Справа № 420/12606/24
Суддя: Дубровна В.А.
Дата ухвалення: 2026-03-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2026 року м.Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Дубровної В.А., розглянувши матеріали адміністративної справи за позовом керівника Херсонської окружної прокуратури в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Херсонській області до Товариства з обмеженою відповідальністю Святослав про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

До суду звернувся керівник Херсонської окружної прокуратури (далі прокурор) в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Херсонській області із позовною заявою до Товариства з обмеженою відповідальністю Святослав (далі відповідач, ТОВ Святослав), в якій просить:

- визнати бездіяльність Товариства з обмеженою відповідальністю Святослав щодо утримання у неналежному технічному стані, не придатному для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту № 80817, яка знаходиться за адресою: м. Херсон, вул. Перекопська, 169 протиправною;

- зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю Святослав привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту №80817, яка знаходиться за адресою: м. Херсон, вул. Перекопська, 169.

На обґрунтування вказаних позовних прокурор згідно вказаного загальнодержавного електронного обліку захисних споруд в межах території Херсонської міської територіальної громади, знаходиться захисна споруда цивільного захисту приватної форми власності №80817, розташована за адресою: м. Херсон, вул. Перекопська, 169, яка в умовах військової агресії Російської Федерації проти України через недодержання та порушення власником (балансоутримувачем) вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є не готовою до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення та, у разі використання за призначенням, може створювати загрозу для життя та здоров`я людей. Згідно листа Херсонської міської військової адміністрації Херсонського району Херсонської області від 27.03.2024 встановлено, що захисна споруда цивільного захисту №80817 перебуває на балансі ТОВ «Святослав». Незважаючи на факт початку повномасштабної військової агресії Російської Федерації проти України, Товариство з обмеженою відповідальністю «Святослав» допускаються порушення та недотримання вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), не вживаються заходи, спрямовані на приведення захисної споруди цивільного захисту №80817, розташованої за адресою: м. Херсон, вул. Перекопська, 169 у стан, придатний для його використання за цільовим призначенням для укриття людей. На час подання позову захисна споруда є не готовою до використання за призначенням, через що не здатна забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей. Отже, спірні правовідносини зумовлюють реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом № 1697-VII повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

Ухвалою суду від 30.04.2024 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) відповідно до частини 5 статті 262 КАС України.

Вирішуючи питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди, суд вказує про таке.

Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру»), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких підстав. Водночас суд повинен надати оцінку таким аргументам.

Як вбачається зі змісту позову, то підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокуратура, зокрема, визначила, що ГУ ДСНС України у Херсонській області, маючи повноваження на звернення до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Святослав», не зважаючи на збройну агресію Російської Федерації проти України, протягом тривалого часу, не зважаючи на те, що захисна споруда №80817, розташована за адресою: м. Херсон, вул. Перекопська, 169, не приведена у стан готовності і як наслідок унеможливлює розміщення в ній осіб, не звернулося до суду з відповідною позовною заявою про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Надалі, з 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 ( у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) передбачено, що ДСНС, відповідно до покладених на неї завдань, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 52).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 в частині застосування виду заходів впливу не змінилися.

На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції, чинній на час звернення до суду).

Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), у взаємозв`язку з Положенням № 1052, суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України.

Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів, як захід контролю не встановлена, оскільки за наведеного нормативно-правового регулювання питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду, як позивач, вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання або оскарження дій щодо недопуску до перевірки посадових осіб ДСНС.

Підсумовуючи викладене, суд зазначає, що за наведеного нормативно-правового регулювання (після набрання чинності Законом № 2655-IX) коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду не змінилося і є обмеженим, а отже, ГУ ДСНС в Херсонській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Також у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

За висновком Верховного Суду № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, у редакції Закону № 2655-ІХ, передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

Таку правову позицію підтримано Верховним Судом надалі і в інших справах, зокрема № № 400/10777/23, 160/26224/23, 560/16769/23, № 420/22303/23 та інших подібних спорах і такі висновки узгоджуються з попередньою практикою Верховного Суду, зокрема у справах №№260/4120/22, 560/10015/22, 160/9125/22 та 260/4044/22, висновки у яких було сформовано ще до набрання чинності Законом № 2655-ІХ.

На підставі викладеного суд констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі № 814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі № 813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі № 480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі № 813/4992/17.

У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Такий підхід до застосування норм процесуального права у подібних випадках продемонстровано у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2024 року у справі № 560/177/23.

Проте поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі № 300/1263/22.

Враховуючи, що у Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області відсутнє право на звернення до суду з таким позовом, який було подано у справі, яка розглядається, то таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаного органу. Тобто цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.

З огляду на це, суд дійшов висновку про закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Керуючись ст. ст. 238, 243, 248, 250 КАС України, суд

ухвалив:

Закрити провадження в адміністративній справі за позовом керівника Херсонської окружної прокуратури (проспект Богоявленський, буд. 314, Корабельний район, м. Миколаїв, 54000, ЄДРПОУ ) в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Херсонській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Святослав» (вул. М. Фортус, буд. 1, м. Херсон, Херсонська область, 73000, ) про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до П`ятого апеляційного адміністративного суду в 15-денний строк з дня складання повного тексту ухвали.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Суддя В.А. Дубровна

.