Справа № 140/6750/25
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2026-02-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2026 рокуЛьвівСправа № 140/6750/25 пров. № А/857/40256/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Довгої О.І.,

Запотічного І.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Департаменту житлово-комунального господарства Луцької міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Мачульський В.В.), ухвалене за правилами спрощеного позовного провадження в м. Луцьку 01 вересня 2025 року у справі № 140/6750/25 за позовом Департаменту житлово-комунального господарства Луцької міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Товариство з обмеженою відповідальністю «Вест-нет-буд» про визнання протиправним та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В :

18.06.2025 Департамент житлово-комунального господарства Луцької міської ради звернувся в суд з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (далі Управління), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Товариство з обмеженою відповідальністю «Вест-нет-буд», просив: визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області від 14.03.2025 №130316-13/617-2025 «Про усунення порушень законодавства виявлених перевіркою закупівель».

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2025 року в задоволені позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції виходив з того, що такі роботи як комплекс будівельних робіт з розширення існуючих проїздів та площадок, улаштування нових пішохідних доріжок, створення нових малих архітектурних форм підлягають введенню в експлуатацію відповідно до Порядку №461. Суд першої інстанції вказав, що перевіркою встановлено, що в порушення Настанови №281 в акті ф. Кб-2в №2 по об`єкту на вулиці Декабристів: включено обладнання, яке фактично на об`єкті відсутнє, завищено вартість будівельних робіт, документально не було підтверджено роботу будівельних машин і механізмів, було зайво оплачені послуги щодо здійснення технічного нагляду, включено будівельні матеріали за цінами, які перевищують вартість їх придбання, як наслідок бюджету Луцької територіальної громади завдано матеріальної шкоди (збитків). Суд першої інстанції зауважив, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушення законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Суд першої інстанції зазначив, що в оскаржуваній вимозі від 14.03.2025 № 130316-13/617- 2025 «Про усунення порушень законодавства виявлених перевіркою закупівель» зазначено спосіб усунення виявленого порушення. Суд першої інстанції також вказав, що при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Суд першої інстанції дійшов висновку, що орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, а тому констатував, що позовні вимоги є безпідставними.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Департамент житлово-комунального господарства Луцької міської ради подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2025 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що суд першої інстанції не врахував, що позивач не погоджується з діями відповідача щодо пред`явлення вимоги, заперечуючи як констатовані порушення, так і факт заподіяння матеріальної шкоди (збитків) та не погоджується з визначеним способом усунення цих порушень. Скаржник вказує, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. Скаржник зазначає, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Скаржник вважає, що спонукання позивача до відображення дебіторської заборгованості по розрахунках із ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД», то вказана вимога не враховує, що відповідні роботи не підлягають прийняттю в експлуатацію, а за договором №572 від 08.06.2023 на суму 171 960,16 грн та за договором №687 від 08.08.2024 на суму 31 580,43 грн. таке відображення дебіторської заборгованості без наявності первинних документів може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Щодо вимоги провести роботу з ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» щодо відшкодування шкоди (збитків в сумі 203 540,59 грн), скаржник вважає, що така не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків загального фонду установами за межами бюджетного періоду, в якому сталось порушення.

Управління подало відзив на апеляційну скаргу вказавши, що фактично за укладеними договорами було здійснено комплекс робіт з розширення існуючих проїздів та площадок, улаштування нових пішохідних доріжок, створення нових малих архітектурних форм (далі - МАФ) лавки, урни, дитячі майданчики а не відновлення в попередніх геометричних розмірах чи заміна на нові МАФи, такі роботи підлягають введенню в експлуатацію відповідно до Порядку № 461. Вважає, що в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Зазначає також, що за змістом вимога як документ є обов`язковою (виникає обов`язок) у випадку, якщо спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Враховуючи положення статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області відповідно до наказу від 24.01.2025 № 3-З проведено перевірку закупівель в Департаменті ЖКГ Луцької МР, інформація про які оприлюднена в електронній системі закупівель ID: UА-2023-05-16-015446-а, UА-2024-07-26-006080-а, UA-2023-05-01-012208-a, UA-2024-08-09-003579-a, UA-2024-12-03-009008-a, UA-2024-10-05-000667-a, в якому зафіксовано ряд порушень та недоліків.

Актом перевірки встановлено, що Департамент житлово-комунального господарства Луцької міської ради в порушення пункту 6.10 договорів №697 від 04.07.2023, №635 від 24.07.2024, №572 від 08.06.2023, №687 від 08.08.2024, №1176 від 29.11.2024, №919 від 03.10.2024, абз. 1, 3 п. 19 Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1764, п. 98 Постанови КМУ від 01.08.2005 №668, ч.1 ст. 193 Господарського Кодексу України від 16.01.2003 року № 436-IV, ст. 526, ч. 1ст. 629, ч. 1 ст. 854 Цивільного Кодексу України від 16.01.2003 №435-IV, здійснено незаконне перерахування коштів ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» на загальну суму 1 454 081,54 грн, в тому числі за договором №697 від 04.07.2023 - 628 851,75 грн, за договором №635 від 24.07.2024 - 45 918,41 грн, за договором №572 від 08.06.2023 - 703 384,68 грн, за договором №687 від 08.08.2024 - 40 970,15 грн, за договором №1176 від 29.11.2024 - 13 068,77 та за договором №919 від 03.10.2024 - 21 887,77 грн.

За результатами перевірки питання стану розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів №697 від 04.07.2023, №635 від 24.07.2024, №572 від 08.06.2023, №687 від 08.08.2024, №1176 від 29.11.2024, №919 від 03.10.2024 за результатами проведеної зустрічної звірки в ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» та здійснених контрольних обмірів встановлено завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 371 170,10 грн та встановлено незаконне перерахування Департаментом коштів ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» внаслідок порушення умов договору в частині здійснення платежів на загальну суму 1 454 081,54 гривень.

14.03.2025 УЗО Держаудитслужби у Волинській області винесено та направлено Департаменту ЖКГ Луцької МР вимогу №130316-13/617-2025 «Про усунення порушень законодавства виявлених перевіркою закупівель».

Вважаючи таку вимогу протиправною, такою, що підлягає скасуванню, Департамент житлово-комунального господарства Луцької міської ради звернувся з позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції враховує такі підстави.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Так, правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі Закон № 2939-XII).

Відповідно до статті 3 Закону № 2939-XII Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

У статті 5 Закону № 2939-XII встановлено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - орган державного фінансового контролю) перевірок закупівель визначає Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 631, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі Порядок №631).

Відповідно до пункту 17 Порядку №631 під час документальної перевірки здійснюється контроль за дотриманням законодавства про закупівлі шляхом вивчення документів замовника. У разі ведення документообігу з використанням електронних засобів зберігання та обробки інформації керівником замовника або уповноваженою ним особою забезпечується безперешкодний доступ посадових осіб органу державного фінансового контролю до електронних документів та у разі потреби подання посадовим особам органу державного фінансового контролю завірених їх паперових копій.

Аналіз інформації щодо проведення закупівель, оприлюдненої в електронній системі закупівель, проводиться за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю або замовника чи за місцем розташування об`єкта його права власності.

Згідно з пунктами 25, 26 Порядку №631 у разі виявлення порушень законодавства у сфері закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення перевірки, мають право рекомендувати керівникові замовника вжити невідкладних заходів для усунення та недопущення їх у подальшому. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки.

Результати перевірки закупівель, проведеної органом державного фінансового контролю, можуть бути оскаржені замовником, щодо якого проведено перевірку, в передбаченому законом порядку (пункт 28 Порядку №631).

Як це встановлено судом першої інстанції, за результатом проведеної відповідачем перевірки складено акт №130316-22/05 від 28.02.2025, в якому за результатом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час закупівлі робіт, інформація про які оприлюднена в електронній системі закупівель ID: UA-2023-05-16-015446-a, UA-2024-07-26-006080-a, UA-2023-05-01-012208-a, UA-2024-08-09-003579-a, UA-2024-12-03-009008-a, UA-2024-10-05-000667-a встановлено, що за результатами перевірки питання стану розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів №697 від 04.07.2023, №635 від 24.07.2024, №572 від 08.06.2023, №687 від 08.08.2024, №1176 від 29.11.2024, №919 від 03.10.2024 за результатами проведеної зустрічної звірки в ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» та здійснених контрольних обмірів встановлено завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 371 170,10 грн та встановлено незаконне перерахування Департаментом коштів ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» внаслідок порушення умов договору в частині здійснення платежів на загальну суму 1 454 081,54 гривень.

