Справа № 640/12332/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2026-03-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2026 року

м. Київ

справа №640/12332/19

адміністративне провадження № К/990/32144/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Сумигаз» на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 про залишення позову без розгляду (головуючий суддя Комшелюк Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2025 (головуючий суддя Сорочко Є.О., судді: Коротких А.Ю., Чаку Є.В.) у справі № 640/12332/19 за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Сумигаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

08.07.2019 Акціонерне товариство «Оператор газорозподільчої системи «Сумигаз» (далі - АТ «Сумигаз») звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), в якому просить:

визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП з перегляду та встановлення економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природного газу для позивача відповідно до заяв від 10.01.2019 № 40005.1-Сл-157-0119 та від 26.02.2019 № 4 0005.1-Сл-1779-0219;

стягнути з Державного бюджету України через Державну казначейську службу України на користь позивача збитки в розмірі 854 326 519, 94 грн, завдані відповідачем.

21.08.2019 до суду першої інстанції надійшло клопотання представника НКРЕКП про залишення позовної заяви без розгляду в частині позовних вимог, що стосуються стягнення збитків (майнової шкоди), заявлених за період 2014- 2017 роки, із посиланням на пропуск позивачем строку звернення із позовом до суду в цій частині.

Позивачем подано заперечення, в яких останній стверджує, що предметом розгляду даної справи є бездіяльність відповідача щодо перегляду тарифів у бік економічно обґрунтованого та стягнення майнової шкоди, заподіяної внаслідок такої бездіяльності за період з 01.09.2014 по 31.05.2019. Оскільки порушення, допущене відповідачем, є триваючим, то строки звернення до суду на триваючі порушення не поширюються. Тобто, позивач має право подати позов до суду протягом всього часу дії протиправної бездіяльності. За наведеного позивач стверджує, що строки звернення до суду ним не порушені.

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 28.04.2025, яка залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2025, позовну заяву в частині позовних вимог про стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу збитків (майнової шкоди) за період з 01.09.2014 по 31.03.2017, залишено без розгляду.

29.07.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга АТ «Сумигаз», в якій скаржник просить скасувати ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 про залишення позову без розгляду та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2025, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Верховного Суду від 09.09.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою АТ «Сумигаз» на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 про залишення позову без розгляду та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2025 у справі № 640/12332/19 за позовом АТ «Сумигаз» до НКРЕКП про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвалою Верховного Суду від 23.03.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. ОЦІНКА СУДів попередніх ІНСТАНЦІй

Залишаючи без розгляду позовну заяву в частині позовних вимог про стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу збитків (майнової шкоди) за період з 01.09.2014 по 31.03.2017 суд першої інстанції виходив з того, що при визначенні початку строку звернення до суду з адміністративним позовом суд з`ясовує момент, коли особа фактично дізналася або мала реальну можливість дізнатися про наявність відповідного порушення (рішення, дії, бездіяльності), а не коли вона з`ясувала для себе, що певні рішення, дії чи бездіяльність стосовно неї є порушенням.

Предметом розгляду цієї справи є, зокрема, стягнення з Державного бюджету України майнової шкоди, а саме, у відповідності до розрахунків, вартості природного газу на технологічні та власні потреби, недофінансованого тарифною виручкою, за період з 2014 року по 2017 рік.

Суд першої інстанції погодився із доводами відповідача, що за результатами діяльності у 2014- 2017 роках, позивач вже був обізнаний про отримання збитків, що підтверджується відповідною звітністю, зокрема на сайті позивача за посиланням https://sm.104.ua/rw/informacija-pro-kompaniju/informacja-dja-akcioneriv/accouting.

Так, 30.04.2015 позивачем розміщений звіт про фінансові результати за 2014 рік; 29.04.2016 розміщений консолідований звіт про фінансові результати за 2015 рік; 26.04.2017 розміщений консолідований звіт про фінансові результати за 2016 рік; 26.04.2018 розміщений консолідований звіт про фінансові результати за 2017 рік з відображенням збиткової діяльності.

Крім того позивач як суб`єкт господарювання не міг не бути своєчасно обізнаний щодо настання зазначених у позовній заяві негативних фінансових наслідків заявленої бездіяльності відповідача зважаючи на систематичне складання фінансової звітності, а також регулярне звітування про фінансові показники діяльності до територіальних органів Державної фіскальної служби.

Проте позовну заяву позивачем подано до суду лише 08.07.2019, тобто більше ніж через майже 4 роки за 2014, рік, 3 роки за 2015 рік, 2 роки за 2016 рік та більше ніж через 1 рік за 2017 рік.

Враховуючи вищевикладене, позивачем пропущений шестимісячний строк звернення із позовом до суду щодо відшкодування майнової шкоди в частині заявлених вимог за період 2014 рік, 2015 рік, 2016 рік, 2017 рік.

За висновками суду першої інстанції, правові підстави для залишення позову у підготовчому засіданні без руху з метою надання позивачу строку для подання клопотання про поновлення строку звернення до суду були відсутні, оскільки, як стверджує позивач, строк звернення ним не пропущений.

До того ж суд враховує, що позивач мав достатньо часу з дня заявлення клопотання відповідачем 21.08.2019 до 28.04.2025 (дата розгляду такого клопотання в підготовчому засіданні) подати відповідне клопотання.

Проте, таким правом позивач не скористався, заяв, клопотань про поновлення строків звернення до суду не подавав.

Також суд не прийняв доводи позивача, що допущене відповідачем порушення є триваючим та строки звернення до суду на триваючі порушення не поширюються.

Суд нагадав, що відповідач подав клопотання про залишення позову без розгляду в частині стягнення майнової шкоди за період 2014-2017 роки, а не в частині визнання бездіяльності протиправною, тому посилання позивача на триваюче правопорушення є безпідставним.

Також суд першої інстанції зауважив, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2021 в адміністративній справі № 640/12810/19 за позовом АТ «Сумигаз» до НКРЕКП про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, зобов`язано НКРЕКП встановити для АТ «Сумигаз» економічно обґрунтований тариф на транспортування природного газу розподільними трубопроводами, зокрема, включивши до складу такого тарифу суму компенсації для покриття витрат, яких зазнало підприємство, та інших обґрунтованих потреб фінансово-господарської діяльності суб`єкта господарювання, які не були включені до складу витрат структури тарифу, що підлягає включенню при розрахунку тарифу до складу планованої тарифної виручки, яка складає 876 127,226 тис. грн, а саме: - 742 480,700 тис. грн (без ПДВ) - суму компенсації недоотриманої виручки за період з 01.04.2017 по 30.06.2019 (компенсації для покриття витрат, яких зазнало підприємство, та інших обґрунтованих потреб фінансово-господарської діяльності суб`єкта господарювання, які не були включені до складу витрат структури тарифу і щодо яких Податковим кодексом України прямо не встановлено обмежень в частині коригування фінансового результату до оподаткування на різниці, визначені відповідно до положень розділу III Податкового кодексу України); - 133 646,526 тис. грн - 18 % податку на прибуток.

Тобто, наведеним вище рішенням суду вирішено спір між тими самими сторонами щодо предмету, що і у даній справі, лише за період з 01.04.2017 по 30.06.2019.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про пропуск позивачем шестимісячного строку звернення із позовом до суду щодо відшкодування майнової шкоди за період 2014- 2017 років.

Щодо позиції позивача про відсутність підстав для застосування наслідків пропуску строку звернення до адміністративного суду, оскільки ним оскаржується бездіяльність відповідача, яка є триваючою, а тому він має право на звернення до суду протягом всього строку такої бездіяльності, суд апеляційної інстанції зазначив, що оскаржуваною ухвалою суд першої інстанції не вирішував питання залишення без розгляду цих позовних вимог (визнання протиправною бездіяльності). Тому, згадані доводи позивача суд апеляційної інстанції відхилив як такі, що не стосуються питань, які вирішені судом першої інстанції в оскаржуваній ухвалі.

Наголошено судом апеляційної інстанції і на тому, що ні у суді першої інстанції, ні під час апеляційного розгляду справи позивач не навів поважних причин, які об`єктивно перешкодили йому звернутись до суду про стягнення спірних сум збитків у 2014- 2017 роках.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

В обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, а саме: від 24.11.2015 у справі № П/800/259/15, від 12.03.2019 у справі № 920/715/17, від 11.07.2019 у справі № 826/8168/17, від 14.11.2019 у справі № 640/18796/18, від 18.02.2020 у справі № 815/7279/15, від 31.03.2020 у справі № 826/13735/18, від 13.07.2023 у справі № 460/5153/21, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06.02.2025 у справі № 990/29/22.

Мотивує власну позицію позивач тим, що предметом розгляду даної справи є бездіяльність НКРЕКП як суб`єкта владних повноважень щодо перегляду тарифу у бік економічно обґрунтованого та стягнення майнової шкоди, заподіяної внаслідок такої бездіяльності.

Враховуючи ж триваючий характер бездіяльності з боку НКРЕКП і те, що АТ «Сумигаз» звернулося до окружного адміністративного суду міста Києва з позовною вимогою про визнання протиправною бездіяльність НКРЕКП з перегляду та встановлення економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Сумигаз» відповідно до заяв від 10.01.2019 № 40005.1-Сл-157-0119 та від 26.02.2019 № 40005.1-Сл-1779-0219, а відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, то, на переконання позивача, можна зробити висновок, що якщо протиправність дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень має триваючий характер, то і вимога про відшкодування шкоди за весь період протиправності може бути одночасно заявлена в одному провадженні до суду адміністративної юрисдикції.

НКРЕКП подано відзив на касаційну скаргу, мотивований тим, що позивач у своїй касаційній скарзі щодо оскарження ухвали про залишення позову без розгляду внаслідок пропущення строку звернення до суду безпідставно акцентує увагу виключно на триваючому характері нібито бездіяльності НКРЕКП, подаючи її як самостійну підставу в межах ухвали про залишення позову без розгляду. При цьому позивач умисно уникає обґрунтування позовних вимог в частині майнової шкоди, нівелюючи основний факт, який полягає у пропущенні строків звернення до суду.

Натомість, у межах даного касаційного провадження предметом розгляду є виключно вимога про стягнення збитків з Державного бюджету України. Водночас вимога про компенсацію майнової шкоди має чітко окреслені часові межі - з дати встановлення факту фіксації збитковості. Це виключає можливість застосування поняття триваючого правопорушення, оскільки збитки є конкретно визначеним наслідком, а не безперервним станом, який може кваліфікуватися як бездіяльність.

Триваюче правопорушення - це безперервне невиконання покладеного обов`язку, що триває доти, доки не буде усунене. Така конструкція не може бути застосована до випадків фіксованих збитків, які є одноразовим наслідком певних дій чи рішень.

У даному випадку перебіг строку звернення до суду починається з моменту, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, зокрема з моменту оприлюднення фінансових звітів, що прямо випливає зі статті 122 КАС України.

Звертає увагу на те, що клопотання представника НКРЕКП про залишення позовної заяви без розгляду подавалося виключно в частині стягнення майнової шкоди за період 2014- 2017 років, а не щодо вимог про визнання бездіяльності протиправною. Відтак посилання позивача на триваюче правопорушення є безпідставним.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою-другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, Верховний Суд виходить з такого.

Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції, залишена без змін судом апеляційної інстанції, про залишення без розгляду позовної заяви в частині позовних вимог про стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу збитків (майнової шкоди) за період з 01.09.2014 по 31.03.2017 з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду, визначеного статтею 122 КАС України.

