Справа № 240/7215/24
Суддя: Стрелець Тетяна Геннадіївна
Дата ухвалення: 2026-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 лютого 2026 року

м. Київ

справа № 240/7215/24

провадження № 11-257заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Стрелець Т. Г.,

суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гімона М. М., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Ткача І. В., Ткачука О. С., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження за наявними матеріалами апеляційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2025 року (судді Радишевська О. Р.,

Жук А. В., Мартинюк Н. М., Мацедонська В. Е., Уханенко С. А.) у зразковій

справі № 240/7215/24 за позовом ОСОБА_1 до Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області про визнання протиправними дій, скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА

Вступ

1. Позивачка, яка працює головним спеціалістом у суді першої інстанції, оскаржує виплату їй з 01 січня 2024 року надбавки за вислугу років на рівні 30 відсотків від посадового окладу замість 50 відсотків від посадового окладу.

2. Стрижнева правова проблема полягає у визначенні того, які норми підлягають застосуванню під час визначення розміру цієї надбавки: законодавства про державну службу чи про державний бюджет.

3. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що нарахування та виплата у 2024 році державним службовцям надбавки за вислугу років має відбуватися з урахуванням вимог пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України від 09 листопада 2023 року № 3460-IX «Про Державний бюджет України на 2024 рік» (далі - Закон № 3460-IX), який зупинив дію приписів Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу»

(далі - Закон № 889-VIII) у частині оплати праці державних службовців і неконституційним у встановленому законом порядку не визнавався, а отже, підлягав застосуванню розпорядником бюджетних коштів стосовно позивачки.

4. Додатково Велика Палата Верховного Суду дослідила питання комплексного впровадження реформи оплати праці державних службовців і констатувала, що зменшення розміру надбавки за вислугу років на державній службі відбулося одночасно зі зростанням посадового окладу, що мало на меті підвищити незалежність цієї категорії державних службовців, збільшити привабливість посад державної служби та зробити конкурентоспроможною оплату праці державних службовців у порівнянні з приватним сектором. Ці зміни потрібно оцінювати в комплексі, та суд має надати оцінку тому, чи призвели запроваджені зміни в сукупності та в кінцевому результаті до порушення будь-яких прав позивачки.

5. Такого реального порушення прав позивачки як державного службовця у справі, що переглядається, та загалом державних службовців у цій категорії спорів не відбулося. Саме лише зменшення розміру надбавки за вислугу років на державній службі не спричинило звуження соціальних гарантій і зменшення загального розміру грошової винагороди таких працівників, а є складовим елементом послідовного та виваженого підходу держави до поступового підвищення конкурентоспроможності заробітних плат на посадах державної служби. Позивачка ж натомість у своїй позовній заяві фактично просить про вибіркове застосування законодавства, а саме в межах єдиної реформи оплати праці державних службовців погоджується зі збільшенням посадового окладу, втім заперечує проти зменшення розміру надбавки за вислугу років, хоча законодавець розглядає це як невід`ємну частину впроваджуваних змін.

І. ФАБУЛА СПРАВИ

Стислий виклад позиції позивачки

6. ОСОБА_1 у квітні 2024 року звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області (далі - ТУ ДСА в Житомирській області), у якому просила:

- визнати протиправними дії керівника апарату Коростенського міськрайонного суду Житомирської області щодо прийняття наказу від 19 січня 2024 року № 01/к (далі - оскаржуваний наказ) у частині встановлення їй на 2024 рік надбавки за вислугу років на державній службі на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу станом на 01 січня 2024 року;

- скасувати наказ від 19 січня 2024 року № 01/к у частині встановлення ОСОБА_1 на 2024 рік надбавки за вислугу років на державній службі в розмірі 30 відсотків посадового окладу;

- зобов`язати ТУ ДСА в Житомирській області провести ОСОБА_1 , державному службовцю Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, нарахування та виплату надбавки за вислугу років з 01 січня 2024 року відповідно до наказу виконувача обов`язків керівника апарату Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 02 грудня 2019 року № 71/к про встановлення надбавки за вислугу років ОСОБА_1 з урахуванням раніше виплачених сум і з утриманням визначених законом податків і обов`язкових платежів.

7. Позивачка на обґрунтування пред`явленого позову зазначала, що вона є працівницею Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, станом на 01 січня 2024 року має стаж державної служби 21 рік 01 місяць 08 днів, тому набула право на отримання надбавки за вислугу років на державній службі у розмірі 50 відсотків посадового окладу державного службовця відповідно до Закону № 889-VIII.

8. Втім оскаржуваним наказом їй встановлено надбавку за вислугу років у розмірі 30 відсотків посадового окладу. Відсотковий розмір надбавки обчислений з огляду на вимоги пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX, що, на думку позивачки, не узгоджено зі змістом частини першої статті 52 Закону № 889-VIII.

9. Позивачка покликається на приписи частини першої статті 150 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), у якій, зокрема, визначено, що оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих судів регулюються нормами законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

10. Своєю чергою, у частині першій статті 52 Закону № 889-VIII зазначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

11. Водночас 01 січня 2024 року набрав чинності Закон № 3460-IX, пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» якого визначено, що в 2024 році надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу, а норми Закону № 889-VIII щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить Закону № 3460-IX.

12. Позивачка доводить, що оплата праці державних службовців регулюється спеціальним Законом № 889-VIII, зміни до якого (в частині оплати праці) не вносилися, тому приписи Закону № 3460-IX, які по-іншому врегульовують порядок обчислення надбавки за вислугу років, не підлягають застосуванню як такі, що суперечать Конституції України, зокрема принципу верховенства права, установленому статтею 8 Конституції України.

13. Конституція України не надає Закону № 3460-IX вищої юридичної сили порівняно з іншими законами, а в разі колізії між нормативно-правовими актами рівної юридичної сили застосовується загальноправовий принцип lex specialis derogat generali, згідно з яким перевага надається нормам спеціального закону (у спірних правовідносинах - Закону № 889-VIII).

14. ОСОБА_1 також звернула увагу суду й на ту обставину, що наказ Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 02 грудня

2019 року № 71/к, яким їй з 02 грудня 2019 року встановлена надбавка за вислугу років у розмірі 50 відсотків від посадового окладу як особі, що має стаж державної служби 17 років, донині залишається чинним.

Стислий виклад позиції відповідача

15. ТУ ДСА в Житомирській області подало відзив на позовну заяву, в якому зазначило, що з 01 січня 2024 року в Україні запроваджено нову систему оплати праці державних службовців на основі класифікації посад. Схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів у 2024 році затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2023 року № 1409 «Питання оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році»

(далі - Постанова № 1409).

16. З огляду на частину другу статті 95 Конституції України винятково законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX установлено, що у 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, визначених законами України. Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу, а норми Закону № 889-VIII щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить Закону № 3460-IX.

17. Оскільки абзац другий пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX неконституційним не визнавався, то підстав для незастосування його приписів до питання оплати праці державних службовців у 2024 році немає.

18. Відповідно до доводів відповідача державним службовцям державних органів, які провели класифікацію посад державної служби, надбавка за вислугу років у 2024 році встановлюється на рівні 2 відсотків від посадового окладу за кожний рік стажу державної служби та не може перевищувати 30 відсотків посадового окладу. Вважає, що він як розпорядник коштів нижчого рівня у 2024 році не мав правових підстав для виплати позивачці надбавки за вислугу років у розмірі 50 відсотків посадового окладу, встановлених статтею 52 Закону № 889-VIII.

Обставини справи, встановлені судом першої інстанції

19. Наказом Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 01 грудня 2014 року № 28/к ОСОБА_1 у порядку переведення призначено на посаду головного спеціаліста із забезпечення зв`язків із засобами масової інформації Коростенського міськрайонного суду Житомирської області.

20. З 02 грудня 2019 року наказом Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 02 грудня 2019 року № 71/к ОСОБА_1 як такій, що має стаж державної служби 17 років, установлено надбавку за вислугу років у розмірі 50 відсотків від посадового окладу.

21. Наказом Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 19 січня 2024 року № 01/к державним службовцям Коростенського міськрайонного суду Житомирської області установлено надбавку за вислугу років на державній службі на рівні 2 відсотків посадового окладу за кожен календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу з розрахунку стажу державної служби станом на 01 січня 2024 року.

22. Наказ видано на підставі пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX.

Рух позовної заяви та стислий виклад змісту рішення суду першої інстанції

23. Ухвалою від 19 квітня 2024 року Житомирський окружний адміністративний суд відкрив провадження за цим адміністративним позовом.

24. 16 вересня 2024 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшло подання Житомирського окружного адміністративного суду про розгляд справи № 240/7215/24 як зразкової.

25. Ухвалою від 30 вересня 2024 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду витребував із Житомирського окружного адміністративного суду матеріали типових адміністративних справ № 240/11210/24, 240/6796/24, 240/8223/24, 240/7490/24, 240/6645/24, 240/6114/24, 240/7635/24, 240/6879/24, 240/7286/24, 240/7311/24, 240/7765/24, 240/7986/24, 240/13829/24, 240/7489/24, 240/11297/24, 240/7491/24, 240/7577/24, 240/6918/24.

26. Ухвалою від 18 листопада 2024 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив провадження у зразковій адміністративній

справі № 240/7215/24.

27. Рішенням від 30 травня 2025 року, ухваленим за результатами розгляду зразкової справи, Касаційний адміністративний суд у склад Верховного Суду позов задовольнив частково.

Визнав протиправним і скасував наказ Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 19 січня 2024 року № 01/к у частині встановлення ОСОБА_1 на 2024 рік надбавки за вислугу років на державній службі

в розмірі 30 відсотків посадового окладу з урахуванням норм абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX.

Зобов`язав ТУ ДСА України в Житомирській області провести ОСОБА_1 , державному службовцю Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, нарахування та виплату надбавки за вислугу років за 2024 рік відповідно до статті 52 Закону № 889-VIII - у розмірі 50 відсотків посадового окладу за кожен місяць 2024 року.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.

28. Ухвалюючи рішення в результаті розгляду справи № 240/7215/24 як зразкової, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зробив висновок, що Закон № 3460-IX як закон про державний бюджет не може зупиняти дію Закону № 889-VIII та/або будь-яким чином змінювати визначене у

Законі № 889-VIII правове регулювання відносин, пов`язаних із виплатою надбавки за вислугу років. У зв`язку з наведеним з 01 січня 2024 року згадану надбавку мали виплачувати з урахуванням вимог статті 52 Закону № 889-VIII - на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

29. Суд зазначив, що питання правових наслідків ревізії законами про державний бюджет соціально-економічних прав осіб, установлених в інших законах України (без унесення до них відповідних змін), неодноразово було предметом оцінки Конституційного Суду України, зокрема в рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 27 листопада 2008 року № 26-рп/2008, від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020.

30. Конституційний Суд України послідовний у висловленій ним позиції, що законом про державний бюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві і, як наслідок, - скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

31. Ураховуючи наведене, суд першої інстанції констатував, що спосіб, у який законодавець реалізував реформу оплати праці державних службовців, створив протиріччя у законодавстві (унаслідок існування двох законів, які по-різному регулюють одні й ті самі відносини) і призвів до фактичного обмеження встановленого Законом № 889-VIII розміру надбавки за вислугу років державним службовцям, що суперечить Конституції України.

32. Додатково, з покликанням на Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зробив висновок, що у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня, мають застосовуватися класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori); «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali); «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali).

33. Суд першої інстанції зазначив, що сформульовані Конституційним Судом України загальноправові принципи подолання колізій між нормативно-правовими актами однакової юридичної сили також відтворені в Законі України від 24 серпня 2023 року № 3354-IX «Про правотворчу діяльність», який набрав чинності 20 вересня 2023 року, але буде введений у дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, статтею 66 якого визначено, що в разі виявлення колізії між нормативно-правовими актами рівної юридичної сили пріоритет у застосуванні мають: 1) норми, що містяться в нормативно-правових актах спеціального законодавства України (крім випадку, визначеного частиною другою цієї статті); 2) норми, що містяться у нормативно-правових актах, що вступили в дію пізніше.

34. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виснував, що у спірних правовідносинах Закон № 889-VIII є спеціальним.

35. Отже, з огляду на наявний у позивачки станом на 01 січня 2024 року стаж державної служби місячний розмір її надбавки за вислугу років у 2024 році, за висновком суду, мав становити 50 відсотків посадового окладу.

