Справа № 300/5893/23
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2026-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2026 року

м. Київ

справа № 300/5893/23

адміністративне провадження № К/990/17367/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2024 року (колегія у складі суддів Шинкар Т.І., Іщук Л.П., Обрізка І.М.) у справі за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання до вчинення дій,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Служба відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області звернулась до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області, в якому з урахуванням заяви про уточнення (зменшення) позовних вимог просила:

- визнати протиправними дії начальника відділу контролю у галузі ЖКГ, інфраструктури та зв`язку щодо складання та підписання акта про неможливість проведення ревізії від 08 серпня 2023 року;

- визнати протиправною бездіяльність щодо нескладання та ненадання акта ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2019 року до 30 квітня 2023 року;

- зобов`язати відповідача скласти та надати акт ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01 січня 2019 року по 30 квітня 2023 року.

Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідач протиправно склав акт про неможливість проведення ревізії, оскільки чинне законодавство не наділяє орган державного фінансового контролю повноваженнями визнавати неможливим проведення ревізії з підстав ненадання документів об`єктами зустрічної звірки при здійсненні зустрічної звірки або ж за запитами на надання пояснень.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 16 листопада 2023 року позов задовольнив:

- визнав протиправними дії управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області зі складання акта про неможливість проведення ревізії від 08 серпня 2023 року;

- визнав протиправною бездіяльність управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області, яка полягає в нескладенні та ненаданні акта ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області за період з 01 січня 2019 року до 30 квітня 2023 року;

- зобов`язав управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області скласти та надати Службі відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області акт ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області за період з 01 січня 2019 року до 30 квітня 2023 року.

Суд першої інстанції керувався тим, що на момент проведення ревізії, у відповідача не було законних підстав для застосування положень пункту 23 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550) та складання акта про неможливість проведення ревізії від 08 серпня 2023 року. За висновком місцевого адміністративного суду, контролюючий орган не надав доказів перешкоджання проведення ревізії, ненадання відповідної інформації чи допущення будь-якого іншого порушення вимог Порядку №550 позивачем. Суд зауважив, що таких фактів не відображено в акті про неможливість проведення ревізії та не наведено відповідачем у відзиві на позовну заяву. Із цих міркувань суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність дій відповідача щодо складання акта про неможливість проведення ревізії від 08 серпня 2023 року та бездіяльності відповідача, яка полягає у не складанні та не наданні позивачу акту ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області за період з 01 січня 2019 року до 30 квітня 2023 року. З урахуванням цього висновку, суд першої інстанції вважав, що ефективним способом відновлення порушених прав позивача є зобов`язання відповідача скласти та надати позивачеві акт ревізії фінансово-господарської діяльності, адже це забезпечить достатні гарантії того, що спір між сторонами буде остаточно вирішений.

За результатами апеляційного перегляду Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 березня 2024 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року скасував та ухвалив нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовив.

Суд апеляційної інстанції мотивував свої висновки тим, що відповідач має повноваження щодо отримання документів під час проведення заходів фінансового контролю, що є законодавчо наданим інструментом для отримання необхідних документів для об`єктивного дослідження питань програми ревізії, а також повинен вживати заходів, щодо їх отримання, та не може обмежитись документами, в яких не було інформації, потрібної для перевірки, тому у разі виникнення обставин, які унеможливлюють проведення ревізії, посадова особа органу фінансового контролю повинна скласти акт про неможливість проведення ревізії, із зазначенням відповідних причин та описом об`єктивних фактів та обставин, що і було зроблено у межах спірних правовідносин. На противагу висновкам суду першої інстанції, апеляційний суд вважав недоведеними аргументи позивача про можливість скласти акт ревізії на підставі отриманих документів, тому вважав, що відповідач мав правові підстави для застосування положень пункту 23 Порядку №550.

Іншою підставою для відмови у задоволенні позову суд апеляційної інстанції зазначив правову природу акта про неможливість проведення ревізії. За висновком суду, такий акт є службовим документом, який фіксує факт неможливості завершення ревізії, є носієм доказової інформації про обставини, що стали підставою для цього, водночас не є рішенням суб`єкта владних повноважень, що породжує юридичні наслідки для суб`єкта господарювання. Отже, дії щодо складення і підписання вказаного акта є суто службовою діяльністю працівників контролюючого органу на виконання їх професійних обов`язків та реалізації компетенції. Таким чином, розгляд питання щодо правомірності винесення оскаржуваного акта не дозволяє ефективно захистити чи відновити порушене право позивача, а тому не відповідає визначеному у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданню адміністративного судочинства.

Апеляційний суд також зауважив, що у межах спірних правовідносин суд не може перебирати на себе повноваження органу державного фінансового контролю та втручатись в його дискреційні повноваження, однак суд першої інстанції, зобов`язавши відповідача скласти та надати акт ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, вийшов за межі своєї компетенції, тим самим втрутившись в дискреційні повноваження відповідача, що не відповідає загальним принципам та засадам адміністративного судочинства.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2024 року, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року залишити в силі.

Підставою касаційного оскарження позивач вказав пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Свої доводи у межах цієї підстави обґрунтував відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах норми абзацу першого пункту 23 Порядку №550. На думку скаржника, ця норма, якою визначено повноваження органу державного фінансового контролю складати акт про неможливість проведення ревізії, повинна застосовуватись виключно з підстав, які виникли внаслідок дій або бездіяльності саме об`єкта контролю, а не юридичних чи фізичних осіб, які мали правовідносини з об`єктом контролю та/або залучалися для виконання договірних відносин із об`єктом контролю.

Скаржник доводить, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що на момент проведення ревізії у відповідача були законні підстави для застосування положень пункту 23 Порядку №550. Відповідно до Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ), Порядку №550 відповідач зобов`язаний був, за відсутності законних підстав для складення акту про неможливість завершення ревізії, скласти акт про результати ревізії та надати його відповідачу для ознайомлення та підписання, а позивач мав право отримати такий акт. В іншому випадку, відповідно до пункту 23 Порядку №550, ревізія не вважається проведеною, і орган державного фінансового контролю має право вдруге організувати та провести ревізію об`єкта контролю, що за таких обставин порушує права та законні інтереси позивача. Отже, вчинення дій зі складення акту про неможливість завершення ревізії фактично позбавляє права об`єкта контролю на отримання акту ревізії за результатами заходу фінансового контролю. До того ж, у разі його складення за відсутності законних підстав, надає можливість органам фінансового контролю зловживати своїми повноваженнями, невілюючи законодавчо встановленні строки для проведення ревізій та перетворювати ревізію в безкінечний захід. Отже, на думку скаржника, є помилковим висновок суду апеляційної інснстанції про те, що акт про неможливість завершення ревізії є службовим документом та носієм доказової інформації, який не породжує юридичні наслідки для суб`єкта господарювання.

Позиція інших учасників справи

У відзиві Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області просить залишити касаційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2024 року залишити без змін.

На переконання відповідача, при складанні акта про неможливість проведення ревізії від 08 серпня 2023 року працівники Управління діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом №2939-XІІ та Порядком № 550. Представник відповідача, зокрема, пояснив, що оскільки ревізія містить комплекс ревізійних дій, які неможливо здійснити без документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, то відповідно без звірки документів первинного бухгалтерського обліку суб`єктів господарювання з якими позивач мав господарські відносини, неможливо було в повному обсязі дослідити всі питання згідно програми ревізії, а отже завершити контрольний захід та задокументувати його результати. Таким чином, відсутність документів та інформації, неможливість дослідження та перевірки в повній мірі всіх питань згідно з програмою ревізії, а отже підготовки відповідних висновків (результатів), загалом вплинуло на перевірку фінансово-господарської діяльності позивача за відповідний період його роботи в цілому. Отже, з огляду на наявність об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють проведення ревізії, відповідно до пункту 23 Порядку №550 було складено акт про неможливість проведення ревізії від 08 серпня 2023 року, який вручено об`єкту контролю 09 серпня 2023 року.

Поряд із цим, відповідач зауважив, що позивач не зазначив який конкретно негативний вплив або шкоди він зазнав саме внаслідок прийняття оскаржуваного акту, та який цей акт мав негативний вплив безпосередньо на його правове становище, які причинно-наслідкові зв`язки у справі це підтверджують. Щодо наведених скаржником мотивів про можливість органу фінансового контролю організувати ревізію повторно, відповідач вказав, що за правилами КАС України, в порядку адміністративного судочинства здійснюється захист уже порушених прав особи, а не можливих порушень прав у майбутньому.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2024 року касаційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2024 року у справі №300/5893/23 повернуто особі, яка її подала.

28 березня 2024 року Службою відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області вдруге подано до Верховного Суду касаційну скаргу на вказане судове рішення. Разом з касаційною скаргою скаржник заявив клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження.

Ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2024 року визнано поважними причини пропуску Службою відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області строку на касаційне оскарження постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2024 року в цій справі та відкрито касаційне провадження за поданою позивачем касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду від 11 лютого 2026 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

29 травня 2023 року на підставі підпункту 4.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІ квартал 2023 року та згідно з направленнями від 26 червня 2023 року №165, №166, №167, №168, від 15 червня 2023 року №191 та №192, від 28 червня 2023 року №199 посадові особи управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області розпочали ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області.

З 05 до 19 червня 2023 року та з 03 до 24 липня 2023 року ревізія зупинялась з метою проведення зустрічних звірок щодо стану розрахунків та достовірності проведення господарських операцій з суб`єктами господарювання, що мали правовідносини з об`єктом контролю.

08 серпня 2023 року відповідач на підставі пункту 23 Порядку №550 склав акт про неможливість проведення ревізії.

В акті зазначено, що з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків, для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку Служби проведено зустрічну звірку в Дочірньому підприємстві «Івано-Франківський облавтодор» Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» (далі - ДП «Івано-Франківський облавтодор»), зустрічною звіркою в ДП «Івано-Франківський облавтодор» встановлено, що це підприємство оборотно-сальдових відомостей за розрахунками зі Службою автомобільних доріг в Івано-Франківській області до зустрічної звірки не надано. При цьому, до звірки надано рішення Господарського суду Івано-Франківської області від 09 листопада 2017 року у справі №909/907/17 за позовом ДП «Івано-Франківський облавтодор» до Служби автомобільних доріг в Івано-Франківській області, згідно з яким судом прийнято рішення стягнути зі Служби автомобільних доріг в Івано-Франківській області на користь ДП «Івано-Франківський облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України» 15380655,00 грн заборгованості та 230709,83 грн судового збору.

За даними бухгалтерського обліку ДП «Івано-Франківський облавтодор» за період з 01 січня 2019 року до 30 квітня 2023 року відображено погашення заборгованості (стягнення боргу з Служби автомобільних доріг в Івано-Франківській області на користь ДП «Івано-Франківський облавтодор» згідно наказу Господарського суду Івано Франківської області від 27.11.2017 по справі №909/907/17) на загальну суму 7611364,83 грн, в тому числі: надані послуги на суму 7380655,00 грн, судові витрати на суму 230709,83 грн.

Також, оборотно-сальдових відомостей за розрахунками із субпідрядними організаціями до звірки не надано. Відомостей ресурсів до договірних цін не надано. До звірки відомості ресурсів до актів приймання виконаних будівельних робіт, складених філіями, не надано (за винятком філій «Коломийська ДЕД», «Рогатинська ДЕД» та «Надвірнянський райавтодор»).

Крім того, під час проведення контрольного заходу направлено 5 запитів підрядним організаціям, а саме: ТОВ «СЕА Електротехніка», ТОВ «РОАД-ЛАЙН», ТОВ «ЗІО-СПОРТ», ТОВ «СЕА Електронікс Україна», ТОВ «Техномістбуд Холдинг» щодо надання підтверджуючих документів по витратах, задокументованих в актах приймання виконаних робіт (накладних на придбання матеріальних цінностей, документів на роботу машин та механізмів (договори оренди, акти надання послуг, калькуляції вартості маш/год власної техніки, і т.д.), свідоцтва про сплату єдиного соціального внеску, інформацію щодо кількості найманих осіб у період виконання робіт або надання послуг, документальне підтвердження витрат на відрядження, інших супутніх витрат, тощо).

Станом на 07 серпня 2023 року відповідей на запити від ТОВ «СЕА Електротехніка», ТОВ «ЗІО-СПОРТ», ТОВ «СЕА Електронікс Україна», ТОВ «Техномістбуд Холдинг» на адресу Управління не надходило.

Позивач, вважаючи, що передбачених пунктом 23 Порядку №550 підстав для складення акту про неможливість проведення ревізії не було, звернувся до відповідача із заявою в якій просив відповідно до пунктів 35-40 Порядку №550 оформити результати ревізії та направити на його адресу акт про результати ревізії.

Листом від 13 вересня 2023 року відповідач повідомив позивача про неможливість підтвердити/спростувати витрати понесені виконавцями робіт/послуг та стан взаєморозрахунків, що унеможливлює завершення ревізії.

Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом №2939-ХІІ.

Згідно із частиною першою статті 4 Закону №2939-ХІІ Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до частин першої-третьої статті 11 Закону №2939-ХІІ плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.

Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №550, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення до акта ревізії (за їх наявності) та висновки до них є невід`ємною частиною акта.

Відповідно до пункту 16 Порядку №550 ревізія проводиться шляхом, зокрема, документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об`єкта контролю, пов`язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта контролю чи його заступником у строк, який зазначається посадовими особами органу державного фінансового контролю у вимозі про надання документів та встановлюється з урахуванням запитуваного обсягу таких документів.

Згідно з пунктом 23 Порядку №550 у разі відсутності бухгалтерського обліку на об`єкті контролю, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів, наявності інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин, який надається об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, та долучається до матеріалів ревізії.

У разі усунення таких обставин ревізія за рішенням керівника органу державного фінансового контролю може бути завершена в установленому законодавством порядку. При цьому до її тривалості не включається строк, протягом якого ревізія фактично не проводилася. В іншому випадку ревізія не вважається проведеною і орган державного фінансового контролю має право вдруге організувати та провести ревізію об`єкта контролю, зокрема в плановому порядку, протягом того ж календарного року.

Про факти недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії, ненадання необхідних для перевірки документів та інші незалежні від органу державного фінансового контролю обставини, що перешкоджають проведенню ревізії, орган державного фінансового контролю інформує правоохоронні органи для вжиття заходів, передбачених законодавством.

Перешкоджання посадовим особам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізії є підставою для застосування до об`єкту контролю санкцій, передбачених законодавством, і для притягнення керівника об`єкта контролю до визначеної законом юридичної відповідальності.

На підставі акта про неможливість проведення ревізії через відсутність бухгалтерського обліку орган державного фінансового контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, надає об`єкту контролю вимоги щодо приведення обліку у відповідність із законодавством та інформує про це орган управління об`єкта контролю.

Керівник об`єкта контролю повідомляє органу державного фінансового контролю про усунення таких обставин наступного робочого дня після їх усунення.

Відповідно до пункту 26 Порядку №550 З метою підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об`єкта контролю органами державного фінансового контролю можуть проводитися зустрічні звірки на підприємствах, в установах та організаціях (абзац перший пункту 26 Порядку №550).

За результатами зустрічної звірки складається у чотирьох примірниках довідка, перший, другий і третій примірники якої долучаються до додатків до акта ревізії. Четвертий примірник довідки складається для підприємства (установи чи організації), на якому проводилася зустрічна звірка (абзац четвертий пункту 26 Порядку №550).

У разі недопущення посадової особи органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення зустрічної звірки, ненадання необхідних для звірки документів складається за підписом посадових осіб органу державного фінансового контролю акт, який долучається до акта ревізії та у якому зазначається факт такого недопущення, і невідкладно інформуються правоохоронні органи для вжиття заходів, передбачених законом (абзац восьмий пункту 26 Порядку №550).

Згідно з пунктом 35 Порядку №550 результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

Спірні правовідносини між сторонами зумовлені незгодою позивача з діями посадової особи органу державного фінансового контролю щодо складення відповідно до пункту 23 Порядку №550 акта про неможливість проведення ревізії. Загалом позиція позивача зводиться до того, що мотиви, якими обґрунтовано цей акт, зокрема, неотримання під час проведення зустрічних звірок документів від осіб, з якими позивач мав фінансово-господарські правовідносини у відповідний період, перебувають поза межами визначених пунктом 23 Порядку №550 підстав. Позивач як об`єкт контролю при проведенні ревізії не має відношення до надання цими особами документів у ході зустрічної звірки. Законодавством передбачено чіткий алгоритм дій органу фінансового контролю у випадку неотримання пояснень/документів від об`єкта зустрічної звірки, який не охоплює випадки передбачені пунктом 23 Порядку №550, вимоги якого стосуються виключно об`єкта ревізії. Таким чином, відповідач мав завершити ревізію, скласти та надати акт ревізії фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 січня 2019 року до 30 квітня 2023 року.

Із цих міркувань позивач звернувся до суду з вимогами про визнання протиправними дій посадової особи органу державного фінансового контролю щодо складання та підписання акта про неможливість проведення ревізії від 08 серпня 2023 року, визнання протиправною бездіяльності щодо не складання та не надання акта ревізії фінансово-господарської діяльності за відповідний період, а також зобов`язання відповідача скласти та надати такий акт.

За результатами судового розгляду суд першої інстанції погодився з мотивами позивача та задовольнив його вимоги.

Суд апеляційної інстанції рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовив. Позиція апеляційного суду ґрунтується на тому, що по-перше, наведені відповідачем в акті обставини дійсно унеможливлювали проведення ревізії, оскільки, не маючи достатніх даних, контролюючий орган не може обмежитись документами, в яких не було інформації, потрібної для ревізії, і, по-друге, оспорювані дії щодо складення акту про неможливість проведення ревізії не створили для нього жодних юридичних наслідків, тобто, не порушили його прав.

Межі касаційного перегляду визначені статтею 341 КАС України, за правилами частини першої якої, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Касаційне провадження у цій справі відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме, з метою перевірки аргументів скаржника про неправильне застосування судом апеляційної інстанції абзацу першого пункту 23 Порядку №550 за відсутності висновку Верховного Суду з питань застосування цієї правової норми у подібних правовідносинах.

Абзацом першим пункту 23 Порядку №550 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що у разі відсутності бухгалтерського обліку на об`єкті контролю, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів, наявності інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин, який надається об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, та долучається до матеріалів ревізії (абзац перший пункту 23 Порядку №550).

За змістом цієї правової норми, нею визначено невичерпний перелік обставин, з якими пов`язується неможливість проведення ревізії чи перешкоджання її проведенню, за настання яких, якщо ці обставини є об`єктивними та не залежать від волі органу державного фінансового контролю, посадова особа цього органу складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії.

Такий акт за своєю правовою природою є носієм інформації, де зафіксовано обставини, що стали на заваді проведенню ревізії, або, іншими словами, викладено опис причин та умов, що унеможливили або перешкодили її проведенню. Дії посадової особи органу державного фінансового контролю щодо складення такого акта мають на меті зафіксувати ці обставини та причини, що їх зумовили.

Оскарження до суду дій щодо складення такого акта на предмет наявності або відсутності підстав для його складення означає для суду потребу перевірити достовірність зафіксованої у ньому інформації та правильність їх оцінки посадовою особою органу державного фінансового контролю як таких, що унеможливили ревізію.

Водночас можливість здійснення судом такої перевірки зумовлюється фактом настання для позивача юридично значимих наслідків, тобто, виникненням, зміною чи припиненням його прав та / або обов`язків.

За частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною третьою статті 124 Основного Закону України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист одним із способів, передбачених цією статтею, або в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що акт про неможливість проведення ревізії не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.

За змістом касаційної скарги, порушення своїх прав позивач пов`язує з тим, що у разі складення згаданого акта ревізія не вважається проведеною і орган державного фінансового контролю має право вдруге організувати та провести ревізію об`єкта контролю, також це позбавляє права об`єкта контролю на отримання акта ревізії, а у випадку складення акта про неможливість проведення ревізії за відсутності законних підстав, це надає можливість органам фінансового контролю зловживати своїми повноваженнями та перетворювати ревізію в безкінечний захід.

У цьому контексті варто зауважити, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

Наведені скаржником міркування не дають Суду підстав вважати, що звернення суду із цим позовом зумовлено реальним порушенням його прав або інтересів, оскільки перебувають поза зв`язком з дійсними юридично значимими наслідками для позивача (ідеться про виникнення, зміну або припинення його прав та/або обов`язків), або рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державного фінансового контролю, які б такі наслідки спричинили.

Отже, оскаржувані позивачем дії посадової особи органу державного фінансового контролю на момент звернення із цим позовом до суду не порушують прав або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

При цьому Суд звертає увагу на те, що доводи позивача щодо протиправності дій посадової особи органу державного фінансового контролю зі складання акта про неможливість проведення ревізії та помилковості оцінки обставин як таких, що у значенні пункту 23 Порядку №550 унеможливили проведення ревізії, які викладено в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення органу державного фінансового контролю, яким порушено права або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної ревізії.

Беручи до уваги викладене, Суд дійшов висновку, що позовні вимоги про визнання протиправними дій посадової особи органу державного фінансового контролю щодо складання та підписання акта про неможливість проведення ревізії від 08 серпня 2023 року, а також решта похідних вимог у цьому позові, не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а отже провадження у справі підлягає закриттю.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Частиною другою статті 124 Конституції України установлено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

У контексті цих конституційних норм, а також положень частини першої статті 239 КАС України, Суд зазначає, що в цьому випадку поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають не лише під юрисдикцію адміністративних судів, а й узагалі не підлягають судовому розгляду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).

В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Івано-Франківській області задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2024 року скасувати й закрити провадження у справі №300/5893/23.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Верховного Суду