Справа № 540/2487/21
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2026-03-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2026 року

м. Київ

справа № 540/2487/21

адміністративне провадження № К/990/38669/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Пащенко Вікторія Ігорівна, на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2023 року (колегія у складі суддів Крусяна А.В., Єщенка О.В., Яковлєва О.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправним рішення та стягнення матеріальної шкоди,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправним рішення Дніпропетровської обласної прокуратури про відмову у виплаті йому матеріальної шкоди, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII), завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року, яка оформлена листом за вих. №21287, вих.21 від 06 квітня 2021 року;

- стягнути з Держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на його користь матеріальну шкоду, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року у сумі 647156,16 грн;

- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу у сумі 15000 грн.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на порушення його права власності щодо отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої статтею 81 Закону №1697-VII, статтею 41 Конституції України, статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Короткий зміст судових рішень, ухвалених у цій справі

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2021 року позов ОСОБА_1 задоволено повністю:

- визнано протиправними рішення відповідача про відмову позивачу у виплаті матеріальної шкоди, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що були визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року, яка оформлена листом від 06 квітня 2021 року за вих.№21-287вих.21;

- стягнуто з Держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року у сумі: 647156,16 грн;

- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача витрати на правничу допомогу у розмірі: 3000 грн.

Додатковим рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року клопотання представника позивача про стягнення витрат на професійну правничу допомогу у справі було задоволено частково:

- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача витрати на правничу допомогу у розмірі: 750 грн;

- в іншій частині клопотання залишено без задоволення.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що діями та рішенням Держави України було порушено право власності позивача (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII за період роботи у органах прокуратури, не були реалізовані Державною Україною), чим завдано майнову шкоду ОСОБА_1 актом, що визнаний неконституційними. Вирішуючи питання щодо розміру заподіяної позивачеві майнової шкоди, суд першої інстанції зазначив, що оскільки відповідач не надав розрахунку розміру шкоди, то бере до уваги розрахунок позивача, згідно з яким заробітна плата, а саме недоотриманий посадовий оклад ОСОБА_1 , визначений за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII з вирахуванням виплаченого посадового окладу, складає 647 156,16 грн.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановами від 03 серпня 2022 року скасував рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року та додаткове рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року й ухвалив нові судові рішення, якими відповідно відмовив у задоволенні позову та у задоволенні клопотання представника ОСОБА_1 про ухвалення додаткового судового рішення.

Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд зазначив, що Законом України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" та Законом України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону №1697-VII, а розмір заробітної плати визначався із урахуванням постанови Кабінету міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - Постанова №505), яка застосовувалась із урахуванням пункту 26 розділу VI Бюджетного кодексу України. До того ж, до 26 березня 2020 року відповідач не мав підстав не враховувати як межі бюджетних призначень, кошториси та штатні розписи, так і правила пункту 26 розділу VI Бюджетного кодексу України та Постанови №505. Із цих міркувань апеляційний суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог щодо стягнення з Держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача матеріальної шкоди, обґрунтованої позивачем в контексті статті 152 Основного Закону та норм Цивільного кодексу України.

Верховний Суд постановою від 21 червня 2023 року скасував постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року, а справу направив на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Суд касаційної інстанції зауважив, що ця справа виходячи із критерію складності справи та положень пункту 2 частини четвертої статті 12 КАС України правильно була розглянута судом першої інстанції за правилами загального позовного провадження. У подальшому, рішення апеляційного суду здійснювати розгляд цієї справи в порядку письмового провадження без повідомлення (виклику) сторін мало б бути відповідним чином вмотивоване з урахуванням вимог частини першої статті 311 КАС України. Між тим, належного обґрунтування розгляду цієї справи у порядку письмового провадження ухвали від 02 лютого 2022 року не містять, адже однією зі сторін було заявлено клопотання про розгляд справи за її участю, а також з огляду на відсутність інших обставин, визначених статтю 311 КАС України, які дозволяють апеляційному суду вирішувати справу в порядку письмового провадження. Суд констатував, що в матеріалах справи немає будь-яких доказів того, що ОСОБА_1 та/або його представник були сповіщені про відкриття апеляційного провадження у цій справі. Таким чином, суд апеляційної інстанції не виконав процесуальну вимогу щодо належного повідомлення учасника справи про відкриття апеляційного провадження, вручення йому процесуальних документів як передумови для апеляційного перегляду справи по суті, а також не забезпечив процесуальної можливості подати відзив на апеляційну скаргу.

За результатами нового апеляційного розгляду П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 вересня 2023 року скасував рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року та додаткове рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року й ухвалив нове судове рішення, яким відмовив у задоволенні позову.

Свої висновки суд апеляційної інстанції мотивував тим, що відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність із дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Тотожну норму містить стаття 91 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Отже, законодавець виключив зворотню дію в часі рішення Конституційного Суду України та, відповідно, втрату чинності законів та інших актів, що визнані неконституційними у ретроспективі. До того ж, у пункті 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року у справі №1-223/2018 (2840/18) визначено, що положення п.26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.

Таким чином, за висновком суду апеляційної інстанції, саме з 27 березня 2020 року (наступного дня після ухвалення Рішення №6-р/2020) порядок та розмір заробітної плати прокурорів регулювався статтею 81 Закону №1697-VII, що вказує на відсутність правових підстав для обрахування посадового окладу та заробітної плати позивача у спірному періоді у іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою №505.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі представниця позивача просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2023 року та направити справу до цього ж суду на новий розгляд.

Підставою касаційного оскарження зазначено пункти 3 та 4 частини четвертої статті 328 КАС України, у межах яких авторка касаційної скарги навела такі мотиви:

- за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України - відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у правовідносинах щодо стягнення майнової шкоди завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, в контексті деліктного зобов`язання, заподіювачем шкоди у якому є саме Держава (спір виник між сторонами не стосовно неправомірної поведінки роботодавця позивача) при застосуванні норми прямої дії - частини третьої статті 152 Конституції України за відсутності ретроспективної дії рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року;

- пунктом 4 частини четвертої статті 328, пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України - суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження, як таку, що розглядається у спрощеному провадженні, в той час, як суд першої інстанції розглядав справу в порядку загального позовного провадження.

Позиція інших учасників справи

У відзиві Дніпропетровська обласна прокуратура просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2023 року залишити без змін.

Відповідач, поділяючи позицію апеляційного суду, зазначив, що закони, інші правові акти мають юридичну силу до визнання їх неконституційними окремим рішенням органу конституційного контролю. Отже, дія положень пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 втратила чинність саме 26 березня 2020 року, відповідно, це Рішення не може впливати на спірні правовідносини, оскільки вони виникли до його прийняття, водночас у самому Рішенні немає положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності. Крім того, відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом №1697-VІІ, а тому висновок судів про відсутність підстав для задоволення позову є правильним.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 19 жовтня 2023 року касаційну скаргу ОСОБА_1 повернуто особі, яка її подала.

23 жовтня 2023 року позивач, в інтересах якого діє адвокат Пащенко В.І., повторно подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 07 грудня 2023 року касаційну скаргу позивача на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2023 року залишено без руху та встановлено скаржникові строк у десять днів для усунення недоліків касаційної скарги, шляхом подання до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судового рішення, з чітким посиланням на пункти частини четвертої статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження.

На виконання вимог ухвали Верховного Суду від 07 грудня 2023 року, скаржник подав до Верховного Суду клопотання про усунення недоліків касаційної скарги та касаційну скаргу в уточненій редакції.

Ухвалою Верховного Суду від 20 грудня 2023 року визнано поважними причини пропуску строку на касаційне оскарження, поновлено цей строк та відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Пащенко В.І., на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2023 року у цій справі.

Ухвалою від 04 березня 2026 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 з 18 березня 2015 року до 30 грудня 2020 року працював в органах прокуратури України, з 06 грудня 2018 року на посаді прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2.

Представником позивача направлено адвокатський запит від 31 березня 2021 року №243 на адресу Дніпропетровської обласної прокуратури стосовно надання інформації про розмір посадового окладу, який був встановлений ОСОБА_1 за час перебування його на посадах прокурора у органах прокуратури за період з 01 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року за кожний місяць окремо.

Дніпропетровською обласною прокуратурою 06 квітня 2021 року №21-288 вих.21 надано відповідь про розмір посадового окладу ОСОБА_1 за час перебування його на посадах у органах прокуратури за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року, відповідно до Постанови №505 зі змінами, а саме:

з 01 липня 2015 року до 12 жовтня 2015 року щомісяця становив: 1 379,00 грн;

з 13 жовтня 2015 року до 08 лютого 2016 року щомісяця становив: 1 444,00 грн;

з 09 лютого 2016 року до 05 вересня 2017 року щомісяця становив: 2 048,00 грн;

з 06 вересня 2017 року до 24 вересня 2019 року щомісяця становив: 5 660,00 грн.

Представник позивача 31 березня 2021 року за №244 направив відповідачу клопотання про здійснення перерахунку посадового окладу прокурора та виплату відшкодування шкоди, спричиненої нормативним актом, визнаним в подальшому неконституційним за період з 01 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року.

Дніпропетровська обласна прокуратура 06 квітня 2021 року листом №21-287 вих. 21 повідомила, що вона не наділена правом самостійно визначати та встановлювати посадові оклади для працівників, у розмірах інших, аніж ті, які були передбачені головним розпорядником коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури Генеральною прокуратурою України у кошторисах на відповідні роки. Відповідно, оплата праці прокурорів у вказаний період обґрунтовано здійснювалась на підставі Постанови №505, а тому відсутній факт завдання ОСОБА_1 матеріальної шкоди з боку Дніпропетровської обласної прокуратури.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону №1697-VІІ прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

Статтею 16 Закону №1697-VІІ визначені гарантії незалежності прокурора, однією з яких є належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення прокурора.

Відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ в редакції Закону України від 02 липня 2015 року №578-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень" (далі - Закон №578-VIII), заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Положеннями частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у первинній редакції) передбачалося, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.

Законом України від 06 грудня 2016 року №1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" частину третю статті 81 Закону №1697-VII викладено у такій редакції: "посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року".

25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим внесено ряд змін до Закону №1697-VII, у тому числі до статті 81.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-ІХ) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.

Положеннями частини п`ятої статті 81 Закону №1697-VII встановлено розміри посадових окладів прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах.

Згідно із частиною сьомою статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується КМУ.

Частиною дев`ятою статті 81 Закону №1697-VII унормовано, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

01 січня 2015 року набрав чинності Закон №79-VIII, яким внесено зміни до пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України та установлено, що, зокрема, стаття 81 Закону № 1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Відповідно до пункту 9 "Прикінцеві положення" Закону №80-VIII норми і положення, зокрема, статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Аналогічні положення закріплені у пункті 11 "Прикінцеві положення" Закону України від 25 грудня 2015 року №928-VIII "Про Державний бюджет України на 2016 рік".

На виконання положень пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України постановою від 30 вересня 2015 року №763 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 р. № 505" вніс зміни до постанови № 505, якими затвердив нові схеми посадових окладів працівників прокуратур.

Конституційний Суд України Рішенням від 26 березня 2020 року №6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України від 13 липня 2017 року №2136-VIII "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон №2136-VIII).

Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону № 2136-VIII, відповідно до частини першої якої Конституційний Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

Керуючись зазначеними нормами Закону №2136-VIII, Конституційний Суд України в Рішенні від 26 березня 2020 року №6-р/2020 встановив, що норма Бюджетного кодексу України, яка була визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Згідно із частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Спірні правовідносини в цій справі виникли довкола стягнення позивачем відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальної шкоди завданої актом, який визнано неконституційним, а саме окремим положенням пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Ствердужване позивачем заподіяння матеріальної шкоди обумовлено тим, що під час перебування на посаді прокурора, його посадовий оклад в період дії пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі, встановленому постановою Уряду, а не статтею 81 Закону №1697-VІІ.

У касаційній скарзі, поданій з підстав, передбачених пунктами 3 та 4 частини четвертої статті 328 КАС України, представниця позивача вказала на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у правовідносинах щодо стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, в контексті деліктного зобов`язання, заподіювачем шкоди у якому є саме Держава (спір виник між сторонами не стосовно неправомірної поведінки роботодавця позивача) при застосуванні норми прямої дії - частини третьої статті 152 Конституції України за відсутності ретроспективної дії рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року. Також зазначила, що суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження, як таку, що розглядається у спрощеному провадженні, в той час, як суд першої інстанції розглядав справу в порядку загального позовного провадження.

За правилами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності, зокрема, врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Колегія суддів зазначає, що після подання касаційної скарги в цій справі Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду (далі також - Об`єднана палата) ухвалив постанову від 24 лютого 2026 року в справі №160/6949/20, в якій вирішив питання про застосування правових норм, на потребу висновку щодо яких вказує скаржник.

У цій постанові Об`єднана палата з урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, констатувала, що суд не може відмовити в задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов`язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.

З-поміж іншого, Об`єднана палата зауважила, що в Україні дійсно відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв`язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.

У контексті спірних відносин та їх нормативного регулювання Об`єднана палата констатувала, що з 01 січня 2015 року було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який згодом було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.

Визнання зазначеного положення Бюджетного кодексу України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.

Крім цього, на підставі системного аналізу пункту 2 частини першої статті 4, статті 46 КАС України, а також послуговуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 27 листопада 2019 року в справі №242/4741/16-ц, Об`єднана палата дійшла висновку, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.

У підсумку, за результатами перегляду справи №160/6949/20 Об`єднана палата сформулювала такі правові висновки:

1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;

2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону № 1697-VII, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;

3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.

Застосовуючи наведені правові висновки Об`єднаної палати до обставин справи, яка переглядається, колегія суддів констатує, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

Суд апеляційної інстанції, відмовляючи в позові, керувався зокрема тим, що ухвалення Конституційним Судом України рішення має значення для вирішення наступних (майбутніх) справ, тобто тих, які виникли після його ухвалення.

Об`єднана палата із цього приводу зазначила, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

Тобто шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.

Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції, якими він мотивував відмову в задоволенні позову, ґрунтуються на неправильному застосуванні наведених правових норм.

Суд першої інстанції позов задовольнив, однак, пославшись на ненадання відповідачем розрахунку завданої позивачеві майнової шкоди, визначив її розмір як різницю між недоотриманим ОСОБА_1 посадовим окладом, розрахованим за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, та розміром виплаченого йому посадового окладу, що склало 647 156,16 грн.

Суд апеляційної інстанції правильності таких висновків не перевірив.

Із цього приводу Об`єднана палата у постанові від 24 лютого 2026 року в справі №160/6949/20 зауважила, що матеріальна шкода у спірних правовідносинах може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за спірний в цій справі період.

Як уже було зазначено, відповідно до частини другої статті 81 Закону №1697-VІІ (в редакції Закону № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається не лише з посадового окладу, а й з премій та надбавок, зокрема за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Отже, Законом №1697-VІІ визначено гарантований розмір заробітної плати прокурора, який складається з посадового окладу як її основної складової, а також надбавок, передбачених законом і премії, розмір якої не може бути менше як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Водночас Законом №1697-VІІ передбачено можливість виплати працівникам органів прокуратури премії в розмірі вищому ніж гарантовано цим законом, а Постановою №505 - можливість виплати їм додаткових видів грошового забезпечення, які зазначеним законом не передбачені, зокрема, таких як: 1) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; 2) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; надбавка за знання та використання в роботі іноземної мови; 3) доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності; 4) надбавка за почесне звання "заслужений".

Тож у випадку, якщо заробітна плата, яка нараховувалася позивачеві протягом спірного періоду, включала також різного роду надбавки та виплати, визначені Постановою №505, які водночас не передбачені Законом №1697-VІІ, суди, вирішуючи питання про те, чи зазнав позивач матеріальної шкоди, мали б з`ясувати якою є ця різниця.

У межах розглядуваного спору судами не встановлено фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період. Зокрема, суди не з`ясували, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві протягом вказаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за відповідний період.

Крім того, на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а отже і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку.

Невстановлення зазначених обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав.

Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, допущені порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За змістом частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

У постанові від 16 березня 2023 року у справі №600/747/22-а Верховний Суд наголошував, що обов`язок суду встановити дійсні обставини справи під час розгляду адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого статтею 2 та частиною четвертою статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд уживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Суд касаційної інстанції зауважує, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів за результатами касаційного перегляду цієї справи констатує, що допущені апеляційним судом порушення норм процесуального права унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Суд не оцінює решти наведених у касаційній скарзі аргументів, оскільки, за наявності передбачених частиною третьою статті 341 КАС України обставин, які не обмежують суд касаційної інстанції доводами і вимогами, викладеними у касаційній скарзі, констатовані порушення норм процесуального права є самостійними і достатніми для скасування постанови апеляційного суду в цій справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право касувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

За правилами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності, зокрема, врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Беручи до уваги висновки Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 24 лютого 2026 року в справі №160/6949/20, тобто після подання касаційної скарги в цій справі, колегія суддів вважає, що у межах розглядуваного спору позивач має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

Водночас оскільки суд апеляційної інстанції не перевірив правильності розрахунку суми матеріальної шкоди, наведеного судом першої інстанції, що має вирішальне значення для правильного вирішення справи, то касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Під час нового судового розгляду суд має встановити фактичний розмір додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період, зокрема, з`ясувати, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві протягом вказаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також визначити різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону №1697-VII за відповідний період.

Крім цього, варто врахувати, що на фактичну суму отриманого (неотриманого) позивачем доходу в спірний період, а отже і на розмір можливих майнових втрат, яких він зазнав, безпосередньо впливають періоди перебування його у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди його тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Пащенко Вікторія Ігорівна, задовольнити.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2023 року скасувати.

Направити справу №540/2487/21 до П`ятого апеляційного адміністративного суду на новий судовий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Постанову ухвалено з окремою думкою.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду