Справа № 320/9151/26
Суддя: Вісьтак М.Я.
Дата ухвалення: 2026-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

04 березня 2026 року № 320/9151/26

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Вісьтак М. Я., перевіривши матеріали позовної заяви Заступника прокурора Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу до Київської міської ради про визнання бездіяльність протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

Заступник прокурора Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу звернувся у Київський окружний адміністративний суд із адміністративним позовом до Київської міської ради про визнання бездіяльність протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, у якому просить суд:

- Визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради () стосовно невирішення питання надання карезервованому рішенням Київської міської ради народних депутатів XVI сесії XXI скликання від 17.02.1994 № 14 «Про створення, резервування та збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду в м. Києві» Озеру Синє, що розташований у місті Києві, статусу природно-заповідного фонду та зобов`язати Київську міську раду () вирішити питання щодо надання зарезервованому рішенням Київської міської ради народних депутатів XVI сесії XXI скликання від 17.02.1994 № 14 «Про створення, резервування та збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду в м. Києві» Озеру Сине, що розташований у місті Києві, статусу природно-заповідного фонду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду зазначеної справи визначено головуючого суддю Вісьтак М. Я.

В обґрунтування поданого позову заступник прокурора Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу вказує, що Київською міською прокуратурою при здійсненні конституційної функції представництва інтересів держави встановлено порушення у сфері охорони цінних природних територій міста Києва, зарезервованих для заповідання. Зокрема, понад 30 років залишається невирішеним питання щодо віднесення Озера Синє до об`єктів природно-заповідного фонду, що є наслідком бездіяльності Київської міської ради.

Заступник прокурора Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу вказує, що тривале зволікання створює реальну загрозу втрати цінної природної території територіальною громадою та державою, оскільки ненадання відповідного статусу не забезпечує належного режиму охорони та може призвести до фактичного зняття природоохоронних обмежень.

Відповідно до статей 50, 66 Конституції України, статей 10, 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та положень державної екологічної політики, на державу покладено обов`язок забезпечити охорону, збереження і відтворення природних екосистем. Крім того, Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання у сфері охорони природних територій, зокрема за Конвенцією про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року, Конвенцією про охорону біологічного різноманіття, Європейською ландшафтною конвенцією та Конвенцією про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі.

Предметом спору є захист особливо цінної природної території Озера Синє у національному та міжнародному контексті, а також забезпечення права кожного на безпечне довкілля.

З метою дотримання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Київська міська прокуратура звернулася до Державної екологічної інспекції Столичного округу щодо вжиття заходів реагування, у тому числі шляхом подання позову до Київської міської ради. Листом від 26.01.2026 Інспекція повідомила про відсутність наміру самостійно звертатися до суду, не спростувала викладених порушень та не заявила про проведення перевірок, водночас висловивши готовність підтримати позовні вимоги. Заступник прокурора Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу вважає, що невжиття уповноваженим органом заходів захисту інтересів держави підтверджує наявність підстав для представництва прокурором та свідчить про його бездіяльність.

Ознайомившись з позовною заявою Заступника керівника Київської міської прокуратури та доданими до неї документами, суд враховує наступне.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі №926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі №815/724/15, від 05 листопада 2019 року у справі №804/4585/18, від 28 січня 2021 року у справі №380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі №380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі №320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №0440/6596/18.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі №806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі №815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі №810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі №569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі №804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі №260/1815/21.

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він усвідомлює факт порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

В позовній заяві, що розглядається, заступник прокурора Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу посилається на обставини тривалої бездіяльності Київської міської ради щодо невирішення питання надання зарезервованій території статусу об`єкта природно-заповідного фонду, що, на його переконання, порушує інтереси держави у сфері охорони навколишнього природного середовища та звертатися до суду з відповідним позовом.

Оцінюючи такі посилання сторони позивача, суд зазначає наступне.

Так, предметом спору є захист особливо цінної природної території Озера Синє у національному та міжнародному контексті, а також забезпечення права кожного на безпечне довкілля.

Відповідно до преамбули Закону України «Про природно-заповідний фонд України» природно-заповідний фонд охороняється законодавством України як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

Відповідно до ст. 202 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про природно-заповідний фонд.

Згідно з п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення), Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Одним із основних завдань Держекоінспекції, відповідно до п. 3 Положення, є здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, згідно з п. 4 Положення, звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

За правилами п. 7 Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію Столичного округу, Державна екологічна інспекція Столичного округу (далі - Інспекція) є міжрегіональним територіальним органом Держекоінспекції та їй підпорядковується.

Повноваження Інспекції поширюються на територію міста Києва та Київської області.

Згідно з постановою Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та постановами Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а та від 03 лютого 2021 року у справі № 806/1326/17 бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Системний аналіз вказаних законодавчих положень дозволяє суду дійти висновку, що забезпечення законності при прийнятті рішення органом місцевого самоврядування щодо надання статусу природно-заповідного фонду належить до компетенції Держекоінспекції безпосередньо і через утворені в установленому порядку її територіальні органи, яка наділена повноваженнями звернутися з позовом до суду.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.

Отже, звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держекоінспекції.

Разом з тим, суд зауважує, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

В свою чергу, позивачем не надано доказів того, що Держекоінспекція порушила конкретні приписи Закону України «Про природно-заповідний фонд України» чи Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», не здійснила передбачені законом контрольні, наглядові або інші владні повноваження, які вона зобов`язана була реалізувати саме у спірних правовідносинах.

Відсутність наміру подати позов не є автоматичним свідченням протиправної бездіяльності, оскільки право на звернення до суду є процесуальною можливістю, реалізація якої залежить від правової позиції органу та оцінки ним наявності підстав для такого звернення. Ненадання Інспекцією окремих процесуальних дій не доводить, що не здійснювались інші форми реагування в межах її компетенції.

Відсутність звернення Інспекції з позовом не свідчить про нереалізацію нею саме тих повноважень, які мають прямий причинний зв`язок із предметом спору.

Таким чином, у матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази, які б підтверджували, що Держекоінспекція не реалізувала свої владні повноваження у спосіб, який порушує інтереси держави, що є необхідною умовою для обґрунтування представництва прокурором інтересів держави в суді.

Аналогічну позицію висловив Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 23.09.2024 (справа № 320/49138/23):

«… функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Держекоінспекції, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.

У свою чергу, подаючи даний позов в інтересах держави, прокурор не довів нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави таким органом, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

Отже, обов`язковою умовою для представництва прокурором інтересів держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Однак, прокурором не надано доказів звернення до Держекоінспекції щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо наявності факту встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, що у свою чергу є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача».

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 25 лютого 2026 року у справі № 320/46970/23 вказав, що особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

Згідно вимог п. 7 ч. 4 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За таких обставин, з огляду на вказане позовну заяву слід повернути особі, яка її подала.

На підставі наведеного та керуючись статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ухвалив:

Позовну заяву Заступника прокурора Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Столичного округу до Київської міської ради про визнання бездіяльність протиправною та зобов`язання вчинити певні дії вважати неподаною та повернути позивачу разом з усіма доданими до неї документами.

Копію позовної заяви залишити в суді (ч. 6 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України).

Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом (ч. 8 ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України).

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складання (підписання).

Суддя Вісьтак М.Я.