Справа № 240/21465/25
Суддя: Залімський І. Г.
Дата ухвалення: 2026-03-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/21465/25

Головуючий у 1-й інстанції: Окис Тетяна Олександрівна

Суддя-доповідач: Залімський І. Г.

18 березня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Залімського І. Г.

суддів: Сушка О.О. Мацького Є.М.

за участю:

секретаря судового засідання: Гавриленко І.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Коростенської окружної прокуратури Житомирської області на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2026 року у справі за адміністративним позовом Керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області, який діє в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, до Управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Керівник Коростенської окружної прокуратури Житомирської області, який діє в інтересах Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом, у якому, з урахуванням заяви про зміну предмета спору, просить визнати протиправною бездіяльність Управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації, щодо невиконання вимог чинного законодавства України із забезпечення виготовлення облікової документації на комплексний об`єкт пам`ятку археології національного значення «Городище літописного міста Іскоростеня (3), поселення і курганні могильники (2)» VIII XVIII ст., в м. Коростень, на правому березі р. Уж та зобов`язання вчинити відповідні дії.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 09.02.2026 позовну заяву залишено без розгляду.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати таку ухвалу, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до необґрунтованого залишення позовної заяви без розгляду.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що збереження та схоронність об`єктів культурної спадщини беззаперечно становить державний інтерес, захищати у суді який вправі прокурор.

Позивачу тривалий час відомо про протиправну бездіяльності Управління культури та туризму Житомирської обласної державної (військової) адміністрації щодо невиконання вимог чинного законодавства України з виготовлення облікової документації на пам`ятку археології «Поселення», що розташоване у східній частині міста Коростень, на правому березі річки Уж, а також не ініціювання питання про внесення вказаного об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Натомість жодних заходів до зобов`язання Управління виготовити облікову документацію на згаданий об`єкт археології, в тому числі відповідно до вимог п. 4.9 розділу IV Порядку № 158, Міністерством культури та стратегічних комунікацій України не вжито. При цьому, у листі від 10.03.2025 № 06/13/2682-25 Міністерство зазначило, що підтримує ініціативу Коростенської окружної прокуратури здійснювати представництво його інтересів в суді, що додатково вказує на бездіяльність уповноваженого органу.

Окрім того, на виконання вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Коростенською окружною прокуратурою листом від 12.03.2025 № 52-2385вих-25 повідомлено Міністерство про ініціювання пред`явлення позову до Управління культури та туризму Житомирської обласної державної (військової) адміністрації з метою зобов`язання вчинити дії щодо об`єкту культурної спадщини «Поселення», що розташоване у східній частині міста Коростень, на правому березі річки Уж. У відповідь на повідомлення прокуратури Міністерство листом від 25.03.2025№ 05/13/3073-25 повідомило, що до Управління культури та туризму Житомирської ОДА скеровано лист про необхідність виготовлення облікової документації на об`єкт археологічної спадщини.

Оскільки позовна заява не містить мотивів для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем, не може бути підставою для залишення позову прокурора в інтересах держави без розгляду чи відмови в позові, оскільки це буде надмірним формалізмом, адже прокурор має право представляти інтереси держави як самостійний позивач.

Міністерства культури та стратегічних комунікацій України подало письмові пояснення у справі. Вказано, що Міністерство культури та стратегічних комунікацій України є органом, уповноваженим державою здійснювати захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини. Звернення Міністерства до суду позовом про зобов`язання відповідача виготовити облікову документацію на пам`ятку археології національного значення обумовлене необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини. Спір відноситься до спорів за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідач не подав відзиву або письмових пояснень на апеляційну скаргу.

Прокурор та представник Міністерства культури та стратегічних комунікацій України в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримали у повному обсязі, просили вимоги, що в ній викладені, задовольнити.

Відповідач в судове засідання повноважного представника не направив, хоча був належним чином повідомлений про час та місце розгляду справи.

Згідно із ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Керуючись положеннями даної норми та враховуючи відсутність заперечень осіб, що з`явилися в судове засідання, колегія суддів вирішила провести розгляд справи за даної явки сторін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора та представника позивача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Частиною 4 статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно із ч.ч.3, 4 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу.

Законом України "Про прокуратуру" визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Відповідно до ч.1 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно із ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Частиною 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію неодноразово викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі №910/4345/18, від 05.12.2018 у справі №923/129/17.

У свою чергу, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Крім цього, Конституційний Суд України в своєму рішенні від 3 грудня 2025 року зазначив наступне.

"Відповідно до статті 23 Закону „прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (абзац перший частини третьої).

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону „наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший, другий, третій).

Розв`язуючи порушені в конституційній скарзі питання, Конституційний Суд України виходив із того, що внаслідок унесення змін до Конституції України Законом України „Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) від 02 червня 2016 року № 1401-VIII відбулося звуження конституційної функції прокуратури, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, порівняно з тією, яка була визначена в пункті 2 частини першої статті 121 Конституції України до конституційної реформи 2016 року. Таке звуження полягає, зокрема, у встановленні ознаки виключності для випадків здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді, що їх має бути визначено в законі.

Суд констатував, що словосполучення „у виключних випадках, яке міститься в пункті 3 частини першої статті 1311 Конституції України, вказує на його обмежувальний характер. Він не наділяє прокуратуру універсальними повноваженнями щодо представництва інтересів держави в суді та не встановлює для неї загальної чи альтернативної компетенції, а стосується представництва інтересів держави в суді лише у виняткових, нетипових за своєю юридичною природою обставинах.

Відповідно й припис „у виключних випадках і в порядку, що визначені законом, який міститься в пункті 3 частини першої статті 1311 Конституції України, серед іншого, означає, що хоча законодавець і має дискрецію щодо унормування в законах України випадків і порядку здійснення представництва прокуратурою інтересів держави в суді, однак обов`язковим є те, щоб такі випадки не лише установлювалися законом, а й були об`єктивно винятковими, чітко обмеженими, зведеними до мінімально необхідних, обумовленими особливими обставинами та сприймалися стороннім спостерігачем не як загальні правила, а саме як винятки.

Для того, щоб ці випадки не порушували конституційних меж відповідної функції прокуратури, їх перелік має бути чітким та вичерпним, а критерії/ознаки їх установлення прокурором та умови й порядок реалізації його повноважень у судовому провадженні мають бути детально внормовані законом.

Юридичне регулювання представництва прокурором інтересів держави в суді має чітко закріплювати його допоміжний (субсидіарний) характер, а також забезпечувати, щоб прокуратура, виконуючи цю функцію, не здійснювала функцій інших суб`єктів владних повноважень без наявності об`єктивних підстав.

Суд наголосив, що законодавче регулювання має унеможливлювати свавілля прокурора в питаннях представництва інтересів держави в суді, його безпідставне втручання в діяльність інших суб`єктів владних повноважень та законну діяльність учасників правовідносин, а також будь-яку регламентацію таких дій прокурора лише підзаконними актами, зокрема наказами Генерального прокурора, оскільки це призведе до порушення конституційного балансу повноважень між органами державної влади та створить ризик необґрунтованого втручання в права і свободи різних суб`єктів, у повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У Рішенні зазначається, що участь прокурора в судових провадженнях поза сферою кримінального права не має ставити під сумнів реалізацію конституційного права на судовий захист, гарантованого статтею 55 Основного Закону України, для суб`єктів, прав та інтересів яких це стосується, а також дотримання основних засад судочинства, що їх визначено, зокрема, пунктами 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України.

Вирішуючи питання про відповідність Конституції України абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в частині „прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, Суд виходив із того, що об`єктивно неможливо вичерпно визначити в Законі зміст поняття „інтереси держави без ризику істотного зниження ефективності здійснення відповідної функції прокуратури, з покладеного на прокурора обов`язку доводити підстави для представництва, а також із того, що здійснення представництва прокурором порушених чи загрожених інтересів держави можливе лише після підтвердження судом наявності підстав для цього. З огляду на зазначене Суд дійшов висновку, що абзац перший частини третьої статті 23 Закону у відповідному аспекті не суперечить Конституції України.

Водночас Суд наголосив, що законодавець має обов`язок та не позбавлений можливості конкретизувати перелік випадків представництва прокурором інтересів держави в суді, зокрема вказавши на критерії/ознаки їх установлення, для визначення меж дискреції прокурора та суду без шкоди для ефективності виконання прокуратурою покладеної на неї функції.

Не визначення в Законі меж дискреції для прокурора і суду, які розв`язують питання про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, має наслідком можливість керуватися цим органам фактично лише власним суб`єктивним розумінням того, що означає „не здійснює або „неналежним чином здійснює. Це вказує на те, що дискреція прокурора та суду, яка випливає зі змісту відповідних приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, є такою, що її межі не визначені Законом чітко і зрозуміло. Унаслідок цього винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворено на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширено зміст відповідної конституційної функції прокуратури.

Отже, окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суперечать статтям 6, 8, пункту 3 частини першої статті 1311 Основного Закону України.

Суд також вказав, що припис пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України має розглядатися у взаємозв`язку, зокрема, з приписами статті 55 Конституції України. Законодавче регулювання представництва прокурором інтересів держави в суді формує правове середовище здійснення правосуддя та безпосередньо впливає на умови реалізації права на судовий захист.

Нечіткість визначення окремими приписами абзацу першого частини третьої статті 23 Закону відповідних випадків представництва прокурором інтересів держави в суді та підстав його звернення до суду не забезпечує юридичної визначеності для інших суб`єктів владних повноважень та заінтересованих учасників суспільних відносин та створює суттєві ризики, реальну загрозу порушення основних засад судочинства, закріплених пунктами 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України, ще на стадії звернення прокурора до суду та істотно ускладнює реалізацію учасниками процесу конституційного права на судовий захист.

З огляду на зазначене Суд дійшов висновку, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суперечать також статті 55, пунктам 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України.

Водночас, проаналізувавши приписи абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону в їх системному зв`язку та у взаємозв`язку з іншими приписами Закону та інших законів України Суд, зокрема, зазначив, що цими приписами встановлено низку гарантій належної реалізації функції прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, визначених законом.

Дослідивши питання, порушені в конституційній скарзі, Суд визнав такими, що відповідають Конституції України, абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону.

Водночас Суд визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження."

Таким чином, прокурор немає права здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Крім цього, з врахуванням редакції закону України "Про прокуратуру" до 3.12.2025 Апеляційний Суд зазначає, що жодних обставин, які перешкоджають Міністерству культури та стратегічних комунікацій та Управлінню культури Чернівецької обласної державної адміністрації звернутися до суду з позовами на захист порушеного права до суду не наведено ні в обґрунтуванні прокурора, ні у листах зазначених органів.

Частиною 7 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Згідно із статтею 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року № 1805-III з наступними змінами та доповненнями, у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі Закон України №1805-ІІІ) державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

Відповідно до пунктів 1 6 частини 2 статті 5 названого Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:

- контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини;

- реалізація державної політики у сфері охорони культурної спадщини як одного з головних елементів національних інтересів України;

- ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини;

- координація робіт з виявлення, дослідження та документування об`єктів культурної спадщини;

- подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення;

- занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Згідно пункту 2 частини 1 статті 6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

Пунктами 1 та 2 частини 2 названої правової норми закріплено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема:

забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території;

подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

Частиною 1 статті 13 Закону України № 1805-III передбачено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 14 Закону України № 1805-III занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням громадських об`єднань, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини ведеться органами охорони культурної спадщини та публікується такими органами на своїх офіційних веб-сайтах. Включення об`єкта до такого переліку здійснюється одночасно з набуттям ним статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини видає власнику пам`ятки або уповноваженому ним органу свідоцтво про реєстрацію об`єкта культурної спадщини як пам`ятки.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини надає органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, відповідним виконавчим органам сільської, селищної, міської ради витяги з Реєстру щодо пам`яток, які розташовані на їхніх територіях.

У постанові від 29 січня 2024 року у справі № 260/2285/21 Верховний Суд виснував:

« 29. …занесення об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України є комплексом заходів, що включає в себе, зокрема: подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, розроблення облікової документації, експертизу останньої та ухвалення відповідного рішення, за кожен з яких відповідає певний спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.».

Відповідно до підпункту 949 пункту 4 Положення про Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року №885 у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі Положення №885), Міністерство культури та стратегічних комунікацій України приймає рішення про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Згідно з підпунктом 103 названого пункту Положення Міністерство культури та стратегічних комунікацій України затверджує, зокрема: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об`єктів культурної спадщини; порядок обліку об`єктів культурної спадщини та інше.

Пунктами 4.8, 4.9 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158, визначено, що уповноважений орган зобов`язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, внесений до Переліку до набрання чинності цим Порядком, у строк, що не перевищує 3 років з дати занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку. Міністерство культури та стратегічних комунікацій України координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації.

Отже, Міністерство культури та стратегічних комунікацій України є спеціально уповноваженим органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини. До його повноважень, крім іншого, відноситься забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Водночас, Положенням № 885 не визначено підстав, за наявності яких Мінкультури має право звертатися до суду з позовом.

Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

Такий висновок застосований, зокрема, Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 та Верховним Судом у постановах від 10 грудня 2019 року у справі № 826/3111/17, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 01 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 06 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21 та від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду щодо застосування положень статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року №3166-VI з наступними змінами та доповненнями (Закон №3166-VI), викладеного у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19 та від 21 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до статті 28 Закону України №3166-VI наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень.

Разом з цим, у даному випадку Міністерство культури та стратегічних комунікацій України як центральний орган виконавчої влади уповноважене здійснювати позасудові заходи для усунення відповідних порушень, зокрема, звертатися до Житомирської обласної державної адміністрації, у підпорядкуванні якої знаходиться відповідач, з вимогами щодо усунення порушень у діяльності Управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації.

Верховний Суд сформував висновок, відповідно до якого у разі відсутності органу, до компетенції якого належить звернення до суду щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, підставою, що підтверджує право прокурора на звернення до суду, є саме відсутність уповноваженого органу, а не неналежне виконання органом своїх обов`язків, про що також зазначено у постанові від 05 листопада 2025 року у справі №560/81/25.

Посилання прокурора на лист Міністерства культури та стратегічних комунікацій України від 10.03.2025 № 06/13/2682-25, у якому Міністерство зазначило, що підтримує ініціативу Коростенської окружної прокуратури здійснювати представництво його інтересів в суді, жодним чином не вказує про наявність підстав для звернення прокурора із вказаним позовом в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України. До того ж, Міністерство подало до суду першої інстанції письмові пояснення на позов прокурора у первинній редакції, у яких просило відмовити у задоволенні позову.

Доводи апеляційної скарги про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі №922/901/17, від 31.10.2018 у справі №910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі №927/246/18.

Також усталена позиція Верховного Суду та Великої Палата Верховного Суду вказує на те, що один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме позов держави до неї самої, винятком з чого є компетенційний спір. Проте, ознаки компетенційного спору у даній справі не виявлено.

Крім того, вимога одного державного органу, сформульована у позові, щодо зобов`язання іншого органу до виконання безпосередніх приписів, що випливають із Закону, у разі реалізації такої у судовому рішенні, може призвести до нівелювання як діяльності державних органів у відповідних правовідносинах, так і статусу судового рішення як документу, що підлягає виконанню на всій території України для всіх органів влади, фізичних та юридичних осіб.

З урахуванням наведеного апеляційний суд зазначає, що прокурором не доведено неможливість або відсутність можливості позивача, Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, звернутися з відповідним позовом, оскільки позивач, в особі якого в інтересах держави з позовом до суду звернулась прокуратура, має підстави і можливість самостійно захищати свої права і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем або відсутності у нього процесуальної дієздатності.

Таким чином, у даному випадку прокурор всупереч вимогам частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не надав доказів бездіяльності або неналежного виконання щодо реагування на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, чи неспроможності такого органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі №905/1907/21 зазначено, що якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі №911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41).

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

У відповідності із ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п.2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зважаючи на те, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції є законною по суті, однак постановлена з помилкових мотивів, ухвалу суду першої інстанції належить змінити у частині мотивів постановлення ухвали з урахуванням висновків наведених у цій постанові апеляційного суду.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Коростенської окружної прокуратури Житомирської області задовольнити частково.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2026 року у справі за адміністративним позовом Коростенської окружної прокуратури Житомирської області до Управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії змінити, в частині мотивів постановлення ухвали з врахуванням висновків наведених у цій постанові апеляційного суду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 23 березня 2026 року.

Головуючий Залімський І. Г.

Судді Сушко О.О. Мацький Є.М.