Справа № 600/8117/23-а
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2026-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2026 року

м. Київ

справа № 600/8117/23-а

адміністративне провадження № К/990/19887/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу адвоката Романюка Валерія Ілліча, який діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року (суддя Брезіна Т.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року (колегія у складі суддів Смілянця Е.С., Полотнянка Ю.П., Драчук Т.О.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- стягнути з Держави України в особі Чернівецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, завданої пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та другим реченням абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), які визнанні неконституційними рішеннями Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №60р/2020 та від 13 вересня 2023 року №8-р(ІІ)/2023, за період з 01 липня 2015 року до 13 вересня 2023 року в сумі - 5 060 574,07 гривень;

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 заробітної плати з 14 вересня 2023 року до 16 листопада 2023 року в порядку та в розмірах, визначених статтею 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII);

- зобов`язати Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок заробітної плати ОСОБА_1 за період з 14 вересня 2023 року до 16 листопада 2023 року, із урахуванням положень статті 81 Закону №1697-VII та виплатити різницю між належною до сплати та фактично отриманою заробітною платою.

Позов мотивовано тим, що у період з 22 листопада 2012 року до 15 листопада 2023 року працював у Чернівецькій обласній прокуратурі. У період з 01 липня 2015 року відповідач нараховував та виплачував йому заробітну плату у порядку та розмірах, що не відповідали визначеним статтею 81 Закону №1697-VII. За результатами судового оскарження таких дій і бездіяльності відповідача (справа №600/780/21-а) йому було відмовлено у задоволенні позову. У березні 2023 року позивач звернувся зі скаргою до Конституційного Суду України, який рішенням від 13 вересня 2023 року №8-р(ІІ)/2023 задовольнив скаргу позивача та визнав неконституційним друге речення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ. Тоді позивач звернувся до суду із заявою про перегляд судового рішення в справі №600/780/21-а за виключними обставинами, однак суд відмовив у задоволенні цієї заяви. Зважаючи на наведене, позивач вважає, що у період з 01 липня 2015 року до 13 вересня 2023 року йому було завдано матеріальної шкоди, нормативно-правовими актами, які визнанні неконституційними рішеннями Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №60р/2020 та від 13 вересня 2023 року №8-р(ІІ)/2023.

Крім цього, позивач вказав, що у період з 14 вересня 2023 року (наступний день після ухвалення Конституційним Судом України рішення №8-р(ІІ)/2023) до 16 листопада 2023 року (день звільнення позивача з органів прокуратури) нарахування заробітної плати позивачу було здійснено відповідачем у меншому розмірі, ніж це встановлено частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 05 липня 2024 року, яке залишив без змін Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 січня 2025 року, позов ОСОБА_1 задовольнив частково:

- визнав протиправною бездіяльність Чернівецької обласної прокуратури яка полягає у ненарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 заробітної плати з 14 вересня 2023 року до 16 листопада 2023 року в порядку та в розмірах визначених статтею 81 Закону №1697-VII;

- зобов`язав Чернівецьку обласну прокуратуру здійснити перерахунок заробітної плати ОСОБА_1 за період з 14 вересня 2023 року до 16 листопада 2023 року, з урахуванням положень статті 81 Закону №1697-VII та виплатити різницю між належною до сплати та фактично отриманою заробітною платою.

У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що оскільки у період з 14 вересня 2023 року до 16 листопада 2023 року відповідач здійснював нарахування і виплату позивачеві лише посадового окладу без премій та надбавок, то заробітна плата за цей період була нарахована у розмірі, що не відповідає статті 81 Закону №1697-VII та рішенню Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року №8-р(II)/023.

Відмовляючи у задоволенні позову в частині стягнення з Держави Україна в особі Чернівецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати за період з 01 липня 2015 року до 13 вересня 2023 року, суд першої інстанції мотивував свої висновки тим, що прийняття Конституційним Судом України рішень від 26 березня 2020 року №60р/2020 та від 13 вересня 2023 року №8-р(ІІ)/2023 не є самостійною і беззаперечною підставою для визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності відповідача без самостійного оскарження їх у судовому порядку. Ухвалення Конституційним Судом України рішення від 13 вересня 2023 року №8-р(II)/2023 має значення для вирішення наступних (майбутніх) справ, тобто тих, які виникли з 13 вересня 2023 року, водночас заявлені позивачем вимоги у цій частині фактично спрямовані на перегляд (зміну) правової позиції суду у спорі (справа №600/780/21-а), щодо якого постановлене остаточне судове рішення.

Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками суду першої інстанції.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі представник позивача просить скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року в частині відмови у задоволенні позову про стягнення з Держави України в особі Чернівецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, завданої пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та другим реченням абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, які визнанні неконституційними рішеннями Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №60р/2020 та від 13 вересня 2023 року №8-р(ІІ)/2023, за період з 01 липня 2015 року до 13 вересня 2023 року в сумі - 5 060 574,07 гривень, та ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким зазначені позовні вимоги задовольнити.

Підставою касаційного оскарження зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у межах якої автор касаційної скарги вказує на відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування частини третьої статті 152 Конституції України та статті 1175 Цивільного кодексу України у правовідносинах, щодо стягнення матеріальної шкоди, завданої прокурору пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та другим реченням абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, які визнанні неконституційними рішеннями Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №60р/2020 та від 13 вересня 2023 року №8-р(ІІ)/2023.

Позиція інших учасників справи

Чернівецька обласна прокуратура подала відзив на касаційну скаргу, в яких просила залишити цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржені судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Відповідач вважає, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди та обґрунтовування позовної вимоги у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Крім цього, за позицією відповідача рішення Конституційного Суду України змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення. Це означає, що дія другого речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року №8-р(II)/2023, втратила чинність 13 вересня 2023 року, а дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, відповідно до рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, втратила чинність 26 березня 2020 року.

У цьому сенсі відповідач поділяє позицію судів попередніх інстанцій про те, що спірні правовідносини між сторонами виникли до зазначених дат, а указані рішення Конституційного Суду України не містять положень, які б поширювали їх дію на правовідносини, що виникли до набрання ними чинності.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 24 лютого 2025 року касаційну скаргу адвоката Романюка В.І., який діє в інтересах ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року в цій справі залишено без руху та надано заявникові строк у десять днів для усунення недоліків шляхом надання уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених підпунктами "а"-"г" пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України, а також надання копій уточненої касаційної скарги у відповідності до кількості учасників справи.

05 березня 2025 року на виконання вимог ухвали Верховного Суду від 24 лютого 2025 року представник позивача подав уточнену касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 20 березня 2025 року заявникові касаційної скарги продовжено строк для усунення недоліків ще на десять днів.

31 березня 2025 року до Верховного Суду на виконання вимог ухвали від 20 березня 2025 року надано уточнену касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2025 року касаційну скаргу адвоката Романюка В.І., який діє в інтересах ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року в цій справі повернуто особі, яка її подала.

09 травня 2025 року вдруге надійшла касаційна скарга адвоката Романюка В.І., який діє в інтересах ОСОБА_1 на зазначені судові рішення.

Ухвалою Верховного Суду від 29 травня 2025 року визнано неповажними причини пропуску строку на касаційне оскарження рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року у справі № 600/8117/23-а, касаційну скаргу залишено без руху та встановлено заявникові десятиденний строк для усунення недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції: клопотання із зазначенням інших поважних причин пропуску строку на касаційне оскарження та належних та допустимих доказів, що підтверджують ці обставини; уточнену касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з наданням обґрунтувань, визначених підпунктами "а"-"г" пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України, а також надання копій уточненої касаційної скарги у відповідності до кількості учасників справи.

09 червня 2025 року до Верховного Суду на виконання вимог ухвали від 29 травня 2025 року представником позивача надано уточнену касаційну скаргу та клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження.

Ухвалою Верховного Суду від 01 липня 2025 року визнано поважними причини пропуску стоку на касаційне оскарження та відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою адвоката Романюка В.І., який діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року в цій справі.

Ухвалою від 04 березня 2026 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач з 19 серпня 1999 року до 15 листопада 2023 року працював в органах прокуратури на різних посадах та, зокрема, у період з 22 листопада 2012 року до 15 листопада 2023 року працював у Чернівецькій обласній прокуратурі.

Суд першої інстанції установив, що за період проходження позивачем служби в Чернівецькій обласній прокуратурі нараховувалась заробітна плата відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова №505), а не статтею 81 Закону №1697-VII.

Судами першої та апеляційної інстанції зазначено, що матеріали справи містять інформацію Чернівецької обласної прокуратури за період роботи позивача з 01 липня 2015 року до 16 листопада 2023 року та розрахункові листи нарахованої заробітної плати за 2015-2023 роки.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону №1697-VІІ прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

Статтею 16 Закону №1697-VІІ визначені гарантії незалежності прокурора, однією з яких є належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення прокурора.

Відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ в редакції Закону України від 02 липня 2015 року №578-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень" (далі - Закон №578-VIII), заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Положеннями частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у первинній редакції) передбачалося, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.

Законом України від 06 грудня 2016 року №1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» частину третю статті 81 Закону №1697-VII викладено у такій редакції: «посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року».

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим внесено ряд змін до Закону №1697-VII, у тому числі до статті 81.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-ІХ) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.

Положеннями частини п`ятої статті 81 Закону №1697-VII встановлено розміри посадових окладів прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах.

Згідно із частиною сьомою статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується КМУ.

Частиною дев`ятою статті 81 Закону №1697-VII унормовано, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

01 січня 2015 року набрав чинності Закон №79-VIII, яким внесено зміни до пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України та установлено, що, зокрема, стаття 81 Закону № 1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Відповідно до пункту 9 «Прикінцеві положення» Закону №80-VIII норми і положення, зокрема, статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Аналогічні положення закріплені у пункті 11 «Прикінцеві положення» Закону України від 25 грудня 2015 року №928-VIII «Про Державний бюджет України на 2016 рік».

На виконання положень пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України постановою від 30 вересня 2015 року №763 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 р. № 505" вніс зміни до постанови № 505, якими затвердив нові схеми посадових окладів працівників прокуратур.

Конституційний Суд України Рішенням від 26 березня 2020 року №6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Згідно з абзацом третім пункту 3 розділу II „Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX „за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури".

Конституційний Суд України Рішенням від 13 вересня 2023 року № 8-р(II)/2023 (у справі за конституційними скаргами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу третього пункту 3 розділу II „Прикінцеві і перехідні положення" Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX (щодо винагороди прокурора як гарантії його незалежності)) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), друге речення абзацу третього пункту 3 розділу II „Прикінцеві і перехідні положення" Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX.

В цьому Рішенні Конституційний Суд України, зокрема, зауважив, що з набранням чинності Законом № 113-IX питання винагороди прокурорів, які пройшли атестацію та яких переведено до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, регулює Закон № 1697-VII, а питання винагороди тих прокурорів, які продовжували здійснювати свої повноваження до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, - підзаконний нормативний акт - постанова Кабінету Міністрів України.

Відтак оспорювані приписи Закону № 113-IX визначають відмінне від установленого статтею 81 Закону № 1697-VII регулювання оплати праці прокурорів, що свідчить про відмінність у підході законодавця до питання винагороди прокурорів, а отже, про неоднакове ставлення до прокурорів попри те, що їх наділено єдиним юридичним статусом за обсягом гарантій забезпечення їх незалежності як невіддільного складника цього статусу.

Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України від 13 липня 2017 року №2136-VIII "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон №2136-VIII).

Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону № 2136-VIII, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

Керуючись зазначеними нормами Закону №2136-VIII, Конституційний Суд України в Рішенні від 26 березня 2020 року №6-р/2020 встановив, що норма Бюджетного кодексу України, яка була визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Згідно із частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Сторони не оскаржили судові рішення судів першої та апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог, тому судові рішення в цій частині не переглядаються.