36. Одночасно із цим суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправними дій керівника апарату Коростенського міськрайонного суду Житомирської області щодо прийняття оскаржуваного наказу в оспорюваній частині з посиланням на те, що така вимога охоплюється попередніми вимогами, які задоволені судом.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та узагальнені доводи особи, яка подала апеляційну скаргу

37. ТУ ДСА в Житомирській області, не погодившись із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, подало апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, що це рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.

38. З посиланням на пункт 12 розділу «Прикінцеві положення»

Закону № 3460-IX та Постанову № 1409 апелянт наполягає, що державним службовцям державних органів, які провели класифікацію посад державної служби, надбавка за вислугу років у 2024 році встановлюється на рівні 2 відсотків від посадового окладу за кожний рік стажу державної служби та не може перевищувати 30 відсотків посадового окладу. Абзацом четвертим пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX визначено, що норми Закону № 889-VIII щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону. Наведені приписи пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX є чинними, не визнавалися Конституційним Судом України такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), тому у відповідача не було підстав не застосовувати їх.

39. Відповідно ТУ ДСА в Житомирській області вважає, що оскаржуваний наказ прийнятий на підставі та на виконання вимог Закону № 3460-IX. Водночас, на переконання заявника, скасування наказу не відновить порушеного права позивачки, оскільки норма Закону № 3460-IX є чинною і підлягає застосуванню.

40. Також відповідач переконує, що оскільки позивачка продовжила працювати на відповідній посаді державної служби, то вважається, що вона прийняла нові умови праці.

41. З огляду на такі аргументи ТУ ДСА в Житомирській області просить Велику Палату Верховного Суду скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2025 року і ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги

42. Позивачка подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в її задоволенні з огляду на необґрунтованість доводів ТУ ДСА в Житомирській області.

43. Вважає, що законом про державний бюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві і, як наслідок, - скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. На її думку, у разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

44. ОСОБА_1 стверджує, що Конституція України не надає закону про державний бюджет вищої юридичної сили стосовно інших законів. Тож у національному законодавчому полі є колізія приписів двох нормативно-правових актів рівня закону, яку можна подолати, застосувавши принцип «спеціальний закон скасовує дію загального закону». Такий підхід використовують у разі конкуренції правових норм, коли на врегулювання суспільних відносин претендують загальні та спеціальні норми права.

45. Відповідно до такого правового підходу під час конкуренції норм потрібно застосовувати правило пріоритетності норм спеціального закону, тобто

Закону № 889-VIII, а приписи закону про державний бюджет вважати загальними нормами.

46. Звертає увагу на те, що право на вислугу років було та є важливим інструментом для забезпечення ефективної та стабільної роботи державної служби, а також для визнання внеску досвідчених фахівців. Забезпечення прав державних службовців на отримання усіх гарантованих державою складових частин заробітної плати, а отже і доплати за вислугу років, є запорукою утримання досвідчених кадрів, фінансового стимулювання службовців підвищувати свій професіоналізм, що приводить до покращення якості державної служби та зменшення плинності кадрів, показує забезпечення державою верховенства права.

47. У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 також зазначила, що аналогічні обмеження щодо відсоткового розміру надбавки за вислугу років запроваджені й у 2025 році (пункт 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону України від 19 листопада 2024 року № 4059-IX «Про Державний бюджет України на 2025 рік»; далі - Закон № 4059-IX). На її думку, пункт 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 4059-IX так само очевидно і прямо суперечать не тільки приписам Конституції України, а і нормам спеціальних законів № 1402-VIII

та № 889-VIII.

48. Інший відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ В СУДІ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

49. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 червня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ТУ ДСА в Житомирській області на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2025 року у зразковій справі № 240/7215/24.

50. Ухвалою від 03 вересня 2025 року Велика Палата Верховного Суду призначила зразкову справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

51. Велика Палата перевірила у межах доводів апеляційної скарги правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, за наслідками чого зробила такі висновки.

Щодо колізії приписів Закону № 3460-IX (про державний бюджет) та Закону № 889-VIII (про державну службу)

52. Питанням, яке постало перед Великою Палатою Верховного Суду в цій зразковій справі, є визначення порядку обчислення надбавки за вислугу років державним службовцям та її максимального розміру починаючи з 01 січня 2024 року.

53. Для визначення правильної відповіді на це питання насамперед потрібно проаналізувати норми матеріального права, якими регулюється оплата праці державних службовців, зокрема, в судах.

54. Стаття 130 Конституції України визначає, що держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.

55. Згідно із частинами першою - п`ятою статті 148 Закону № 1402-VIII фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Видатки загального фонду Державного бюджету України на утримання судів належать до захищених статей видатків Державного бюджету України.

Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів, зокрема, здійснює ДСА України - щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, Служби судової охорони та ДСА України.

Функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів здійснюють територіальні управління ДСА України.

Видатки на утримання судів у Державному бюджеті України визначають окремим рядком щодо Верховного Суду, Вищої ради правосуддя, апеляційної палати вищого спеціалізованого суду, а також загалом щодо апеляційних, місцевих судів.

56. Згідно із частиною першою статті 150 Закону № 1402-VIII призначення на посади державних службовців, працівників, які виконують функції з обслуговування, оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, апарату Верховного Суду, секретаріатів Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, ДСА України, Служби судової охорони врегульовано нормами законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

57. Правовий статус державного службовця та коло його основних прав, гарантій і обов`язків визначено у Законі № 889-VIII (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). У статті 1 цього Закону визначено поняття «державний службовець», яким єгромадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

58. Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 889-VIII державний службовець має право, зокрема, на оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби, рангу та умов контракту про проходження державної служби (у разі укладення).

59. Держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов`язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи (частина перша статті 50 Закону № 889-VIII).

60. Згідно із частиною другою статті 50 Закону № 889-VIII заробітна плата державного службовця складається, зокрема, з: 1) посадового окладу; 2) надбавки за вислугу років; 3) надбавки за ранг державного службовця; 6) премії (у разі встановлення).

61. Тож заробітна плата державного службовця має обов`язкову (сталу) складову, яка є фіксованою виплатою та, по суті, основною винагородою за виконання посадових обов`язків, а також факультативну (необов`язкову) складову, яка залежить від особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи державного органу, є винагородою за ініціативну роботу, своєчасне і якісне виконання завдань, виконання додаткового обсягу завдань.

62. Надбавка за вислугу років є складовою обов`язкової частини заробітної плати державного службовця та згідно із частиною першою статті 46 Закону № 889-VIII обумовлена досягненням особою певного стажу державної служби.

63. Розмір такої надбавки за приписами частини першої статті 52

Закону № 889-VIII визначається на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

64. Водночас 01 січня 2024 року набрав чинності Закон № 3460-ІХ (про державний бюджет), у пункті 10 розділу «Прикінцеві положення» якого законодавець визначив, що у 2024 році оплата праці державних службовців здійснюється на основі класифікації посад, крім державних органів, зазначених у пунктах 20-22 цього розділу.

65. Згідно з пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX у 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України.

Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

Норми Закону № 889-VIII щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

66. Набрання чинності Законом № 3460-ІХ(зокрема, пунктом 12 його розділу «Прикінцеві положення») сприяло формуванню в позивачки враження, що з 01 січня 2024 року питання про визначення розміру надбавки за вислугу років державним службовцям по-різному врегульовано двома окремими законами, що нібито показує наявність колізії в національному законодавстві.

67. Таку «колізію» позивачка пропонувала вирішити за принципом lex specialis derogat generali, тобто на користь спеціальної норми, якою, на її переконання, в цій ситуації є приписи Закону № 889-VIII (про державну службу). З таким підходом у цій справі погодився й суд першої інстанції, зробивши висновок про неможливість застосування норм Закону № 3460-ІХ до спірних правовідносин.

68. Велика Палата Верховного Суду з таким висновком не погодилася з огляду на такі міркування.

69. У правовій доктрині розрізняють різні види конкуренції правових норм: та, що пов`язана з колізією норм у законодавстві, й та, що не пов`язана з такою колізією. Тобто категорія конкуренції різних правових норм є більш загальним поняттям.

70. Колізія (від лат. сollisio - зіткнення) у законодавстві - це різновид юридичних колізій, що виникають за наявності розбіжності (зокрема, суперечності) між нормами права, які закріплені в законодавстві та регулюють одній і ті самі суспільні відносини.

71. За наявності колізії зміст однієї норми права повністю чи частково заперечує зміст іншої, що призводить до ситуації, за якої правовідносини по-різному регулюються окремими нормами. Серед колізій у законодавстві розрізняють, зокрема, темпоральну (залежно від часу прийняття правової норми), ієрархічну (залежно від юридичної сили документа, в якому визначена відповідна норма) та змістову (між загальними і спеціальними нормами права) колізії.

72. Інший різновид конкуренції правових норм - та, що не пов`язана з колізією в законодавстві, - виникає тоді, коли норми права прямо не суперечать одна одній. Тобто така конкуренція правових норм має місце в ситуації, коли на врегулювання одного і того ж аспекту суспільних відносин претендують одночасно дві або більше правові норми, які за своїм змістом не суперечать одна одній, мають тісний взаємний зв`язок і залежність.

73. У справі, яка переглядається, пізніше прийнятим Законом № 3460-ІХ визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

74. До того ж у цьому Законі визначено, що норми раніше прийнятого Закону № 889-VIII про умови та порядок оплати праці державних службовців застосовуються лише в тій частині, що не суперечить цьому Закону.

75. З наведеного логічно випливає, що норми Закону № 889-VIII щодо оплати праці державних службовців, які суперечать Закону про державний бюджет, не застосовуються, бо їхню дію зупинено на період чинності відповідних приписів Закону № 3460-ІХ.

76. Таке тлумачення дозволяє зробити висновок, що у спірних правовідносинах немає колізії, а відтак немає потреби у віднайденні механізму її подолання, оскільки є пряма норма Закону № 3460-ІХ, яка зупинила дію норми Закону № 889-VIII та чітко врегульовує особливості оплати праці певних категорій державних службовців, що виключає потребу у відшукуванні іншої норми права для регулювання цих відносин.

77. Щодо конкуренції правових норм, яка не пов`язана з колізією у законодавстві, то варто зазначити, що вона існує, втім, вирішуючи її, знову ж таки потрібно враховувати те, що частина перша статті 52 Закону № 889-VIII з 01 січня 2024 року з огляду на пряму вказівку в пункті 12 розділу «Прикінцеві положення»Закону № 3460-ІХ не застосовується на період чинності останнього. Тобто дія однієї конкуруючої норми фактично зупинена, а інша норма, запроваджена новішим законом, діє та регулює спірні відносини.

78. Тож визначення механізму обчислення надбавки за вислугу років та її граничного розміру з 01 січня 2024 року врегульоване винятково

Законом№ 3460-ІХ, а ситуації, за якої одні й ті ж правовідносини по-різному впорядковуються окремими нормами права, не спостерігається.

79. Регулювання спірних суспільних відносин є однозначним, передбачуваним і чітким, що забезпечує дотримання принципу правової визначеності в питанні нарахування та виплати державним службовцям надбавки за вислугу років.

80. З огляду на викладене суд першої інстанції безпідставно вдався до подолання змістової колізії між нормами права, які за своєю суттю не суперечать одна одній, оскільки не мають одночасної темпоральної дії (дія однієї норми права зупинена / не застосовується на період чинності іншої).

Щодо міркувань про неконституційність пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-ІХ у контексті звуження гарантій оплати праці, встановлених Законом № 889-VIII

81. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

82. Складовою принципу верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, полягає в обов`язковому дотриманні та виконанні правових норм усіма суб`єктами. Суть цього принципу також вимагає, аби держава встановлювала зрозумілі, несуперечливі, чіткі правила та приписи, які мають неухильно виконуватися.

83. Відповідно до статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

84. Велика Палата Верховного Суду неодноразово висновувала, що до моменту ухвалення Конституційним Судом України рішення про визнання нормативно-правового акта чи його окремих приписів неконституційними такі приписи зберігають чинність і є обов`язковими для всіх суб`єктів правовідносин, зокрема й для органів державної влади та їх посадових осіб.

85. Тож відповідно до такої фундаментальної засади, як правовладдя (верховенство права), складовою якої є принцип правової визначеності, жоден орган державної влади не звільняється від обов`язку дотримуватися закону, який зберігає чинність до його скасування або зміни в установленому конституційним порядком способі.

86. Велика Палата Верховного Суду також наголошувала, що законодавець формує єдину систему законодавства у сфері публічних правовідносин, в якій презюмується конституційність кожного схваленого парламентом закону до моменту спростування цієї презумпції рішенням Конституційного Суду України.

87. Такий висновок Велика Палата Верховного Суду сформулювала в постанові від 11 грудня 2025 року в справі № 990/244/23.

88. Отже, як у ТУ ДСА в Житомирській області, так і в Коростенського міськрайонного суду Житомирської області не було підстав не застосовувати приписи пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX під час визначення ОСОБА_1 розміру надбавки за вислугу років на державній службі.

89. Велика Палата Верховного Суду враховує, що під час розгляду справи адміністративний суд у виняткових випадках може застосувати правила частини четвертої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України

(далі - КАС України), якими визначено, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії. У такому випадку суд після ухвалення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

90. Водночас із таким поданням Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не звертався, вважаючи приписи пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX взагалі незастосовними з міркувань подолання змістової колізії норм права на користь законодавства про державну службу.

91. Більше того, за відомостями загальнодоступних джерел інформації (зокрема, офіційного вебсайту Конституційного Суду України) на вирішенні цього суду не перебуває питання конституційності пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX.

92. Тобто протягом всього 2024 року приписи наведеної норми права були чинними, неконституційними не визнавалися, у зв`язку із чим підлягали неухильному дотриманню як з боку працівників - державних службовців, так і з боку органів державної влади - розпорядників бюджетних коштів.

93. Аргументуючи свою позицію про незастосовність норм Закону № 3460-IX у питанні оплати праці державних службовців, суд першої інстанції послався також на те, що бюджетне законодавство, зокрема, закон про державний бюджет на конкретний рік, не може змінювати чи обмежувати гарантії, встановлені іншими законами.

94. На підтвердження такого підходу Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду навів висновки Конституційного Суду України, висловлені ним, зокрема, у рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 у справі про соціальні гарантії громадян та від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 у справі щодо предмета та змісту закону про державний бюджет.

95. Ці позиції полягають у тому, що закон про державний бюджет як правовий акт чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування та використання фінансових ресурсів країни, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України - він стосується винятково встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби, зокрема і видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення. А тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві i, як наслідок, - скасування та обмеження прав i свобод людини i громадянина. У разі потреби зупинення дії законів, внесення до них змін i доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

96. У Рішенні від 27 листопада 2008 року № 26-рп/2008 Конституційний Суд України зазначив, що закон про державний бюджет як правовий акт, що має особливий предмет регулювання (визначення доходів та видатків на загальносуспільні потреби), створює належні умови для реалізації законів України, інших нормативно-правових актів, ухвалених до його прийняття, які передбачають фінансові зобов`язання держави перед громадянами і територіальними громадами. Саме у виконанні цих зобов`язань утверджується сутність держави як соціальної і правової.

97. У Рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України ще раз зазначив, що скасування чи зміна законом про державний бюджет обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання не допускається.

98. Проаналізувавши наведені рішення Конституційного Суду України, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що ці висновки сформульовані в контексті недопустимості звуження чи обмеження обсягу прав громадян, наданих їм іншими законами, шляхом прийняття закону про державний бюджет на наступний рік.

99. Такий же припис визначений у статті 22 Конституції України, відповідно до змісту якої під час прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

100. Втім Велика Палата Верховного Суду наголошує, що саме лише зменшення граничного розміру надбавки державним службовцям за вислугу років не обов`язково свідчить про звуження соціальних прав і гарантій працівника, зокрема, його права на належний рівень оплати праці.

101. Таку дію законодавця не можна розглядати відокремлено від інших дій, які здійснені ним одночасно з метою змінити структуру оплати праці державних службовців певної категорії, а саме: підвищити посадові оклади, оскільки відповідна надбавка є лише окремою складовою грошового забезпечення державного службовця, грошовий вираз якої безпосередньо залежить від розміру його посадового окладу.

102. Тож відповідно до обставин, встановлених судами у цій зразковій справі, мало місце не зменшення розміру заробітної плати державного службовця, а перерозподіл її складових як елемент запровадження загальнонаціональної реформи, про що детальніше буде зазначено в наступному розділі цієї постанови.

103. На переконання Великої Палати Верховного Суду, рішення Конституційного Суду України, на які послався суд першої інстанції, ухвалені за нерелевантних обставин, адже вони стосувалися обмежень соціальних гарантій, обумовлених фінансовою ситуацією в країні, оптимізацією використання бюджетних коштів тощо, що зрештою призвело до реального порушення прав особи, погіршення її матеріального становища.

104. Так, у Рішенні від 27 листопада 2008 року у справі № 1-37/2008 Конституційний Суд України повторив, що законом про державний бюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їхню дію чи скасовувати їх, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і, як наслідок, - скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина.

105. У Рішенні від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 Конституційний Суд України наголосив, що з прийняттям закону про державний бюджет припиняється на певний строк правове регулювання відносин у сфері соціального захисту, зупиняється дія механізму реалізації конституційних соціально-економічних прав громадян, що призводить до обмеження права на соціальний захист, фактично скасовує дію чинних законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій. Внаслідок зупинення на певний час дії чинних законів України, якими встановлено пільги, компенсації чи інші форми соціальних гарантій, відбувається фактичне зниження життєвого рівня громадян, який не може бути нижчим від встановленого законом прожиткового мінімуму, та порушується гарантоване у статті 48 Конституції України право кожного на достатній життєвий рівень.

106. У Рішенні від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 Конституційний Суд України насамперед керувався тим, що зупинення на 2008 рік оспорюваними положеннями Закону дії окремих норм правових актів, внесення до деяких законодавчих актів змін і доповнень та визнання законів такими, що втратили чинність, призвело до фактичного скасування чи звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина. Конституційний Суд України виснував, що закон про державний бюджет безпосередньо стосується прав і свобод суддів та працівників апарату судів й оспорюваними змінами зазначених осіб позбавлено певних прав і гарантій чи зменшено їх обсяг.

107. У Рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України звернув увагу на те, щообмеження суддівської винагороди є посяганням на гарантії незалежності суддів. Обмеження відповідних виплат є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану. Однак такого роду обмеження має запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких часових строків та суто відповідно до Конституції та законів України.

108. Отже, у згаданих справах, на які послався в оскаржуваному рішенні Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, Конституційний Суд України передовсім зробив висновок про зменшення рівня соціальних гарантій відповідних категорій громадян (що і було основною підставою для ухвалення рішень про неконституційність конкретних норм законів про державний бюджет), а не лише той факт, що законодавець допустив формальне порушення у законотворчій діяльності.

109. Натомість у справі, яка переглядається, проблематика полягає не в намаганні держави обмежити заробітну плату державних службовців через брак бюджетних асигнувань, а в імплементації послідовного та виваженого рішення держави щодо запровадження вже згаданої реформи з метою дотримання європейських стандартів і виконання зобов`язань перед іноземними партнерами, збільшення прозорості структури заробітної плати та підвищення привабливості посад державної служби для кваліфікованих спеціалістів шляхом збільшення частки сталої частини заробітної плати над часткою премій та інших необов`язкових виплат.

110. Тому в суду першої інстанції не було підстав не застосовувати приписи пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX. По суті суд вдався до констатації неконституційності згаданої норми права «за аналогією» з правовою оцінкою інших норм законів про державний бюджет різних років, які стосувалися абсолютно відмінних питань та були предметом дослідження Конституційного Суду України в інших справах, в яких констатовано звуження прав та гарантій певних категорій осіб.

111. Такі дії суду першої інстанції не можна визнати обґрунтованими, адже для висновку про незастосування норми закону суд має або керуватися вже існуючим висновком суду конституційної юрисдикції про невідповідність саме цієї (а не подібної) норми права вимогам Конституції України, або на підставі частини четвертої статті 7 КАС України застосувати норми Конституції України як норми прямої дії та після ухвалення рішення у справі звернутися до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону, чого суд першої інстанції в цій справі не зробив.

112. Велика Палата Верховного Суду повторює, що відповідні приписи абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX не визнані неконституційними, так само немає підстав для власного висновку за частиною четвертою статті 7 КАС України, адже у спірних правовідносинах зменшення розміру надбавки за вислугу років на державній службі не призвело до звуження соціальних прав і гарантій державного службовця, зокрема і його права на належний рівень оплати праці, про що детальніше буде проаналізовано далі.

Щодо обмеження розміру надбавки за вислугу років як елемента реформування структури заробітної плати державного службовця

113. Велика Палата Верховного Суду, оцінюючи приписи абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX, має визначити, чи були згадані зміни щодо розміру надбавки за вислугу років на державній службі довільними або явно свавільними, а також чи призвели запроваджені зміни у сукупності та в остаточному результаті до порушення будь-яких прав позивачки.

114. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду правильно встановив, що введені Законом № 3460-IX із січня 2024 року особливості обчислення надбавки за вислугу років є частиною реформи оплати праці державних службовців.

115. Хронологія запровадження цієї реформи є такою.

116. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 року № 474 затверджено Стратегію реформування державного управління України на період до 2021 року.

117. Частиною цієї Стратегії є Концепція реформування системи оплати праці державних службовців, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 622-р (далі - Концепція).

118. Реалізація Концепції передбачала зміну системи та підходів до регулювання оплати праці у сфері державної служби, що спрямована, зокрема, на:

- осучаснення структури заробітної плати державного службовця, зменшення кількості її змінних складових (квартальна і річна премія у разі встановлення) та спрощення підходів до їх формування;

- запровадження системи оплати праці державних службовців на основі класифікації посад державної служби - установлення посадових окладів на посадах державної служби на основі їх цінності, що позбавить необхідності додаткового поділу державних органів на рівні та встановлення додаткових коригуючих коефіцієнтів для державних органів або за функціональним напрямом діяльності на посаді;

- визначення посадового окладу як ключового (найвагомішого) елемента в структурі заробітної плати державного службовця за умови, що частка фіксованих виплат становить не менш як 70 відсотків, а інших (змінних) виплат не більш як 30 відсотків.

119. Відповідно до Концепції шляхами її реалізації є, зокрема, зміни щодо:

- підвищення конкурентоспроможності заробітної плати на посадах державної служби - протягом п`яти років передбачається досягти від 70 до 90 відсотків розміру заробітної плати на посадах аналогічного рівня складності та відповідальності у приватному секторі (з використанням середніх показників оплати праці у приватному секторі);

- подальшого посилення ролі посадового окладу внаслідок оптимізації структури заробітної плати державного службовця, а саме зменшення максимальної надбавки за вислугу років до 30 відсотків (за умови підвищення посадових окладів) або врахування «ефективної вислуги» як кроків у запровадженій системі грейдів.

120. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 року

№ 831-р «Деякі питання реформування державного управління України» затверджено Стратегію реформування державного управління України

на 2022-2025 роки, відповідно до якої підвищення престижу держави та її конкурентоспроможності як роботодавця, створення можливості залучати та утримувати на державній службі найбільш кваліфікованих фахівців зумовлює необхідність проведення реформи системи оплати праці державних службовців, яка передбачатиме, зокрема, підвищення прозорості, передбачуваності та справедливості заробітної плати, посилення ролі сталої частини та обмеження варіативної частини (частини, яка може змінюватися рішенням керівника) в структурі заробітної плати на індивідуальному рівні та фонду заробітної плати кожного державного органу (частка сталої частини заробітної плати повинна становити не менш як 70 відсотків, а варіативної частини - не більш як 30 відсотків), зменшення та усунення розриву в оплаті праці державних службовців. Зменшення частки премій сприятиме запобіганню встановленню керівником розміру заробітної плати на власний розсуд, а також зниженню ризику політизації державних службовців.

121. Черговим (проміжним) етапом реалізації цієї реформи стало прийняття Кабінетом Міністрів України:

1) постанови від 23 жовтня 2023 року № 1109 «Про підготовку до запровадження умов оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році» (далі - Постанова № 1109), якою затверджено Каталог типових посад державної служби і критерії віднесення до таких посад, та Алгоритм проведення класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану;

2) Постанови № 1409, якою затверджено Схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів у 2024 році, перелік типових посад державної служби в межах рівнів посад. А також ухвалення законодавцем Закону № 3460-IX, Перехідні положення якого визначили структуру заробітної плати державного службовця та порядок обчислення й виплати її елементів, зокрема згаданих особливостей обчислення розміру надбавки за вислугу років.

122. Реформування системи публічного управління в Україні здійснюється з урахуванням європейських стандартів належного адміністрування. Зокрема, з метою реалізації програми Європейського Союзу «Ukraine Facility Plan», запровадженої Регламентом Європейського Парламенту та Ради ЄС від 29 лютого 2024 року № 2024/792, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2024 року № 244-р схвалено План України, відповідно до якого в межах Компоненту І передбачено «Реформу оплати праці державних службовців». Ухвалене в межах реформи законодавство повинно забезпечити: впровадження оплати праці на основі класифікації посад за функціональним спрямуванням; чітке розподілення заробітної плати на фіксовану (або гарантовану) частину (не менше 70 відсотків) і варіативну (стимулюючу) частину (не більше 30 відсотків); зниження надбавки за вислугу років з 50 відсотків до 30 відсотків (розділ І «Реформа державного управління» секції 2).

123. Отже, зміни в підходах до оплати праці державних службовців, елементом яких є зменшення надбавки за вислугу років до 2 відсотків за кожен рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу, обумовлені реалізацією євроінтеграційних вимог щодо вступу України до Європейського Союзу, зокрема, виконанням програми Європейського Союзу «Ukraine Facility Plan».

124. Такі зміни, як уже зазначалося, не пов`язані з потребою збалансування чи оптимізації видатків Державного бюджету України, зокрема й у зв`язку з уведенням воєнного стану. Навпаки, кінцевою метою запровадженої реформи є збільшення привабливості посад державної служби для кваліфікованих спеціалістів та підвищення конкурентоспроможності оплати праці державних службовців у порівнянні з приватним сектором.

125. Отже, зміни, введені законодавцем, щодо розміру надбавки за вислугу років на державній службі не були довільними та свавільними, адже зазначені зміни були елементами такого тривалого процесу, як реформа оплати праці державних службовців, яка заздалегідь оголошена державою та поступово нею впроваджена. Ці зміни носили системний характер і зменшення розміру надбавки за вислугу років на державній службі відбулося одночасно зі зростанням посадового окладу, тому ці зміни мали зрозумілу легітимну мету - підвищення рівня незалежності та фінансової забезпеченості певної категорії державних службовців, покращення статусу державного службовця загалом.

126. Надавши таку оцінку Закону № 3460-IX, зокрема приписам пункту 12 розділу «Прикінцеві положення», Велика Палата Верховного Суду фактично застосувала трискладову конструкцію таких елементів-цінностей права, як справедливість, доцільність і правова визначеність.

127. Щодо справедливості (загальної рівності), то ідею законодавця, втілену у згаданих змінах, суд розуміє як запровадження ним більш рівного підходу до оплати праці державних службовців, а саме тих державних службовців, які тільки працевлаштувалися на посаду державної служби, та тих, які мають набагато більший стаж державної служби.

128. Такий елемент права, як його доцільність відображає суспільну та індивідуальну мету. Відповідно доцільність зміни оплати праці державних службовців полягає у залученні молодих спеціалістів до державної служби та підвищенні гарантій їхньої незалежності. Остаточною метою запроваджених змін є підвищення матеріальної забезпеченості державних службовців та престижності їхніх посад.

129. Правова визначеність як елемент цінностей права полягає у чіткості, визначеності, зрозумілості й передбачуваності закону та має розумітися як засада забезпечення справедливості. Правова визначеність є вимогою до права задля втілення його суспільної та індивідуальної мети як прояву доцільності та досягнення загальної рівності як прояву справедливості. У цьому контексті суд враховує чіткість та зрозумілість регулювання відносин у питанні нарахування та виплати державним службовцям надбавки за вислугу років, а також його передбачуваність, що простежується в запланованості запровадження змін в оплаті праці державних службовців, прогнозованість та послідовність дій законодавця у впровадженні згаданої реформи.

130. Додатково у цьому аспекті потрібно згадати, що в межах реформи оплати праці державних службовців статтю 52 Закону № 889-VIII було викладено в новій редакції, а саме в редакції Закону України від 11 березня 2015 року № 4282-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад», який набрав чинності 01 квітня 2025 року. Частина перша згаданої статті визначає, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу. Отже, законодавець фактично імплементував приписи, які були ним раніше визначені в абзаці другому пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX, у частину першу статті 52 Закону № 889-VIII, що є проявом послідовності дій законодавця у впровадженні реформи оплати праці державних службовців.

131. Також Велика Палата Верховного Суду вважає за доцільне унаочнити правові наслідки, які настали для позивачки зокрема та для державних службовців у системі правосуддя загалом, із запровадженням реформи структури їхньої заробітної плати.

132. Відповідно до Схеми посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням категорій, підкатегорій та рівнів державних органів у 2023 році, що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів» (зі змінами), посадовий оклад головного спеціаліста органу, юрисдикція якого поширюється на територію одного або кількох районів, районів у містах, міст обласного значення, був встановлений на рівні 5 600 грн.

133. У разі застосування ставки надбавки за вислугу років, яка була чинною до 01 січня 2024 року (50 %), позивачка мала б право на фіксовану частину заробітної плати в розмірі 8 400 грн (5 600 + 50 %), а також на надбавку за ранг та премію (у випадку її встановлення).

134. Для порівняння, відповідно до Схеми посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів у 2024 році, що затверджена Постановою № 1409, посадові оклади головних спеціалістів у такому ж органі залежать від їхнього рівня, грейду та сім`ї посад і варіюються від 7 100 до 11 362 грн.

135. Наведене пов`язано з тим, що посада головного спеціаліста може бути віднесена роботодавцем до VІІ рівня (вищий фаховий), VІІІ рівня (середній фаховий) та ІХ рівня (початковий фаховий), кожен із яких має декілька можливих грейдів залежно від оцінки продуктивності та інших критеріїв роботи працівника.

136. Матеріали справи не містять доказів на підтвердження того, який рівень та грейд присвоєно займаній позивачкою посаді з 01 січня 2024 року.

137. Водночас, навіть якщо взяти для розрахунку найменший можливий оклад, визначений Постановою № 1409 (в разі встановлення позивачці найнижчих рівня та грейду посади), то розмір заробітної плати з урахуванням надбавки за ранг і премії складатиме 9 230 грн (7 100 + 30 %), що є більшим порівняно з розміром винагороди державного службовця під час застосування норм права, актуальних станом на 31 грудня 2023 року.

138. Наведене наочно підтверджує, що внаслідок проведеної реформи оплати праці державних службовців їхні посадові оклади, які є основою для нарахування інших надбавок та стимулюючих виплат, зокрема й надбавки за вислугу років, збільшилися. Відповідно загальний розмір заробітної плати державних службовців хоча й неістотно, але теж збільшився.

139. Зазначене не змінює того, що наведені в цьому розділі суми в умовах актуальної економічної ситуації не повною мірою відповідають критеріям належної та достойної оплати праці в бюджетній сфері, зокрема у сфері правосуддя. Втім, описана в цій постанові реформа спрямована також на поступове подолання цієї проблеми насамперед через підвищення окладів працівників, запровадження коефіцієнтів на період воєнного стану тощо.

140. Безумовно, Велика Палата Верховного Суду свідома щодо ситуації, яка протягом багатьох років склалася й триває у сфері оплати праці працівників апаратів судів, особливо судів першої інстанції. Так само для суду є зрозумілим прагнення кожного працівника отримати достойну винагороду за виконану ним роботу.

141. Втім, завданням будь-якого судочинства, зокрема й адміністративного, є захист невизнаних, оспорених чи порушених прав, тобто повернення тієї ситуації (попереднього стану), в якій заявник був або мав би бути до вчиненого відповідачем порушення.

142. Натомість врегулювання соціально чутливих питань чи вирішення комплексних проблем у бюджетній сфері без достатніх на те правових підстав завданням адміністративного судочинства не охоплюється.

143. У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

144. Відповідачі як суб`єкти владних повноважень повинні діяти відповідно до закону і в межах норм, що визначають їх повноваження, тобто вони не можуть діяти свавільно.

145. Відтак, враховуючи приписи абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX, Коростенський міськрайонний суд Житомирської області видав оскаржуваний наказ, яким встановив позивачці на 2024 рік надбавку за вислугу років на державній службі на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу станом на 01 січня 2024 року, а ТУ ДСА в Житомирській області провело нарахування та виплату надбавки за вислугу років з 01 січня 2024 року відповідно до оскаржуваного наказу.

146. Аналіз зазначеного вище підтверджує те, що дії та рішення відповідачів не були свавільними чи протиправними, а, навпаки, ґрунтувалися на чинній нормі Закону № 3460-IX. Заявлені позовні вимоги не можуть бути задоволені за браком відповідного нормативного регулювання, про застосування якого просить позивачка.

147. Велика Палата Верховного Суду врахувала, що позивачка фактично просить про вибіркове застосування законодавства, а саме в межах єдиної реформи оплати праці державних службовців погоджується зі збільшенням посадового окладу, втім заперечує проти зменшення розміру надбавки за вислугу років, хоча законодавець розглядає це як невід`ємну частину впроваджуваних ним змін.

148. Оскільки позивачка не оспорювала застосування до неї інших складових реформи оплати праці працівників державної служби (зокрема, в частині підвищення посадового окладу), посилаючись на єдиний економічно невигідний для неї аспект цієї реформи, то немає підстав вважати, що зменшення розміру надбавки за вислугу років призвело до зменшення її заробітної плати загалом, тобто погіршило її становище чи звузило наявний у неї обсяг прав як державного службовця.

Узагальнені висновки Великої Палати Верховного Суду

149. Нарахування та виплата у 2024 році державним службовцям надбавки за вислугу років має відбуватися з урахуванням вимог пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX- на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

150. Зміни щодо розміру надбавки за вислугу років на державній службі в сукупності зі збільшенням посадового окладу не є проявом очевидного свавілля та в кінцевому результаті не призвели до реального порушення будь-яких прав позивачки як державного службовця. Саме лише зменшення розміру надбавки за вислугу років на державній службі не спричинило звуження соціальних гарантій і зменшення загального розміру грошової винагороди, а є складовим елементом послідовного та виваженого підходу держави до поступового підвищення конкурентоспроможності заробітних плат на посадах державної служби.

Ознаки типових справ

151. У контексті цієї зразкової адміністративної справи ознаками типових справ, визначених пунктом 21 частини першої статті 4 КАС України, є такі:

- позивач - державний службовець місцевого загального суду, якому з 01 січня 2024 року встановлено надбавку за вислугу років на підставі абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу;

- відповідачі - місцевий загальний суд, наказом якого державному службовцю установлено надбавку за вислугу років з урахуванням правил, передбачених абзацом другим пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX, та ТУ ДСА, відповідальне за забезпечення фінансування та функціонування місцевого загального суду, у якому працює позивач;

- предмет спору - розмір надбавки за вислугу років на державній службі за 2024 рік;

- спір виник унаслідок обчислення розміру надбавки за вислугу років на державній службі на підставі приписів абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX;

- предмет позову - позовні вимоги (по-різному сформульовані, але однакові по суті) про: визнання протиправним і скасування наказу місцевого загального суду в частині встановлення на 2024 рік щомісячної надбавки за вислугу років на державній службі на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу; зобов`язання ТУ ДСА нараховувати та виплачувати щомісячну надбавку за вислугу років у 2024 році відповідно до статті 52 Закону № 889-VIII на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

152. На інше застосування норм матеріального права, ніж у зразковій справі, може впливати подальша зміна законодавства, що регулює ці правовідносини, та інший предмет спору в подібних правовідносинах.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

153. Згідно із частиною першою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

154. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

155. Підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення згідно з пунктом 4 частини першої статті 317 КАС України є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

156. Оскільки відповідно до висновків, сформульованих Великою Палатою Верховного Суду в цій постанові, нарахування та виплата у 2024 році державним службовцям надбавки за вислугу років має відбуватися з урахуванням вимог пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX, який зупинив дію приписів Закону № 889-VIII інеконституційним у встановленому законом порядку не визнавався, а отже, підлягав застосуванню розпорядником бюджетних коштів стосовно позивачки, то підстав для задоволення позову ОСОБА_1 у суду першої інстанції не було.

157. Відповідно апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні вимог позову.

Керуючись статтями 290, 308, 311, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області задовольнити.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2025 року у зразковій справі № 240/7215/24 скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 до Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області про визнання протиправними дій, скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити дії.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачка Т. Г. Стрелець

Судді: О. О. Банасько С. І. Кравченко

О. В. Білоконь О. В. Кривенда

О. Л. Булейко М. В. Мазур

І. А. Воробйова С. Ю. Мартєв

М. М. Гімон С. О. Погрібний

О. А. Губська Н. С. Стефанів

А. А. Ємець І. В. Ткач

Л. Ю. Кишакевич О. С. Ткачук

В. В. Король Н. В. Шевцова

Постанову оформив суддя Погрібний С. О. у порядку частини третьої статті 321 КАС України.