Справа № 560/3069/25
Суддя: Граб Л.С.
Дата ухвалення: 2026-03-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/3069/25

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Печений Є.В.

Суддя-доповідач - Граб Л.С.

11 березня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Сторчака В. Ю. Матохнюка Д.Б. ,

за участю: секретаря судового засідання: Магрета А. В.,

представника позивача: Міняйло І.М.

представника відповідача: Савченко О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Староушицької селищної ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2025 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави до Староушицької селищної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача-Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури діючи в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Староушицької селищної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача-Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет, в якому просив:

-визнати протиправним та нечинним рішення сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 № 1 Про затвердження генерального плану населеного пункту смт Стара Ушиця.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 17.12.2025 позов задоволено частково:

-визнано протиправним та нечинним рішення сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 № 1 Про затвердження генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця в частині затвердження текстових та графічних матеріалів Генерального плану, якими: території, розташовані вздовж лівого берега Дністровського водосховища в межах прибережної захисної смуги шириною не менше 100 (ста) метрів від урізу води, що відповідно до Робочого проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС на території Кам`янець-Подільського району Хмельницької області (1986 рік, затвердженого у встановленому порядку) віднесені до прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, віднесено до функціональних зон житлової садибної та (або) рекреаційної забудови, без відображення в їх межах прибережної захисної смуги як окремої природоохоронної території з режимом використання, встановленим статтею 60 Земельного кодексу України та статтями 88, 89 Водного кодексу України.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, відповідач подав апеляційну скаргу.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.

В судовому засіданні представник відповідача підтримала апеляційну скаргу та просить її задовольнити. В свою чергу, представник позивача заперечила стосовно задоволення апеляційної скарги і просила рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Представник третьої особи, будучи належним чином повідомленим про час і місце розгляду справи, до суду не з`явився.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 № 1 затверджено Генеральний план смт. Стара Ушиця Кам`янець-Подільського району Хмельницької області, розроблений ТОВ Альфа Гарант ЛЛС.

Згідно з текстовими та графічними матеріалами Генерального плану (зокрема, планом існуючого використання території та планом функціонального зонування) частина земельної ділянки вздовж лівого берега Дністровського водосховища, яка за своїм розташуванням входить до прибережної захисної смуги, віднесена до зон садибної житлової забудови та рекреаційного використання.

Низка земельних ділянок з кадастровими номерами, наведеними у позові, фактично накладаються на територію, яка за Проєктом водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС віднесена до прибережної захисної смуги шириною 100 метрів.

Листами до Староушицької селищної ради, інших органів влади та Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет прокурор звертав увагу на виявлені порушення та пропонував вжити заходів для приведення містобудівної документації у відповідність до вимог законодавства.

Відповідних заходів відповідачем та уповноваженими органами вжито не було, що підтверджується, зокрема, відповідями на прокурорські запити.

Вищезазначене слугувало підставою для звернення Заступником керівника Хмельницької обласної прокуратури до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про часткову обгрунтованість позовних вимог та наявність правових підстав для їх задоволення.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.

Так, одним із питань на стадії апеляційного перегляду даної справи є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з даним позовом, а також дотримання останнім процесуального строку звернення до суду.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII Про прокуратуру.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частина четверта вказаної статті).

Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99, інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Відтак, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999р. № 3-рп/99 зазначено, що поняття інтереси держави є оціночним і в кожному конкретному випадку прокурор або його заступник самостійно визначає, посилаючись на законодавство, підстави подання позову, вказує, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних інтересів держави обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

У п.3 мотивувальної частини цього рішення Конституційний Суд України, не пов`язуючи поняття з конкретними нормами, які підлягають тлумаченню, вказує, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих за захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права зазначається, що різноманітність функцій органів прокуратури поза сферою кримінального права є результатом національної правової та історичної традиції. Це суверенне право держави визначати інституційно-правові процедури реалізації своїх функцій щодо захисту прав людини і суспільних інтересів, дотримуючись принципу верховенства права та міжнародних зобов`язань.

Відповідно до п.2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам - учасникам Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції, прийнятої 19.09.2012р. на 1151-му засіданні заступників Міністрів Ради Європи, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) також допускається участь прокурора у цивільному (адміністративному, господарському) провадженні, якщо відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15.01.2009р. у справі Менчинська проти Росії).

У справі Мукій проти України (рішення від 21.10.2021р.), яка стосувалася скарги на втручання прокурора у справу з огляду на подання ним позову в інтересах держави, зокрема для захисту економічних і соціальних інтересів держави, пов`язаних з охороною території заповідної зони, ЄСПЛ зазначив, що втручання прокурора, на яке скаржиться заявник, не поставило його у суттєво невигідне становище стосовно сторін розгляду; немає нічого, що вказувало б на будь-яке привілейоване ставлення національних судів до заяв прокурора чи будь-які процесуальні переваги, надані йому в цій справі.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як було вказано вище, ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді за одночасної наявності двох елементів: порушення або загрози порушення інтересів держави; нездійснення чи неналежного здійснення захисту таких інтересів відповідним суб`єктом владних повноважень, а також у разі його відсутності.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову, прокурор фактично дає йому можливість відреагувати на порушення інтересів держави чи територіальної громади, зокрема шляхом вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов`язково повинен вказати їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту, крім іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У справі, що розглядається, суд першої інстанції зазначив про те, що у центрального органу державної влади, що здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд (відповідно до статей 41, 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») відсутні повноваження щодо здійснення державного нагляду (контролю) щодо законності прийняття рішень відповідними органами місцевого самоврядування.

Така позиція суду першої інстанції узгоджується з висновками Верховного Суду, викладених у постановах від 05 червня 2024 року у справі 580/1941/22, від 13 листопада 2024 року у справі № 380/5084/22.

Відповідно до частин першої-другої статті 41-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності державний архітектурно-будівельний нагляд це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Кабінет Міністрів України постановою від 19.08.2015 №698 затвердив «Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду», у пункті 2 якого вказано, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Підпункт 1 пункту 3 зазначеного Порядку передбачав, що одним з основних завдань нагляду є, зокрема виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України Про архітектурну діяльність, органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;

Серед основних завдань ДІАМ, визначених у пункті 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340, є здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності.

Об`єктами нагляду визначені:

- уповноважені органи містобудування та архітектури, якими згідно з частиною першою статті 13 Закону України Про архітектурну діяльність, до якої відсилає й частина друга статті 6 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності, є:

-центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;

- орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;

- структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;

- виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури;

- структурний підрозділ районної державної адміністрації з питань архітектури, а за його відсутності структурний підрозділ обласної державної адміністрації з питань архітектури (до утворення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради з питань архітектури);

- структурні підрозділи Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю;

- територіальні органи ДІАМ;

- інші органи, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування, представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

У частині четвертій цієї ж статті визначено, що порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

У свою чергу порядок формування рад встановлено у статті 45 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, частиною першою якої передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Місцеві ради є колегіальними представницькими органами місцевого самоврядування, при цьому колегіальність, відповідно до частини першої статті 4 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, віднесено до основних принципів місцевого самоврядування в Україні.

Відповідно частини першої статті 71 України Про місцеве самоврядування в Україні органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження, що є однією з визначених законом гарантій місцевого самоврядування, його органів.

Пунктом 49 статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, яка має назву «Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад», передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема як затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Отже, зважаючи на зазначені норми закону та враховуючи вищенаведені висновки Верховного Суду, ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування. Прямої вказівки на це в законі не існує.

Поряд з цим, Верховний Суд у постанові від 10 вересня 2024 року у справі № 560/177/23, предметом якої є подібні правовідносини вказав, що оскільки у спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, то прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді та визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

Як з`ясовано з матеріалів справи, позивач окрім посилання на те, що в даних правовідносинах ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду, надав докази, якими підтверджується звернення ним до Староушицької селищної ради, та інших органів влади та Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет, в яких зверталася увага на виявлені порушення та пропонувалось вжити заходів для приведення містобудівної документації у відповідність до вимог законодавства.

Отже, позивачем дотримано вимог ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», якими передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді за одночасної наявності двох елементів: порушення або загрози порушення інтересів держави; нездійснення чи неналежного здійснення захисту таких інтересів відповідним суб`єктом владних повноважень, а також у разі його відсутності.

Щодо доводів відповідача про порушення позивачем строку звернення до суду, то колегія суддів вважає що судом першої інстанції вірно застосовано положення ч. 3 ст. 264 КАС України, а не ст.122 КАС України, як вважає апелянт.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам по суті, колегія суддів вказує на таке.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України від 17.02.2011 №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності, який, згідно з преамбулою до цього Закону, є основним нормативно-правовим актом, що встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

За визначенням понять, наведеним у пунктах 2, 3, 7, 8 та 13 частини першої статті 1 вказаного Закону генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією; територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Частиною 1 статті 16 Закону №3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані.

В силу ч.ч.1-3 ст.18 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог:

1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території;

2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності;

3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій;

4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон;

5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови;

6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями;

7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів;

8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Статтею 58 Земельного кодексу України, що аналогічна за змістом статті 4 Водного кодексу України, визначено склад земель водного фонду. До земель водного фонду належать землі, зайняті, зокрема, прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

Для створення сприятливого режиму водних об`єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою.

Отже, до земель водного фонду також належать землі, які за своїм призначенням сприяють функціонуванню і належній експлуатації водного фонду, виконують певні захисні функції.

Правовий режим прибережних захисних смуг визначається положеннями статей 60 - 62 Земельного кодексу України та статей 88, 89 ВК України.

Положеннями статті 88 ВК України встановлено, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Згідно положень статті 60 Земельного кодексу України межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Відповідно до частини першої статті 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Крім того, за положеннями статті 61 Земельного Кодексу України та статті 89 Водного Кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

Статтею 87 Водного Кодексу України встановлено, що порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад зобов`язані доводити до відома населення, всіх заінтересованих організацій рішення щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також водоохоронного режиму, який діє на цих територіях.

Контроль за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Таким чином, законодавством визначено мету використання прибережних смуг, а також чітко врегульовано правовідносини щодо встановлення та використання меж прибережних захисних смуг.

Статтею 88 Водного кодексу України ( в редакції станом на момент прийняття оскаржуваного рішення відповідача) передбачалося, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів;

для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів;

для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає:

території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями;

прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів;

скелі, інші гірські утворення.

Пляжна зона не встановлюється у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів на земельних ділянках, віднесених до земель морського транспорту, а також на земельних ділянках, на яких розташовані військові та інші оборонні об`єкти, рибогосподарські підприємства.

Користування пляжною зоною у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів здійснюється з дотриманням вимог щодо охорони морського середовища, прибережної захисної смуги від забруднення та засмічення і вимог санітарного законодавства.

До узбережжя морів, морських заток і лиманів у межах пляжної зони забезпечується безперешкодний і безоплатний доступ громадян для загального водокористування, крім земельних ділянок, на яких розташовані гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори.

У разі надання права користування пляжною зоною користувачі зобов`язані забезпечити безперешкодний та безоплатний прохід вздовж берега моря, морської затоки чи лиману.

У межах населених пунктів місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування виділяються та облаштовуються пляжні зони для безперешкодного та безоплатного користування.

На островах встановлюється режим обмеженої господарської діяльності, передбачений для прибережних захисних смуг.

Режим використання об`єктів і територій природно-заповідного фонду, розташованих у межах прибережної смуги морів та навколо морських заток і лиманів, регулюється Законом України "Про природно-заповідний фонд України".

Таким чином, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим та яка встановлюється за окремими проектами землеустрою, проте не може бути меншою за 25, 50 та 100 метрів залежно від площі відповідних водних об`єктів, як це передбачено у частині другій статті 88 Водного кодексу України та у статті 60 Земельного кодексу України. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Наведене узгоджується з висновками Верховного Суду, висловленими у постановах від 17.01.2023 у справі №320/2342/10 та від 23 липня 2025 року у справі № 400/1906/24.

В свою чергу, Верховний Суд України у постановах від 22.04.2015 у справі № 6-52цс15, від 01.07.2015 у справі №6-184цс15 дійшов висновку, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити із нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них.