В оскарженій частині спірні правовідносини стосуються стягнення позивачем відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальної шкоди завданої актами, які визнано неконституційним, а саме пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та другим реченням абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, які визнано неконституційними Рішеннями Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №60р/2020 та від 13 вересня 2023 року №8-р(ІІ)/2023. Ствердужване позивачем заподіяння матеріальної шкоди обумовлено тим, що під час перебування на посаді прокурора його посадовий оклад в період дії вказаних норм при нарахуванні заробітної плати не відповідав установленому статтею 81 Закону №1697-VІІ.

Касаційне провадження у цій справі відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України з метою перевірки наведених у касаційній скарзі доводів про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права у межах окреслених правовідносин за відсутності висновку Верховного Суду із цього приводу.

За правилами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності, зокрема, врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Колегія суддів зазначає, що після подання касаційної скарги в цій справі Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду (далі також - Об`єднана палата) ухвалив постанову від 24 лютого 2026 року в справі №160/6949/20, в якій висловила позицію щодо застосування частини третьої статті 152 Конституції України у подібних правовідносинах, надавши відповідь на такі питання: 1) наявність правових підстави для відшкодування матеріальної шкоди, завданої застосуванням норми закону, яка згодом була визнана неконституційною; 2) який орган слід вважати належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної фізичним чи юридичним особам актами або діями, що визнані неконституційними.

У цій постанові Об`єднана палата з урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, констатувала, що суд не може відмовити в задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов`язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.

З-поміж іншого, Об`єднана палата зауважила, що в Україні дійсно відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв`язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.

У контексті спірних відносин та їх нормативного регулювання Об`єднана палата констатувала, що з 01 січня 2015 року було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який згодом було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.

Визнання зазначеного положення Бюджетного кодексу України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.

Крім цього, на підставі системного аналізу пункту 2 частини першої статті 4, статті 46 КАС України, а також послуговуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 27 листопада 2019 року в справі №242/4741/16-ц, Об`єднана палата дійшла висновку, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією, зокрема, пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.

У підсумку, за результатами перегляду справи №160/6949/20 Об`єднана палата сформулювала такі правові висновки:

1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;

2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону № 1697-VII, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;

3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.

Застосовуючи наведені правові висновки Об`єднаної палати до обставин справи, яка переглядається, колегія суддів констатує, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, а також другого речення абзацу третього пункту 3 розділу II „Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

Суди попередніх інстанцій, відмовляючи в позові, керувалися зокрема тим, що ухвалення Конституційним Судом України рішення має значення для вирішення наступних (майбутніх) справ, тобто тих, які виникли після його ухвалення.

Об`єднана палата із цього приводу зазначила, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

Тобто, шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.

Помилковими також є міркування судів попередніх інстанцій про те, що заявлені позивачем вимоги у цій частині фактично спрямовані на перегляд (зміну) правової позиції суду у спорі (справа №600/780/21-а), щодо якого постановлене остаточне судове рішення, оскільки і предмет, і підстави позову у справі, яка переглядається є іншими. Зокрема, спір в цій справі (в оскарженій частині) стосується відшкодування матеріальної шкоди завданої актом, що був визнаний неконституційним, тобто неконституційним регулюванням правовідносин, а не діями чи бездіяльністю роботодавця щодо нарахування і виплати заробітної плати, відповідно, розгляд цієї справи не залежить від оцінки судом таких дій, або іншими словами, результатів вирішення трудового спору, позаяк це не впливає на факт визнання акта неконституційним.

Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій, якими вони керувалися відмовляючи в задоволенні позову, ґрунтуються на неправильному застосуванні наведених правових норм.

Суди обох попередніх інстанцій у своїх судових рішеннях зазначили, що матеріали справи містять інформацію Чернівецької обласної прокуратури за період роботи позивача з 01 липня 2015 року до 16 листопада 2023 року та розрахункові листи нарахованої заробітної плати за 2015-2023 роки, однак жодного аналізу цих доказів не здійснили, юридичної оцінки їм не надали.

У контексті спірних правовідносин потрібно зауважити, що матеріальна шкода може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за спірний в цій справі період.

Як уже було зазначено, відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ (в редакції Закону № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається не лише з посадового окладу, а й з премій та надбавок, зокрема за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Отже, Законом №1697-VІІ визначено гарантований розмір заробітної плати прокурора, який складається з посадового окладу як її основної складової, а також надбавок, передбачених законом і премії, розмір якої не може бути менше як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Водночас Законом №1697-VІІ передбачено можливість виплати працівникам органів прокуратури премії в розмірі вищому ніж гарантовано цим законом, а Постановою №505 - можливість виплати їм додаткових видів грошового забезпечення, які зазначеним законом не передбачені, зокрема, таких як: 1) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; 2) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; надбавка за знання та використання в роботі іноземної мови; 3) доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності; 4) надбавка за почесне звання "заслужений".

В цьому контексті суд першої інстанції в своєму рішенні зазначив, що за період проходження позивачем служби в Чернівецькій обласній прокуратурі нараховувалась заробітна плата відповідно до Постанови №505, а не статтею 81 Закону №1697-VII.

Тож у випадку, якщо заробітна плата, яка нараховувалася позивачеві протягом спірного періоду, включала також різного роду надбавки та виплати, визначені Постановою №505, які водночас не передбачені Законом №1697-VІІ, суди, вирішуючи питання про те, чи зазнав позивач матеріальної шкоди, мали б з`ясувати якою є ця різниця.

У межах розглядуваного спору суди першої та апеляційної інстанції не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період. Зокрема, суди не з`ясували, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві протягом вказаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за відповідний період.

Крім того, на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а отже і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку.

Невстановлення зазначених обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав.

Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За змістом частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

У постанові від 16 березня 2023 року у справі №600/747/22-а Верховний Суд наголошував, що обов`язок суду встановити дійсні обставини справи під час розгляду адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого статтею 2 та частиною четвертою статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд уживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Суд касаційної інстанції зауважує, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів за результатами касаційного перегляду цієї справи констатує, що наведені судами попередніх інстанцій мотиви відмови у задоволенні позову ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, водночас допущені судами порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право касувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

За правилами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності, зокрема, врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Беручи до уваги висновки Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 24 лютого 2026 року в справі №160/6949/20, тобто після подання касаційної скарги в цій справі, колегія суддів вважає, що у межах розглядуваного спору позивач має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

Водночас оскільки судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції в оскарженій у касаційній скарзі частині, а саме, в частині відмови у задоволенні позову про стягнення з Держави України в особі Чернівецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, завданої пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та другим реченням абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, які визнанні неконституційними рішеннями Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №60р/2020 та від 13 вересня 2023 року №8-р(ІІ)/2023, за період з 01 липня 2015 року до 13 вересня 2023 року в сумі 5 060 574,07 гривень.

Під час нового судового розгляду суд має встановити фактичний розмір додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період, зокрема, з`ясувати, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві протягом вказаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також визначити різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VII за відповідний період.

Крім цього, варто врахувати, що на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а отже і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку.

У неоскарженій частині касаційний суд не переглядав рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року в цій справі, тому не вирішує питання про наявність або відсутність підстав для залишення без змін судових рішень у відповідній частині.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу адвоката Романюка Валерія Ілліча, який діє в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити частково.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 липня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року в частині відмови у задоволенні позову про стягнення з Держави України в особі Чернівецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, завданої пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та другим реченням абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», які визнанні неконституційними рішеннями Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №60р/2020 та від 13 вересня 2023 року №8-р(ІІ)/2023, за період з 01 липня 2015 року до 13 вересня 2023 року в сумі 5 060 574,07 гривень - скасувати.

Направити справу №600/8117/23-а в цій частині позовних вимог на новий судовий розгляд до Чернівецького окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Постанову ухвалено з окремою думкою.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду