Справа № 320/24510/24
Суддя: Чаку Євген Васильович
Дата ухвалення: 2026-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Коротких А.Ю., Сорочка Є.О.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року у справі за адміністративним позовом Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради до Державної аудиторської служба України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Завод залізобетонних виробів "Дорожні та енергетичні конструкції" про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служба України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Завод залізобетонних виробів "Дорожні та енергетичні конструкції" про визнання протиправним та скасування рішення.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Державної аудиторської служби України від 18.12.2023 про результати моніторингу Процедури закупівлі UA-2023-08-31-008855-а.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову. На думку апелянта, рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що в діях замовника було правильно встановлено порушення абзацу другого пункту 1 частини першої статті 21 Закону №922, позаяк замовник не відхилив тендерну пропозицію ТОВ "Завод залізобетонних виробів "Дорожні та енергетичні конструкції", як таку що не відповідала кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 цього Закону, зокрема не підтверджена наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічних договорів.

Оскільки апеляційна скарга подана на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного (в порядку письмового) позовного провадження, колегія суддів, керуючись п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що 31.08.2023 Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради розмістило у системі електронних торгів Prozorro оголошення про відкриті торги на закупівлю №UA-2023-08-31-008855-а за видом предмету закупівлі: Товари; назва предмета закупівлі: Код ДК 021:20-5 Конструкції та їх частини - Модульні тимчасові споруди (конструкції, елементи) для укриття населення.

На участь у даній закупівлі було подано одну пропозицію від Товариство з обмеженою відповідальністю "Завод залізобетонних виробів "Дорожні та енергетичні конструкції".

Переможцем зазначеної закупівлі визначено Товариство з обмеженою відповідальністю "Завод залізобетонних виробів "Дорожні та енергетичні конструкції" та 05.10.2023 укладено з ним договір №50 про закупівлю товарів ДК 021:2015 код 44210000-5 Конструкції та їх частини - Модульні тимчасові споруди (конструкції, елементи) для укриття населення.

Наказом Держаудитслужби 30.11.2023 № 345 розпочато моніторинг закупівлі проведеної позивачем.

За результатами моніторингу складено висновок про результати моніторингу закупівлі, затверджений 18.12.2023, який оприлюднено в електронній системі 18.12.2023 та в якому з-поміж іншого зазначено, що за результатами здійсненого моніторингу встановлено, що учасник ТОВ «Завод залізобетонних виробів «Дорожні та енергетичні конструкції» у складі тендерної пропозиції на виконання вимог пункту 2.1 додатку 2 до тендерної документації надав Договір №637, який не підтверджує досвід виконання аналогічних договорів за предметом закупівлі в частини розвантаження та монтажу товару.

Цим висновком позивача зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушень викладених у висновку.

Не погоджуючись із вказаним висновком, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради звернулося до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Відповідно до ч.2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 5 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII) передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

За приписами пункту 14 частини першої статті 1 Закону України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII "Про публічні закупівлі" (далі - Закон № 922-VIII) установлено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Згідно з пунктом 22 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку.

За приписами пунктів 31, 32 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель; тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.

Статтею 22 Закону № 922-VIII передбачено, що тендерна документація повинна містити:

1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій;

2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації", та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним;

3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону;

4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби);

5) кількість товару та місце його поставки;

6) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги;

7) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг;

8) проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов;

9) опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані тендерні пропозиції, у разі якщо учасникам дозволяється подати тендерні пропозиції стосовно частини предмета закупівлі (лота). Замовник може передбачити можливість укладення одного договору про закупівлю з одним і тим самим учасником у разі визначення його переможцем за кількома лотами;

10) перелік критеріїв оцінки та методика оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги кожного критерію.

У разі застосування критерію оцінки вартість життєвого циклу, методика оцінки тендерних пропозицій повинна містити опис усіх складових вартісних елементів та перелік документів і інформації, які повинні надати учасники для підтвердження вартості складових елементів життєвого циклу. Замовник у разі необхідності дисконтування витрат життєвого циклу майбутніх періодів може використовувати поточну облікову ставку Національного банку України. Вартість життєвого циклу може рахуватися як сума всіх витрат життєвого циклу або сума всіх витрат життєвого циклу, поділена на розрахункову одиницю експлуатації предмета закупівлі;

11) строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій;

12) валюта, у якій повинна бути зазначена ціна тендерної пропозиції;

13) мова (мови), якою (якими) повинні бути складені тендерні пропозиції;

14) кінцевий строк подання тендерних пропозицій;

15) розмір та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати);

16) розмір, вид, строк та умови надання, повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає таке забезпечення надати);

17) прізвище, ім`я та по батькові, посада та електронна адреса однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв`язок з учасниками;

18) вимога про зазначення учасником у тендерній пропозиції інформації (повне найменування та місцезнаходження) щодо кожного суб`єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт чи послуг як субпідрядника/співвиконавця в обсязі не менше 20 відсотків від вартості договору про закупівлю - у разі закупівлі робіт або послуг;

19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.

Тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Тендерна документація може містити правила зазначення в договорі про закупівлю грошового еквівалента в національній чи іноземній валюті за офіційним курсом, установленим Національним банком України станом на дату проведення електронного аукціону.

Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників, а також вимог щодо документального підтвердження інформації про відповідність вимогам тендерної документації, якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації" та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.

Замовникам забороняється вимагати від учасників засвідчувати документи (матеріали та інформацію), що подаються у складі тендерної пропозиції, печаткою та підписом уповноваженої особи, якщо такі документи (матеріали та інформація) надані у формі електронного документа через електронну систему закупівель із накладанням кваліфікованого електронного підпису.

За приписами частин першої, другої статті 16 Закону № 922-VIII установлено, що замовник вимагає від учасників процедури подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям. Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: 1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; 2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; 3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); 4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.

Якщо для закупівлі робіт або послуг замовник встановлює кваліфікаційний критерій такий як наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій та/або наявність працівників, які мають необхідні знання та досвід, учасник може для підтвердження своєї відповідності такому критерію залучити потужності інших суб`єктів господарювання як субпідрядників/співвиконавців (абзац 2 частини третьої статті16 Закону № 922-VIII).

Згідно з абзацом 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (частина шоста статті 8 Закону № 922-VIII).

Судом встановлено, що підставою прийняття спірного висновку став висновок відповідача про те, що учасник ТОВ «Завод залізобетонних виробів «Дорожні та енергетичні конструкції» у складі тендерної пропозиції на виконання вимог пункту 2.1 додатку 2 до тендерної документації надав Договір №637, який не підтверджує досвід виконання аналогічних договорів за предметом закупівлі в частини розвантаження та монтажу товару. Що стосується висновків відповідача про те, що позивач не дотримався пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII та не відхилив тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі колегія суддів уважає за доцільне зазначити таке.

Як зазначалось судом вище у тексті даної постанови, у закупівлі брав участь лише один учасник: третя особа у справі ТОВ «Завод залізобетонних виробів «Дорожні та енергетичні конструкції».

Згідно з пунктом 1 розділу 3 «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» учасник відповідно до вимог цієї тендерної документації повинен надати у складі тендерної пропозиції, зокрема, інформацію, що підтверджує відповідність учасника кваліфікаційним критеріям відповідно до статті 16 Закону.

Пунктом 2.1 додатка 2 до тендерної документації передбачено, що на підтвердження відповідності установленим відповідно до статті 16 Закону кваліфікаційним критеріям учасники надають довідку у довільній формі, яка повинна свідчити про те, що учасник має досвід виконання аналогічного (их) договору (ів) із зазначенням цього (их) договору (ів).

Водночас замовник не визначив конкретний вид документа і не вимагав скан-копій договору чи інших підтверджувальних документів.

