Справа № 320/46970/23
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2026-02-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 лютого 2026 року

м. Київ

справа № 320/46970/23

адміністративне провадження № К/990/38107/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції справу № 320/46970/23

за позовом Заступника керівника Броварської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Тарасівського ліцею Великодимерської селищної ради Броварського району Київської області, Управління освіти, культури, молоді і спорту Великодимерської селищної ради Броварського району Київської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, -

за касаційною скаргою Заступника керівника Київської обласної прокуратури

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 січня 2024 року (суддя Кочанова П.В.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року (головуючий суддя Єгорова Н.М., судді: Чаку Є.В., Штульман І.В.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст обставин справ і рішень судів попередніх інстанцій

1. У червні 2023 року Заступник керівника Броварської окружної прокуратури (далі - позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - ГУ ДСНС у Київській області) з позовом до Тарасівського ліцею Великодимерської селищної ради Броварського району Київської області (далі - Тарасівський ліцей), Управління освіти, культури, молоді і спорту Великодимерської селищної ради Броварського району Київської області (далі - Управління освіти), у якому просив:

1.1. визнати бездіяльність Тарасівського ліцею та Управління освіти щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди цивільного захист - протирадіаційного укриття № 126533 протиправною;

1.2. зобов`язати Тарасівський ліцей та Управління освіти привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 126533, що знаходяться за адресою: Київська область, Броварський район, с. Тарасівка, вул. 9 Січня, 1, з метою використання за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

2. Суди попередніх інстанцій установили, що, обґрунтовуючи своє право на звернення до суду із вказаним позовом, прокурор зазначив про те, що за результатами оцінки стану готовності, експлуатації та використання сховища № 126553, розташованого за адресою: Київська обл. Броварський р-н., с. Тарасівка, вул. 9 Січня, 1, встановлено його неготовність до використання за призначенням у серпні 2020 року та обмежену готовність у червні 2021 року і липні 2022 року.

2.1. Броварська окружна прокуратура листом від 15.03.2023 № 522046вих-23, адресованим ГУ ДСНС у Київській області, з метою вивчення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді з метою усунення порушень вимог законодавства щодо використання захисних споруд цивільного захисту населення, направила запит щодо надання інформації про те, чи приведена у готовність захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 126533, станом на 2022 та 2023 рік та копій актів оцінки стану готовності вказаного укриття за 2022-2023 роки.

2.2. ГУ ДСНС у Київській області листом від 30.03.2023 № 56.15-374/56.15 повідомило Броварську окружну прокуратуру про те, що 07.07.2022 комісією проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища № 126533 розташованого за адресою: Київська обл., Броварський р-н., с. Тарасівка, вул. 9 Січня, 1. За результатами оцінки складено акт від 07.07.2022, відповідно до якого вищезазначене сховище оцінюється, як обмежено готове до використання за призначенням. Керівництву Великодимерської селищної ради у письмовій формі доводились вимоги наказу Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

2.3. Броварська окружна прокуратура листом від 26.04.2023 № 52-3427вих-23 повідомила ГУ ДСНС у Київській області про необхідність вжиття заходів реагування щодо приведення у відповідність захисної споруди цивільного захисту № 126533 у належний технічний стан та готовність до укриття населення та повідомити, чи подавався та чи буде подаватися ГУ ДСНС у Київській області позов до суду про визнання протиправною бездіяльності Тарасівського ліцею та зобов`язання приведення вищезазначеної захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення.

2.4. ГУ ДСНС у Київській області листом від 05.05.2023 № 5601-3794/5611 повідомило Броварську окружну прокуратуру про те, що згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану можливо виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, а тому Головним управлінням було реалізовано в повній мірі в межах своїх повноважень функцію державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки суб`єкта господарювання.

2.5. На переконання прокурора, тривала бездіяльність ГУ ДСНС у Київській області, що полягає у невиконанні вимог законодавства України щодо вжиття заходів з метою зобов`язання Тарасівського ліцею привести захисну споруду № 126533 до готового стану за призначенням, свідчить про виникнення у керівника Броварської окружної прокуратури передумов для звернення до суду з позовом на захист інтересів держави у зв`язку із невиконанням та порушенням вимог законодавства України у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії російської федерації проти України.

3. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.01.2024, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.09.2024, позовну заяву повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з відсутністю у ГУ ДСНС у Київській області права на звернення до суду із відповідним позовом, що тягне за собою відсутність цього права у Заступника керівника Броварської окружної прокуратури.

3.1. Повертаючи позовну заяву Заступника керівника Броварської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Київській області, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, посилаючись на висновки Верховного Суду, зокрема, у постановах від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22, від 09.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22, від 21.02.2024 у справі № 580/4578/22, дійшов висновку, що Кодекс цивільного захисту населення України (далі - КЦЗ України) не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Київській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами як позивача, а тому прокурором у позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з позовом, який не має права на звернення до суду з позовом.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

4. Не погодившись із ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.01.2024 та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.09.2024, Заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) із цією касаційною скаргою, у якій просить скасувати вказані рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4.1. Касатор наводить доводи про те, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях неправильно застосували положення частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», пункт 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», пункту 5 Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» та порушили норми процесуального права, зокрема статті 9, 53, 54, пункт 1 частини четвертої статті 169, статті 242 КАС України, протиправно повернувши позов прокурора.

4.2. Скаржник вказує про те, що пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, до якого було внесено зміни Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків делегування бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, у тому числі ГУ ДСНС України у Київській області, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. Таке право на звернення до суду центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів передбачено статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

4.3. За доводами скаржника суди попередніх інстанцій не урахували висновків Великої Палати Верховного Суду викладені у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, у подібних правовідносинах, про те, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

4.4. Наголошуючи на суспільній значимості порушених інтересів держави, що полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, невжиття ГУ ДСНС у Київській області заходів самостійного звернення до суду, прокурор доводив, що захист прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах безумовно становить підвищений державний інтерес та є надзвичайним виключним випадком для представництва інтересів держави, а тому цей позов пред`явлено прокурором, аби такі інтереси держави не залишалися незахищеними.

5. Ухвалою Суду від 28.10.2024 у справі відкрито касаційне провадження.

6. Згідно з інформацією, наявною в комп`ютерній програмі «Діловодство спеціалізованого суду», документ в електронному вигляді (касаційна скарга від 07.10.2024) надіслана ГУ ДСНС у Київській області 07.10.2024 о 21:47, а ухвала про відкриття касаційного провадження від 28.10.2024 доставлена в електронний кабінет ГУ ДСНС у Київській області 29.10.2024 о 01:14, що підтверджується довідками про доставку електронного листа.

7. Відповідно до рекомендованих повідомлень про вручення поштового відправлення (ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення: 167 та 183) копію ухвали суду про відкриття касаційного провадження від 28.10.2024 та копію касаційної скарги з доданими до неї матеріалами вручено представникам Тарасівського ліцею та Управління освіти 02.11.2024 та 04.11.2024 відповідно.

8. Одночасно, на веб сторінці призначеної для пошуку та перегляду документів Єдиного державного реєстру судових рішень, 31.10.2024 забезпечено надання загального доступу до ухвали Верховного Суду від 28.10.2024 про відкриття касаційного провадження № К/990/38107/24 (номер у Єдиному державному реєстрі судових рішень 122668157).

9. Правом подати відзив на касаційну скаргу інші учасники справи не скористалися, що відповідно до статті 338 КАС України, не перешкоджає касаційному перегляду справи.

10. Ухвалою Суду від 24.02.2026 закінчено підготовчі дії у справі № 320/46970/23 та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні у відповідності до вимог статей 340 та 343 КАС України.

Оцінка Верховним Судом висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

11. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

12. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

13. Спірним питанням на стадії касаційного провадження у цій справі є наявність або відсутність у Заступника керівника Броварської окружної прокуратури права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Київській області із позовом до Тарасівського ліцею, Управління освіти про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, зокрема шляхом приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту з метою використання її за призначенням.

14. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

15. Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

16. Згідно з частинами другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

17. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

18. Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

19. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

20. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

21. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

22. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

23. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

24. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

25. Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

26. Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

27. Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

28. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

29. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

30. З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

31. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

32. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

33. Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

34. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

35. При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

36. У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

37. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

38. Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

39. У цій справі звернення Заступника керівника Броварської окружної прокуратури до суду обґрунтовано такими ключовими аргументами:

- орган ДСНС є спеціально уповноваженим державним органом, на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, який має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах;

- прокурор звертається з позовом на захист інтересів держави у зв`язку із невиконанням та порушенням вимог законодавства України у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії російської федерації проти України.

40. Отож першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Київській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у справі.

41. Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

42. Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).

43. Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

44. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

45. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

46. Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

47. Згідно із пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

48. Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

49. Законом України від 21.04.2021 № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із КЦЗ України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

50. Одночасно, указаним Законом КЦЗ України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

51. Пізніше, Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до КЦЗ України.

52. Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

53. На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), та з інших підстав, визначених законом.

54. Між тим, формулювання «з інших підстав, визначених законом» у нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України не розширили повноваження органів ДСНС щодо звернення до суду з позовами та фактично усунули спірність питання. ДСНС як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

55. Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/13228/23, № 520/30126/23, № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 280/7883/23, № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 20.03.2025 у справі № 620/5694/24, від 26.03.2025 у справі № 520/29483/23 та інших.

56. До того ж, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

57. Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

58. Оцінюючи посилання скаржника на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Суд звертає увагу на таке.

59. Аналіз змісту згаданої постанови свідчить, що Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

60. Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121- 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.

61. Також принагідно варто зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21.04.2022 № 2228-IX.

62. З уваги на це, фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

63. Крім того, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02.11.2023 в справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України».

64. Варто зауважити, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд вже викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23, № 520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі № 420/22304/23, від 31.01.2025 № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23 та багатьох інших.

65. З уваги на вищевказане колегія суддів констатує, що ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

66. Тож оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Київській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у справі, що розглядається.

67. Отже прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

68. Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ДСНС фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 року № 303).

69. Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

70. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

71. відповідно до пункту 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

72. У постанові Верховного Суду від 07.09.2018 у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

73. В цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

74. Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

75. За таких обставин Суд у справі № 824/2473/15-а констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

76. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.

77. Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

78. Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом, як у частині компетенції ГУ ДСНС у Київській області так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

79. Разом із тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначених ним позивачів правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

80. Однак прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

81. Таким чином, суди попередніх інстанцій, з`ясувавши, що ГУ ДСНС у Київській області не має права на звернення до суду із вказаним позовом, дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви позивачеві.

82. Відтак, доводи заявника касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень у цій справі.

83. Решта наведених скаржником мотивів не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанції і не дають підстав для скасування оспорюваних судових рішень.

84. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

85. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

86. Зважаючи на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

87. З огляду на результат касаційного розгляду, понесені учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 359, 350, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 січня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов