зобов`язати Миколаївську обласну раду вжити заходів до приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером 52485, розташованої по вул. Соборна 10 А в м. Миколаєві, шляхом отримання від ГУ ДСНС у Миколаївській області Акту оцінки стану готовності протирадіаційного укриття для подальшої експлуатації за призначенням.

На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив, що на балансі МФКММ перебуває захисна споруда цивільного захисту (сховище) № 52485 (далі - укриття № 52485), яка не готова до експлуатації. Прокурор вказує на те, що після початку повномасштабної військової агресії російської федерації на території України та введення воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриттів безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення. Однак, позивач уважає, що укриття № 52485 не готове і непридатне до використання за призначенням, та підлягає капітальному ремонту, що підтверджується: актом перевірки від 26 березня 2021 року № 228 та приписом від 26 березня 2021 року № 111, складеним (винесеним відповідно) провідним інспектором Центрального РВ у м. Миколаїв ГУ ДСНС України у Миколаївській області Назаренком С.О. за результатом планової перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки; актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 26 березня 2021 року. Відтак, на думку Прокурора, Миколаївським фаховим коледжем музичного мистецтва Миколаївської обласної ради не вжито заходів, спрямованих на приведення укриття № 52485 у стан, придатний для використання за призначенням, що є порушенням вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення.

При цьому, Прокурор зауважив, що така позовна заява є єдиним і ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави, оскільки ГУ ДСНС у Миколаївській області, як спеціальний уповноважений орган у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не має повноважень на звернення до суду з позовом, спрямованим на зобов`язання відповідача щодо приведення укриття № 52485 у стан, придатний для використання цієї споруди за призначенням для захисту населення.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

На території Миколаївської міської територіальної громади, зокрема по вулиці Соборна 10 А у м. Миколаєві, розташована захисна споруда цивільного захисту - сховище, загальною площею 132 кв. м., яка перебуває на балансі Миколаївського фахового коледжу музичного мистецтва Миколаївської обласної ради з обліковим номером №52485.

На підставі наказу ГУ ДСНС у Миколаївській області від 08 грудня 2020 року № 496, посадовими особами ГУ ДСНС у Миколаївській області було проведено планову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в Миколаївському фаховому коледжі музичного мистецтва Миколаївської обласної ради, зокрема щодо готовності укриття №52485 до експлуатації.

За результатами перевірки, посадовою особою ГУ ДСНС у Миколаївській області - провідним інспектором Центрального РВ у м. Миколаїв ГУ ДСНС України у Миколаївській області Назаренком С.О. складено акт перевірки від 26 березня 2021 року № 228, у якому встановлені порушення МФКММ вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Цього ж дня провідним інспектором Центрального РВ у м. Миколаїв ГУ ДСНС України у Миколаївській області Назаренком С.О. винесено припис № 111 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки зі строком виконання до 26 квітня 2021 року, який вручений директору МФКММ 26 березня 2021 року.

Також 26 березня 2021 року провідним інспектором Центрального РВ у м. Миколаїв ГУ ДСНС України у Миколаївській області Назаренком С.О. проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 52485, за результатом якої складено акт від 26 березня 2021 року та загальний висновок про стан готовності захисної споруди, у якому захисна споруда визначена як не готова до використання за призначенням та підлягає капітальному ремонту.

Уважаючи, що відповідачем вчинена протиправна бездіяльність, яка виявилася в невжитті заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту № 52485 у стан, придатний для використання за призначенням для захисту населення у зв`язку з активною агресією російської федерації проти України, Прокурор в інтересах держави звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 травня 2024 року позов задоволено.

Зобов`язано Миколаївську обласну раду вжити заходів до приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту за обліковим номером 52485, розташованої по вул. Соборна 10 А в м. Миколаєві, шляхом отримання від ГУ ДСНС України у Миколаївській області акта оцінки стану готовності протирадіаційного укриття для подальшої експлуатації за призначенням.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність у прокурора повноважень на представництво в суді законних інтересів держави, відзначивши, що орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, а саме Державна служба України з надзвичайних ситуацій, не наділена правом звернення з позовом про спонукання суб`єктів господарювання привести в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту.

Разом з тим, суд керувався правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, відповідно до якої спір такого характеру розглядається у порядку адміністративного судочинства, а також підтвердив право прокурора на звернення до суду з таким позовом в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС.

При цьому, зважаючи на те, що укриття № 52485 є непридатним до використання за призначенням, і такий стан укриття створює реальну загрозу для життя і здоров`я жителів м. Миколаєва в умовах військової агресії РФ проти України, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 травня 2024 року - скасовано, ухвалено у справі нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що всі учасники справи не заперечували, що в цій справі прокурор належним чином обґрунтовував наявність правових підстав для представництва інтересів держави, в особі ГУ ДСНС України у Миколаївській області. Водночас, суд дійшов висновку, що позов пред`явлений до неналежного відповідача, оскільки балансоутримувачем є МФКММ, і суд апеляційної інстанції позбавлений права залучити належного відповідача на етапі апеляційного перегляду.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

14 жовтня 2024 року Заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 листопада 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 квітня 2026 року (у зв`язку з настанням обставин, які унеможливлюють участь судді Губської О. А. у цій справі) для розгляду справи №400/15632/23 визначено колегію суддів у складі головуючого судді Мацедонської В.Е., суддів: Білак М.В., Смоковича М.І.

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі Прокурор просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 травня 2024 року.

В обґрунтування зазначає, що судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови порушено норми процесуального права та неправильно застосовано норми матеріального права, а саме не застосовано положення законодавства, які підлягали застосуванню: статті 19, 20, 32 КЗЦ України, статті 78, 79 Закону України "Про освіту", пункти 3, 9, 10 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 "Деякі питання використання захисних споруд цивільного захисту" (далі - Порядок). При цьому, вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

В обґрунтування своєї позиції, Прокурор зазначає, що питання визначення власників споруд цивільного захисту, на яких державою покладено обов`язок щодо їх утримання, відповідає інтересам суспільства та держави і має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення, збереження їх життя та здоров`я під час військової агресії.

За твердженням скаржника, Миколаївський фаховий коледж музичного мистецтва Миколаївської обласної ради є закладом фахової перед вищої освіти, заснованим на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Миколаївської області, інтереси яких у межах повноважень, визначених чинним законодавством України, представляє Миколаївська обласна рада. Також вказує, що засновником коледжу є Миколаївська обласна рада відповідно до Статуту. А тому, з огляду на вищезазначене та відповідно до п. п. 3, 9, 10 Порядку, відповідальність за стан збереження та належного використання захисної споруди несе власник, а саме - Миколаївська обласна рада. Отже, на думку скаржника, вказане свідчить, що саме на Миколаївську обласну раду, як власника сховища № 52485 покладається обов`язок щодо вжиття заходів до приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту з обліковим номером 52485, розташованої по вул. Соборна 10 А в місті Миколаєві.

Ураховуючи наведене, позивач вказує про помилковість тверджень суду апеляційної інстанції про те, що власник захисної споруди цивільного захисту може бути відповідальним за її стан лише у випадку, якщо остання не передана в користування суб`єкту господарювання або не входить до складу майна закладу, підприємства, установи на праві оперативного управління або господарського відання. Крім того, стверджуючи, що Миколаївська обласна рада є неналежним відповідачем у цій справі, суд апеляційної інстанції не зазначив та не обґрунтував хто саме, на його думку, може бути належним відповідачем у цій справі, що також свідчить про помилковість висновків апеляційного суду.

Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить в її задоволенні відмовити, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року залишити без змін.

Відповідач, посилаючись на практику Верховного Суду у постановах від 03 серпня 2023 року у справі №260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 05 вересня 2023 року у справі №260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22, від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22, вказує про те, що законодавством передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

Також відповідач вказує, що Миколаївський фаховий коледж музичного мистецтва Миколаївської обласної ради є суб`єктом господарювання у спірних правовідносинах. Проте наведене, як зазначає відповідач, не стосується правових відносин у сфері цивільного захисту та не може впливати на визначення поняття суб`єкту господарювання та його обов`язку утримувати споруду цивільного захисту визначеного Кодексом цивільного захисту України, тому зазначені норми Закону України «Про освіту» не мають значення для вирішення справи.

VI. Релевантні джерела права й акти їх застосування

Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною першої статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Поряд з цим, повноваження прокурора визначено, зокрема, Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі -Закон № 1697-VII).

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За приписами частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому, положеннями частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

VІ. Висновки Верховного Суду

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Предметом спору у цій справі є незгода Прокурора з бездіяльністю суб`єкта господарювання (у цьому випадку - Миколаївський фаховий коледж музичного мистецтва Миколаївської обласної ради), на балансі якого знаходиться об`єкт цивільного захисту (сховище № 52485), щодо неналежного утримання цієї споруди та невжиття заходів з приведення її у готовність.

Водночас. першочерговим питанням, яке належить розглянути під час касаційного розгляду справи, є повноваження Прокурора щодо звернення з позовною заявою в інтересах держави

Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Касаційне провадження у цій справі відкрите, зокрема, на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права.

Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора самостійно звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави вже досліджувалося Великою Палатою Верховного Суду у межах розгляду справи № 925/1133/18 (постанова від 11 червня 2024 року). Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у постановах Верховного Суду, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.

У постанові від 13 березня 2025 року у справі № 990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, зробила висновок, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України, за частиною третьою якої встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Частиною п`ятою статті 53 КАС України установлено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Статтею 1 Закону № 1697-VII установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 цього Закону передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України (у даному випадку - пункт 1 частини 1 статті 240 КАС України).

При цьому, узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду у згаданій справі № 925/1133/18 констатувала, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд зауважує, що Прокурор звернувся самостійно і визначив відповідачем орган місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд (Миколаївська обласна рада).

При цьому, своє звернення до суду Прокурор обґрунтував і відсутністю у ДСНС повноважень звернення до суду з такими позовними вимогами, і відсутністю державного органу, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

Так, у пункті 43 постанови Верховного Суду від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22 Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).

Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

Кодексом цивільного захисту України урегульовані відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту та, зокрема, визначено повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.

Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначена правова регламентація об`єктів укриття населення в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Наведені приписи Кодексу цивільного захисту України безумовно передбачають значну кількість державних органів різних рівнів, наділених повноваженнями у сфері захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначають центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Таким чином, аргумент заявника касаційної скарги щодо відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері контролю за готовністю об`єктів укриття до використання за призначенням не відповідають законодавчим приписам.

Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, Верховний Суд виходить з приписів Закону України № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», яким із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки», проте доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Також Верховним Судом беруться до уваги норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас, запроваджене наведеним Законом формулювання «з інших підстав, визначених законом» не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акту, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву зобов`язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.

Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.

На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд- це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX) у взаємозв`язку з Положенням № 1052, Верховний Суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту.

Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена.

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду як позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи прокуратури про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не відповідають приписам Кодексу цивільного захисту України та Положенню № 1052, оскільки органи ДСНС наділені функцією впливу на балансоутримувачів об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.

Відповідаючи на аргументи касаційної скарги, Верховний Суд не може не врахувати і розвиток законодавства у сфері цивільного захисту, з огляду на набуття особливої соціальної значимості об`єктів укриття у період воєнного стану та застосування ракетних, артилерійських комплексів та бомбардувальної авіації на території України.

Змінами до Кодексу цивільного захисту України, запроваджених Законом України від 08 листопада 2023 року № 3441-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб`єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров`я громадян» частина 15 статті 32 Кодексу викладена в наступній редакції: «Контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень».

Отже, норма спеціального нормативного акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу.

За твердженням Прокуратури, через обмеження, запроваджені на період воєнного стану постановою Кабінету Міністрів України № 303, наразі неможливо реалізувати повноваження органом ДСНС, проте Суд зауважує, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а приписи статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не наділяють прокурора повноваженнями визначати суб`єкту владних повноважень, який реалізує передбачені законом владні управлінські функції, додаткові повноваження, не передбачені законом.

Верховний Суд наголошує, що приписи частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за діючого нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов`язального характеру стосовно суб`єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб`єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.

Такі правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 02 липня 2025 року у справі № 120/17511/23 і Суд не вбачає підстав для відступу від них.

Суди першої та апеляційної інстанції на вказані особливості звернення прокурора з позовом до суду уваги не звернули, внаслідок чого дійшли передчасних висновків по суті спору.

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Суд зауважує, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви. Однак такі процесуальні дії суд може вчинити лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Подібні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2025 року у справі № 420/17642/22, від 14 березня 2025 року у справі №160/9754/22.

Пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Переглянувши судове рішення, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушили норми процесуального права, а тому відповідно до положень статті 354 КАС України рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції підлягають скасуванню, а позовна заява залишенню без розгляду.

VІІ. Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного оскарження судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 240, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 травня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року скасувати.

Позов заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва до Миколаївської обласної ради, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, Миколаївська обласна державна адміністрація (Миколаївська обласна військова адміністрація); третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Миколаївський фаховий коледж музичного мистецтва Миколаївської обласної ради, про зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді М. В. Білак

М. І. Смокович