Справа № 420/5659/25
Суддя: Потоцька Н.В.
Дата ухвалення: 2026-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 420/5659/25
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2026 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Потоцької Н.В.

розглянувши за правилами загального позовного провадження (в порядку письмового провадження) адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Господарського суду Одеської області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання здійснити перерахунок та виплату надбавки за вислугу років,

ВСТАНОВИВ:

В провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 до Господарського суду Одеської області, в якому позивач просить:

визнати протиправними дії Господарського суду Одеської області щодо винесення наказу від 21 січня 2025 року №14-к «Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі на 2025 рік» в частині встановлення з 01.01.2025 надбавки за вислугу років на державній службі заступнику начальника аналітично-інформаційного відділу ОСОБА_1 в розмірі 30 відсотків посадового окладу, стаж державної служби якої становить понад 17 років (пп. 15 п. 1 наказу від 21 січня 2025 року №14-к) та скасувати його у цій частині;

зобов`язати Господарський суд Одеської області здійснити перерахунок та виплату надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 відповідно до статті 52 Закону України «Про державну службу», а саме на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що вона є працівником Господарського суду Одеської області, працює на посаді заступника начальника аналітично-інформаційного відділу, має шостий ранг державного службовця та станом на 01.01.2025 року має стаж державної служби понад 17 років, тому набула право на отримання надбавки за вислугу років на державній службі у розмірі 50 відсотків посадового окладу державного службовця відповідно до Закону №889-VIII.

Втім оскаржуваним наказом їй встановлено надбавку за вислугу років у розмірі 30 відсотків посадового окладу. Відсотковий розмір надбавки обчислений з огляду на вимоги пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-IX, що, на думку позивачки, не узгоджено зі змістом частини першої статті 52 Закону №889-VIII.

Позивачка покликається на приписи частини першої статті 150 Закону України від 02 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон №1402-VIII), у якій, зокрема, визначено, що оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих судів регулюються нормами законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Своєю чергою, у частині першій статті 52 Закону №889-VIII зазначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

Водночас 01 січня 2025 року набрав чинності Закон №4059-IX, пунктом 13 розділу «Прикінцеві положення» якого визначено, що в 2025 році надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

Позивачка доводить, що оплата праці державних службовців регулюється спеціальним Законом №889-VIII, зміни до якого (в частині оплати праці) не вносилися, тому приписи Закону №4059-IX, які по-іншому врегульовують порядок обчислення надбавки за вислугу років, не підлягають застосуванню як такі, що суперечать Конституції України, зокрема принципу верховенства права, установленому статтею 8 Конституції України.

Конституція України не надає Закону №4059-IX вищої юридичної сили порівняно з іншими законами, а в разі колізії між нормативно-правовими актами рівної юридичної сили застосовується загальноправовий принцип lex specialis derogat generali, згідно з яким перевага надається нормам спеціального закону (у спірних правовідносинах - Закону №889-VIII).

Процесуальні дії

Ухвалою суду від 24.02.2025 відкрито провадження по справі в порядку загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 20.03.2025.

11.03.2025 року за вхід.№ЕС/22433/25 надійшов відзив на позов Господарського суду Одеської області, в якому наголошено на необґрунтованості вимог позивача, оскільки з огляду на частину другу статті 95 Конституції України винятково законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Пунктом 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-IX установлено, що у 2025 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, визначених законами України. Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу, а норми Закону №889-VIII щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить Закону №4059-IX.

Так як пункт 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-IX неконституційним не визнавався, то підстав для незастосування його приписів до питання оплати праці державних службовців у 2025 році немає.

Відповідно до доводів відповідача державним службовцям державних органів, які провели класифікацію посад державної служби, надбавка за вислугу років у 2025 році встановлюється на рівні 2 відсотків від посадового окладу за кожний рік стажу державної служби та не може перевищувати 30 відсотків посадового окладу. Вважає, що він як розпорядник коштів нижчого рівня у 2025 році не мав правових підстав для виплати позивачці надбавки за вислугу років у розмірі 45 відсотків посадового окладу, встановлених статтею 52 Закону №889-VIII.

17.03.2025 за вхід.№ЕС/24043/25 надійшла відповідь на відзив, в якій позивачем підтримано правову позицію, викладену у позові. Також позивачем зазначено про розгляд справи за її відсутності у письмовому провадженні за наявними у справі матеріалами.

20.03.2025 за вхід.№ЕС/25523/25 надійшло клопотання Господарського суду Одеської області про розгляд справи без участі представника в порядку письмового провадження.

Ухвалою суду від 20.03.2025 клопотання представника Господарського суд Одеської області за вхід. №ЕС/22439/25 від 11.03.2025 року про зупинення провадження по справі задоволено. Провадження у справі №420/5659/25 зупинено до набрання законної сили судовим рішенням Верховного Суду у зразковій адміністративній справі №240/7215/24.

Ухвалою суду від 17.03.2026 провадження у справі поновлено.

Ухвалою суду від 17.03.2026 закрито підготовче провадження у справі та продовжено розгляд справи в порядку письмового провадження.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 , є працівником Господарського суду Одеської області.

Наказом Господарського суду Одеської області від 01.11.2023 №227-к «Про переведення ОСОБА_1 » ОСОБА_1 з 02.11.2023 переведено з посади заступника начальника статистичного відділу на посаду заступника начальника аналітично-інформаційного відділу, з посадовим окладом згідно штатного розпису; залишено 6 ранг державних службовців в межах посади державної служби категорії «Б». Встановлено з 02.11.2023 надбавку за вислугу років на державній службі в розмірі 48 відсотків посадового окладу, як такій, стаж державної служби якої становить 16 років 03 місяці 14 днів.

Згідно наказу Господарського суду Одеської області від 25.10.2024 №213-к «Про перерахування надбавки за вислугу років ОСОБА_1 » встановлено заступнику начальника аналітично-інформаційного відділу ОСОБА_1 з 18.07.2024 по 31.12.2024 включно надбавку за вислугу років на державній службі в розмірі 50 відсотків посадового окладу, як такій, стаж державної служби якої становить понад 17 років.

Наказом Господарського суду Одеської області від 21 січня 2025 року №14-к «Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі на 2025 рік» на підставі пункту 13 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік» ОСОБА_1 було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі на 2025 рік (з 01 січня 2025 року) у розмірі 30 відсотків посадового окладу, стаж державної служби якої становить понад 17 років.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА ВИСНОВКИ СУДУ

Велика Палата Верховного Суду 19.02.2026 ухвалила постанову у зразковій справі №240/7215/24, в якій визначено, що у контексті цієї зразкової адміністративної справи ознаками типових справ, визначених пунктом 21 частини першої статті 4 КАС України, є такі:

- позивач - державний службовець місцевого загального суду, якому з 01 січня 2024 року встановлено надбавку за вислугу років на підставі абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону №3460-IX на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу;

- відповідачі - місцевий загальний суд, наказом якого державному службовцю установлено надбавку за вислугу років з урахуванням правил, передбачених абзацом другим пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону №3460-IX, та ТУ ДСА, відповідальне за забезпечення фінансування та функціонування місцевого загального суду, у якому працює позивач;

- предмет спору - розмір надбавки за вислугу років на державній службі за 2024 рік;

- спір виник унаслідок обчислення розміру надбавки за вислугу років на державній службі на підставі приписів абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону №3460-IX;

- предмет позову - позовні вимоги (по-різному сформульовані, але однакові по суті) про: визнання протиправним і скасування наказу місцевого загального суду в частині встановлення на 2024 рік щомісячної надбавки за вислугу років на державній службі на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу; зобов`язання ТУ ДСА нараховувати та виплачувати щомісячну надбавку за вислугу років у 2024 році відповідно до статті 52 Закону №889-VIII на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

На інше застосування норм матеріального права, ніж у зразковій справі, може впливати подальша зміна законодавства, що регулює ці правовідносини, та інший предмет спору в подібних правовідносинах.

Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 21.03.2024 у справі №191/4364/21, ухвалах Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2024 у справі №902/1076/24, від 09.08.2024 у справі №127/22428/21, постанов Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 11.11.2020 у справі №753/11009/19, від 27.07.2021 у справі №585/2836/16-ц, в яких означено, що висновок (правова позиція) - це виклад тлумачення певної норми права (або ряду норм), здійснене Верховним Судом (Верховним Судом України) під час розгляду конкретної справи, обов`язкове для суду та інших суб`єктів правозастосування під час розгляду та вирішення інших справ у разі існування близьких за змістом або аналогічних обставин спору.

За цих обставин, висновки Великої Палати Верховного Суду у справі №240/7215/24 підлягають застосуванню у даній справі.

Велика Палата Верховного Суду сформувала правові висновки, які підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Стаття 130 Конституції України визначає, що держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.

Згідно із частинами першою - п`ятою статті 148 Закону №1402-VIII фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Видатки загального фонду Державного бюджету України на утримання судів належать до захищених статей видатків Державного бюджету України.

Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів, зокрема, здійснює ДСА України - щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, Служби судової охорони та ДСА України.

Функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів здійснюють територіальні управління ДСА України.

Видатки на утримання судів у Державному бюджеті України визначають окремим рядком щодо Верховного Суду, Вищої ради правосуддя, апеляційної палати вищого спеціалізованого суду, а також загалом щодо апеляційних, місцевих судів.

Згідно із частиною першою статті 150 Закону №1402-VIII призначення на посади державних службовців, працівників, які виконують функції з обслуговування, оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, апарату Верховного Суду, секретаріатів Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, ДСА України, Служби судової охорони врегульовано нормами законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Правовий статус державного службовця та коло його основних прав, гарантій і обов`язків визначено у Законі №889-VIII (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). У статті 1 цього Закону визначено поняття «державний службовець», яким є громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Відповідно до частини першої статті 7 Закону №889-VIII державний службовець має право, зокрема, на оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби, рангу та умов контракту про проходження державної служби (у разі укладення).

Держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов`язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи (частина перша статті 50 Закону №889-VIII).

Згідно із частиною другою статті 50 Закону №889-VIII заробітна плата державного службовця складається, зокрема, з: 1) посадового окладу; 2) надбавки за вислугу років; 3) надбавки за ранг державного службовця; 6) премії (у разі встановлення).

Тож заробітна плата державного службовця має обов`язкову (сталу) складову, яка є фіксованою виплатою та, по суті, основною винагородою за виконання посадових обов`язків, а також факультативну (необов`язкову) складову, яка залежить від особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи державного органу, є винагородою за ініціативну роботу, своєчасне і якісне виконання завдань, виконання додаткового обсягу завдань.

Надбавка за вислугу років є складовою обов`язкової частини заробітної плати державного службовця та згідно із частиною першою статті 46 Закону №889-VIII обумовлена досягненням особою певного стажу державної служби.

Розмір такої надбавки за приписами частини першої статті 52 Закону №889-VIII визначається на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

Водночас 01 січня 2025 року набрав чинності Закон №4059-ІХ (про державний бюджет), у пункті 11 розділу «Прикінцеві положення» якого законодавець визначив, що у 2025 році оплата праці державних службовців здійснюється на основі класифікації посад, з урахуванням класифікації посад, проведеної у 2024 році, крім державних органів, зазначених у пунктах 16 та 17 цього розділу та частині сьомій статті 50 Закону України «Про державну службу».

Згідно з пунктом 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-IX у 2025 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України.

Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

Норми Закону №889-VIII щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

Набрання чинності Законом №4059-ІХ (зокрема, пунктом 13 його розділу «Прикінцеві положення») сприяло формуванню в позивачки враження, що з 01 січня 2025 року питання про визначення розміру надбавки за вислугу років державним службовцям по-різному врегульовано двома окремими законами, що нібито показує наявність колізії в національному законодавстві.

Таку «колізію» позивачка пропонувала вирішити за принципом lex specialis derogat generali, тобто на користь спеціальної норми, якою, на її переконання, в цій ситуації є приписи Закону №889-VIII (про державну службу).

Суд відхиляє це твердження позивача з огляду на такі міркування.

У правовій доктрині розрізняють різні види конкуренції правових норм: та, що пов`язана з колізією норм у законодавстві, й та, що не пов`язана з такою колізією. Тобто категорія конкуренції різних правових норм є більш загальним поняттям.

Колізія (від лат. сollisio - зіткнення) у законодавстві - це різновид юридичних колізій, що виникають за наявності розбіжності (зокрема, суперечності) між нормами права, які закріплені в законодавстві та регулюють одній і ті самі суспільні відносини.

За наявності колізії зміст однієї норми права повністю чи частково заперечує зміст іншої, що призводить до ситуації, за якої правовідносини по-різному регулюються окремими нормами. Серед колізій у законодавстві розрізняють, зокрема, темпоральну (залежно від часу прийняття правової норми), ієрархічну (залежно від юридичної сили документа, в якому визначена відповідна норма) та змістову (між загальними і спеціальними нормами права) колізії.

Інший різновид конкуренції правових норм - та, що не пов`язана з колізією в законодавстві, - виникає тоді, коли норми права прямо не суперечать одна одній. Тобто така конкуренція правових норм має місце в ситуації, коли на врегулювання одного і того ж аспекту суспільних відносин претендують одночасно дві або більше правові норми, які за своїм змістом не суперечать одна одній, мають тісний взаємний зв`язок і залежність.

У справі, яка переглядається, пізніше прийнятим Законом №4059-ІХ визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

До того ж у цьому Законі визначено, що норми раніше прийнятого Закону №889-VIII про умови та порядок оплати праці державних службовців застосовуються лише в тій частині, що не суперечить цьому Закону.

З наведеного логічно випливає, що норми Закону №889-VIII щодо оплати праці державних службовців, які суперечать Закону про державний бюджет, не застосовуються, бо їхню дію зупинено на період чинності відповідних приписів Закону №4059-ІХ.

Таке тлумачення дозволяє зробити висновок, що у спірних правовідносинах немає колізії, а відтак немає потреби у віднайденні механізму її подолання, оскільки є пряма норма Закону №4059-ІХ, яка зупинила дію норми Закону №889-VIII та чітко врегульовує особливості оплати праці певних категорій державних службовців, що виключає потребу у відшукуванні іншої норми права для регулювання цих відносин.

Щодо конкуренції правових норм, яка не пов`язана з колізією у законодавстві, то варто зазначити, що вона існує, втім, вирішуючи її, знову ж таки потрібно враховувати те, що частина перша статті 52 Закону №889-VIII з 01 січня 2025 року з огляду на пряму вказівку в пункті 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-ІХ не застосовується на період чинності останнього. Тобто дія однієї конкуруючої норми фактично зупинена, а інша норма, запроваджена новішим законом, діє та регулює спірні відносини.

Тож визначення механізму обчислення надбавки за вислугу років та її граничного розміру з 01 січня 2025 року врегульоване винятково Законом №4059-ІХ, а ситуації, за якої одні й ті ж правовідносини по-різному впорядковуються окремими нормами права, не спостерігається.

Регулювання спірних суспільних відносин є однозначним, передбачуваним і чітким, що забезпечує дотримання принципу правової визначеності в питанні нарахування та виплати державним службовцям надбавки за вислугу років.

Закон №4059-ІХ та Закон №889-VIII не мають одночасної темпоральної дії (дія однієї норми права зупинена/не застосовується на період чинності іншої).

Щодо міркувань про неконституційність пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-ІХ у контексті звуження гарантій оплати праці, встановлених Законом №889-VIII.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Складовою принципу верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, полягає в обов`язковому дотриманні та виконанні правових норм усіма суб`єктами. Суть цього принципу також вимагає, аби держава встановлювала зрозумілі, несуперечливі, чіткі правила та приписи, які мають неухильно виконуватися.

Відповідно до статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висновувала, що до моменту ухвалення Конституційним Судом України рішення про визнання нормативно-правового акта чи його окремих приписів неконституційними такі приписи зберігають чинність і є обов`язковими для всіх суб`єктів правовідносин, зокрема й для органів державної влади та їх посадових осіб.

Тож відповідно до такої фундаментальної засади, як правовладдя (верховенство права), складовою якої є принцип правової визначеності, жоден орган державної влади не звільняється від обов`язку дотримуватися закону, який зберігає чинність до його скасування або зміни в установленому конституційним порядком способі.

Велика Палата Верховного Суду також наголошувала, що законодавець формує єдину систему законодавства у сфері публічних правовідносин, в якій презюмується конституційність кожного схваленого парламентом закону до моменту спростування цієї презумпції рішенням Конституційного Суду України.

Такий висновок Велика Палата Верховного Суду сформулювала в постанові від 11 грудня 2025 року в справі №990/244/23.

Отже, у Господарського суду Одеської області не було підстав не застосовувати приписи пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-IX під час визначення ОСОБА_1 розміру надбавки за вислугу років на державній службі.

Більше того, за відомостями загальнодоступних джерел інформації (зокрема, офіційного веб-сайту Конституційного Суду України) на вирішенні цього суду не перебуває питання конституційності пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-IX.

Тобто протягом всього 2025 року приписи наведеної норми права були чинними, неконституційними не визнавалися, у зв`язку із чим підлягали неухильному дотриманню як з боку працівників - державних службовців, так і з боку органів державної влади - розпорядників бюджетних коштів.

Ці позиції полягають у тому, що закон про державний бюджет як правовий акт чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування та використання фінансових ресурсів країни, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України - він стосується винятково встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби, зокрема і видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення. А тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві i, як наслідок, - скасування та обмеження прав i свобод людини i громадянина. У разі потреби зупинення дії законів, внесення до них змін i доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

У Рішенні від 27 листопада 2008 року №26-рп/2008 Конституційний Суд України зазначив, що закон про державний бюджет як правовий акт, що має особливий предмет регулювання (визначення доходів та видатків на загальносуспільні потреби), створює належні умови для реалізації законів України, інших нормативно-правових актів, ухвалених до його прийняття, які передбачають фінансові зобов`язання держави перед громадянами і територіальними громадами. Саме у виконанні цих зобов`язань утверджується сутність держави як соціальної і правової.

У Рішенні від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 Конституційний Суд України ще раз зазначив, що скасування чи зміна законом про державний бюджет обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання не допускається.

Проаналізувавши наведені рішення Конституційного Суду України, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що ці висновки сформульовані в контексті недопустимості звуження чи обмеження обсягу прав громадян, наданих їм іншими законами, шляхом прийняття закону про державний бюджет на наступний рік.

Такий же припис визначений у статті 22 Конституції України, відповідно до змісту якої під час прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Втім Велика Палата Верховного Суду наголосила, що саме лише зменшення граничного розміру надбавки державним службовцям за вислугу років не обов`язково свідчить про звуження соціальних прав і гарантій працівника, зокрема, його права на належний рівень оплати праці.

Таку дію законодавця не можна розглядати відокремлено від інших дій, які здійснені ним одночасно з метою змінити структуру оплати праці державних службовців певної категорії, а саме: підвищити посадові оклади, оскільки відповідна надбавка є лише окремою складовою грошового забезпечення державного службовця, грошовий вираз якої безпосередньо залежить від розміру його посадового окладу.

Тож відповідно до обставин, встановлених судами у цій зразковій справі, мало місце не зменшення розміру заробітної плати державного службовця, а перерозподіл її складових як елемент запровадження загальнонаціональної реформи.

У справі, яка переглядається, проблематика полягає не в намаганні держави обмежити заробітну плату державних службовців через брак бюджетних асигнувань, а в імплементації послідовного та виваженого рішення держави щодо запровадження вже згаданої реформи з метою дотримання європейських стандартів і виконання зобов`язань перед іноземними партнерами, збільшення прозорості структури заробітної плати та підвищення привабливості посад державної служби для кваліфікованих спеціалістів шляхом збільшення частки сталої частини заробітної плати над часткою премій та інших необов`язкових виплат.

Суд повторює, що відповідні приписи абзацу другого пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-IX не визнані неконституційними, так само немає підстав для власного висновку за частиною четвертою статті 7 КАС України, адже у спірних правовідносинах зменшення розміру надбавки за вислугу років на державній службі не призвело до звуження соціальних прав і гарантій державного службовця, зокрема і його права на належний рівень оплати праці.

Щодо обмеження розміру надбавки за вислугу років як елемента реформування структури заробітної плати державного службовця

Велика Палата Верховного Суду, оцінюючи приписи абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону №3460-IX, визначила, чи були згадані зміни щодо розміру надбавки за вислугу років на державній службі довільними або явно свавільними, а також чи призвели запроваджені зміни у сукупності та в остаточному результаті до порушення будь-яких прав позивачки.

Хронологія запровадження цієї реформи є такою.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 року №474 затверджено Стратегію реформування державного управління України на період до 2021 року.

Частиною цієї Стратегії є Концепція реформування системи оплати праці державних службовців, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №622-р (далі - Концепція).

Реалізація Концепції передбачала зміну системи та підходів до регулювання оплати праці у сфері державної служби, що спрямована, зокрема, на:

- осучаснення структури заробітної плати державного службовця, зменшення кількості її змінних складових (квартальна і річна премія у разі встановлення) та спрощення підходів до їх формування;

- запровадження системи оплати праці державних службовців на основі класифікації посад державної служби - установлення посадових окладів на посадах державної служби на основі їх цінності, що позбавить необхідності додаткового поділу державних органів на рівні та встановлення додаткових коригуючих коефіцієнтів для державних органів або за функціональним напрямом діяльності на посаді;

- визначення посадового окладу як ключового (найвагомішого) елемента в структурі заробітної плати державного службовця за умови, що частка фіксованих виплат становить не менш як 70 відсотків, а інших (змінних) виплат не більш як 30 відсотків.

Відповідно до Концепції шляхами її реалізації є, зокрема, зміни щодо:

- підвищення конкурентоспроможності заробітної плати на посадах державної служби - протягом п`яти років передбачається досягти від 70 до 90 відсотків розміру заробітної плати на посадах аналогічного рівня складності та відповідальності у приватному секторі (з використанням середніх показників оплати праці у приватному секторі);

- подальшого посилення ролі посадового окладу внаслідок оптимізації структури заробітної плати державного службовця, а саме зменшення максимальної надбавки за вислугу років до 30 відсотків (за умови підвищення посадових окладів) або врахування «ефективної вислуги» як кроків у запровадженій системі грейдів.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 року №831-р «Деякі питання реформування державного управління України» затверджено Стратегію реформування державного управління України на 2022-2025 роки, відповідно до якої підвищення престижу держави та її конкурентоспроможності як роботодавця, створення можливості залучати та утримувати на державній службі найбільш кваліфікованих фахівців зумовлює необхідність проведення реформи системи оплати праці державних службовців, яка передбачатиме, зокрема, підвищення прозорості, передбачуваності та справедливості заробітної плати, посилення ролі сталої частини та обмеження варіативної частини (частини, яка може змінюватися рішенням керівника) в структурі заробітної плати на індивідуальному рівні та фонду заробітної плати кожного державного органу (частка сталої частини заробітної плати повинна становити не менш як 70 відсотків, а варіативної частини - не більш як 30 відсотків), зменшення та усунення розриву в оплаті праці державних службовців. Зменшення частки премій сприятиме запобіганню встановленню керівником розміру заробітної плати на власний розсуд, а також зниженню ризику політизації державних службовців.

Черговим (проміжним) етапом реалізації цієї реформи стало прийняття Кабінетом Міністрів України:

1) постанови від 23 жовтня 2023 року №1109 «Про підготовку до запровадження умов оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році» (далі - Постанова №1109), якою затверджено Каталог типових посад державної служби і критерії віднесення до таких посад, та Алгоритм проведення класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану;

2) Постанови №1409, якою затверджено Схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів у 2024 році, перелік типових посад державної служби в межах рівнів посад. А також ухвалення законодавцем Закону №3460-IX, Перехідні положення якого визначили структуру заробітної плати державного службовця та порядок обчислення й виплати її елементів, зокрема згаданих особливостей обчислення розміру надбавки за вислугу років.

Реформування системи публічного управління в Україні здійснюється з урахуванням європейських стандартів належного адміністрування. Зокрема, з метою реалізації програми Європейського Союзу «Ukraine Facility Plan», запровадженої Регламентом Європейського Парламенту та Ради ЄС від 29 лютого 2024 року №2024/792, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2024 року №244-р схвалено План України, відповідно до якого в межах Компоненту І передбачено «Реформу оплати праці державних службовців». Ухвалене в межах реформи законодавство повинно забезпечити: впровадження оплати праці на основі класифікації посад за функціональним спрямуванням; чітке розподілення заробітної плати на фіксовану (або гарантовану) частину (не менше 70 відсотків) і варіативну (стимулюючу) частину (не більше 30 відсотків); зниження надбавки за вислугу років з 50 відсотків до 30 відсотків (розділ І «Реформа державного управління» секції 2).

Отже, зміни в підходах до оплати праці державних службовців, елементом яких є зменшення надбавки за вислугу років до 2 відсотків за кожен рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу, обумовлені реалізацією євроінтеграційних вимог щодо вступу України до Європейського Союзу, зокрема, виконанням програми Європейського Союзу «Ukraine Facility Plan».

Такі зміни, як уже зазначалося, не пов`язані з потребою збалансування чи оптимізації видатків Державного бюджету України, зокрема й у зв`язку з уведенням воєнного стану. Навпаки, кінцевою метою запровадженої реформи є збільшення привабливості посад державної служби для кваліфікованих спеціалістів та підвищення конкурентоспроможності оплати праці державних службовців у порівнянні з приватним сектором.

Отже, зміни, введені законодавцем, щодо розміру надбавки за вислугу років на державній службі не були довільними та свавільними, адже зазначені зміни були елементами такого тривалого процесу, як реформа оплати праці державних службовців, яка заздалегідь оголошена державою та поступово нею впроваджена. Ці зміни носили системний характер і зменшення розміру надбавки за вислугу років на державній службі відбулося одночасно зі зростанням посадового окладу, тому ці зміни мали зрозумілу легітимну мету - підвищення рівня незалежності та фінансової забезпеченості певної категорії державних службовців, покращення статусу державного службовця загалом.

Надавши таку оцінку Закону №4059-IX, зокрема приписам пункту 13 розділу «Прикінцеві положення», суд застосовує трискладову конструкцію таких елементів-цінностей права, як справедливість, доцільність і правова визначеність.

Щодо справедливості (загальної рівності), то ідею законодавця, втілену у згаданих змінах, суд розуміє як запровадження ним більш рівного підходу до оплати праці державних службовців, а саме тих державних службовців, які тільки працевлаштувалися на посаду державної служби, та тих, які мають набагато більший стаж державної служби.

Такий елемент права, як його доцільність відображає суспільну та індивідуальну мету. Відповідно доцільність зміни оплати праці державних службовців полягає у залученні молодих спеціалістів до державної служби та підвищенні гарантій їхньої незалежності. Остаточною метою запроваджених змін є підвищення матеріальної забезпеченості державних службовців та престижності їхніх посад.

Правова визначеність як елемент цінностей права полягає у чіткості, визначеності, зрозумілості й передбачуваності закону та має розумітися як засада забезпечення справедливості. Правова визначеність є вимогою до права задля втілення його суспільної та індивідуальної мети як прояву доцільності та досягнення загальної рівності як прояву справедливості. У цьому контексті суд враховує чіткість та зрозумілість регулювання відносин у питанні нарахування та виплати державним службовцям надбавки за вислугу років, а також його передбачуваність, що простежується в запланованості запровадження змін в оплаті праці державних службовців, прогнозованість та послідовність дій законодавця у впровадженні згаданої реформи.

Додатково у цьому аспекті потрібно згадати, що в межах реформи оплати праці державних службовців статтю 52 Закону №889-VIII було викладено в новій редакції, а саме в редакції Закону України від 11 березня 2015 року №4282-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», який набрав чинності 01 квітня 2025 року. Частина перша згаданої статті визначає, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу. Отже, законодавець фактично імплементував приписи, які були ним раніше визначені в абзаці другому пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону №3460-IX, у частину першу статті 52 Закону №889-VIII, що є проявом послідовності дій законодавця у впровадженні реформи оплати праці державних службовців.

Завданням будь-якого судочинства, зокрема й адміністративного, є захист невизнаних, оспорених чи порушених прав, тобто повернення тієї ситуації (попереднього стану), в якій заявник був або мав би бути до вчиненого відповідачем порушення.

Натомість врегулювання соціально чутливих питань чи вирішення комплексних проблем у бюджетній сфері без достатніх на те правових підстав завданням адміністративного судочинства не охоплюється.

У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідач як суб`єкт владних повноважень повинен діяти відповідно до закону і в межах норм, що визначають їх повноваження, тобто вони не можуть діяти свавільно.

Відтак, враховуючи приписи абзацу другого пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-IX, Господарський суд Одеської області видав оскаржуваний наказ, яким встановив позивачці на 2025 рік надбавку за вислугу років на державній службі на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу станом на 01 січня 2025 року.

Аналіз зазначеного вище підтверджує те, що дії та рішення відповідача не були свавільними чи протиправними, а, навпаки, ґрунтувалися на чинній нормі Закону №4059-IX. Заявлені позовні вимоги не можуть бути задоволені за браком відповідного нормативного регулювання, про застосування якого просить позивачка.

Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що позивачка фактично просить про вибіркове застосування законодавства, а саме в межах єдиної реформи оплати праці державних службовців погоджується зі збільшенням посадового окладу, втім заперечує проти зменшення розміру надбавки за вислугу років, хоча законодавець розглядає це як невід`ємну частину впроваджуваних ним змін.

Оскільки позивачка не оспорювала застосування до неї інших складових реформи оплати праці працівників державної служби (зокрема, в частині підвищення посадового окладу), посилаючись на єдиний економічно невигідний для неї аспект цієї реформи, то немає підстав вважати, що зменшення розміру надбавки за вислугу років призвело до зменшення її заробітної плати загалом, тобто погіршило її становище чи звузило наявний у неї обсяг прав як державного службовця.

За встановленого правового регулювання суд у даній справі дійшов висновку, що:

Нарахування та виплата у 2025 році державним службовцям надбавки за вислугу років має відбуватися з урахуванням вимог пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону №4059-IX- на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу;

Зміни щодо розміру надбавки за вислугу років на державній службі в сукупності зі збільшенням посадового окладу не є проявом очевидного свавілля та в кінцевому результаті не призвели до реального порушення будь-яких прав позивачки як державного службовця. Саме лише зменшення розміру надбавки за вислугу років на державній службі не спричинило звуження соціальних гарантій і зменшення загального розміру грошової винагороди, а є складовим елементом послідовного та виваженого підходу держави до поступового підвищення конкурентоспроможності заробітних плат на посадах державної служби.

Решта доводів та заперечень сторін висновків суду по суті заявлених позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

При розв`язанні спору, суд зважає на практику Європейського суду з прав людини щодо застосування ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі за текстом - Конвенція; рішення від 21.01.1999 року у справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", від 22.02.2007 року у справі "Красуля проти Росії", від 05.05.2011 року у справі "Ільяді проти Росії", від 28.10.2010 року у справі "Трофимчук проти України", від 09.12.1994 року у справі "Хіро Балані проти Іспанії", від 01.07.2003 року у справі "Суомінен проти Фінляндії", від 07.06.2008 року у справі "Мелтекс ЛТД (MELTEX LTD) та Месроп Мовсесян (MESROP MOVSESYAN) проти Вірменії") і тому надав оцінку усім обставинам справи, котрі мають юридичне значення для правильного вирішення спору, та дослухався до усіх аргументів сторін, які ясно і чітко сформульовані та здатні вплинути на результат вирішення спору.

Керуючись ст.ст.2-9, 242, 246, 250, 251, 255, 262, 293-297 КАС України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Господарського суду Одеської області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання здійснити перерахунок та виплату надбавки за вислугу років відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили згідно ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст. 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 )

Господарський суд Одеської області (адреса: 65119, м. Одеса, проспект Шевченка, буд. 29, , електронна пошта: )

Головуючий суддя Нінель ПОТОЦЬКА

.