Насамперед слід зазначити, що за практикою Верховного Суду, викладеною, зокрема, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.10.2025 у справі № 990/36/25, першочерговому вирішенню адміністративним судом після одержання позову підлягає саме питання, чи підлягає цей позов розгляду за правилами адміністративного судочинства, а відтак - чи є підстава для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, передбачена пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України.

Адже порушення перед судом питання щодо передбачених статтею 123 КАС України наслідків пропуску строку звернення до суду з позовом, який не підпадає під його юрисдикцію, однаково виключає можливість відкриття провадження за таким позовом, навіть за умови наведення заявником поважних причин його пропуску.

У світлі цієї справи колегія суддів зауважує, що суд першої інстанції, незважаючи на факт відкриття провадження у справі, вирішуючи в той же час питання про залишення позовних вимог в частині без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду спершу мав насамперед з`ясувати, чи підлягає позов у відповідній частині розгляду за правилами адміністративного судочинства, і лише за позитивної відповіді - чи пропущено позивачем строк звернення до суду та з яких причин. Адже, як зауважено вище, можливість відкриття провадження в адміністративній справі, а отже і можливість її розгляду по суті, навіть за умови наведення заявником поважних причин пропуску строку звернення до суду, залежить насамперед від того, чи підпадає позов під юрисдикцію адміністративного суду.

Суд першої інстанції наведене проігнорував та залишив позов АТ «Сумигаз» в частині позовних вимог про стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу збитків (майнової шкоди) за період з 01.09.2014 по 31.03.2017 без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду, визначеного статтею 122 КАС України, зосередившись на оцінці поважності причин пропуску позивачем такого строку замість першочергового вирішення питання, чи підлягає позов у відповідній частині розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Так, ухвалою суду першої інстанції, залишеною без змін судом апеляційної інстанції, закрито провадження у цій справі, зокрема, в частині визнання протиправною бездіяльності НКРЕКП з перегляду та встановлення економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природного газу для позивача відповідно до заяв від 10.01.2019 № 40005.1-Сл-157-0119 та від 26.02.2019 № 4 0005.1-Сл-1779-0219 з підстав, визначених пунктом 4 частини першої статті 238 КАС України, а саме оскільки є таке, що набрало законної сили рішення суду про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, а саме постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2021 у справі № 640/12810/19 (пункт 4 частини першої статті 238 КАС України).

Колегія суддів зауважує, що позивач не заперечує законність закриття провадження у цій справі в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно з пунктами 1, 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні брати за основу суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

За своєю правовою природою збитки є формою майнової шкоди, яка виражається в грошовій оцінці втрат, понесених унаслідок порушення прав.

За змістом частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Отже, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов:

вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень;

такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди мають приватноправовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.

За таких обставин, оскільки обов`язковою умовою для встановлення наявності або відсутності підстав для відшкодування шкоди, завданої суб`єктом владних повноважень щодо встановлення/не встановлення тарифів, є оцінка судом таких дій суб`єкта владних повноважень, відсутність останніх (визнання дій, бездіяльності протиправною) у складі позовних вимог унеможливлює вирішення цього питання у визначений статтею 21 КАС України спосіб.

Водночас відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої, другої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Оскільки суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про залишення позовних вимог в частині стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу збитків (майнової шкоди) за період з 01.09.2014 по 31.03.2017 без розгляду, з метою процесуальної економії та вирішення справи в контексті надання відповіді на всі значимі питання, оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з закриттям провадження у цій справі у відповідній частині з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Сумигаз» задовольнити частково.

Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 про залишення позову без розгляду та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2025 у справі № 640/12332/19 скасувати.

Провадження у справі № 640/12332/19 в частині позовних вимог про стягнення з Державного бюджету України через Державну казначейську службу збитків (майнової шкоди) за період з 01.09.2014 по 31.03.2017 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук