Справа № 380/873/22
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2026-02-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №380/873/22
судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Рибачука А.І. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 17.02.2026
ухвалену у справі №380/873/22 за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова (далі також - прокурор) в інтересах держави до Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку (далі - ОСББ) «Грушевський», про визнання протиправною та скасування ухвали, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2025.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду постановою від 17.02.2026 скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2025 у справі №380/873/22 та ухвалив нове судове рішення, яким задовольнив позовні вимоги.
Визнав протиправною та нечинною ухвалу Львівської міської ради від 25.02.2021 №123 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва».
Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та ухвалюючи нове судове рішення про задоволення позову, Верховний Суд виходив із того, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми Закону України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III) і Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) та, як наслідок, дійшли помилкового висновку про те, що детальний план території, затверджений спірною в цій справі ухвалою Львівської міської ради, не мав бути погоджений відповідним органом охорони культурної спадщини, не суперечить Генеральному плану міста Львова та, відповідно, про відсутність підстав для задоволення позову.
Ухвалюючи наведену вище постанову судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку про відсутність підстав для відступу від правових позицій Верховного Суду, викладених в його постановах від 11.09.2024 у справі №480/1519/23, від 07.12.2021 у справі №380/142/20 та інших, у яких викладено правовий висновок про те, що детальний план території, який охоплює землі історичного ареалу населеного пункту, є актом містобудівної документації місцевого рівня, що передбачає архітектурні зміни у межах такого ареалу і такі зміни охоплюються поняттям «містобудівні перетворення», ужитим, зокрема, у статті 32 Закону №1805-III, у зв`язку з чим детальний план території, розташованої в межах історичного ареалу міста, потребує погодження з відповідним органом охорони культурної спадщини.
При цьому, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, зважаючи на підстави передачі цієї справи на розгляд судової палати, за результатом її розгляду сформувала такі правові висновки:
1) поняттям «містобудівні перетворення» у розумінні статті 32 Закону № 1805-III охоплюється діяльність, яка пов`язана як безпосереднім будівництвом, реконструкцією, реставрацією, земляними роботами або ландшафтними змінами, так і з планувальними діями, які визначають просторову організацію території, передбачають можливість таких перетворень і можуть впливати на історико-культурну цінність середовища;
2) детальний план території, який охоплює землі історичного ареалу населеного пункту або його зону охорони, належить до актів містобудівної документації, які передбачають містобудівні перетворення у розумінні статті 32 Закону № 1805-III, а тому потребує обов`язкового погодження з відповідним органом охорони культурної спадщини до його затвердження органом місцевого самоврядування;
3) обов`язковість погодження детального плану території, що охоплює історичний ареал, спрямована на забезпечення збереження автентичності історичного середовища, запобігання його руйнуванню та гарантування конституційного обов`язку держави забезпечувати охорону культурної спадщини.
В цілому погоджуюсь з тим, що в цій справі були підстави для скасування спірної ухвали Львівської міської ради з огляду на невідповідність затвердженого нею детального плану території Генеральному плану міста Львова, разом з тим, вважаю, що судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла помилкового висновку про те, що детальний план території, який охоплює землі історичного ареалу населеного пункту, належить до актів містобудівної документації, які передбачають містобудівні перетворення у розумінні статті 32 Закону №1805-III та, відповідно, потребує обов`язкового погодження з відповідним органом охорони культурної спадщини до його затвердження органом місцевого самоврядування, а тому вважаю за необхідне викласти окрему думку й навести на її обґрунтування такі мотиви.
Відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (частина третя статті 140 Конституції України).
Згідно зі статтею 144 Основного Закону органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Конституційний Суд України у своєму рішенні від 26.03.2002 № 6-рп/2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України.
Відповідно до статті 10 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Статтею 20 Закону № 280/97-ВР встановлено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень
Відповідно до частини другої статті 71 Закону № 280/97-ВР органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
В силу приписів статей 25-26 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Зокрема, сільські, селищні, міські ради уповноважені затверджувати в установленому порядку місцеві містобудівні програми, генеральні плани забудови відповідних населених пунктів, іншу містобудівну документацію (пункт 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР).
Отже, органи місцевого самоврядування, реалізуючи надані їм Конституцією та Законом № 280/97-ВР повноваження, мають право самостійно затверджувати містобудівну документацію, зокрема генеральні плани, детальні плани територій та інші програми розвитку населених пунктів, оскільки саме ці питання належать до власних (самоврядних) повноважень територіальних громад. Таке право є складовою гарантій місцевого самоврядування як форми народовладдя, через яку територіальні громади реалізують свою автономію у вирішенні питань місцевого значення.
Водночас, втручання органів державної влади у здійснення цих повноважень є неприпустимим, за винятком випадків, прямо передбачених законом. Державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування може здійснюватися лише у межах, формах і способах, визначених Конституцією та законами України, і не може перетворюватися на адміністративне підпорядкування чи узурпацію їх повноважень, оскільки це суперечило б принципам децентралізації та самостійності місцевого самоврядування, гарантованим Основним Законом.
Частиною першою статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно із пунктом 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території
За змістом частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
В свою чергу, правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон №1805-III.
Відповідно до пункту 14 частини другої статті 5 Закону №1805-III (тут і надалі, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини
Відповідно до частини четвертої статті 32 Закону №1805-ІII на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини
Отже, положеннями Закону № 1805-III визначено обов`язковість погодження та отримання дозволів органу охорони культурної спадщини на здійснення будь-яких містобудівних, архітектурних, ландшафтних чи інших робіт у межах пам`яток національного значення, їх територій, історико-культурних заповідників, зон охорони та історичних ареалів населених місць. Такі вимоги спрямовані на забезпечення збереження об`єктів культурної спадщини та традиційного характеру середовища, і їх недотримання унеможливлює законне проведення будівельних чи містобудівних перетворень навіть за наявності затвердженої містобудівної документації, у тому числі детального плану території.
На моє переконання, під вжитим у статті 32 Закону №1805-III поняттям «містобудівні перетворення» слід розуміти діяльність, пов`язану з новим будівництвом, реконструкцією, реставрацією, земляними роботами або ландшафтними змінами, що здійснюються, зокрема у межах зон охорони пам`яток та історичних ареалів населених місць, яка має безпосередній вплив на просторову організацію території, змінює її фізичні характеристики або зовнішній вигляд, що може впливати на історико-культурну цінність середовища. Оскільки затвердження органом місцевого самоврядування детального плану території саме по собі не має наслідком виникнення змін чи перетворень на відповідній території, а лише встановлює містобудівні параметри для майбутнього проектування, відсутні правові підстави для погодження такого детального плану території органом охорони культурної спадщини.
При цьому, затвердження детального плану території є лише попереднім етапом у процесі реалізації містобудівної діяльності, натомість будь-які конкретні проекти будівництва, реконструкції чи інших перетворень у межах історичних ареалів населених місць підлягають окремому погодженню з відповідним органом охорони культурної спадщини.
Вважаю за необхідне наголосити на тому, що забезпечення належного рівня охорони культурної спадщини є конституційним обов`язком держави (частина п`ята статті 54 Конституції України). Однак реалізація цього обов`язку не може здійснюватися шляхом усунення або підміни компетенції органів місцевого самоврядування. Державний контроль у сфері охорони культурної спадщини має здійснюватися лише у формах, передбачених законом, після виникнення фактичних дій або проектних рішень, що здатні вплинути на стан об`єктів культурної спадщини.
Такий підхід дозволить забезпечити співмірний баланс між публічним інтересом держави у збереженні культурних цінностей і правом територіальних громад на самостійне вирішення питань місцевого значення, натомість покладення на органи місцевого самоврядування обов`язку погоджувати детальний план території з органом охорони культурної спадщини є невиправданим втручанням держави у сферу самостійної компетенції територіальних громад, що суперечить конституційним засадам місцевого самоврядування, закріпленим у статтях 5, 7, 140, 144 Конституції України, якими гарантується право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення, у тому числі планування розвитку відповідних населених пунктів.
Фактичне встановлення обов`язковості погодження будь-якої містобудівної документації місцевого рівня з центральним органом виконавчої влади перетворює систему децентралізованого управління на дозвільну вертикаль, у якій органи місцевого самоврядування втрачають зміст своєї автономії та стають залежними від рішень органів державної влади.
Таким чином, вимога погодження детального плану території з органом охорони культурної спадщини, враховуючи, що цей акт містобудівної документації не передбачає безпосереднього проведення робіт чи перетворень на відповідній території, є непропорційним (невиправданим) втручанням у діяльність органів місцевого самоврядування та не узгоджується з принципом розмежування повноважень між державою і територіальними громадами. Вона фактично створює додаткову дозвільну процедуру, не передбачену законом, що призведе до сповільнення процесу прийняття містобудівної документації та, як наслідок, до зниження ефективності управління на місцевому рівні.
На моє глибоке переконання, викладений у постанові Верховного Суду від 17.02.2026 у справі №380/873/22 висновок про те, що детальний план території, який охоплює землі історичного ареалу населеного пункту, належить до актів містобудівної документації, які передбачають містобудівні перетворення у розумінні статті 32 Закону № 1805-III, а тому потребує обов`язкового погодження з відповідним органом охорони культурної спадщини до його затвердження органом місцевого самоврядування, є помилковим та не ґрунтується на правильному застосуванні судом норм матеріального права, у зв`язку з чим судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, врахувавши вимоги статей 5, 7, 140, 144 Конституції України, Закону № 280/97-ВР, Закону № 3038-VI, Закону №1805-ІII мала б відступити від аналогічних висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 11.09.2024 у справі №480/1519/23, від 07.12.2021 у справі №380/142/20 та інших, у яких викладені подібні висновки.
Суддя Верховного Суду А.І. Рибачук