Справа № 320/31780/23
Суддя: Войтович І. І.
Дата ухвалення: 2026-03-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

31 березня 2026 року Справа № 320/31780/23

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Войтович І. І., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження заяву позивача Київського міського відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю до Представництва Ради Міжнародних наукових досліджень та обмінів у Києві про стягнення адміністративно-господарських санкцій,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернулось Київське міське відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю з позовом до Представництва Ради Міжнародних наукових досліджень та обмінів у Києві про стягнення з Представництва Ради Міжнародних наукових досліджень та обмінів у Києві () на користь Київського міського відділення Фонду соціального захисту осіб адміністративно-господарських санкцій в розмірі 2 982 722,23 грн. та пені в розмірі 286139,92 грн., а разом 3 266 676,63 грн. (три мільйони двісті шістдесят шість тисяч шістсот сімдесят шість гривень 63 копійки).

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.09.2023 відкрито спрощене позовне провадження без виклику сторін.

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

У зв`язку з невиконанням відповідачем вимог Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні позивачем нараховано відповідачу адміністративно-господарські санкції у розмірі 3 266 676 грн. 63 коп., а саме: сума адміністративно-господарських санкцій за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю 2 982 722 грн. 23 коп. та пені в сумі 286 139 грн. 92 коп.

У зв`язку з наявною заборгованістю відповідача, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 26 Кодексу про адміністративне судочинство України (далі - КАС України), позови до юридичних осіб пред`являються в суд за їхнім місцезнаходженням згідно з Єдиним державним реєстром юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, якщо інше не передбачено цим Кодексом.

КАС України не передбачає можливості подання позову до розташованого на території України відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації (представництва), як і не встановлює територіальну підсудність для звернення суб`єкта владних повноважень до іноземної юридичної особи.

Згідно з ч. 1 ст. 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами), адміністратором за випуском облігацій.

Отже, адміністративною процесуальною правосуб`єктністю наділені, зокрема, підприємства, установи, організації (юридичні особи), тому саме вони можуть бути відповідачем у адміністративній справі.

Відповідач, як відокремлений підрозділ іноземної неурядової організації в Україні (представництво), не наділений адміністративною процесуальною правосуб`єктністю та не може бути відповідачем у адміністративній справі, оскільки не є юридичною особою, що підтверджується наступним:

- відповідно до ст. 95 Цивільного кодексу України, представництва не є юридичними особами;

- відповідно до Свідоцтва про реєстрацію Представництва та Положення про Представництва Ради Міжнародних наукових досліджень та обмінів у Києві, відповідач: не є юридичною особою; не здійснює самостійної господарської діяльності, або будь-яких інших видів діяльності, спрямованих на отримання прибутку; керується материнською компанією, що створена та існує за законодавством Великобританії; здійснює для материнської компанії підготовчу та допоміжну діяльність для забезпечення ефективної взаємодії материнської компанії з українськими суб`єктами господарювання, здійснення представництва і захисту інтересів материнської компанії на території України; не має свого відокремленого майна, а користується та розпоряджається майном, наділеним материнською компанією.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.

Пунктом 5 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративне судочинство - діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом.

Так, відповідно ст. 26 КАС України адміністративний суд в межах адміністративного судочинства може розглядати позови суб`єктів владних повноважень до юридичних осіб виключно в тому випадку, якщо юридична особа зареєстрована в Україні.

Такий підхід узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини. Так, територіальний аспект юрисдикції за підходами Європейського суду з прав людини базується на врахуванні сфери дії влади на визначеній території з огляду на положення правових норм (формально-юридичний підхід).

У справі "Yonghongv. Portugal" від 25.11.1999 Європейський суд з прав людини сформулював позицію, відповідно до якої механізм Конвенції надає державі можливість поширити Конвенцію на території, за зовнішні зносини яких вона несе відповідальність, в результаті чого питання, що стосуються цих територій, відносяться до юрисдикції заінтересованої Високої Договірної Сторони.

По суті, за підходами Європейського суду з прав людини щодо юрисдикції як юридичної категорії необхідно дотримуватися сфери дії влади на визначеній території з огляду на положення правових норм, на межі дії ratione personae, materiae et loci, принципи, сутність і зміст правовідносин.

Таким чином, відповідач не наділений адміністративною процесуальною правосуб`єктністю, а КАС України не передбачає можливості подання позову до відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації в Україні, а подання такого позову позивачем призводить до порушення територіальної юрисдикції.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно до Положення про Фонд соціального захисту осіб з інвалідністю, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 14.04.2011 №129, Фонд соціального захисту осіб з інвалідністю (далі - Фонд) є юридичною особою публічного права, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки, рахунки в державних банках та органах Казначейства. Завданнями Фонду, серед іншого, є збір сум адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання підприємствами, установами, організаціями нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю (далі - норматив).

Частина 11 ст. 19 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» від 21.03.1991 №875-XII (далі Закон №875-XII) уповноважує Фонд здійснювати визначення підприємств, установ та організацій, які не забезпечили виконання у попередньому році нормативу та надсилає їм розрахунок сум адміністративно-господарських санкцій.

Статтею 19 КАС України визначено перелік публічно-правових спорів на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, зокрема, пунктом 5 вказаної статті за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Згідно з ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Отже, позивач, як суб`єкт владних повноважень, може звернутись до суду лише у випадку, прямо передбаченому законом, і такий випадок передбачений ч. 9 ст. 20 Закону№875-XII, а саме спори, що виникають із правовідносин за статтями 19 і 20 цього Закону, вирішуються Фондом соціального захисту осіб з інвалідністю або в судовому порядку.

Однак статті 19 та 20 Закону №875-XII встановлюють вичерпне коло суб`єктів виконання нормативу - підприємства, установи та організації. Представництво (відокремлений підрозділ іноземної неурядової організації) не є підприємством, установою, організацією та суб`єктом виконання нормативу, що випливає з наступного.

Терміни підприємства, установи, організації не визначені в Законі №875-XII, а тому вживаються у значені, наведеному у Господарському кодексі України та Цивільному кодексі України.

Так, з визначень підприємства, установи, організації, наведених у Господарському кодексі України та Цивільному кодексі України, підприємства, установи, організації є юридичними особами.

Крім того, суд зазначає, що відсутність підстав поширювати на відповідача обов`язок, передбачений статей 19 та 20 Закону №875-XII в силу відсутності норми Закону, яка б покладала на відповідача такий обов`язок, випливає і з принципів юридичної визначеності, чіткості та якості закону, які є складовими верховенства права, що відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 2 КАС України, є однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства.

Суд звертає увагу на те, що «якість закону» є автономним поняттям, створеним ЄСПЛ у процесі тлумачення положень Конвенції. Вимоги до якості закону добре проілюстровані у справі «Корецький та інші проти України», в якій ЄСПЛ дійшов висновку, що навіть припускаючи, що положення закону було правильно розтлумачене судами та втручання базувалося на формальній підставі, закріпленій у національному законодавстві, Суд нагадує, що вислів «передбачений законом» у п. 2 ст. 11 Конвенції не тільки вимагає, аби дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, а й також містить вимогу щодо якості закону.

Відповідно до практики ЄСПЛ, яка є обов`язковою до застосування в Україні, закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований достатньо чітко для того, щоб вона могла передбачити в розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити дія. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані конвенцією. У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права - одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих конвенцією.

Також варто зауважити, що Конституційний суд України неодноразово наголошував на необхідності дотримання принципу правової визначеності і в інших рішеннях, зокрема в Рішенні Конституційного суду України у справі №3 -р(І)/2019 від 05.06.2019:

«... держава (...) також зобов`язана дотримуватися законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю (пункти 41, 44); юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними (пункт 46); парламентові не може бути дозволено зневажати основоположні права людини внаслідок ухвалення нечітких законів (пункт 47); юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватися взятих на себе певних зобов`язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття "легітимні очікування") (пункт 48)».

У Доповіді Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (the Rule of Law), яка прийнята на 86-й пленарній сесії 25-26 березня 2011 року), розкриваючи поняття «юридична визначеність» (legal certainty), наголошується на тому, що принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права, а також і для плідності бізнесової діяльності, із тим, щоб генерувати розвиток та економічний поступ; аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону (the law) легко доступним; вона також зобов`язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед (до його застосування) та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (п. 44).

За практикою ЄСПЛ, яка є обов`язковою до застосування в Україні з питань забезпечення верховенства права, законом слід вважати не просто належним чином встановлену писану правову норму, а й власне її зміст з урахуванням усталеної практики застосування.

Таким чином, з наведеного випливає, що позивач не наділений правом звертатися до суду з позовом до відповідача, оскільки на відповідача не поширюються вимоги статті 19 та 20 Закону №875-XII.

Також судом враховуються висновки Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду, які викладенні у постанові від 25.07.2024 по справі №640/31489/21, де вказано таке:

«… Адміністративна правосуб`єктність є основним, базовим елементом адміністративно-правового статусу особи й саме вона зумовлює можливість юридичної особи бути учасником адміністративних правовідносин та визначає обсяг її прав та обов`язків.

…

Згідно з частиною 1 статті 91 ЦК України юридична особа здатна мати такі ж цивільні права та обов`язки (цивільну правоздатність), як і фізична особа, крім тих, які за своєю природою можуть належати лише людині.

Цивільна правоздатність юридичної особи виникає з моменту її створення і припиняється з дня внесення до єдиного реєстру запису про її припинення (частина 4 статті 91 ЦК України).

У відповідності до частини 1 статті 92 ЦК України юридична особа набуває цивільних прав та обов`язків і здійснює їх через свої органи, які діють відповідно до установчих документів та закону. Порядок створення органів юридичної особи встановлюється установчими документами та законом.

Юридичні особи можуть створюватися у формі товариств, установ та в інших формах, встановлених законом. Товариством є організація, створена шляхом об`єднання осіб (учасників), які мають право участі у цьому товаристві. Товариство може бути створено однією особою, якщо інше не встановлено законом (частини 1, 2 статті 83 ЦК України).

Відповідно до частини 1 статті 62 Господарського кодексу України підприємство самостійний суб`єкт господарювання, створений компетентним органом державної влади або органом місцевого самоврядування, або іншими суб`єктами для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому цим Кодексом та іншими законами.

Згідно з частиною 4 статті 64 Господарського кодексу України підприємство має право створювати філії, представництва, відділення та інші відокремлені підрозділи, погоджуючи питання про розміщення таких підрозділів підприємства з відповідними органами місцевого самоврядування в установленому законодавством порядку. Такі відокремлені підрозділи не мають статусу юридичної особи і діють на основі положення про них, затвердженого підприємством. Підприємства можуть відкривати рахунки в установах банків через свої відокремлені підрозділи відповідно до закону.

…

З огляду на вимоги частин другої та третьої статті 95 ЦК України представництвом є відокремлений підрозділ юридичної особи, що розташований поза її місцезнаходженням та здійснює представництво і захист інтересів юридичної особи.

Представництва не є юридичними особами. Вони наділяються майном юридичної особи, що їх створила, і діють на підставі затвердженого нею положення.

Керівники представництв призначаються юридичною особою і діють на підставі виданої нею довіреності (частина четверта статті 95 Цивільного кодексу України).

Згідно зі змістом цих правових норм, представництва утворюються для виконання допоміжних операцій поза місцем знаходження самої юридичної особи в тих місцях, де знаходження такого представництва забезпечить зручність налагодження зв`язків, виконання певних дій, на які воно уповноважене юридичною особою, в тому числі виконання юридичних дій. На відміну від філій представництва не виконують фактичних дій, компетенція їх обмежена виконанням юридичних дій від імені юридичної особи. Представництва не визнаються суб`єктами цивільного права, а їх посадові особи можуть діяти від імені юридичної особи.

Відповідальність за дії представництв і їх посадових осіб несе юридична особа, яка утворила ці представництва.

Таким чином, представництва, хоча й є відокремленими підрозділами юридичної особи, проте продовжують залишатися складовими частинами юридичної особи й власною юридичною правосуб`єктністю вони не наділені.

Враховуючи усе вищевикладене, колегія суддів судової палати зазначає, що адміністративна процесуальна правосуб`єктність це можливість особи бути носієм певних процесуальних суб`єктивних прав і обов`язків, у тому числі процесуальних суб`єктивних прав та обов`язків сторони справи, а відтак, особи, які є сторонами адміністративної справи, обов`язково повинні відповідати всім вимогам адміністративної процесуальної правосуб`єктності.

Представництва, які не мають статусу юридичної особи, не наділені адміністративною правосуб`єктністю».

Таким чином, з вищевказаного вбачається, що: учасниками (сторонами) в адміністративній справі можуть виступати виключно особи, наділені адміністративною процесуальною правосуб`єктністю; - представництва юридичних осіб, які не є юридичними особами, не можуть виступати учасниками (сторонами) адміністративної справи.

Отже, вищевказане дає підстави вважати, що оскільки позивач не наділений правом звертатися до суду з позовом до відповідача тому, що на відповідача не поширюються вимоги статті 19 та 20 Закону №875-XII, таким чином, позивач допустив порушення предметної юрисдикції, що є підставою для закриття провадження.

Відповідно до глави 2 КАС України адміністративна юрисдикція складається з сукупності предметної, інстанційної та територіальної юрисдикції. Відсутність одного з елементів виключає наявність адміністративної юрисдикції. Враховуючи відсутність предметної та територіальної юрисдикції щодо позову поданого позивачем, розглядувана справа не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Практичне значення адміністративної юрисдикції полягає в тому, що вона дозволяє відкрити провадження в адміністративній справі. У разі виявлення судом помилки щодо визначення адміністративної юрисдикції після відкриття провадження в адміністративній справі, на наступних стадіях процесу в адміністративного суду залишається право закрити провадження в адміністративній справі на тій підставі, що було допущено помилки у визначенні адміністративної юрисдикції (згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України).

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, положеннями ч. 1 ст. 239 КАС України щодо обов`язку суду роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи, не має застосовуватися, адже даний спір не тільки не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів, а й взагалі не підлягає судовому розгляду через порушення принципу ratione personae, materiae et loci. Так, суд зазначає, що Верховним Судом сформована чітка практика щодо аналогічного обов`язку, передбаченого ч. 6 ст. 170 КАС України у випадку відмови у відкритті провадження. Так, у справі №9901/152/18 Велика Палата Верховного Суду зазначає наступне: «. . . поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17.

Таким чином, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов вірного висновку про відмову у відкритті провадження по даній справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, у зв`язку з чим апеляційна скарга задоволенню не підлягає».

З урахуванням вищевикладеного, суд приходить до висновку про закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 243, 248, 256 КАС України, суд, -

у х в а л и в:

Закрити провадження в адміністративній справі №320/31780/23 за позовом Київського міського відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю до Представництва Ради Міжнародних наукових досліджень та обмінів у Києві про стягнення адміністративно-господарських санкцій.

Копію ухвали видати (надіслати) особам, які беруть участь у справі.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного ухвали.

Суддя Войтович І. І.