Водночас, відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не може свідчити про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розмір і межі встановлено законом (стаття 83 ЗК України) (постанова Верховного Суду України від 02.09.2014 у справі №3-52гс14).

Зазначені правові позиції щодо встановлення прибережної захисної смуги навіть за відсутності відповідного проекту землеустрою були підтримані Верховим Судом у постанові від 05.06.2019 по справі №806/3602/15.

Отже, сама по собі відсутність землевпорядної документації не змінює правовий режим захисної смуги, який охороняється законом.

При цьому, судом першої інстанції обгрунтовано звернуто увагу, що після набрання чинності Законом України від 17.06.2020 № 711-IX були внесені зміни, зокрема, до статті 88 ВК України, якими передбачено, що у межах населених пунктів прибережні захисні смуги встановлюються з урахуванням містобудівної документації (комплексних планів просторового розвитку, генеральних планів), але із збереженням мінімальних нормативних розмірів та природоохоронного режиму.

Отже, як на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення у 2015 році, так і надалі, землі в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища не могли бути віднесені до земель житлової чи рекреаційної забудови у спосіб, що допускає приватну забудову, та мали використовуватись з додержанням особливого водоохоронного режиму.

Разом з тим, як вбачається із текстових та графічних матеріалів Генерального плану (план існуючого використання території, план функціонального зонування), прибережна смуга вздовж лівого берега Дністровського водосховища у межах смт.Стара Ушиця не відображена як територія із спеціальним водоохоронним режимом.

Відповідні ділянки віднесені до функціональних зон житлової садибної чи рекреаційної забудови.

Інформація Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет та витяги з Проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС свідчать, що для відповідної ділянки визначена прибережна захисна смуга шириною 100 метрів, у межах якої забороняється розміщення об`єктів житлової забудови, баз відпочинку, гаражів, інших капітальних споруд, крім прямо передбачених законом випадків.

Викопіювання з Публічної кадастрової карти України, що містяться у справі, підтверджують накладення низки земельних ділянок із цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, для рекреаційного використання на територію, яка згідно з Проєктом водоохоронної зони та листами Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет відноситься до прибережної захисної смуги.

При цьому, відповідач, заперечуючи проти доводів прокурора, не надав ні суду першої, ні апеляційної інстанції жодних доказів, які б свідчили про наявність затвердженого в установленому законом порядку проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги із меншими, ніж 100 метрів, розмірами, погодженого з уповноваженими органами; позначення в Генеральному плані окремої водоохоронної території з відповідним режимом у межах 100-метрової прибережної захисної смуги; усунення виявлених прокурором порушень після його звернення до уповноважених органів.

Посилання ж відповідача на те, що Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет нібито не має відношення до території Хмельницької області, не спростовує самого факту існування прибережної захисної смуги та її мінімальної ширини, визначеної законом.

Як підставно зауважено судом першої інстанції, відповідні листи Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет у цій справі слугують лише одним із доказів, які підтверджують фактичні обставини (наявність водоохоронної зони, її розміри, розташування земельних ділянок), тоді як правова оцінка цих обставин ґрунтується на приписах ЗК та ВК України.

За вказаних обставин, суд першої інстанції дійшов обгрунтованого висновку про те, що рішення сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 № 1 Про затвердження генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця в частині затвердження текстових та графічних матеріалів Генерального плану, якими: території, розташовані вздовж лівого берега Дністровського водосховища в межах прибережної захисної смуги шириною не менше 100 (ста) метрів від урізу води, що відповідно до Робочого проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС на території Кам`янець-Подільського району Хмельницької області (1986 рік, затвердженого у встановленому порядку) віднесені до прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, віднесено до функціональних зон житлової садибної та (або) рекреаційної забудови, без відображення в їх межах прибережної захисної смуги як окремої природоохоронної території з режимом використання, встановленим статтею 60 Земельного кодексу України та статтями 88, 89 Водного кодексу України, є протиправним та нечинним, а тому підлягає скасуванню.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

апеляційну скаргу Староушицької селищної ради залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 грудня 2025 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Граб Л.С.

Судді Сторчак В. Ю. Матохнюк Д.Б.