На підтвердження відповідності вказаному кваліфікаційному критерію ТОВ «Завод залізобетонних виробів «Дорожні та енергетичні конструкції» надано довідку про наявність досвіду виконання договору аналогічного предмету закупівлі від 15.09.2023 №15-09/36, договір закупівлі від 22.12.2022 №637, копії видаткової накладеної від 26.12.2022 №1524 та лист-відгук від 10.04.2023 №145/1.11/2-23.

За позицією відповідача, учасником ТОВ «Завод залізобетонних виробів «Дорожні та енергетичні конструкції» надано договір закупівлі від 22.12.2022 №637, який не підтверджує досвід виконання аналогічних договорів за предметом закупівлі в частині розвантаження та монтажу товару.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що предметом договору віл 05.10.2023 №50, укладеного між Управлінням з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення виконавчого комітету Криворізької міської ради та ТОВ «Завод залізобетонних виробів «Дорожні та енергетичні конструкції» є конструкції та їх частини модульні тимчасові споруди (конструкції, елементи) для укриття населення.

Тобто, предметом договору, укладеним за результатами закупівлі позивача є певний товар, а не послуга розвантаження та/або монтаж.

Колегія суддів зазначає, що чинне законодавство не дає визначення поняття «аналогічний договір», а отже замовник самостійно визначає перелік документів, якими учасник має підтвердити цей досвід, беручи до уваги специфіку предмета закупівлі.

Водночас, критерії на підтвердження досвіду (обсяги робіт, відсутність претензій тощо) не є дискримінаційними, оскільки дозволяють усім учасникам, які вже виконували подібні роботи, взяти участь у закупівлі та підтвердити свій досвід відповідними договорами чи іншими документами.

Таким чином, відповідно до кваліфікаційного критерію «наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору», учасник може надати будь-який документ, у тому числі довідку, що підтверджує виконання договору(ів), аналогічних до предметів закупівлі.

За усталеною практикою Верховного Суду замовник визначає вимоги до об`єкта тендеру та встановлює конкурентні умови для учасників, які пропонують товари чи послуги відповідно до його потреб.

Обсяг підтвердження відповідності визначається саме замовником. Він має право:

- розширити вимоги шляхом конкретизації способів підтвердження або додаткових документів;

- звузити вимоги або дозволити учасникам підтвердити відповідність у будь-який прийнятний для них спосіб.

У такому випадку учасник самостійно обирає спосіб підтвердження відповідності тендерним умовам. Це передбачає гнучкість та креативність, що може вплинути на кінцевий результат тендеру та сприяти отриманню замовником оптимальних пропозицій.

В даному випадку є очевидним факт, що учасником ТОВ «Завод залізобетонних виробів «Дорожні та енергетичні конструкції» було надано аналогічний договір за предметом закупівлі з усіма додатками та невід`ємними частинами договору та документи, які підтверджують виконання аналогічного договору за предметом закупівлі, отже доводи відповідача про порушення замовником пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII, є необґрунтованими та не підтвердженими жодними належними доказами.

Окремо колегія суддів враховує доводи позивача про те, що станом на час прийняття спірного висновку всі 35 модульних споруд для укриття населення встановлено в місцях масового перебування мешканців територіальної громади, змонтовано та такі готові для використання за призначенням.

З огляду на викладене у сукупності колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправним та скасування висновку Державної аудиторської служби України від 18.12.2023 про результати моніторингу Процедури закупівлі UA-2023-08-31-008855-а.

Посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 17.08.2022 у справі №520/14902/20, від 02.11.2022 у справі №120/14951/21-а, від 21.09.2023 у справі №260/3644/21 не є доречним, оскільки правовідносини у цих справах не є подібними до правовідносин, які виникли у справі № 320/24510/24.

У рішенні ЄСПЛ від 21.01.1999 р. по справі Гарсія Руїз проти Іспанії, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

В даному випадку доводи апеляційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом першої інстанції. Апеляційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) у відзиві на позовну заяву та з урахуванням яких суд першої інстанції вже надав оцінку встановленим обставинам справи.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 322 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: Є.О.Сорочко

А.Ю. Коротких