Справа № 990/31/25
Суддя: Кривенда Олег Вікторович
Дата ухвалення: 2026-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2026 року

м. Київ

справа № 990/31/25

провадження № 11-379заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Кривенди О. В.,

суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Гімона М. М., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 вересня 2025 року (судді Загороднюк А. Г., Желєзний І. В., Мацедонська В. Е., Білак М. В., Соколов В. М.) у справі № 990/31/25 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України та Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування в частині Указу Президента України,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог

1. 22 січня 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовом, у якому просив:

-визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 21 серпня 2024 року № 511/2024 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 серпня 2024 року «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 511/2024) з моменту його прийняття в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 (пункт 22 додатка 3).

Рух справи в суді першої інстанції та короткий зміст судового рішення, яке оскаржується

2. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 27 січня 2025 року відкрив провадження у справі та, серед іншого, призначив її до розгляду у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 17 лютого 2025 року.

3. 11 лютого 2025 року позивач подав заяву про уточнення позовних вимог, у якій доповнив первісно заявлену позовну вимогу щодо скасування Указу № 511/2024 двома новими вимогами, а саме:

-визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо нездійснення самостійної оцінки відсутності та недостатності підстав для застосування санкцій Радою національної безпеки і оборони України(далі - РНБО) до ОСОБА_1 ;

-визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 279/2023) з моменту його прийняття в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 (пункт 22 додатка 1).

4. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 17 березня 2025 року залишив заяву про уточнення позовних вимог без руху та надав десятиденний строк для усунення недоліків.

5. Підставою для постановлення вказаної ухвали слугувало те, що, на думку суду першої інстанції, позивач одночасно змінив предмет та підстави позову, що не допускається.

Суд першої інстанції вказав, що подана позивачем заява фактично містить нову позовну вимогу - про скасування іншого Указу Президента (№ 279/2023), виданого за інших обставин, ніж первісно оскаржуваний Указ № 511/2024. На думку суду, таке доповнення одночасно змінює і предмет, і підстави позову, що є недопустимим, оскільки утворює нову матеріально-правову вимогу, яка за суттю є іншим, окремим позовом.

6. Крім того, підстави для залишення заяви без руху стосувалися дотримання строків звернення до суду.

Касаційний адміністративний суд зауважив, що вимога про скасування Указу № 279/2023 заявлена позивачем через більш ніж півтора року після оприлюднення оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень попри те, що статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено шестимісячний строк для звернення до суду з відповідним позовом. Позивач не звертався із заявою про поновлення строку та не надав доказів поважності його пропуску. У зв`язку із цим суд вказав на необхідність подання заяви про поновлення строку із зазначенням поважності причин його пропуску, підтверджених доказами.

7. На виконання вимогухвали про залишення заяви без руху позивач подав до суду першої інстанції уточнену заяву, в якій вказав таке.

Щодо уточнення предмета та підстав позову позивач уважає, що змінив лише предмет позову, тоді як підстави позову залишаються тими самими. Наполягає, що санкції були застосовані внаслідок триваючої протиправної бездіяльності Президента України, яка почалася з видання Указу № 279/2023 та тривала до видання Указу № 511/2024. На думку позивача, скасування лише Указу № 511/2024 не забезпечить повного поновлення порушених прав, тому він додатково просить скасувати й Указ № 279/2023. Позивач стверджує, що підстави позову залишилися ідентичними, а оскарження двох взаємопов`язаних актів Президента України є лише уточненням предмета позову та не змінює підстав позову.

Щодо поновлення строку звернення до суду позивач зазначає, що строк оскарження Указу № 279/2023 було пропущено з поважних причин, оскільки він перебуває за межами України з лютого 2022 року і не має доступу до офіційних друкованих видань, у яких публікуються укази Президента України. Звертає увагу, що Указ № 279/2023 не був доведений до його відома іншим способом. Крім того, вказує, що ухвалою суду у 2022 році на його банківські рахунки накладено арешт, що унеможливлювало сплату судового збору й фактичне звернення до суду.

8. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 29 вересня 2025 року прийняв до розгляду заяву позивача в частині вимог про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо нездійснення самостійної оцінки відсутності та недостатності підстав для застосування санкцій РНБО до ОСОБА_1 , а в частині вимог про скасування Указу № 279/2023 - повернув.

9. Повертаючи заяву в частині зазначених вимог, суд першої інстанції виходив з того, що попри твердження позивача про те, що нова позовна вимога про скасування Указу № 279/2023 ґрунтується на тих самих підставах, що й первісно заявлена вимога про скасування Указу № 511/2024, обставини, які стали підставою для видання кожного із зазначених указів, різняться.

10. Оцінюючи наведені позивачем причини пропуску строку звернення до суду, суд першої інстанції визнав їх неповажними, оскільки позивач не довів об`єктивної неможливості дізнатися про застосування до нього санкцій з моменту оприлюднення Указу № 279/2023, а також не підтвердив, що перебування за кордоном унеможливлювало звернення до суду. Суд зауважив, що самі по собі ці обставини не свідчать про відсутність доступу до офіційної інформації та не створюють перешкод для подання позову.

11. Крім того, суд першої інстанції акцентував увагу на інтерв`ю позивача засобам масової інформації, у якому він публічно коментував застосовані до нього санкції, що, на думку суду, свідчить про його обізнаність із відповідним Указом задовго до звернення до суду.

Короткий зміст та обґрунтування апеляційної скарги

12. ОСОБА_1 не погодився з ухвалою Касаційного адміністративного суду від 29 вересня 2025 року та звернувся до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати вказане судове рішення в частині повернення заяви щодо скасування Указу № 279/2023та ухвалити нове судове рішення про прийняття до розгляду заяви в цій частині.

13. Переконує, що змінює лише предмет позову, а підстави, зазначені в первісному адміністративному позові, залишаються незмінними, що, з його погляду, відповідає вимогам частини першої статті 47 КАС України.

14. Позивач також наполягає, що про існування Указу № 279/2023 дізнався лише в жовтні 2024 року, а тому суд першої інстанції мав поновити строк звернення до суду та прийняти до розгляду заяву про уточнення позовних вимог у відповідній частині.

15. Вважає, що суд першої інстанції не врахував усіх обставини справи та допустив надмірний формалізм у визначенні поважності причин пропуску строку, що порушує право позивача на доступ до правосуддя, гарантоване статтею 55 Конституції України та статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

16. Крім того, твердить апелянт, протиправна бездіяльність відповідача мала триваючий характер до прийняття Указу № 511/2024 та стала наслідком уведення в дію рішення РНБО від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (позиція 22 додатка 1) Указом № 279/2023.

17. Саме той факт, що дія санкцій триває, то й обмеження ними права людини також мають триваючий характер. Оскільки статтею 122 КАС України визначено, що перебіг строку звернення до адміністративного суду визначається саме днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, то з огляду на триваючий характер порушення прав, свобод та інтересів людини таким днем можна вважати кожен день, коли права позивача є фактично порушеними (обмеженими).

Позиція інших учасників справи щодо апеляційної скарги

18. Відповідач та третя особа - РНБО не подали у встановлений судом строк відзивів на апеляційну скаргу. Про відкриття апеляційного провадження повідомлені належним чином.

19. Третя особа - Служба безпеки України (далі - СБУ) подала відзив на апеляційну скаргу, у якому не погодилася з доводами апеляційної скарги, вважаючи їх необґрунтованими, а тому просить залишити скаргу без задоволення, а судове рішення у відповідній частині -без змін.

20. Обґрунтовуючи свою позицію, СБУ зазначила, що поважними причинами пропуску процесуального строку є причини, що унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду, та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

21. Наголошує, що аргументація апелянта у зіставленні з доданими до справи документами свідчить про те, що причини, які зумовили пропуск строку звернення до суду, не є поважними, тож і висновок, якого дійшов суд першої інстанції в ухвалі про повернення заяви, є обґрунтованим.

Рух апеляційної скарги

22. Велика Палата ухвалою від 23 жовтня 2025 року за вказаною скаргою відкрила апеляційне провадження в цій справі, а ухвалою від 20 листопада 2025 року - призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження (без повідомлення учасників справи) за наявними у справі матеріалами.

23. На підставі розпорядження першого заступника керівника Апарату Верховного Суду від 08 грудня 2025 року № 24/0/30-25 призначено повторний автоматизований розподіл судових справ (у зв`язку з достроковим припиненням повноважень судді Великої Палати Дашутіна І. В.), зазначена справа відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 грудня 2025 року розподілена судді Кривенді О. В.

24. Наступний розгляд справи в порядку письмового провадження призначений на 12 лютого 2026 року.

Позиція Великої Палати

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

25. Дослідивши доводи, наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї, перевіривши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача у справі, Велика Палата дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких мотивів.

26. У статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

27. Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

28. Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

29. За загальним правилом для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 КАС України).

30. Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

31. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

32. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

33. Отже, строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.

34. Відповідно до частини першої статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду із заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

35. Якщо заяву не буде подано в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (частина друга статті 123 КАС України).

36. Норми КАС України не дають визначення поважних причин пропуску строку звернення до адміністративного суду. Водночас поважними є такі причини пропуску процесуального строку, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду, та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

37. Установлення законом строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними установлених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.

38. Велика Палата зазначає, що розумні строки в адміністративному судочинстві - це найкоротші за конкретних обставин строки (якщо інше не визначено законом або встановлено судом), протягом яких сторона повинна вжити певних дій, демонструючи свою зацікавленість у їх результатах, і які об`єктивно оцінюються судом на відповідність принципам добросовісності та розсудливості, а також на предмет дотримання прав інших учасників (забезпечення балансу інтересів).

39. Положеннями статті 6 Конвенції визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

40. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, складовою якого є юридична визначеність.

41. Згідно зі статтею 17 Закону України 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.

42. У пункті 41 рішення від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ вказав, що правова система багатьох країн-членів передбачає можливість продовження строків, якщо для цього є обґрунтовані підстави. Суд визнає, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні проміжки часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо як у цій справі, коли національне законодавство не обмежує дискреційних повноважень судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків.

43. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності.

44. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (див. рішення ЄСПЛ від 28 жовтня 1998 року у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії», від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

45. Принцип правової визначеності застосовується не лише щодо сторін, але й щодо національних судів (див. рішення від 21 жовтня 2010 року у справі «Дія 97» проти України»).

46. У справі «Устименко проти України» ЄСПЛ зазначив, що сама концепція «поважних причин» не є чіткою, тому для національних судів ще важливіше було вказати причини свого рішення про поновлення пропущеного строку і відновлення провадження у справі заявника.

47. Якщо строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності.

48. Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності поважних причин пропуску позивачем строку звернення до суду з огляду на таке.

49. Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

50. Указ № 279/2023 - це акт індивідуальної дії, позаяк не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а з урахуванням рішення РНБО, введеного у дію цим Указом, передбачає індивідуалізовані приписи щодо застосування санкцій до конкретних осіб; адресований цим особам; не регулює певного виду суспільних відносин, а спрямований на припинення конкретних правовідносин.

51. Оскільки Указ № 279/2023 є індивідуально-правовим актом, до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений статтею 122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду.

52. Суд першої інстанції встановив, що Указ № 279/2023 було офіційно опубліковано в газеті «Урядовий кур`єр» (від 16 травня 2023 року № 97).

53. Згідно з пунктом 3 Указу № 279/2023 він набирає чинності з дня його опублікування.

54. Однак позивач звернувся до суду із цією позовною вимогою лише 11 лютого 2025 року, тобто з пропуском установленого законом шестимісячного строку для подання відповідного позову.

55. Велика Палата акцентує увагу на тому, що частинами другою та третьою статті 122 КАС України чітко визначено момент, з яким пов`язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду, а саме з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

56. Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав.

57. Велика Палата відхиляє як безпідставні доводи апелянта про те, що його перебування за межами України унеможливлювало ознайомлення зі змістом Указу № 279/2023 та своєчасне звернення до суду. Опублікування цього Указу в офіційних друкованих виданнях та його розміщення на офіційному вебсайті Президента України забезпечували загальнодоступність цього акта незалежно від місця перебування позивача. Для ознайомлення зі змістом Указу № 279/2023 не було необхідно фізично перебувати на території України, оскільки офіційне оприлюднення в мережі «Інтернет» дозволяло необмежений доступ до документа з будь-якої точки світу.

58. Посилання позивача на арешт банківських рахунків також не може бути визнано поважною причиною пропуску строку, оскільки навіть за наявності таких обмежень позивач мав можливість звернутися до суду із заявою про звільнення від сплати судового збору або відстрочення його сплати, чого він не зробив. Відтак зазначені обставини не свідчать про об`єктивну неможливість подання позову у встановлений законом строк.

59. Велика Палата також бере до уваги аргументацію суду першої інстанції, який, оцінюючи поважність причин пропуску строку звернення до суду, звернув увагу на інформацію, поширену у відкритих джерелах, зокрема в засобах масової інформації, у якій особа, що ідентифікується як позивач, висловлювала свою позицію щодо застосованих до неї санкцій. Зокрема, у цих висловлюваннях ішлося про події 2023 року та обговорення можливості скасування застосованих на той час до позивача санкцій. Хоча така інформація сама по собі не може бути покладена в основу висновку про обізнаність позивача, вона узгоджується з презумпцією можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав після офіційного оприлюднення акта, а тому додатково підтверджує слушність висновків суду першої інстанції щодо відсутності об`єктивних перешкод для своєчасного звернення до суду.

60. Отже, скаржник у заяві про усунення недоліків, а також в апеляційній скарзі не вказав, які саме об`єктивні поважні (непереборні) причини унеможливили його звернення до суду у встановлений процесуальним законодавством строк. Не навів змістовних і вагомих доводів щодо вчинення ним усіх необхідних і можливих дій, які вказують на бажання реалізувати свої процесуальні права з метою їх захисту в судовому порядку; не довів, що в цій справі можливість вчасного подання ним позовної заяви не мала суб`єктивного характеру, тобто не залежала від волевиявлення позивача.

61. У цьому випадку пропуск строку на звернення до суду через пасивну поведінку позивача щодо реалізації своїх процесуальних прав і небажання їх реалізувати в повній мірі не є поважною причиною пропуску строку на звернення до суду з відповідним позовом.

62. Варто зазначити, що інформація про застосовані санкції включається до Державного реєстру санкцій (статті 5-3, 5-4 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції»; далі - Закон № 1644-VII), є публічною та загальнодоступною, а об`єктивні ознаки реалізації санкцій, їх правові наслідки та публічний порядок уведення їх у дію свідчать про те, що особа, до якої застосовано такі заходи, не могла не знати про факт їх застосування.

63. Отже, твердження апелянта про необізнаність щодо застосування до нього санкцій протягом тривалого часу (з моменту ухвалення Указу № 279/2023 до звернення до суду сплинуло майже два роки) не узгоджується з правовою природою обмежувальних заходів, які за своєю суттю спрямовані на істотне обмеження правового статусу особи; суперечить суті застосованих обмежувальних заходів, які мають реальні майнові, організаційні та правові наслідки, та публічному характеру рішень про застосування санкцій, які публікуються в офіційних джерелах і є загальнодоступними.

64. Підсумовуючи, Велика Палата констатує, що обставини, на які посилається позивач на обґрунтування недотримання ним строків звернення до суду, не дають достатніх і переконливих підстав для визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду та його поновлення.

65. Зважаючи на викладене, Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав і умов, за яких заява позивача про уточнення позовних вимог у частині вимог про скасування Указу № 279/2023 підлягала поверненню позивачу з огляду на пропуск строків звернення до суду.

66. У відповідь на доводи апелянта про обмеження його права на доступ до суду Велика Палата насамперед звертає увагу на те, що ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

67. ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18 листопада 2010 року у справі «Мушта проти України» нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права в такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.

68. У рішенні від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ указав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення в їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. Від судів вимагається вказувати підстави. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційних повноважень судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків (параграф 41).

69. У своїй практиці ЄСПЛ сформував підхід, відповідно до якого встановлення обмежень доступу до суду у зв`язку з пропуском строку звернення повинне застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, необхідно звертати увагу на обставини справи (справи «Белле проти Франції», «Ільхан проти Туреччини», «Пономарьов проти України», «Щокін проти України» та інші).

70. Зокрема, аналіз практики ЄСПЛ дозволяє виокремити такі обґрунтування на користь прийняття рішення про поновлення пропущеного строку звернення до суду: 1) рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві; щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права (справа «Белле проти Франції»); 2) не можуть бути встановлені обмеження щодо реалізації права на судовий захист у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено; ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями (справа «Мушта проти України»); 3) суворе застосування строку без урахування обставин справи може бути непропорційним щодо цілі забезпечення правової визначеності та належного здійснення правосуддя, а також перешкоджати використанню доступних засобів правового захисту (справа «Станьо проти Бельгії»).

71. Щодо доводів скаржника, викладених в апеляційній скарзі, на обґрунтування поважності причин поновлення строку звернення до суду про те, що Указ № 279/2023 встановлює триваючі обмеження прав позивача, а тому вимога про визнання його протиправним та скасування є способом захисту від триваючого порушення прав позивача, Велика Палата погоджується з висновками суду першої інстанції про необхідність розмежування відносин, що виникають у зв`язку з прийняттям індивідуального адміністративного акта та наслідками його реалізації.

72. Так, з набранням чинності оспорюваним у частині Указом № 279/2023 вступили в дію відповідні обмежувальні заходи (санкції), застосовані до позивача. Водночас відповідно до рішення РНБО від 12 травня 2023 року, введеного в дію оскаржуваним Указом № 279/2023, забезпечення реалізації цих обмежувальних заходів покладено на Кабінет Міністрів України разом з СБУ та Національним банком України, правомірність рішень і дій яких не є предметом розгляду в цій справі. Вчинення органами державної влади конкретних дій, що охоплюються застосованими до позивача санкціями, є лише правовими наслідками видання Указу № 279/2023, які відповідно до змісту останнього триватимуть упродовж п`яти років з часу його прийняття. Отже, застосування певного обмежувального заходу свідчить про дію (реалізацію) індивідуального акта (Указу № 279/2023), що необхідно відокремлювати від факту його прийняття та оприлюднення, що відбувається в часі раніше. Саме тому початком перебігу строку звернення до суду є момент, коли особа дізналася або реально отримала можливість дізнатися про видання оскаржуваного указу, яким упроваджено обмежувальні заходи, а не конкретні випадки застосування певного їх виду.

73. Такого висновку дійшла Велика Палата у постанові від 27 квітня 2023 року у справі № 990/154/22.

74. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

75. З огляду на встановлений факт пропуску позивачем установленого статтею 122 КАС України строку звернення до суду без поважних причин Велика Палата вважає, що саме ця обставина є самостійною та достатньою підставою для повернення заяви позивача в частині вимог про скасування Указу № 279/2023. За таких умов суд не вдається до детального аналізу доводів апеляційної скарги щодо дотримання позивачем вимог частини першої статті 47 КАС України в частині недопустимості одночасної зміни предмета та підстав позову

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

76. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

77. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

78. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу в частині вимог про скасування Указу № 279/2023 суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені в апеляційній скарзі твердження позивача не спростовують правильності висновків суду.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 вересня 2025 року у справі № 990/31/25 у частині повернення заяви ОСОБА_1 від 11 лютого 2025 року про уточнення позовних вимог у справі № 990/31/25 у частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» з моменту його прийняття в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 (пункт 22 додатка 1 до Рішення РНБО від 12 травня 2023 року) залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді: О. О. Банасько С. І. Кравченко

О. В. Білоконь М. В. Мазур

О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв

М. М. Гімон Н. С. Стефанів

О. А. Губська Т. Г. Стрелець

А. А. Ємець І. В. Ткач

Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич

В. В. Король Н. В. Шевцова