Справа № 520/5814/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2026-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №520/5814/24
Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України висловлюю незгоду з постановою Верховного Суду від 17 лютого 2026 року у справі № 520/5814/24 у частині задоволення позовних вимог щодо зобов`язання видати довідку про розмір грошового забезпечення із застосуванням розрахункової величини, визначеної як прожитковий мінімум для працездатних осіб, встановлений Законом України "Про Державний бюджет України на 2024 рік", замість фіксованої грошової величини 1762 гривні, встановленої постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2023 року № 481 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 р. № 704".
Вважаю, що суди першої та апеляційної інстанцій правомірно виходили з чинності та обов`язковості застосування зазначеної постанови Кабінету Міністрів України у спірний період, а відтак підстав для задоволення касаційної скарги не було.
I. Щодо дії нормативно-правових актів у часі та імперативності статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України
Спірні правовідносини виникли у січні-лютому 2024 року. На цей момент пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України № 481 був чинним, офіційно оприлюдненим та не визнаним протиправним у встановленому законом порядку.
Частина друга статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України прямо встановлює, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Таким чином, законодавець визначив лише перспективну дію судового рішення (ex nunc).
Водночас, висловлена у постанові позиція призводить до ретроспективного невизнання юридичних наслідків чинності нормативного акта. Така позиція не супроводжується належним обґрунтуванням відступу від прямої норми процесуального закону.
Постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2025 року у справі № 320/29450/24, якою пункт 2 постанови № 481 було визнано протиправним та нечинним, набрала законної сили саме з цієї дати. До цього моменту відповідна норма користувалася презумпцією правомірності.

Неврахування презумпції правомірності нормативно-правового акта до моменту його скасування адміністративним судом означає фактичне запровадження інституту оскарження нормативно-правових актів у межах індивідуального спору, що суперечить статтям 264- 265 Кодексу адміністративного судочинства України.

Визнання припустимості інцидентного незастосування чинного нормативно-правового акта з моменту його прийняття зумовлює ситуацію, за якої порядок застосування нормативно-правового акта залежить від розсуду окремого складу суду. Це нівелює передбачуваність правового регулювання та унеможливлює забезпечення єдності судової практики, оскільки один і той самий акт може кваліфікуватися як "застосовний" або "ігнорований" у подібних правовідносинах.

II. Щодо співвідношення частини третьої статті 7 та статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України

Частина третя статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що суд застосовує правовий акт вищої юридичної сили у разі невідповідності правового акта нижчої юридичної сили закону.

Однак ця норма не може тлумачитися ізольовано від статті 265 цього ж Кодексу, яка спеціально регулює наслідки судового оскарження нормативно-правових актів.

Системне тлумачення процесуального закону свідчить, що частина третя статті 7 визначає загальний принцип ієрархії норм; стаття 265 встановлює спеціальний порядок та часові наслідки визнання нормативного акта протиправним.

Спеціальна норма має пріоритет над загальною (lex specialis derogat generali).

Незастосування чинного нормативного акта без його формального скасування нівелює встановлену законодавцем процедуру судового контролю та створює стан нормативної невизначеності.

У цьому контексті важливо розмежувати функціональне призначення зазначених статей: якщо частина третя статті 7 КАС України виступає загальною матеріальною нормою щодо ієрархії актів, то стаття 265 КАС України є спеціальною процесуальною нормою, що імперативно визначає часові межі чинності акта та момент припинення його дії. Ігнорування спеціального порядку, встановленого статтею 265 КАС України, та пряме посилання лише на статтю 7 КАС України фактично передбачає незастосування чинного нормативно-правового акта без належного процесуального обґрунтування, що нівелює саму суть процедури судового оскарження такого акта.

III. Щодо повноважень Кабінету Міністрів України у сфері соціального забезпечення військовослужбовців

Частина четверта статті 63 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" № 2262-ХІІ передбачає, що перерахунок пенсій здійснюється на умовах, у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України.

Це є прямим законодавчим делегуванням повноважень.

Кабінет Міністрів України реалізував це повноваження, прийнявши постанову Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" та постанову Кабінету Міністрів України від 12 травня 2023 року № 481.

Зміна розрахункової величини з прожиткового мінімуму на фіксовану грошову величину 1762 грн є реалізацією визначених статтею 116 Конституції України повноважень Уряду у сфері бюджетної політики.

Жодна норма Закону № 2262-ХІІ не встановлює імперативного обов`язку Кабінету Міністрів України застосовувати саме актуальний прожитковий мінімум для обчислення посадових окладів.

IV Щодо співвідношення Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" та підзаконного регулювання

Закон України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" визначає розміри прожиткового мінімуму як державного соціального стандарту.

Однак цей Закон не містить норми прямої дії щодо автоматичного застосування прожиткового мінімуму як розрахункової величини для визначення грошового забезпечення та не скасовує постанову Кабінету Міністрів України № 481.

Палата фактично ототожнила зміну прожиткового мінімуму із автоматичним підвищенням грошового забезпечення, що не відповідає чинному законодавчому регулюванню.

V. Щодо принципу правової визначеності та презумпції правомірності актів виконавчої влади

Стаття 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади діють на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суб`єкт владних повноважень у цій справі виконував чинну постанову Кабінету Міністрів України.

Визнання його дій протиправними лише з мотивів подальшої зміни судової практики означає ретроспективну оцінку правомірної поведінки як незаконної.

Такий підхід не відповідає принципу юридичної визначеності, створює непередбачуваність для суб`єктів владних повноважень та суперечить принципу tempus regit actum.

VI. Щодо релевантності та меж застосування судової практики

У постанові від 17 лютого 2026 року як обґрунтування незастосування постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 2023 року № 481 використано посилання на практику Верховного Суду у справах № 913/204/18, № 160/1088/19, № 340/507/22.

Такий підхід не враховує суттєві відмінності ratio decidendi зазначених рішень.

1. Справи № 160/1088/19 та № 340/507/22

У цих справах незастосування підзаконних актів ґрунтувалося на тому, що відповідні нормативні положення вже були визнані протиправними та нечинними у судовому порядку.

Тобто правова підстава для їх незастосування виникла post factum - після втрати ними чинності (набрання законної сили рішенням суду про визнання їх протиправними).

У цій же справі на момент виникнення спірних правовідносин пункт 2 постанови КМУ № 481 був чинним, не був скасований та користувався презумпцією правомірності.

Поширення правової позиції, сформованої щодо вже скасованого (нечинного) акта, на ситуацію з чинним нормативним актом не відповідає принципу юридичної визначеності та відрізняється за фактичними й правовими передумовами. Це ігнорує фундаментальну різницю між юридичним станом акта до і після набрання законної сили рішенням суду про його скасування.

2. Справа № 913/204/18

У цій господарській справі йшлося про імперативну заборону, встановлену Законом України "Про освіту", яка прямо суперечила положенням підзаконного акта.

Натомість у сфері, що регулюється Законом України № 2262-ХІІ, законодавець прямо делегував Кабінету Міністрів України повноваження визначати порядок та умови перерахунку пенсій.

Тут немає імперативної законодавчої заборони на встановлення фіксованої грошової величини.

Відтак аналогія з господарським спором є помилковою.

VII. Щодо статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України та забезпечення єдності судової практики

У постанові від 26 червня 2025 року у справі № 480/7154/24 інша судова палата Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (Судова палата з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян) сформулювала правовий висновок про обов`язковість застосування постанови № 481 у спірний період.

Частина друга статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що суд передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права, викладеного в раніше ухваленому рішенні іншої палати.

Дотримання процедури, визначеної статтею 346 КАС України, є не просто формальністю. Оскільки законодавець чітко визначив статус Об`єднаної палати як єдиного суб`єкта, що може у такій ситуації змінити судову практику, самостійний відступ однієї Палати від висновку іншої Палати є порушенням встановленого законом процесуального порядку. У разі наявності підстав в іншому правовому підході, Палата зобов`язана ініціювати розгляд справи Об`єднаною палатою, а не створювати паралельну практику в межах одного Суду.

У цій справі відбувся фактичний відступ від правової позиції іншої Палати без передачі справи на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду Верховного Суду.

Крім того, Палата, відступаючи від висновку у справі № 600/3516/24-а, не навела фундаментальних змін у правовому регулюванні чи суспільних відносинах, які б виправдовували такий відступ. Такий відступ суперечить принципу передбачуваності судового рішення (legal predictability), створює різність судової практики, порушує вимоги статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України, а також суперечить принципу правової визначеності.

VIII. Щодо дискримінаційного ефекту та порушення принципу рівності

Стаття 24 Конституції України гарантує рівність громадян перед законом.

Пенсійне забезпечення відповідно до статей 43 і 63 Закону України № 2262-ХІІ має похідний характер від грошового забезпечення діючих військовослужбовців.

Якщо для діючих військовослужбовців у 2023- 2024 роках застосовувалась фіксована грошова величина 1762 грн, а для пенсіонерів застосовується прожитковий мінімум 3028 грн, то створюється ситуація, коли похідна величина перевищує первинну.

Прагнення забезпечити рівність прав військових пенсіонерів не може досягатися шляхом ігнорування принципу законності щодо діючих військовослужбовців. Ситуація, за якої розрахункова величина для пенсії (3028 грн) стає майже вдвічі більшою за відповідну величину для осіб на службі (1762 грн), створює нову, більшу дискримінацію та не враховує похідний характер пенсійного забезпечення.

Такий підхід може призвести до дисбалансу між елементами правового регулювання грошового забезпечення та пенсійного забезпечення.

В умовах воєнного стану та обмежених бюджетних ресурсів такий підхід є соціально несправедливим і юридично необґрунтованим.

IX. Щодо статті 95 Конституції України та бюджетної збалансованості

Стаття 95 Конституції України встановлює, що бюджетна система України ґрунтується на засадах справедливого та неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Пункт 3 постанови КМУ № 481 прямо передбачає, що видатки здійснюються в межах бюджетних асигнувань.

Застосування Судом прожиткового мінімуму 3028 грн замість 1762 грн без передбачених бюджетних призначень означає покладення на державу додаткових фінансових зобов`язань, не забезпечених відповідними ресурсами.

Суд не уповноважений змінювати параметри бюджетної політики, формувати нові бюджетні зобов`язання або підміняти собою Кабінет Міністрів України у сфері фінансового управління.

X. Суддівський активізм (judicial activism), що передбачає суттєвий вихід за межі повноважень.

Застосування "первісної редакції" постанови КМУ № 704 у поєднанні з бюджетними показниками 2024 року створює норму, якої не існувало та не існує у правовій системі. Тобто позиція Суду фактично передбачає поєднання положення нормативного акта у редакції, що втратила чинність, із показниками бюджету на поточний рік, призводить до фактичного створення ad hoc норми права. Це виходить за межі повноважень суду та передбачає фактично судове нормотворення.

XI. Узагальнюючий висновок

Вважаю, що:

1. Постанова Кабінету Міністрів України від 12 травня 2023 року № 481 була чинною у спірний період і підлягала обов`язковому застосуванню.

2. Частина третя статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України не може тлумачитися всупереч статті 265 цього ж Кодексу.

3. Закон України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" не містить імперативної норми щодо автоматичного застосування прожиткового мінімуму як розрахункової величини для визначення посадових окладів.

4. Відступ від позиції іншої судової палати без передачі справи на розгляд Об`єднаної палати суперечить статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України.

5. Запропонований підхід порушує принцип правової визначеності, а також конституційні принципи рівності та бюджетної збалансованості.

6. Рішення Палати фактично нівелює значення презумпції правомірності актів органів виконавчої влади та передбачає можливість ретроспективної "делегітимації" правомірної поведінки і рішень суб`єктів владних повноважень

З огляду на викладене, вважаю, що касаційна скарга підлягала залишенню без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Зазначена Окрема думка є продовженням позиції стосовно необхідності дотримання судами верховенства права, що охоплює собою принцип законності, принцип правової визначеності та передбачає забезпечення збалансованості Державного бюджету України з метою справедливого розподілу коштів та гарантування принципу рівності у питаннях соціального захисту, яку послідовно викладено, зокрема, в окремих думках від 12 лютого 2019 року у справі № 240/4937/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/79758812), 06 листопада 2025 року у справі № 580/5022/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/131595737) та від 03 грудня 2025 року у справі №520/5814/24 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/132300724).

Суддя Я.О. Берназюк