Справа № 240/23099/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2026-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2026 року

м. Київ

справа № 240/23099/24

адміністративне провадження № К/990/18915/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Стародуба О.П. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 240/23099/24

за позовом заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави

до Державної служби геології та надр України,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Фірма "Лисс"», Державне спеціалізоване господарське підприємство «Ліси України» в особі філії «Словечанське лісове господарство»,

про визнання протиправним та скасування дозволу,

за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури

на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду (у складі судді Гуріна Д.М. від 07 березня 2025 року) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Курка О.П., Ватаманюка Р.В., Боровицького О.А.) від 07 квітня 2025 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 21 листопада 2024 року заступник керівника Житомирської обласної прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 6286, який Держгеонадра видала 04 жовтня 2018 року Товариству з обмеженою відповідальністю «Фірма "Лисс"» (далі - ТОВ «Фірма "Лисс"») з метою видобування торфу фрезерного для виробництва брикетів.

2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що ТОВ «Фірма "Лисс"» отримало дозвіл без урахування висновку з оцінки впливу на довкілля; такий висновок було надано лише у вересні 2019 року, тобто майже через рік після видачі дозволу. Територія, на яку поширюється дія спеціального дозволу, є частиною лісового заказника місцевого значення "Словечанський кряж". На цій території заборонена будь-яка діяльність, що може негативно впливати на природні комплекси, зокрема видобування корисних копалин та порушення ґрунтового покриву. ТОВ «Фірма "Лисс"» не повідомило про відсутність висновку з оцінки впливу на довкілля під час подання документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами.

Прокурор обґрунтував своє право на звернення до суду відсутністю уповноваженого органу та зазначав, що позов подано з метою усунення помилки, допущеної Держгеонадра, як органом, відповідальним за раціональне використання надр, які всупереч вимогам закону видали «Фірма "Лисс"» спеціальний дозвіл на користування надрами.

3. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 02 січня 2025 року поновив Прокурору пропущений строк звернення до суду з цим позовом та відкрив провадження у справі.

4. Держгеонадра просила відмовити у задоволенні позову, покликаючись на те, що Прокурор не довів факт порушення права чи законного інтересу, оскільки Держгеонадра діяла в межах та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

5. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 07 березня 2025 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2025 року, залишив позов без розгляду у зв`язку з пропуском тримісячного строку для звернення прокурора до суду з позовом.

6. Суди попередніх інстанцій мотивували залишення позову без розгляду тим, що спеціальний дозвіл на користування надрами від 04 жовтня 2018 року № 6286 був опублікований на офіційному сайті Держгеонадра, що забезпечувало доступ до інформації. Прокурор був обізнаний з фактом отримання ТОВ «Фірма "Лисс"» спеціального дозволу, оскільки вже звертався до суду у справі № 0640/4292/18 щодо документів, на підставі яких цей дозвіл був виданий.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 07 березня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2025 року, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

8. На обґрунтування касаційної скарги Прокурор зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), порушили положення статей 79, 160, 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також не врахували правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/405/19, та висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 27 листопада 2018 року у справі № 473/2236/17 щодо критеріїв поважності причин пропуску строків звернення до суду.

9. Суди попередніх інстанцій не врахували, що прокуратура, здійснюючи представництво, діє від імені держави, а не як учасник правовідносин у сфері надання дозволів на користування надрами, тому початок перебігу строку для прокуратури не може визначатися з моменту оприлюднення дозволу.

10. Прокурор стверджує, що він встановив порушення інтересів держави та наявність підстав для представництва після отримання відповіді від Держгеонадр (21 серпня 2024 року № 5280/03-4/2-24), і позов був поданий у межах тримісячного строку - 21 листопада 2024 року.

11. Держгеонадра подала відзив, в якому просила касаційну скаргу залишити без задоволення, обґрунтовуючи це тим, що наказ про надання спеціальних дозволів від 31 серпня 2018 року № 300 було опубліковано на їхньому офіційному сайті протягом п`яти днів з моменту прийняття, а Прокурор був обізнаний про надання ТОВ «Фірма "Лисс"» спеціального дозволу ще з 24 вересня 2018 року, оскільки вже звертався до суду у справі №0640/4292/18 щодо оскарження документів, на підставі яких цей дозвіл був виданий.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

12. 02 травня 2025 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

13. Верховний Суд ухвалою від 20 травня 2025 року відкрив касаційне провадження у справі.

14. 04 червня 2025 року Держгеонадра подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.

15. Верховний Суд ухвалою від 28 жовтня 2025 року призначив справу до розгляду у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів на 04 листопада 2025 року о 14 годині 30 хвилин у приміщенні Касаційного адміністративного суду.

16. 30 жовтня 2025 року ТОВ «Фірма "Лисс"» подало до Верховного Суду клопотання про закриття провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України. Клопотання обґрунтовує тим, що Державна комісія України по запасах корисних копалин переоцінила запаси корисних копалин родовища «Гвоздь» (протокол від 04 травня 2023 року № 5575), а Держгеонадра наказом від 08 квітня 2025 року № 120 внесла зміни до спеціального дозволу на користування надрами (від 04 жовтня 2018 року № 6286) та уклала 05 травня 2025 року угоду про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин. Крім того, було розроблено нову характеристику родовища «Гвоздь» та програму робіт з видобування торфу. Спеціальний дозвіл на користування надрами від 04 жовтня 2018 року № 6286 (у редакції від 08 квітня 2025 року) містить обов`язок виконувати умови висновку з оцінки впливу на довкілля від 02 вересня 2019 року № 7-03/12-1/1. На думку ТОВ «Фірма "Лисс"», процедурні порушення при первісній видачі спеціального дозволу на користування надрами від 04 жовтня 2018 року № 6286 були усунені при внесення змін до спеціального дозволу та укладення угоди від 05 травня 2025 року № 6286. Також зазначає, що з моменту видачі спеціального дозволу (04 жовтня 2018 року) до 2025 року ТОВ «Фірма "Лисс"» не здійснювало видобування торфу.

17. 04 листопада 2025 року Верховний Суд у судовому засіданні після заслуховування пояснень сторін вирішив продовжити розгляд справи у порядку письмового провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

19. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

20. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

21. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

22. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Житомирського окружного адміністративного суду від 07 березня 2025 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.

24. Конституція України у статті 13 встановлює, що земля, надра, водні та інші природні ресурси є об`єктами права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

25. Відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

26. Таким чином, Основний Закон визначає, що природні ресурси належать народу, а держава зобов`язана забезпечувати екологічну безпеку. У такому разі, запобігання шкоди (принцип превентивності - «precautionary principle») має пріоритет над компенсацією чи усуненням наслідків шкоди. Держава несе конституційну відповідальність за дії чи бездіяльність при розпорядженні природними ресурсами та за своєчасне вжиття заходів щодо запобігання екологічним загрозам.

27. Принципи перестороги та необхідності вживання запобіжних заходів для екологічної політики також закріплені у статті 191 Договору про функціонування Європейського Союзу (Treaty on the Functioning of the European Union; TFEU), набувають особливого значення у контексті видачі спеціального дозволу на користування надрами, оскільки порушення процедур може призвести до непоправної шкоди.

28. Україна є стороною Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція, 1998 року), яка зобов`язує державу забезпечувати ефективний судовий контроль за дотриманням екологічного законодавства.

29. Таким чином, суди повинні застосовувати підхід, який гарантує реальний, а не формальний захист екологічних прав і публічних інтересів.

30. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував на позитивних зобов`язаннях держави щодо захисту довкілля, які випливають зі статей 2 (право на життя) та 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Такі зобов`язання вимагають превентивних заходів для забезпечення екологічної безпеки.

