Справа № 580/10039/25
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2026-04-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 квітня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Ганечко О.М.,

Кузьменка В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Черкаської окружної прокуратури на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року у справі за адміністративним позовом керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне підприємство «Надія» про визнання протиправним і скасування наказу, -

В С Т А Н О В И В :

Керівник Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Приватне підприємство «Надія», в якому просив: визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради №1338 від 09.06.2025 «Про затвердження ПП «Надія» містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по узвозу Замковому, 5 у м. Черкаси».

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року позовну заяву - повернуто позивачу.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд скасувати ухвалу та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.

На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що з урахуванням положень частини третьої ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Скаржник звертає увагу на те, що за наслідками розгляду запиту Черкаської окружної прокуратури від 16.07.2025, у порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила про неможливість згідно постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 здійснення державного нагляду на час воєнного стану (лист від 25.07.2025 № 3802/02/13-25).

Відтак, на думку апелянта, у зв`язку з невиконанням повноважень Державною інспекцією архітектури та містобудування України, Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Виконавчим комітетом Черкаської міськради щодо захисту пам`яток археології та закінченням передбаченого ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України тримісячного строку звернення до суду суб`єкта владних повноважень у прокурора виникли підстави для звернення до суду із вказаним позовом в інтересах держави.

У відзиві на апеляційну скаргу Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради звернуто увагу на те, що прокуратурою не надано жодних доказів того, що саме у виконавчого комітету Черкаської міської ради наявні повноваження щодо захисту інтересів держави шляхом скасування наказів уповноважених органів про видачу містобудівних умов та обмежень, тому висновок суду першої інстанції про відсутність уповноваженого органу у спірних правовідносинах є законним, обґрунтованим та відповідає правовим позиціям Верховного Суду.

У відзиві на апеляційну скаргу Приватним підприємством «Надія» зазначено, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суперечать статті 55, пунктам 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України», про що наголошено Конституційним Судом України в рішенні від 03 грудня 2025 року по справі № 3-28/2024(59/24) № 6-р(ІІ)/2025.

Згідно частини другої ст. 312 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як свідчать матеріали справи, ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року позовну заяву повернуто позивачу.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки прокурор наділений правом звернутись з позовом в інтересах держави як самостійний позивач, тому наявні підстави для повернення поховної заяви на підставі п. 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 КАС України).

У силу вимог пункту 3 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

При цьому, пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

З матеріалів справи вбачається, що предметом даного позову є визнання протиправним і скасування наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради №1338 від 09.06.2025 «Про затвердження ПП «Надія» містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по узвозу Замковому, 5 у м. Черкаси».

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Завданням адміністративного судочинства у розумінні частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України).

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

З наведеного слідує, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Верховний Суд наголошує на тому, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті позовних вимог.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон) №1697-VII.

Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53, 54 КАС України.

Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Відтак, враховуючи викладене, колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому, право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII та КАС України може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.

У той же час, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.

Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18.

У свою чергу, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VІІ застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Таким чином, перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішень відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

На переконання суду першої інстанції, аналіз позовної заяви дає підстави стверджувати про відсутність повноважень в Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації для звернення до суду з даним позовом.

Відповідно до підпункту 6 пункту 5 Положення про управління культури та охорони культурної спадщини, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28.03.2017 № 136 (у редакції розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації від 28.12.2020 № 808), управління забезпечує в межах своїх повноважень надання організаційно-методичної допомоги та здійснення координації діяльності підприємств, установ і організацій, у сфері охорони культурної спадщини, з чого слідує висновок, що управління не наділене повноваженням самостійно звертатись до суду з даними позовними вимогами щодо захисту інтересів держави.

Так, згідно з відповіді Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 31.07.2025 № 02/01-05.01-10/573/02/01-05.01 10/20138 зазначило, що в них відсутні повноваження щодо аналізу актів на предмет наявності/відсутності порушень під час їх прийняття.

У свою чергу, Державна інспекція архітектури та містобудування України у межах виконання покладених на неї завдань має право відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 №1340 проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів.

Проте, за ст. 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право звертатися до адміністративного суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.

Разом з тим, у відповідності до листа Державної інспекції архітектури та містобудування України від 25.07.2025 № 3802/02/13-25 вказано, що на період воєнного стану припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Отже, Державна інспекція архітектури та містобудування України відповідно до наданих повноважень не наділена правом самостійно звертатися до суду з позовними вимогами щодо захисту інтересів держави, а реалізовує державний архітектурно-будівельний нагляд через головних інспекторів.

Щодо виконавчого комітету Черкаської міської ради, то за змістом листа від 13.08.2025 16554/21730-01-11 останній повідомив Черкаську окружну прокуратуру про відсутність підстав для звернення до суду.

У свою чергу, нормами статті 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Пунктом 30 частини третьої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до частини десятої ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Таким чином прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

З огляду на викладене, прокурор наділений правом звернутись з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.

Таким чином, з огляду на вказані вище приписи законодавства, передбачені КАС України і Законом №1697-VII підстави для подання цього позову у керівника Черкаської обласної прокуратури в інтересах інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації не виникли.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

УХВАЛИВ :

Апеляційну скаргу керівника Черкаської окружної прокуратури - залишити без задоволення.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 частини п`ятої ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді О.М. Ганечко

В.В. Кузьменко