Справа № 320/13563/21
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2026-03-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2026 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Бєлової Л.В., Вівдиченко Т.Р.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 р. у справі за адміністративним позовом Виконавчого комітету Ташанської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області до Північного офісу Держаудитслужби, третя особа: Дочірнє підприємство "Сітібуд" Приватного акціонерного товариства "Будівельник-14" про визнання протиправним та скасування висновку,-

В С Т А Н О В И Л А:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся Виконавчого комітету Ташанської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області із позовом до Північного офісу Держаудитслужби, в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі UA-2021-07-02-002827-b, яка оголошена Виконавчим комітетом Ташанської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 року позов задоволено.

Не погодившись із вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нову постанову, про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Беручи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, введення в України воєнного стану та враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, керуючись приписами ст.311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів доходить наступних висновків.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 02.04.2021 у електронній системі публічних закупівель Виконавчим комітетом Ташанської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області розміщено оголошення про проведення відкритих торгів на закупівлю робіт по об`єкту: реконструкція реконструкції нежитлової будівлі - приміщення кафе «Полтавчанка» під адміністративну будівлю органу місцевого самоврядування з ЦНАП за адресою: вул. Центральна, 9-Г, с. Ташань, Переяслав-Хмельницького району, Київської області (за ДК 021:2015-45454000-4 - Реконструкція).

За результатами оцінки тендерних пропозицій учасників, переможцем було визначено Дочірнє підприємство «Сітібуд» Приватного акціонерного товариства «Будівельник-14».

03.08.2021 між позивачем та Дочірнім підприємством «Сітібуд» Приватного акціонерного товариства «Будівельник-14» укладено договір підряду № 50 (далі - Договір).

03.09.2021, відповідачем прийнято рішення про початок проведення моніторингу закупівлі, щодо дотримання позивачем законодавства у сфері публічних закупівель.

Як зазначає відповідач, підставою для прийняття рішення про початок моніторингу є виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі».

30.09.2021 відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-07-02-002827-b (далі також - Висновок), яким зобов`язано усунути порушення вимог п. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України "Про публічні закупівлі" шляхом розірвання договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погоджуючись з прийнятим відповідачем Висновком, позивач звернувся до суду із даним позовом.

За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, в межах вимог та обґрунтувань апеляційних скарг, колегія суддів доходить наступних висновків.

Правові та економічні основи здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для задоволення потреб держави та територіальних громад визначені Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII). Відповідно до пункту 11 частини першої статті 1 цього Закону, моніторинг закупівлі розуміється як аналіз дотримання замовником вимог законодавства у сфері публічних закупівель на кожному етапі проведення закупівлі з метою запобігання порушенням у цій сфері.

Згідно з частиною першою статті 7-1 Закону № 922-VIII здійснення моніторингу закупівель покладається на центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, а також на його територіальні органи (надалі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг може проводитися протягом усього періоду здійснення процедури закупівлі, у процесі укладення договору про закупівлю та на стадії його виконання.

Водночас перевірка відповідності тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 Закону № 922-VIII під час моніторингу не здійснюється.

Підстави для прийняття рішення про початок моніторингу закупівлі керівником органу державного фінансового контролю або його заступником передбачені пунктами 1- 5 частини другої статті 7-1 Закону № 922-VIII. Такими підставами є:

спрацювання автоматичних індикаторів ризиків (критеріїв із заздалегідь визначеними параметрами, що дають змогу автоматично відбирати процедури закупівель із потенційними ознаками порушень);

інформація від органів державної влади чи органів місцевого самоврядування про можливі порушення законодавства у сфері публічних закупівель;

повідомлення засобів масової інформації, що містять відомості про ознаки таких порушень;

виявлення органом державного фінансового контролю ознак порушень на підставі інформації, оприлюдненої в електронній системі закупівель;

відомості, отримані від громадських об`єднань за результатами здійснення громадського контролю відповідно до статті 9 Закону.