31. У справі «Гримковська проти України» (Grimkovskaya v. Ukraine, рішення від 21 липня 2011 року, заява № 38182/03, пункт 71) ЄСПЛ констатував, що відсутність належної оцінки законності рішень органів влади та ефективності екологічної політики свідчить про порушення прав, гарантованих статтею 8 Конвенції. Суд підкреслив, що екологічні права є складовою права на життя і права на повагу до приватного життя, а тому вимагають посиленого судового контролю.

32. У справі «Татар проти Румунії» (Tatar v. Romania, постанова від 27 січня 2009 року, заява № 67021/01, пункт 120) ЄСПЛ нагадав про важливість принципу запобіжних заходів (вперше закріпленого в Ріо-де-Жанейрській декларації), який «має застосовуватися для забезпечення високого рівня захисту здоров`я, безпеки споживачів та навколишнього середовища в усіх видах діяльності».

33. Стаття 118 КАС України передбачає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

34. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

35. Частина перша статті 120 КАС України визначає, що перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

36. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

37. Згідно з абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

38. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до частини третьої якої, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

39. У справах, пов`язаних із користуванням надрами та охороною довкілля, застосування процесуальних строків має враховувати конституційний обов`язок держави щодо захисту природних ресурсів та екологічної безпеки (статті 13, 16 Конституції України). У таких категоріях спорів суди мають з особливою обережністю підходити до застосування строків, щоб уникнути ситуацій, коли надмірний формалізм унеможливлює ефективний судовий контроль за законністю розпорядження природними ресурсами.

40. Відповідно до частини четвертої статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

41. У справі, що розглядається, суд першої інстанції поновив Прокурору строк звернення до суду та відкрив провадження (ухвалою від 02 січня 2025 року), проте згодом дійшов висновку про передчасність такого рішення та залишив позов без розгляду, керуючись частиною четвертою статті 123 КАС України.

42. Правовий інститут строків звернення до адміністративного суду не містить детально описаних причин чи критеріїв їх визначення, вичерпного переліку підстав для їх поновлення. КАС України встановлює лише загальні критерії - причини мають бути поважними, реальними, непереборними та об`єктивно нездоланними у межах строку. Такі причини несумісні з ситуаціями, коли особа знала або повинна була знати про порушення права, мала можливість своєчасно звернутися, але не зробила цього через недбалість, легковажність чи неорганізованість.

43. Визначення поважності причин здійснюється шляхом оцінки конкретних обставин: тривалості пропущеного строку, наявності факторів, що реально перешкодили зверненню, їх причинного зв`язку з пропуском, а також поведінки особи протягом цього періоду - чи вчиняла вона дії, пов`язані з підготовкою до звернення до суду.

44. Зазначене узгоджується з висновками, викладеними у пункті 8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/405/19.

45. У визначених законом випадках прокурор, згідно з частиною третьою статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

46. Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

47. Тобто прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу.

48. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 КАС України).

49. Верховний Суд звертає увагу на те, що питання про початок перебігу тримісячного строку для звернення прокурора до суду з позовом має вирішуватися з урахуванням особливостей правового статусу прокурора як суб`єкта, який представляє інтереси держави. Такий строк починається не з моменту оприлюднення відповідного акта суб`єкта владних повноважень, а з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

50. Прокурор не є учасником правовідносин у сфері надання дозволів на користування надрами, тому на нього не може покладатися обов`язок постійного моніторингу публікацій на офіційних сайтах органів влади з метою виявлення можливих порушень інтересів держави.

51. Зважаючи на особливий конституційно-правовий статус прокурора, факт публічного оприлюднення акта суб`єкта владних повноважень (зокрема, надання спеціального дозволу на користування надрами) сам по собі не породжує презумпції обізнаності прокуратури про можливе порушення інтересів держави. Початок перебігу строку звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав або міг отримати достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності акта, зокрема за результатами вжиття заходів щодо встановлення підстав для представництва.

52. Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 09 грудня 2024 року у справі № 420/14551/23.

53. Звернення Прокурора до суду у такій категорії спорів узгоджується з принципами верховенства права, викладеними у Рекомендації CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum), які допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін.

54. «Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

55. У постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 сформульовано визначення «інтерес держави» ( «публічний інтерес») як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є нічим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

56. Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

57. З огляду на характер спірних правовідносин «інтереси держави» у цій справі мають тлумачитися з урахуванням принципу превентивної дії в екологічних правовідносинах, що вимагає від держави вживати заходів для запобігання екологічній шкоді, а не лише реагувати на її наслідки.

58. Отже, оскарження спеціального дозволу на видобування торфу, що може загрожувати цілісності лісового заказника, є реалізацією прокурором його конституційної функції з превентивного захисту екологічних прав суспільства та недопущення порушення права власності Українського народу на природні ресурси, встановленого статтею 13 Конституції України.

59. На відміну від звичайного позивача, Прокурор діє не як зацікавлена особа, а як представник інтересів держави та суспільства, який не може знати про всі можливі порушення закону одночасно з їх допусканням, потребує необхідного часу для виявлення, аналізу та підготовки матеріалів.

60. У пункті 265 постанови від 03 квітня 2024 року у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що у випадку звернення прокурора до суду від імені держави, перебіг строку звернення починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору. При цьому, розглядаючи питання дотримання строків звернення прокурора до суду з позовом щодо перевірки законності розпорядження надрами, Велика Палата Верховного Суду виходила не лише з дотримання формальних строків, а й наведених прокурором підстав неможливості раніше дізнатися про виявлене ним порушення.

61. Верховний Суд у пункті 66 постанови від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 також вказав на те, що встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.

62. У такому разі відлік строку звернення з позовом має починатися не з моменту прийняття суб`єктом владних повноважень рішення чи вчинення дій, що можуть бути оскаржені в адміністративному судочинстві, а з моменту, коли Прокурору стало відомо про порушення інтересів держави чи суспільства, що потребують судового захисту. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону № 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.

63. У процесуальних питаннях, що стосуються участі прокурора в адміністративному процесі, також належить застосовувати принцип пропорційності, який є одним із елементів принципу верховенства права (стаття 6 КАС України) та вимагає співмірності між обмеженнями процесуальних прав та легітимною метою їх встановлення, тобто, справедливого балансу між конкуруючими інтересами. Зокрема, строки та наслідки їх пропуску мають оцінюватися з урахуванням характеру і значення публічного інтересу, який захищає прокурор, а також з метою недопущення надмірного формалізму, що міг би фактично позбавити державу або суспільство належного судового захисту. Зазначене узгоджується із завданнями та основними засадами адміністративного судочинства, передбаченим статтею 2 КАС України.

64. Застосовуючи принцип пропорційності до обставин справи, суд має оцінити: легітимність мети обмеження (забезпечення правової визначеності через дотримання строків); належність засобу для досягнення мети (чи дійсно залишення позову без розгляду сприяє правовій визначеності); необхідність обмеження (існування менш обтяжливих альтернатив); пропорційність у вузькому сенсі (співмірність між перевагами та втратами).

65. У справі, що розглядається, факт оприлюднення наказу Держгеонадра від 31 серпня 2018 року № 300 та/або спеціального дозволу на користування надрами від 04 жовтня 2018 року № 6286 на офіційному сайті Держгеонадра сам по собі не може слугувати підставою для початку перебігу строку звернення до суду для Прокурора; крім того, з публікації дозволу не випливає інформація про можливі порушення законодавства при його видачі.

66. Зведення змісту умови "з дня виникнення підстав" лише до факту опублікування акта є формальним підходом, що не забезпечує справедливого балансу між принципом правової визначеності та потребою усунути або запобігти триваючому публічно-правовому порушенню.

67. Суди попередніх інстанцій помилково посилалися на те, що Прокурор був обізнаний з фактом отримання ТОВ «Фірма "Лисс"» спеціального дозволу з огляду на участь у справі № 0640/4292/18, в якій він же оскаржував рішення Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року № 1191 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України № 14121/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Фірма "Лисс"».

68. Участь заступника керівника Житомирської обласної прокуратури у справі № 0640/4292/18 стосувалася оскарження рішення місцевої ради, яке було лише однією з умов для отримання дозволу, і таке рішення не містило інформації про порушення, заявлені Прокурором у цій справі. Тобто, суд переглядав процедуру погодження, а не видачу спеціального дозволу на користування надрами чи екологічні аспекти.

69. Зокрема, у справі № 0640/4292/18 суд не досліджував обставини, пов`язані з відсутністю висновку з оцінки впливу на довкілля, належністю території до лісового заказника чи правовими наслідками такого статусу для користування надрами. Тобто предметом розгляду була лише процедура погодження місцевою радою, тоді як питання видачі спеціального дозволу, проведення оцінки впливу на довкілля та правового режиму території (заказника) у зазначеній справі не розглядалися.

70. Таким чином, розгляд зазначеної справи не свідчить про обізнаність Прокурора щодо прийняття Держгеонадра кінцевого рішення про видачу ТОВ «Фірма "Лисс"» спеціального дозволу на користування надрами.

71. Прокурор у позовній заяві зазначив, що підставами для представництва інтересів держави у суді стало отримання відповіді Держгеонадра (лист від 21 серпня 2024 року № 5280/03-4/2-24), проведення відповідної перевірки та з`ясування обставин справи, зокрема: встановлення факту видачі дозволу без урахування висновку з оцінки впливу на довкілля; виявлення того, що територія, на яку поширюється дія дозволу, є частиною лісового заказника місцевого значення «Словечанський кряж»; з`ясування того, що на цій території заборонена діяльність, яка може негативно впливати на природні комплекси.

72. Проте суди першої та апеляційної інстанцій не оцінили запитів прокурора, не дослідили, якою інформацією володів офіс Генерального прокурора на момент видачі спеціального дозволу на користування надрами (жовтень 2018 року), надання висновку з оцінки впливу на довкілля (вересень 2019 року), надання відповіді від Держгеонадра від 21 серпня 2024 року № 5280/03-4/2-24 та результати вжиття заходів щодо встановлення підстав для представництва; не з`ясували, які документи та відомості стали підставами для висновку Прокурора про наявність порушення публічного інтересу та звернення до суду з цим позовом (21 листопада 2024 року).

73. Як наслідок, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку, що Прокурор мав підстави для подання цього позову з моменту видачі ТОВ «Фірма "Лисс"» спеціального дозволу на користування надрами від 04 жовтня 2018 року № 6286.

74. У зв`язку з цим Верховний Суд наголошує, що тлумачення положень статей 122, 123 КАС України у справах, пов`язаних із захистом публічних інтересів, має здійснюватися з урахуванням вимог процесуального закону щодо забезпечення ефективного судового захисту, а також принципу пропорційності. Формальне застосування процесуальних строків без з`ясування суті спірних правовідносин, моменту фактичної обізнаності прокурора та достатності зібраних доказів може призвести до необґрунтованого обмеження доступу до правосуддя та фактичної легалізації триваючого порушення, що суперечить інтересам невизначеного кола осіб.

75. У таких спорах застосування судом процесуальних норм має забезпечувати баланс між принципом правової визначеності та необхідністю гарантувати реальний і ефективний захист суспільно значущих інтересів, що узгоджується із завданнями адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України).

76. Суб`єкт владних повноважень, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Із цього слідує обов`язок суб`єкта владних повноважень підтвердити законність власних рішень, дій чи бездіяльності, а не уникати судового контролю.

77. Тому суб`єкту владних повноважень (на відміну від суб`єкта приватного права), який виступає відповідачем в адміністративній справі за позовом прокурора, поданим відповідно до статті 131-1 Конституції України, недостатньо обмежуватися лише посиланням на пропуск прокурором строку звернення до адміністративного суду без належного підтвердження законності власних рішень, дій чи бездіяльності.

78. Початок перебігу строку для звернення прокурора до суду слід пов`язувати з моментом, коли він об`єктивно отримав достатні матеріали, що підтверджують ознаки протиправності рішення суб`єкта владних повноважень.

79. Таке тлумачення відповідає конституційній функції прокуратури (стаття 131-1 Конституції України), положенням статті 23 Закону № 1697-VII, принципу доступу до правосуддя та гарантує ефективність захисту публічного інтересу у справах, пов`язаних, зокрема з використанням природних ресурсів та охороною довкілля.

80. Натомість ототожнення умови початку обрахунку процесуального строку для різних правовідносин («з дня виникнення підстав» як «з дня прийняття суб`єктом владних повноважень оскаржуваного рішення») без урахування факту об`єктивної можливості отримати прокурором достатньої інформації, особливостей відповідних публічно-правових відносин та характеру порушеного публічного інтересу, буде невмотивованим.

81. Зазначене узгоджується з правовою позицією, висловленою у постанові Верховного Суду від 20 жовтня 2025 року у справі № 320/39008/23.

82. Прокурор не є суб`єктом правовідносин у сфері користування надрами та не володіє постійним доступом до внутрішніх реєстрів чи баз даних Держгеонадр. Також слід враховувати, що процедура надання спеціального дозволу на користування надрами є багатоступеневою та включає низку рішень різних суб`єктів владних повноважень, які ухвалюються на підставі значного обсягу документів (висновків, погоджень, протоколів).

83. За таких обставин сам по собі факт публікації лише кінцевого акта суб`єкта владних повноважень (спеціального дозволу на користування надрами) не дозволяє Прокурору без додаткового з`ясування та співставлення матеріалів встановити наявність порушення публічного інтересу, зокрема у частині дотримання екологічних або процедурних вимог.

84. Отже, фактична обізнаність Прокурора про наявність підстав для звернення до суду виникає лише тоді, коли внаслідок вжиття заходів щодо встановлення підстав для представництва (стаття 23 Закону № 1697-VII) він отримує достатню сукупність відомостей, які дають змогу ідентифікувати порушення та підтвердити його документально.

85. Зазначене об`єктивно зумовлює необхідність певного часу для підготовки та обґрунтування позову, що має обов`язково враховуватися судом при визначенні моменту початку перебігу строку звернення Прокурора до суду в інтересах держави.

86. Щодо заявленого ТОВ «Фірма "Лисс"» клопотання про закриття провадження у справі, Верховний Суд виходить з того, що закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України є можливим виключно під час розгляду справи по суті.

87. Зазначена норма передбачає, що суд має можливість оцінити, чи були виправлені оскаржувані порушення суб`єктом владних повноважень і чи можливе повне відновлення законних прав та інтересів позивача без визнання рішень, дій або бездіяльності протиправними, лише в процесі безпосереднього дослідження обставин справи, доказів та їх правової оцінки.

88. У цій справі розгляд по суті не відбувся, оскільки Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 07 березня 2025 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2025 року, залишив позов без розгляду у зв`язку з пропуском тримісячного строку для звернення прокурора до суду з позовом.

89. Залишення позову без розгляду означає, що справа не розглядалася по суті, обставини справи судами не встановлювалися, докази не досліджувалися, а правові питання щодо законності оскаржуваних рішень та дій суб`єктів владних повноважень не вирішувалися.

90. З огляду на викладене, за відсутності процесуальних підстав для застосування положень пункту 8 частини першої статті 238 КАС України, у задоволенні клопотання ТОВ «Фірма "Лисс"» про закриття провадження у справі слід відмовити.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

91. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

92. Висновок судів попередніх інстанцій про пропуск Прокурором строку звернення до суду є передчасним, оскільки ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, зокрема статей 122, 123 КАС України.

93. Враховуючи викладене, ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 07 березня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2025 року слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

94. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

95. Оскільки Верховний Суд не змінює судових рішень та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

У задоволенні клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма "Лисс"» про закриття провадження у справі відмовити.

Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 07 березня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2025 року скасувати, а справу № 240/23099/24 - направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді О.П. Стародуб

С.М. Чиркін