Справа № 160/26261/24
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2026-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2026 року

м. Київ

справа № 160/26261/24

адміністративне провадження № К/990/36032/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 160/26261/24

за позовом прокурора Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до ОСОБА_1 та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради, треті особи: Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, про визнання протиправним рішення, скасування дозволу та припинення права, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.12.2024 (суддя Боженко Н. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09.04.2025 (головуючий суддя Сафронова С. В., судді Коршун А. О., Чепурнов Д. В.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2024 року прокурор Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - Прокурор, позивач) в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1 та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради (далі - УДАБК Дніпровської міської ради, Управління), у якому просила:

- визнати протиправним рішення УДАБК Дніпровської міської ради щодо надання дозволу на виконання будівельних робіт від 03.08.2020 №ДП17 «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими торговельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Свєтлова - вул. Михайла Грушевського у м. Дніпрі»;

- скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт від 03.08.2020 №ДП17 «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими торговельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Свєтлова вул. Михайла Грушевського у м. Дніпрі », виданий замовнику будівництва ОСОБА_1 . Управлінням;

- припинити право ОСОБА_1 на виконання будівельних робіт з будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудованими торговельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Свєтлова - вул. Михайла Грушевського у м. Дніпрі, яке виникло на підставі дозволу на виконання будівельних робіт від 03.08.2020 №ДП17.

В обґрунтування позову Прокуратура зазначила, що нею встановлено протиправність надання ОСОБА_1 дозволу на виконання будівельних робіт, оскільки для будівництва у межах історичного ареалу «Центральний» у м. Дніпро обов`язковим є отримання забудовником дозволу від Міністерства культури та стратегічних комунікацій України на проведення містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, земляних робіт по вул. Свєтлова - вул. Михайла Грушевського у м. Дніпрі, та погодження науково-проєктної документації «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими торговельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Свєтлова - вул. Михайла Грушевського у м. Дніпрі» від Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації.

Разом з тим, у порушення вищезазначених вимог законодавства ОСОБА_1 погоджувальні та дозвільні документи від відповідних органів охорони культурної спадщини на проведення земляних та будівельних робіт в історичному ареалі «Центральний» у місті Дніпро не отримав.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 09.12.2024, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09.04.2025, позов задовольнив.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.

За висновком суду, положення статті 32 Закону України від 08.06.2000 №1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III) у сукупності з положеннями Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, необхідно розуміти, зокрема, і так, що відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону №1805-III будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Здійснення будівельних робіт на території історичного ареалу міста за відсутності погодженої у встановленому порядку проєктної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, є порушенням частини четвертої статті 32 Закону №1805-III.

Суд зазначив, що у таких спеціальних зонах проєкти будівництва та будівельні роботи погоджуються в органах охорони культурної спадщини: Міністерстві культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, та Управлінні культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, як органу у сфері охорони культурної спадщини місцевого рівня.

При цьому суд першої інстанції встановив, що межі історичних ареалів м. Дніпро наявні у науково-проєктній документації «Історико-архітектурний опорний план. Визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпро», що міститься в матеріалах справи, в тому числі на наданому графічному зображенні. Об`єкт будівництва розташований в межах історичного ареалу «Центральний», що підтверджується й іншими матеріалами справи, в тому числі листами уповноважених органів державної влади.

Відповідного спеціального (для будівництва в межах історичного ареалу) погодження ОСОБА_1 не отримав. Не спростована ця обставина й УДАБК Дніпровської міської ради.

Також суд першої інстанції підсумував, що дозвіл на виконання будівельних робіт від 03.08.2020 №ДП17 було видано з порушенням пунктів 1, 2 частини четвертої статті 37 Закон України від 17.02.2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), а відтак цей дозвіл є протиправним.

З цими висновками погодився суд апеляційної інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У серпні 2025 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.12.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09.04.2025, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу - направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, ОСОБА_1 вказує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування цих норм у подібних правовідносинах.

Доводить, що чинне на момент видачі спірного дозволу законодавство не вимагало обов`язкової наявності історико-містобудівних обґрунтувань щодо об`єкта будівництва для отримання дозволу на виконання будівельних робіт, а лише визначало, що таке будівництво відбувається відповідно до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суд апеляційної інстанції також порушив норми процесуального права, оскільки висновки суду взагалі не містять будь-яких обґрунтувань.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 16.09.2025 залишив касаційну скаргу без руху, а ухвалою від 29.10.2025 відкрив касаційне провадження у справі.

Прокуратура, Державна інспекція архітектури та містобудування України та Міністерство культури України подали відзиви на касаційну скаргу, у яких просять відмовити в задоволенні скарги, а ухвалені у справі судові рішення - залишити без змін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що 18.05.2006 Дніпропетровська міська рада та ОСОБА_1 уклали договір оренди землі, яким земельну ділянку №:02:376:0069 передано в оренду ОСОБА_1 на десять років.

У подальшому рішенням Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 10.02.2017 у справі №200/21296/16-ц визнано продовженим строк дії зазначеного договору на десятирічний термін.

13.02.2013 Департаментом культурної спадщини та культурних цінностей Міністерства культури України за №330/16/61-15 затверджено історико-містобудівне обґрунтування на замовлення ОСОБА_1 щодо розміщення житлового комплексу з торговельно-офісними приміщеннями та вбудованим паркінгом по вул. Світлова вул. Карла Лібкнехта .

Наказом Міністерства культури, молоді та спорту України (МКМС України) від 03.02.2020 №478 затверджено межі та режими використання історичних ареалів міста Дніпра, визначені науково-проєктною документацією «Історико-архітектурний опорний план. Визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпро», розробленою Товариством з обмеженою відповідальністю «Міжнародний центр культурної спадщини та культурних цінностей» на замовлення Дніпровської міської ради (далі - НПД м. Дніпра).

Рішенням Дніпровської міської ради від 02.09.2020 № 84/60 «Про затвердження проекту внесення змін до генерального плану розвитку м. Дніпра» затверджено науково-проєктну документацію «Історико-архітектурний опорний план визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпра».

10.06.2020 Департаментом по роботі з активами Дніпровської міської ради за №15/29-81 затверджено містобудівні умови та проєктування на об`єкті будівництва: «Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими торговельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Светлова - вул. Михайла Грушевського у м. Дніпрі» (далі - Об`єкт будівництва).

29.07.2020 ОСОБА_1 звернувся до УДАБК Дніпровської міської ради із заявою про видачу дозволу на виконання будівельних робіт Об`єкті будівництва.

03.08.2020 Управління видало ОСОБА_1 дозвіл на виконання будівельних робіт №ДП17 на Об`єкті будівництва.

01.11.2021 Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП України) щодо ОСОБА_1 складено припис щодо негайного припинення будівельник робіт на спірній ділянці, які виконуються у межах історичного ареалу «Центральний», визначеного НПД м. Дніпра.

На припис ОСОБА_1 подав пояснення від 11.11.2021, у яких стверджує про дотримання вимог законодавства щодо здійснення спірного будівництва.

Листом МКІП України від 26.03.2024 №06/14/2741/24 повідомлено, що спірна земельна ділянка розташована в зоні регулювання забудови третьої категорії у межах історичного ареалу м. Дніпра, межі й режими якого визначено відповідно до НПД м. Дніпра.

Вважаючи протиправним видачу ОСОБА_1 дозволу на будівництво та в зв`язку з наявністю підстав для представництва інтересів держави в суді, Прокуратура звернулася до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої, другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи відповідача, заперечення учасників справи щодо вимог касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Частиною першою статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є, зокрема, 1) верховенство права; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

Згідно з частинами першою та четвертою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Колегія суддів зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Таким чином, принцип офіційності сприяє реалізації основних засад адміністративного судочинства - законності, об`єктивності та справедливості, забезпечує баланс між активною участю сторін у процесі та відповідальністю суду за всебічне, повне й об`єктивне з`ясування обставин справи.

Установлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Стаття 308 КАС України встановлює межі перегляду судом апеляційної інстанції.

Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша).

Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї (частина тертя).

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 322 КАС України постанова суду апеляційної інстанції складається з мотивувальної частини із зазначенням, зокрема:

б) доводів, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції;

в) мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу.

Згідно з частинами першою - третьою статті 242 КАС України, дія якої поширюється і на судові рішення суду апеляційної інстанції з огляду на вимоги частини першої статті 321 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Оскаржена постанова суду апеляційної інстанції вказаним вимогам не відповідає, зокрема у частині обов`язку суду апеляційної інстанції здійснити апеляційний перегляд рішення суду першої інстанції по суті, надати відповідь на усі доводи апеляційної скарги, перевірити доведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, встановити відповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, а також перевірити правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права та дотримання норм процесуального права.

Так, в оскаржуваній постанові суд апеляційної інстанції зазначив, що вирішуючи спір у цій справі по суті, суд першої інстанції правильно та повно встановив усі фактичні обставини спірних правовідносин та надав їм правильну оцінку з урахуванням норм матеріального права, якими врегульовано відносини як у сфері містобудівної діяльності так і у сфері охорони та використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, внаслідок чого на переконання колегії суддів суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність правових підстав для задоволення позову прокурора у повному обсязі.

Доводами апеляційної скарги відповідача висновки суду першої інстанції у цій справі не спростовуються, а є лише його власним розумінням норм матеріального права, якими не можуть підмінятися загальновстановлені законодавцем правила отримання погодження містобудівних та архітектурних проєктних рішень об`єктів, розташованих в історичній частині міста, історичних ареалах, та забудови територій міста, занесених до Списку історичних населених місць України, для яких встановлено особливий режим регулювання забудови.

Однак, такі висновки жодним чином не обґрунтовані, постанова суду апеляційної інстанції не містить ані оцінки доводів апеляційної скарги, ані посилання на норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини.

Повна відсутність мотивування в постанові суду апеляційної інстанції свідчить фактично про те, що рішення суду першої інстанції не було переглянуто по суті.

Таке грубе порушення норм процесуального права унеможливлює перевірку Судом правильності правозастосування суду апеляційної інстанції та формування висновку щодо застосування норм права, про що, окрім іншого, просив відповідач у касаційній скарзі.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1-3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу.

Частиною четвертою цієї ж статті передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09.04.2025 слід скасувати, а справу - направити до суду апеляційної інстанції на новий судовий розгляд.

Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен здійснити апеляційний перегляд рішення суду першої інстанції по суті, надати відповідь на усі доводи апеляційної скарги, перевірити доведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, встановити відповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, а також перевірити правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, ухваливши судове рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09.04.2025 у справі № 160/26261/24, а справу направити на новий судовий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.В. Тацій А.І. Рибачук С.Г. Стеценко