Відповідно до частини 2 статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

За наслідком проведеної перевірки Управлінням у вимозі від 14.03.2025 № 130316-13/617-2025 «Про усунення порушень законодавства виявлених перевіркою закупівель» зазначено: вжити заходи щодо відображення дебіторської заборгованості по розрахунках із ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» за договором №697 від 04.07.2023 628 851,75 грн, за договором №635 від 24.07.2024 45 918,41 грн, за договором №572 від 08.06.2023 703 384,68 грн, за договором №687 від 08.08.2024 40 970,15 грн, за договором №1176 від 29.11.2024 13 068,77 та за договором №919 від 03.10.2024 21 887,77 грн та забезпечити повернення незаконно перерахованих коштів ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» на рахунок Департамента ЖКГ Луцької міської ради відкритого в органах Державної казначейської служби України у відповідних сумах. Кінцеві розрахунки здійснити з ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» у відповідності до п. 6.10 договорів №697 від 04.07.2023, №635 від 24.07.2024, №572 від 08.06.2023, №687 від 08.08.2024, №1176 від 29.11.2024, №919 від 03.10.2024, зокрема після видачі органом державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката про готовність об`єкта до експлуатації або реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації. (в залежності від класу наслідків об`єкта будівництва); - забезпечити згідно вимог ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16 липня 1999 року № 996-XIV відображення дебіторської заборгованості по розрахунках із ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» за договором №697 від 04.07.2023 на суму 167 629,51 гривень; - керуючись п. 6.16 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281 провести роботу з ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» про добровільне завданих збитків в сумі 167 629,51 грн, заподіяних внаслідок завищення вартості будівельних робіт (завищення об`ємів робіт, завищення вартості будівельних матеріалів) шляхом направлення листа; - у разі відмови ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» у добровільному поверненні коштів, забезпечити відшкодування (у тому числі проведення претензійно позовної роботи з ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД») на користь Департамента матеріальну шкоду (збитки) в сумі 167 629,51 грн, заподіяну внаслідок завищення вартості будівельних робіт (завищення об`ємів робіт, розміру загально-виробничих та адміністративних витрат, прибутку, завищення кількості годин роботи машин та механізмів), відповідно до норм статті 222-226 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV, статтей 22, 526, 610, 623, 1172 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV; - забезпечити згідно вимог ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16 липня 1999 року № 996-XIV відображення дебіторської заборгованості по розрахунках із ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» за договором №572 від 08.06.2023 на суму 171 960,16 грн та за договором №687 від 08.08.2024 на суму 31 580,43 грн.; - керуючись п. 6.16 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281 провести роботу з ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» про добровільне повернення завданих збитків в сумі 203 540,59 грн, заподіяних внаслідок завищення вартості будівельних робіт (завищення об`ємів робіт, завищення вартості сміттєвих баків, розміру загальновиробничих та адміністративних витрат, прибутку, завищення кількості годин роботи машин та механізмів) шляхом направлення листа; - у разі відмови ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» у добровільному поверненні коштів, забезпечити відшкодування (у тому числі проведення претензійно позовної роботи з ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД») на користь Департамента матеріальну шкоду (збитки) в сумі 203 540,59 грн, заподіяну внаслідок завищення вартості будівельних робіт (завищення об`ємів робіт, розміру загально-виробничих та адміністративних витрат, прибутку, завищення кількості годин роботи машин та механізмів, завищення вартості сміттєвих баків), відповідно до норм статті 222-226 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV, статтей 22, 526, 610, 623, 1172 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV; - забезпечити згідно вимог ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16 липня 1999 року № 996-XIV відображення дебіторської заборгованості по розрахунках із ФОП ОСОБА_1 за договором №603 від 12.06.2023 на суму 1960,57 грн та із ФОП ОСОБА_2 за договором №727 від 12.07.2023 на суму 1496,48 гривень; - провести роботу із ФОП ОСОБА_1 про добровільне повернення завданих збитків в сумі 1960,57 грн та ФОП ОСОБА_2 завданих збитків в сумі 1496,48 грн, заподіяних внаслідок завищення вартості послуг з технічного нагляду шляхом направлення листів; - у разі відмови ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 у добровільному поверненні коштів, забезпечити відшкодування (у тому числі проведення претензійно позовної роботи з ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 ) на користь Департамента матеріальну шкоду (збитки) в сумі 1960,57 грн та 1496,48 грн, відповідно, заподіяну внаслідок завищення вартості послуг з технічного нагляду, відповідно до норм статті 222-226 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-IV, статтей 22, 526, 610, 623, 1172 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV.

Суд апеляційної інстанції погоджується з доводами апелянта та підкреслює, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, тому наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Так, позивач у позовній заяві оскаржує дії відповідача щодо пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги, при цьому заперечує як констатовані відповідачем порушення, так і факт заподіяння матеріальної шкоди (збитків) та не погоджується з визначеним контролюючим органом способом усунення цих порушень.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що згідно з послідовною та усталеною практикою Верховного Суду (зокрема, але не виключно, постанови ВС від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, від 26.03.2020 у справі №2040/6730/18, від 06.07.2023 у справі №1740/2398/18, від 22.12.2023 у справі №826/18064/17, від 02.07.2024 у справі №600/2824/23-а, від 25.07.2024 у справі №160/12986/21), під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати, чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги, як індивідуально-правового акта.

Окрім того, у контексті цього питання варто зазначити, що Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, аналізуючи посилання відповідача на позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 20.02.2018 у справі №822/2087/17, зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, у тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини 1 статті 10 Закону № 2939-XII, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

Водночас, за своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким у цьому випадку є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольної установи в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства.

Так, вимога містить застереження, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави, що лише підкреслює її обов`язковий характер.

Зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а тому породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Таку правову позиція неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22.10.2020 у справі № 820/3089/17, від 31.05.2021 у справі № 826/18686/16, від 31.08.2021 у справі № 160/5323/20, від 02.11.2021 у справі № 420/6808/19, від 12.05.2022 у справі № 620/4169/20, від 22.12.2022 у справі № 826/13003/17, від 21.03.2023 у справі № 560/4370/22, від 20.05.2025 у справі № 140/10477/23, від 12.11.2025 у справі № 620/6216/24, від 26.11.2025 у справі № 620/9246/24, від 15.01.2026 у справі № 260/1293/24.

Як це зазначив Верховний Суд у постанові від 06 грудня 2024 року справа № 420/15205/23, законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Водночас, задля правильного вирішення спору необхідно дослідити правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цього питання та встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.

Як це убачається з досліджуваного судом випадку, згідно з актом перевірки порушення встановлені під час перевірки стану розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів укладених за результатами процедур закупівель ID: UA-2023-05-16-015446-a, UA-2024-07-26-006080-a, UA-2023-05-01-012208-a, UA-2024-08-09-003579-a, UA-2024-12-03-009008-a, UA-2024-10-05-000667-а, в тому числі: правильність визначення вартості виконаних будівельних робіт, проведення зустрічних звірок в Підрядників будівельних робіт та здійснення контрольних обмірів.

В акті перевірки зазначено, що пунктом 6.10 договорів №697 від 04.07.2023, №635 від 24.07.2024, №572 від 08.06.2023, №687 від 08.08.2024, №1176 від 29.11.2024, №919 від 03.10.2024 укладених позивачем з ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» визначено, що кінцеві розрахунки за виконані роботи з Підрядником здійснюються після підписання акта прийняття об`єкту в експлуатацію, при наявності фінансування Замовника. Перевіркою наявності сертифікатів та декларацій про готовність об`єкта до експлуатації, як це зазначено в акті перевірки, встановлено їх відсутність.

Водночас судом апеляційної інстанції враховано, що у листі №31.1-12/300/2025 від 18.02.2025 директор Департаменту Осіюк М.П. зазначив, що відповідно до п. 10 постанови КМУ від 07.06.2017 «Про затвердження переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію» роботи з відновлення елементів благоустрою, визначених Законом України «Про благоустрій населених пунктів», а саме існуючих дитячих та спортивних майданчиків, майданчиків для вигулу домашніх тварин, прибудинкових територій багатоквартирних житлових будинків не потребують документів про прийняття об`єкта в експлуатацію.

Так, перевірці підлягали роботи на об`єктах: «Капітальний ремонт прибудинкових територій на вулиці Декабристів, 25, 25а, 27 та вулиці Захарова, 5, 7 в місті Луцьку Волинської області», «Капітальний ремонт проїзду до будинків №16,20 з вулиці Кравчука в місті Луцьку Волинської області», «Капітальний ремонт контейнерного майданчика за адресою: вул.Зацепи 3, в місті Луцьк Волинської області та Капітальний ремонт контейнерного майданчика за адресою: вул. Захисників України 39,45,47 в місті Луцьку Волинської області», які виконувались ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД».

Вказані роботи проводились щодо вже існуючих дитячих та спортивних майданчиків, майданчиків для вигулу домашніх тварин, прибудинкових територій багатоквартирних житлових будинків.

Слід зауважити, що відповідно до положень статті 13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» території загального користування, вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки, прибудинкові території належать до об`єктів благоустрою населених пунктів.

В розвиток аналізу норм права, що регулюють спірні правовідносини убачається, що відповідно до Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. № 406, до таких робіт віднесено роботи з відновлення елементів благоустрою, визначених Законом України «Про благоустрій населених пунктів», існуючих дитячих та спортивних майданчиків, майданчиків для вигулу домашніх тварин, прибудинкових територій багатоквартирних житлових будинків.

Водночас, згідно п.2.6 Інструкції щодо заповнення форми державного статистичного спостереження №1-житлофонд (річна) «Житловий фонд» затвердженої Наказом Держкомстату України №215 від 21.07.2008, капітальний ремонт будівлі - це комплекс ремонтно-будівельних, робіт, який передбачає заміну, відновлювання та модернізацію конструкцій і обладнання будівель в зв`язку з їх фізичною зношеністю та руйнуванням, поліпшення експлуатаційних показників, а також покращання планування будівлі і благоустрою території без зміни будівельних габаритів об`єкта.

З огляду на вказане, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що вимога відповідача в частині здійснення кінцевих розрахунків з ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» після видачі органом державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката про готовність об`єкта до експлуатації або реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, (в залежності від класу наслідків об`єкта будівництва), є протиправною.

Щодо зазначених у вимозі порушень норм Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281, Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 18 «Будівельні контракти» затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28.04.2001 №205, то суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати таке.

Пунктом 5.8 Настанови від 01.11.2021 №281 встановлено, що вартість експлуатації машино-години будівельних машин та механізмів, що орендуються, приймається за ціною, що склалася в регіоні, яка визначена на підставі аналізу ринку послуг з оренди будівельних машин та механізмів в регіоні.

У цьому випадку при обчисленні загальновиробничих та адміністративних витрат, а також прибутку в цілому по будові трудовитрати робітників, зайнятих на керуванні та обслуговуванні будівельних машин і механізмів, які орендуються разом із цими робітниками, не враховуються.

Відповідно до пунктів 6.3, 6.4 Настанови від 01.11.2021 №281 за динамічної договірної ціни: Прямі витрати при визначенні вартості виконаних робіт розраховуються на підставі нормативних витрат трудових і матеріально-технічних ресурсів, виходячи з фізичних обсягів виконаних робіт та цін ресурсів, прийнятих в договірній ціні. Компенсація підряднику витрат, спричинених зростанням вартості матеріально-технічних ресурсів, здійснюється у складі вартості цих ресурсів за поточними цінами відповідно до умов, передбачених договором підряду.

Заробітна плата в складі прямих витрат при взаєморозрахунках за обсяги виконаних робіт визначається на підставі нормативних трудовитрат, фізичних обсягів виконаних робіт та вартості людино-години, що відповідає середньому нормативному розрядові цих робіт для ланки робітників-будівельників і монтажників, робітників, зайнятих на керуванні і обслуговуванні будівельних машин та механізмів, розрахованої та погодженої в договірній ціні. Уточнення рівня середньомісячної заробітної плати здійснюється на умовах, передбачених договором.

Вартість експлуатації будівельних машин та механізмів у складі прямих витрат при взаєморозрахунках за обсяги виконаних робіт визначається на підставі фізичних обсягів виконаних робіт, нормативного часу роботи машин та вартості експлуатації машин за одиницю часу їх застосування (машино-година), передбаченої в договірній ціні. Вартість експлуатації будівельних машин та механізмів за одиницю часу їх застосування (машиногодина) може уточнюватися відповідно до умов, передбачених договором.

Вартість матеріальних ресурсів у складі прямих витрат при проведенні розрахунків за обсяги виконаних робіт визначається на підставі виконаних обсягів робіт, нормативних витрат матеріальних ресурсів, визначених за КНУ РЕКН, та їх уточненої вартості.

Так, відповідач зазначає, що у порушення вказаних норм ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД», з яким позивач уклав договори №697 від 04.07.2023, №635 від 24.07.2024, №572 від 08.06.2023, №687 від 08.08.2024, №1176 від 29.11.2024, №919 від 03.10.2024 щодо виконання ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» як Підрядником робіт з капітального ремонту на зазначених вище об`єктах, завищено вартість будівельних робіт (у зв`язку з включенням обладнання, яке фактично на об`єкті відсутнє, включенням роботи машин та механізмів, які фактично на об`єкті не використовувались, включенням будівельних матеріалів за цінами, які перевищують вартість їх придбання), зайво оплачені послуги щодо здійснення технічного нагляду, чим завдано шкоди бюджету Луцької територіальної громади.

Вказане стало підставою для вимоги вжити заходи щодо відображення дебіторської заборгованості по розрахунках із ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» за вказаними договорами та забезпечити повернення незаконно перерахованих коштів ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» на рахунок Департамента ЖКГ Луцької міської ради відкритого в органах Державної казначейської служби України у відповідних сумах.

Однак, суд апеляційної інстанції зауважує, що Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 року № 293 затверджені ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва» (далі - ДСТУ Б Д.1.1-1:2013).

Згідно з пунктом 4.9 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, вартість будівництва визначається: - на стадії проектування - в складі інвесторської кошторисної документації; - на стадії визначення виконавця робіт (проведення процедури закупівлі) - в ціні пропозиції учасника конкурсних торгів (договірній ціні, яка може встановлюватися твердою або приблизною (динамічною)); - на стадії проведення взаєморозрахунків - шляхом уточнення окремих вартісних показників, визначених на попередніх стадіях, залежно від виду договірної ціни в порядку, обумовленому в договорі Підряду.

Правила визначення вартості виконаних робіт та витрат визначаються пунктом 6.4 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, яким передбачено, що взаєморозрахунки за обсяги виконаних робіт проводяться за період, встановлений в договорі (щомісячно, за етап тощо).

При визначенні вартості виконаних обсягів робіт і проведенні взаєморозрахунків за виконані роботи по об`єктах будівництва, зведення яких здійснюється за рахунок державних коштів, застосовуються примірні форми первинних облікових документів «Акт приймання виконаних будівельних робіт» (примірна форма № КБ-2в) і «Довідка про вартість виконаних будівельних робіт та витрати» (примірна форма № КБ-3), які наведено у додатку Т та додатку У.

За динамічної договірної ціни: прямі витрати при визначенні вартості виконаних робіт розраховуються на підставі нормативних витрат трудових і матеріально- технічних ресурсів, виходячи з фізичних обсягів виконаних робіт та уточнених цін ресурсів, прийнятих в договірній ціні.

Компенсація підряднику витрат, спричинених зростанням вартості матеріально-технічних ресурсів, здійснюється у складі вартості цих ресурсів за поточними цінами.

Кошти на покриття решти статей загальновиробничих витрат та рівень заробітної плати працівників, заробітна плата яких враховується в загальновиробничих витратах, уточнюються в порядку, передбаченому договором.

Незалежно від виду договірної ціни та способів взаєморозрахунків при виявленні у кошторисах виконаних робіт (примірні форми № КБ-2в «Акт приймання виконаних будівельних робіт» та № КБ-3 «Довідка про вартість виконаних будівельних робіт та витрати», які були оформлені та оплачені у попередні періоди) безперечних помилок та порушень чинного порядку визначення вартості будівництва загальна вартість виконаних підрядних робіт підлягає уточненню з моменту виявлення зазначених помилок з урахуванням термінів позовної давності згідно з законодавством України.

Зі змісту акта ревізії та довідки про результати зустрічної звірки щодо ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» убачається, що відповідачем досліджені договори, які укладені між позивачем та ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД», за предметом цих договорів, вартістю робіт за вказаними договорами, встановлено, що взаєморозрахунки проводились за динамічною ціною та визначено, що в підтвердження виконання договірних зобов`язань перевіряючим надані акти приймання виконаних будівельних робіт ф. КБ-2в та відомості ресурсів до них, субпідрядні договори із додатками та додатковими угодами, акти приймання виконаних будівельних робіт ф. КБ-2в та відомості ресурсів до них.

У довідці про результати зустрічної звірки щодо ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» також вказано про те, що ревізією перевірено дані бухгалтерського обліку ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» по взаєморозрахункам із замовником за укладеними договорами, перевірено виконання робіт за договорами, проведено порівняння відповідності видів, обсягів та вартості виконаних робіт, внесені в акти приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в, перевірено придбання відповідних будівельних матеріалів на підставі наданих видаткових накладних, перевірено кількість машино-годин, внесених в ресурсні відомості акту ф. № КБ-2в та кількість машино-годин за наданими первинними обліковими документами.

Разом з тим, у довідці зустрічної звірки у ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» від 19.02.2025 відсутня інформація щодо включення обладнання, яке фактично на об`єкті відсутнє (на об`єкті Декабристів відсутня 1 пісочниця «Зірка», (P36)1980x1920x300), розрахунок трудовитрат робітників, зайнятих на керуванні транспортними засобами ТОВ «СПЕЦ ТЕХ ЗАХІД», що ставить під сумнів обґрунтованість встановлених порушень.

Відповідно до пункту 3.2 Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ та внесення змін до деяких нормативно-правових актів з бухгалтерського обліку бюджетних установ, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2014 № 372, 3.2. дебіторська заборгованість визнається активом, якщо існує ймовірність отримання установою майбутніх економічних вигід або досягнення поставленої мети та/або задоволення потреб установи і може бути достовірно визначена її сума.

Так, суд апеляційної інстанції приймає як доречні доводи апелянта про те, що відображення дебіторської заборгованості по розрахунках із ТОВ «ВЕСТ-НЕТ-БУД» без наявності первинних документів може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Водночас, така заборгованість фіксується в обліку на підставі первинних документів.

Таким чином, оскаржена вимога суперечить законодавчим нормам та не може бути визнана судом апеляційної інстанції правомірною.

Згідно з положеннями статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

За встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, враховуючи їхній зміст та юридичну природу, зважаючи на висловлену Верховним Судом правову позицію у такій категорії справ, суд апеляційної інстанції вважає помилковими висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для визнання протиправною та скасування вимоги.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 317 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції при винесені оскаржуваного рішення неповно встановлено обставини справи, висновки суду першої інстанції обставинам справи не відповідають, що має наслідком скасування оскаржуваного рішення та ухвалення нового, яким позов слід задовольнити.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту житлово-комунального господарства Луцької міської ради задовольнити.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2025 року у справі № 140/6750/25 скасувати та позов Департамента житлово-комунального господарства Луцької міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Товариство з обмеженою відповідальністю «Вест-нет-буд» про визнання протиправним та скасування вимоги задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області від 14.03.2025 №130316-13/617-2025 «Про усунення порушень законодавства виявлених перевіркою закупівель».

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області () на користь Департаменту житлово-комунального господарства Луцької міської ради () 2 422 (дві тисячі чотириста двадцять дві) грн. 40 коп. судового збору, сплаченого за подання позовної заяви, відповідно до квитанції від 20.06.2025, та 2907 (дві тисячі дев`ятсот сім) грн. судового збору, згідно квитанції від 07.10.2025 та 726 (сімсот двадцять шість) грн. 60 коп. згідно квитанції від 08.10.2025, сплаченого за подання апеляційної скарги.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т. І. Шинкар
судді О. І. Довга
І. І. Запотічний