Справа № 520/4204/21
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2026-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 520/4204/21

адміністративне провадження № К/9901/41978/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу №520/4204/21 за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Харківської обласної прокуратури, Держави Україна в особі Луганської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року (головуючий суддя Спірідонов М.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді СпаскінаО.А., суддів - П`янової Я.В., Любчич Л.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Історія справи

1. ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив:

- стягнути з Держави України в особі Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року у сумі 65 076 грн 81 коп.;

- стягнути з Держави України в особі Харківської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме надбавки за вислугу років, передбаченої статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року у сумі 7 259 грн;

- стягнути з Держави України в особі Луганської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року у сумі 849 735 грн 80 коп.;

- стягнути з Держави України в особі Луганської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме надбавки за вислугу років, передбаченої статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року у сумі 157 734 грн 72 коп.;

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги указував, що у період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року включно, з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року включно, його посадовий оклад та надбавка за вислугу років нараховувалися не у розмірі, установленому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», а у розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України на підставі змін, внесених Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України».

3. Зазначав, що у подальшому положення, на підставі яких нараховувалися посадовий оклад та надбавка за вислугу років, зокрема, пункт 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, були визнані неконституційними, у зв`язку з чим позивач вважав, що має право на відшкодування матеріальної шкоди у вигляді недотриманої заробітної плати відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України.

Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди зазначили, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова №505).

6. Указали, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 не впливає на спірні правовідносини, оскільки такі виникли до його прийняття, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

7. З урахуванням викладеного дійшли висновку про те, що у період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року, з 11 січня 2017 року по 25 березня 2020 року, положення зазначеної норми були чинними та підлягали застосуванню відповідачем, а тому підстав для задоволення позовних вимог немає.

8. Щодо періоду з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року суди зазначили, що Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.

9. Указали, що з 25 вересня 2019 року положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» установлюють розміри посадових окладів прокурорів окружних та обласних прокуратур, а наказом Офісу Генерального прокурора №414 від 08 вересня 2020 року визначено, що днем початку роботи обласних прокуратур є 11 вересня 2020 року.

10. Констатували, що у період з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року обласні прокуратури створені не були.

11. Дійшли висновку про те, що дія статті 81 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, дійсній у період з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року, не поширюється на прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, а оплата праці таких працівників, відповідно до пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка установлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Короткий зміст касаційної скарги

12. Не погоджуючись з прийнятими судовими рішеннями ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

13. Як на підстави касаційного оскарження судових рішень у цій справі указує на пункти 2, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

14. Обґрунтовуючи посилання на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про наявність підстав для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19 березня 2020 року у справі №806/3314/17, від 09 вересня 2020 року у справі №807/1171/16, та застосованих судом апеляційної інстанції при вирішенні позовних вимог, які стосувалися періоду з 01 липня 2015 року по 25 березня 2020 року.

15. Указує, що рішення Конституційного Суду України не робить закон неконституційним, а лише виявляє цей факт, у зв`язку з чим поняття ретроактивної дії рішення до рішень Конституційного Суду України незастосовне, оскільки останні не є нормативно-правовими актами.

16. Зауважує, що виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, передбачено саме статтею 152 Конституції України, а захист прав та інтересів осіб, яким внаслідок дії законів, що не відповідали Конституції України, завдано матеріальної чи моральної шкоди, визначений саме прямою нормою частини третьої статті 152 Конституції України.

17. За таких обставин вважає обґрунтованими позовні вимоги щодо застосування до спірних правовідносин частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії та стягнення з відповідачів матеріальної шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного відповідно до частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України», що визнані неконституційними Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року за період з 01 липня 2015 року по 26 березня 2020 року.

18. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частин першої-четвертої, сьомої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із прийняттям 19 вересня 2019 року Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», з урахуванням змісту абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» указаного Закону.

19. Аналізуючи, у тому числі, Рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року позивач зауважує, що спеціальне нормативне регулювання заробітної плати прокурора закріплене частиною першою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої заробітна плата прокурора регулюється лише указаним Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями установлювати порядок та розміри заробітної плати прокурора, законодавець запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону України «Про прокуратуру» нормативне регулювання заробітної плати прокурора.

20. З урахуванням наведеного вважає, що заробітна плата прокурорів як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Конституції України, має визначатися виключно законом, а тому положення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» є такими, що суперечать частині другій статті 131-1 Конституції України та не мали застосовуватися судами попередніх інстанцій при вирішення позовних вимог за період з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року.

Позиція інших учасників справи

21. 07 лютого 2022 року та 10 лютого 2022 року від Луганської обласної прокуратури та Харківської обласної прокуратури відповідно, надійшли відзиви на касаційну скаргу позивача, у яких відповідачі зазначили про обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій та просили залишити оскаржувані судові рішення без змін.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

22. 18 листопада 2021 року до касаційного суду надійшла скарга ОСОБА_1 .

23. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 листопада 2021 року для розгляду справи №520/4204/21 визначено колегію суддів у складі: головуючого судді - Жука А.В., суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

24. Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без руху.

25. Ухвалою Верховного Суду від 19 січня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року у справі №520/4204/21 на підставі пунктів 2, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

26. Ухвалою Верховного Суду від 01 квітня 2026 року справу №520/4204/21 призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

27. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 квітня 2026 року, у зв`язку із обранням до складу Великої Палати Верховного Суду судді Мартинюк Н.М., для розгляду справи №520/4204/21 визначено колегію суддів у складі головуючого судді Жука А.В., суддів - Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

28. Судами попередніх інстанцій установлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 з 17 вересня 2013 року по 14 грудня 2015 року працював в прокуратурі Луганської області та з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року в прокуратурі Харківської області на різних посадах, а саме: з 17 вересня 2013 року по 20 жовтня 2014 року перебував на різних прокурорських посадах прокуратури міста Красний Луч Луганської області.

29. З 21 жовтня 2014 року по 14 грудня 2015 року перебував у трудових відносинах з прокуратурою Харківської області, де обіймав посаду прокурора прокуратури Балаклійського району Харківської області.

30. У період часу з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року перебував у трудових відносинах з прокуратурою Луганської області де обіймав такі посади:

- з 11 січня 2017 року по 10 червня 2018 року займав посаду прокурора Новоайдарського відділу Сєвєродонецької місцевої прокуратури Луганської області;

- з 11 червня 2018 року по 09 серпня 2018 року займав посаду прокурора Сєвєродонецької місцевої прокуратури Луганської області (на період перебування ОСОБА_2 у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку до дня її фактичного виходу з цієї відпустки);

- з 10 серпня 2018 року по 14 серпня 2019 року займав посаду прокурора Сєвєродонецької місцевої прокуратури Луганської області;

- з 15 серпня 2019 року по 15 серпня 2019 року займав посаду прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області;

- з 16 серпня 2019 року по 31 серпня 2020 року займав посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області.

31. 31 серпня 2020 року ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

32. На думку позивача, протиправність дій відповідачів полягає в тому, що прокуратурою Луганської області, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України», що визнаний неконституційним Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року, а пізніше - у зв`язку із протиправним застосуванням абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», ОСОБА_1 не донараховано та не виплачено посадовий оклад у розмірі 849 735 грн 80 коп. за період з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року та надбавку за вислугу років у сумі 157 734 грн 72 коп. за період з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року.

33. Прокуратурою Харківської області, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України», що визнаний неконституційним Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року, не донараховано та не виплачено посадовий оклад у розмірі 65 076 грн 81 коп. за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року та не донараховано та не виплачено надбавку за вислугу років у розмірі 7 259 грн за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року.

34. Уважаючи, що він має право на відшкодування шкоди, завданої актом що визнаний неконституційним, у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. Позиція Верховного Суду

35. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

36. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

37. За змістом частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

38. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі слугували доводи позивача про:

- наявність підстав для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19 березня 2020 року у справі №806/3314/17, від 09 вересня 2020 року у справі №807/1171/16, та застосованих судом апеляційної інстанції при вирішенні позовних вимог, які стосувалися періоду з 01 липня 2015 року по 25 березня 2020 року (пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України);

- відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частин першої-четвертої, сьомої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із прийняттям 19 вересня 2019 року Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», з урахуванням змісту абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» указаного Закону, при вирішенні позовних вимог, які стосувалися періоду з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року (пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України).

Щодо періодів з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року та з 11 січня 2017 року по 25 березня 2020 року

39. Колегія суддів зазначає, що після відкриття касаційного провадження у цій справі, Верховний Суд у постанові Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 24 лютого 2026 року у справі №160/6949/20 сформував висновок, відмінний від того, який викладений у постановах від 19 березня 2020 року у справі №806/3314/17, від 09 вересня 2020 року у справі №807/1171/16, і від якого просив відступити позивач у тексті касаційної скарги.

40. Указана постанова Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду стосується подібних правовідносин.

41. У силу приписів частини третьої статті 341 КАС України, Верховний Суд ураховує зазначену постанову при вирішенні цього спору і далі зазначає таке.

42. Так, в указаній постанові Об`єднана палата констатувала, що, з урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, суд не може відмовити у задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов`язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.

43. Зазначила, що за змістом частини другої статті 15, статті 16 Закону України «Про прокуратуру» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі, а однією з гарантій незалежності прокурора є його належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення.

44. Відповідно до частини другої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції Закону України від 02 липня 2015 року №578-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень») заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

45. Розмір посадового окладу прокурорів визначений частиною третьою статті 81 Закону, яка протягом спірного в цій справі періоду (2015-2019 роки) передбачала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 01 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 01 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 01 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

46. Разом з тим, 01 січня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», яким внесено зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та установлено, що стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовується у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

47. На виконання приписів пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України постановою від 30 вересня 2015 року №763 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505» вніс зміни до постанови №505, якими затвердив нові схеми посадових окладів працівників прокуратур.

48. Об`єднана палата зауважила, що законодавець, наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями установлювати порядок виплати та розміри заробітної плати прокурора, запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону України «Про прокуратуру» нормативне регулювання заробітної плати прокурора, що суперечить принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України.

49. Надалі, Конституційний Суд України Рішенням від 26 березня 2020 року №6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

50. Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

51. Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України».

52. Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону України «Про Конституційний Суд України», відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

53. Керуючись зазначеними нормами Закону України «Про Конституційний Суд України», Конституційний Суд України в Рішенні від 26 березня 2020 року №6-р/2020 установив, що норма Бюджетного кодексу України, яка була визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

54. Об`єднана палата зауважила, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

55. Тобто шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.

56. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

57. Отже, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.

58. Об`єднана палата зазначила, що Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово підтверджував висловлену ним юридичну позицію згідно з якою відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна та моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку, тому позитивним обов`язком держави є прийняття відповідного закону, який має визначати порядок та умови такого відшкодування (Рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року №25-рп/2009, від 07 квітня 2021 року №1-р(II)/2021, від 21 липня 2021 року №4-р(II)/2021).

59. Разом з тим, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий.

60. Стаття 8 Конституції України закріплює визнання та дію принципу верховенства права і роз`яснює його зміст наступним чином:

а) як найвищу юридичну силу Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй;

б) як пряму дію норм Основного Закону країни, що передбачає гарантування звернення до суду для захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

61. Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац 2 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 вересня 2016 року №6-рп/2016).

62. Об`єднана палата наголосила, що найголовнішою ознакою відповідальності держави є її специфічний, правовідновлюючий, публічно-правовий характер, оскільки держава, реалізуючи статтю 1 Конституції, що проголошує Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, за власною ініціативою повинна вживати заходи для поновлення визнаних нею і порушених з її вини прав, свобод та законних інтересів приватних осіб чи територіальних громад, хоча прямо публічно-правовий характер відповідальності держави в законодавстві не проголошується.

63. Дійсно, в Україні відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв`язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.

64. Зважаючи на наведене, Об`єднана палата констатувала, що з 01 січня 2015 року було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який згодом було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.

Визнання зазначеного положення Бюджетного кодексу України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.

65. З огляду на викладене, Об`єднана палата вважала за необхідне сформулювати такі правові висновки:

1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;

2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону України «Про прокуратуру», а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;

3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.

66. Повертаючись до обставин цієї справи колегія суддів ураховує, що висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 , в частині вирішення позовних вимог за період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року та з 11 січня 2017 року по 25 березня 2020 року, ґрунтувалися на тому, що:

- відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури»;

- рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 на спірні правовідносини за період з 01 липня 2015 року по 25 березня 2020 року не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття указаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності;

- ураховуючи правила дії норм права у часі, а також відсутність у рішенні Конституційного Суду України №6-р/2020 указівки на ретроактивність такого, недоотримана, на думку позивача, частина заробітної плати, не може вважатися матеріальною шкодою (збитками) у розумінні статті 22 ЦК України.

67. Зважаючи на висновки Об`єднаної палати, колегія суддів констатує помилковість указаних висновків судів попередніх інстанцій та зазначає, що такі ґрунтуються на неповному дослідженні правової природи заявленої позовної вимоги, що унеможливило установлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.

Щодо періоду з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року

68. Висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 , в частині вирішення позовних вимог за період з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року, ґрунтувалися на тому, що:

- Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури;

- з 25 вересня 2019 року положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» установлюють розміри посадових окладів прокурорів окружних та обласних прокуратур, а наказом Офісу Генерального прокурора №414 від 08 вересня 2020 року визначено, що днем початку роботи обласних прокуратур є 11 вересня 2020 року;

- у період з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року обласні прокуратури створені не були;

- дія статті 81 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній у період з 26 березня 2020 року по 31 серпня 2020 року, не поширюється на прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, а оплата праці таких працівників, відповідно до пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка установлює оплату праці працівників органів прокуратури.

69. Водночас, Конституційний Суд України Рішенням від 13 вересня 2023 року №8-р(II)/2023 (у справі за конституційними скаргами ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 та ОСОБА_7 щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (щодо винагороди прокурора як гарантії його незалежності)) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) друге речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX, яке передбачає, що до дня звільнення або переведення прокурора до новостворених прокуратур, оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

70. У контексті розглядуваної справи Конституційний Суд України зазначив, що принцип рівності однаковою мірою поширюється на всіх прокурорів, яких у межах певних посад наділено єдиним юридичним статусом незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України або адміністративної посади, що її прокурор обіймає в прокуратурі.

71. Конституційний Суд України указав, що законодавець, запровадивши Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» реформування системи органів прокуратури, наділив Кабінет Міністрів України повноваженням визначати своїм актом розмір винагороди прокурорів. У такий спосіб законодавець запровадив неоднакове регулювання оплати праці прокурорів, фактично поділивши їх на дві категорії: одна - переведені до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, яким винагороду виплачують відповідно до Закону України «Про прокуратуру»; друга - ті, хто продовжував виконувати свої повноваження до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, для кого винагороду визначено підзаконним нормативним актом - постановою Кабінету Міністрів України. Таку відмінність у ставленні до прокурорів, які мають єдиний юридичний статус, не можна вважати об`єктивно виправданою, а тому вона є дискримінаційною.

72. Ураховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що друге речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» суперечить частині другій статті 24 Конституції України.

73. Ураховуючи Рішення Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року №8-р(II)/2023 та застосовуючи підхід Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, впроваджений у постанові від 24 лютого 2026 року у справі №160/6949/20, колегія суддів констатує, що застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст матеріального забезпечення прокурорів як однієї із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією другого речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди.

74. Водночас, колегія суддів зауважує, що перше речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» не було предметом конституційного контролю.

75. Відповідно до першого речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури.

76. Судами попередніх інстанцій установлено та матеріалами справи підтверджено, що з 16 серпня 2019 року по 31 серпня 2020 року ОСОБА_1 займав посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Луганської області, а 31 серпня 2020 року був звільнений з указаної посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

77. Тобто, позивач не був переведений до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури.

78. Разом з тим, Закон України «Про прокуратуру» у редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX [який набрав чинності 25 вересня 2019 року] визначив іншу систему прокуратури України та, відповідно, установив розмір заробітної плати для прокурорів окружних, обласних прокуратур, Офісу Генерального прокурора та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

79. Зважаючи на те, що ОСОБА_1 не був переведений до новостворених прокуратур, Закон України «Про прокуратуру» у редакції, що набрала чинності 25 вересня 2019 року, не може бути застосований при визначенні розміру його заробітної плати.

80. З огляду на викладене, з урахуванням речення першого абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», протягом усього оспорюваного періоду [з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року та з 11 січня 2017 року по 31 серпня 2020 року] ОСОБА_1 мав право на нарахування та виплату заробітної плати у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній до 25 вересня 2019 року.

81. Верховний Суд наголошує, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та речення другого абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції чинній до 25 вересня 2019 року), має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови установлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

82. Для правильного вирішення цього спору слід ураховувати, що матеріальна шкода у правовідносинах, що є предметом цього спору, може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між (1) фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом України «Про прокуратуру») і (2) тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції чинній до 25 вересня 2019 року) за спірний у цій справі період.

83. Окрім того, на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу у спірний період, а відтак і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку. Неустановлення зазначених обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав.

84. Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин справи, що унеможливило установлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.

Висновки за результатом розгляду касаційної скарги

85. Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

86. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають.

87. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

88. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, у той час як їх установлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, а рішення судів попередніх інстанцій - скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

89. При новому розгляді справи суду необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові, установити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, виходячи із заявлених ОСОБА_1 підстав, предмету позову та змісту спірних правовідносин.

IV. Висновки щодо судових витрат

90. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року у справі №520/4204/21 - скасувати.

3. Справу №520/4204/21 направити на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Постанова ухвалена з окремою думкою.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук

М.В. Білак

Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Верховного Суду