Відповідно до частини третьої статті 7-1 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з моменту його прийняття. У такому рішенні обов`язково зазначаються унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою, дата його оприлюднення на вебпорталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір і дата його оприлюднення, а також підстави для здійснення моніторингу. При цьому саме по собі прийняття рішення про початок моніторингу не зупиняє проведення процедури закупівлі.

Тривалість моніторингу не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про його початок (частина четверта статті 7-1 Закону № 922-VIII).

За результатами проведеного моніторингу уповноважена посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу, який підлягає затвердженню керівником відповідного органу або його заступником. Такий висновок повинен бути оприлюднений в електронній системі закупівель не пізніше трьох робочих днів із дня його складення (частина шоста статті 7-1 Закону № 922-VIII; частини шоста, сьома статті 8 Закону № 922-VIII).

У висновку обов`язково зазначаються:

повне найменування замовника, його місцезнаходження та ідентифікаційний код у Єдиному державному реєстрі;

назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти - щодо кожного лота окремо), а також очікувана вартість;

унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури або номер повідомлення про намір укласти договір у разі застосування переговорної процедури;

опис встановленого порушення (порушень);

зобов`язання щодо усунення виявлених порушень.

Крім обов`язкових реквізитів, у висновку може міститися й інша інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

У разі якщо порушень не встановлено, у висновку зазначається інформація про їх відсутність. Якщо ж під час моніторингу, в межах якого виявлено ознаки порушень, процедуру закупівлі було відмінено або визнано такою, що не відбулася, у висновку наводиться опис порушень без формулювання зобов`язання щодо їх усунення. У випадку, коли виявлені порушення належать до компетенції інших органів, відповідна інформація письмово направляється таким органам.

У даній справі предметом моніторингу були питання щодо оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності тендерної документації вимогам Закону № 922-VIII, розгляду тендерної пропозиції, дотримання строків укладення договору та його оприлюднення, а також відповідності умов договору змісту тендерної пропозиції переможця.

Як зазначено у висновку контролюючого органу, за результатами аналізу встановлено порушення вимог абзацу третього частини першої статті 25 Закону № 922-VIII, що полягає у неправильному визначенні розміру забезпечення тендерної пропозиції у грошовому виразі, який у разі закупівлі робіт не може перевищувати 0,5 % очікуваної вартості.

У висновку щодо моніторингу закупівлі № UA-2021-07-02-002827-b зазначено, що замовником встановлено забезпечення тендерної пропозиції у розмірі 200 000,00 грн, тоді як за очікуваної вартості 10 451 187,00 грн максимальний допустимий розмір забезпечення мав становити 52 255,94 грн (10 451 187,00 Ч 0,5 %). Таким чином, на думку контролюючого органу, замовник порушив вимоги абзацу третього частини першої статті 25 Закону.

Судом встановлено, що відповідно до даних електронної системи закупівель «Prozorro» закупівля з номером UA-2021-07-02-002827-b здійснювалася позивачем за процедурою відкритих торгів із очікуваною вартістю 10 451 187,00 грн.

Позивач пояснив, що при визначенні розміру забезпечення була допущена технічна помилка, яка, на його переконання, не вплинула на дотримання принципів здійснення закупівель.

Оцінюючи наслідки такого порушення, суд врахував, що метою Закону № 922-VIII є забезпечення прозорості та ефективності закупівель, формування конкурентного середовища, запобігання корупції та розвиток добросовісної конкуренції. До принципів публічних закупівель належать: добросовісна конкуренція, економія та ефективність, відкритість і прозорість, недискримінація учасників, об`єктивність визначення переможця, запобігання корупційним діям.

Частини друга та четверта статті 5 Закону № 922-VIII передбачають рівність умов участі для всіх учасників незалежно від форми власності та організаційно-правової форми, а також обов`язок замовника забезпечити вільний доступ до інформації та не встановлювати дискримінаційних вимог.

Суд дійшов висновку, що допущена технічна описка не вплинула ані на порядок проведення процедури, ані на її результати. Переможець - ТОВ «Сансноу Білдінг» - надав забезпечення у розмірі, визначеному тендерною документацією та оголошенням. Доказів подання скарг з боку учасників щодо розміру забезпечення відповідачем не надано.

Водночас пункт 5 частини першої статті 8 Закону № 922-VIII передбачає, що у висновку обов`язково повинні міститися конкретні зобов`язання щодо усунення виявлених порушень. Отже, висновок має передбачати реальний спосіб усунення вже встановлених порушень, а не загальні вимоги щодо недопущення їх у майбутньому.

Обов`язок діяти відповідно до закону існує для всіх суб`єктів незалежно від наявності окремих застережень у висновках контролюючих органів. Формулювання вимоги «вжити заходів щодо недопущення встановлених порушень у подальшому» не містить конкретного механізму усунення порушення та свідчить про невизначеність і нечіткість висновку.

Таким чином, у спірних правовідносинах відповідач діяв поза межами та не у спосіб, визначений законом, оскільки не визначив передбаченого законодавством способу усунення встановленого порушення.

Верховний Суд, зокрема у постановах від 21.01.2021 у справі № 400/4458/19 та від 28.01.2021 у справі № 160/12925/19, якими врегульовано подібні правовідносини, сформулював правову позицію про те, що покладення на позивача обов`язку самостійно визначати, виходячи з нечітко сформульованих приписів, які саме заходи необхідно вжити для усунення встановлених порушень, може спричинити ризик вчинення нових порушень вимог чинного законодавства. Суд наголосив, що реальна можливість усунення виявлених порушень безпосередньо залежить від того, наскільки чітко та конкретно суб`єкт владних повноважень визначить у своєму акті конкретний спосіб поведінки (заходи), яких повинна вжити уповноважена особа замовника для належного усунення порушень.

У своїй усталеній практиці Верховний Суд неодноразово зазначав, що формулювання у висновку вимоги «усунути порушення законодавства у сфері публічних закупівель» без конкретизації дій, які повинен здійснити замовник, а також без визначення чіткого способу усунення порушень, виявлених під час моніторингу, свідчить про нечіткість та невизначеність такого акта. Подібна невизначеність розцінюється як невідповідність вимогам закону щодо змісту висновку як індивідуального правового акта.

Разом із тим, спірний висновок, хоча і містить констатацію наявності порушень, що підлягають усуненню, фактично зводить вимогу до необхідності недопущення аналогічних порушень у майбутньому.

Отже, у частині покладення обов`язку щодо недопущення порушень у подальшій діяльності такий висновок не відповідає критерію належного обґрунтування індивідуального акта, оскільки він не спрямований на усунення вже встановленого порушення, а фактично має превентивний характер і стосується можливих порушень у майбутньому.

Крім того, переможець процедури закупівлі - ДП «Сітібуд» ПрАТ «Будівельник-14» - у складі своєї тендерної пропозиції подав пояснення щодо наявності досвіду виконання аналогічного договору, обґрунтовуючи це таким чином.

Згідно з пунктом 4 додатку 2 до тендерної документації, учасник у складі пропозиції повинен підтвердити наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору за відповідним кодом ДК, подавши довідку про виконання аналогічних договорів за останні три роки (не менше одного договору), укладених за результатами проведення процедур закупівель, інформація про які міститься на вебпорталі Уповноваженого органу.

На підтвердження поданого договору необхідно було надати оригінал листа-відгуку від замовника (покупця), оформленого належним чином із зазначенням вихідного номера та дати видачі.

Водночас встановлення вимоги щодо наявності аналогічного договору саме за певним кодом ДК та укладеного виключно за результатами процедур закупівель, інформація про які оприлюднена на відповідному вебпорталі, фактично звужує коло потенційних учасників. Це обмежує можливість участі тих суб`єктів, які мають досвід виконання аналогічних робіт за договорами, укладеними поза процедурами закупівель або за іншим кодом ДК, хоча за змістом виконані роботи є подібними.

Законодавство передбачає як кваліфікаційний критерій наявність досвіду виконання аналогічного договору з документальним підтвердженням. При цьому переможець повідомив, що має два договори генерального підряду з реконструкції аптеки № 1 від 05.02.2019 № 25 та від 08.07.2019 № 38, які повністю виконані у 2019 році та відповідають вимогам щодо періоду їх укладення.

Також зазначено, що код ДК використовується замовником для визначення предмета закупівлі, а не для ідентифікації аналогічності договору. Аналогічним вважається договір, предмет якого є подібним за характером та змістом робіт.

Учасником як підтвердження досвіду було надано договір від 04.09.2020 № 26, укладений з Управлінням капітального будівництва Бориспільської міської ради, а також договір від 01.07.2019 № 56, укладений із Комунальним некомерційним підприємством «Бориспільський міський центр первинної медико-санітарної допомоги». Зазначені договори містять перелік основних робіт, що відповідають вимогам замовника, і останній погодився з такими доводами переможця.

При цьому тендерна документація не містить чіткого визначення конкретної класифікації коду ДК, зокрема не зазначає, наприклад, коду ДК 021:2015-45454000-4 «Реконструкція» як обов`язкового для підтвердження аналогічності.

Крім того, переможцем було подано чотири копії аналогічних договорів, з яких два укладені за результатами процедур закупівель і відображені на вебпорталі Уповноваженого органу, тоді як тендерна документація вимагала лише одну копію. Отже, подані документи є достатніми для підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям, визначеним тендерною документацією та статтею 16 Закон України «Про публічні закупівлі», що також не заперечувалося Північним офісом Держаудитслужби.

Варто зауважити, що Закон України «Про публічні закупівлі» не містить визначення терміна «аналогічний договір», а отже таким може вважатися договір підряду, предметом якого є нове будівництво, капітальний ремонт або реконструкція.

Пункт 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII передбачає обов`язок замовника відхилити тендерну пропозицію із зазначенням аргументації у разі, якщо учасник не відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 цього Закону.

Частина перша статті 16 Закону № 922-VIII визначає, що замовник вимагає від учасників подання документально підтвердженої інформації про відповідність встановленим кваліфікаційним критеріям. Згідно з пунктом 3 частини другої статті 16 одним із таких критеріїв є наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору.

Пунктом 5 розділу ІІІ тендерної документації передбачено обов`язок учасника надати аналогічні договори щодо суб`єктів, інформація про яких зазначена у довідці про досвід виконання аналогічних договорів.

Частина п`ята статті 17 Закону № 922-VIII встановлює, що замовник не має права вимагати документального підтвердження публічної інформації, яка вже оприлюднена у формі відкритих даних відповідно до законодавства або міститься у відкритих державних реєстрах чи є доступною в електронній системі закупівель. Аналіз цієї норми свідчить про заборону вимагати повторного підтвердження інформації, що перебуває у вільному доступі.

Щодо вимоги відповідача вжити заходів для усунення порушень шляхом розірвання договору з дотриманням положень Господарського та Цивільного кодексів України та оприлюднити відповідну інформацію протягом п`яти робочих днів, суд зазначає таке.

Відповідно до частини восьмої статті 8 Закону № 922-VIII замовник протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку органу державного фінансового контролю зобов`язаний оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що підтверджують усунення порушень, або подати аргументовані заперечення, або зазначити причини неможливості їх усунення.

Разом із тим, розглядаючи справу щодо правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, адміністративний суд відповідно до частини другої статті 2 Кодекс адміністративного судочинства України зобов`язаний перевірити, чи прийняте таке рішення з дотриманням принципу пропорційності, тобто чи забезпечено належний баланс між несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано відповідне рішення.

Водночас ані Закон № 922-VIII, ані Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не надають органу державного фінансового контролю повноважень зобов`язувати замовника за результатами моніторингу розривати вже укладений договір про закупівлю. Такі повноваження не передбачені і статтями 2, 5 зазначеного Закону, на які міститься посилання у спірному висновку.

Інші доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують. При цьому, колегія суддів звертає увагу на ті обставини, що відповідно до правил п.41 «Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень» обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження).

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 частини п`ятої ст. 328 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Л.В. Бєлова

Т.Р. Вівдиченко