Справа № 420/17767/23
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2026-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2026 року

м. Київ

справа № 420/17767/23

адміністративне провадження № К/990/49671/24

Верховний Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Мацедонської В.Е., Смоковича М.І.,

розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу № 420/17767/23,

за позовом Управління житлово-комунального господарства Шепетівської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю «Добробут сервіс груп», про визнання протиправним та скасування висновку, провадження в якій відкрито,

за касаційною скаргою Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.10.2023, ухвалене суддею Івановим Е.А., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.10.2024, ухвалену у складі: судді-доповідача Скрипченка В.О., суддів Коваля М.П., Осіпова Ю.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. 14.07.2023 Управління житлово-комунального господарства Шепетівської міської ради (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач) з вимогою визнати протиправним і скасувати висновок відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-03-22-011164-а від 28.06.2023.

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що висновок відповідача щодо невідповідності тендерної пропозиції учасника Товариства з обмеженою відповідальністю «Добробут сервіс груп» (далі - ТОВ «Добробут сервіс груп») кваліфікаційним вимогам, що визначені в тендерній документації, є необґрунтованим. Позивач також указав, що визначений в оскаржуваному висновку спосіб усунення порушень у вигляді припинення договору є неефективним і не призведе до відновлення законності в етапах публічної закупівлі, які вже минули.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. 22.03.2023 Управління житлово-комунального господарства Шепетівської міської ради на вебпорталі Уповноваженого органу (системі «Prozorro») оголосило процедуру закупівлі - відкриті торги, предмет закупівлі за ДК 021:2015:45230000-8 - «Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг аеродромні залізничних доріг: вирівнювання поверхонь», ідентифікатор закупівлі - UA-2023-03-22-011164-а, а саме: «Поточний середній ремонт проїзної частини та тротуарів на вул. Чкалова від перехрестя з вул. Героїв Небесної Сотні до перехрестя з проспектом Миру в місті Шепетівці Хмельницької області».

4. За результатами проведеного аукціону, що відбувся 05.04.2023, переможцем оголошено ТОВ «Добробуд сервіс груп», з яким у подальшому було укладено договір від 13.04.2023 №38 на виконання підрядних робіт на суму 6 167 034 грн з ПДВ.

5. 13.06.2023 Південним офісом Держаудитслужби розпочатий моніторинг процедури закупівлі UA-2023-03-22-011164-а.

6. За результатами моніторингу складений висновок від 28.06.2023 №UA-2023-03-22-011164-а, яким виявлено порушення:

- абзацу 8 пункту 28 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі - Особливості №1178), а саме: замовником у тендерній документації не зазначено підстави для відмови в участі у відкритих торгах, установлені пунктом 44 Особливостей №1178, інформацію про спосіб підтвердження відсутності підстав для відхилення для учасника процедури закупівлі, а також не зазначено спосіб підтвердження відсутності підстав для переможця, зазначених у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці 14 пункту 44 Особливостей №1178;

- пункту 19 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та абзацу 1 пункту 28 Особливостей №1178, а саме: замовником у тендерній документації не зазначено опису та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Відповідно до пункту 19 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» у тендерній документації зазначаються такі відомості - опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов`язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме технічні помилки та описки;

- пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі» та абзацу 2 пункту 10 Особливостей №1178, а саме: замовник не оприлюднив протягом трьох робочих днів з дати укладання договору локальні кошториси та підсумкові відомості ресурсів (кошторис), які є невід`ємними частинами договору;

- підпункту 2 пункту 41 Особливостей №1178, а саме: замовник не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ «Добробут сервіс груп» як таку, що не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації, відповідно до абзацу 1 частини третьої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі».

7. За результатами моніторингу Управління житлово-комунального господарства Шепетівської міської ради зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності / нікчемності договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та / або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

8. Не погодившись із таким висновком, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

9. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.10.2023, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.10.2024, позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано висновок Південного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-03-22-011164-а від 28.06.2023 у частині зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. У задоволенні інших вимог відмовлено. Стягнуто з Південного офісу Держаудитслужби на користь Управління житлово-комунального господарства Шепетівської міської ради витрати щодо сплати судового збору у розмірі 2 684грн.

10. Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції погодився з висновками моніторингу в частині допущення порушень процедури закупівлі. Зокрема, судом першої інстанції було встановлено, що пропозиція учасника ТОВ «Добробуд сервіс груп» не відповідала вимогам тендерної документації, адже до неї не було додано сертифікату відповідності виробів бетонних тротуарних неармованих, каменів бетонних бортових вимогам ДСТУ Б.В.2-7-145:2008. ДСТУ Б.В.2-7-237:2010, який вимагався у примітках додатку «Технічне завдання» до тендерної документації.

11. Суд першої інстанції також зазначив, що матеріалами справи підтверджуються встановлені у висновку за результатами моніторингу недоліки тендерної документації та порушення позивачем пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі», що полягало в неоприлюдненні кошторисів, які мали бути оприлюднені як невід`ємні частини договору.

12. Водночас суд першої інстанції дійшов висновку, що попри зафіксовані у висновку за результатами моніторингу порушення, він є незаконним, адже його констатуюча частина не містить переліку конкретних заходів, яких позивач має вжити з метою їхнього усунення.

13. На думку суду першої інстанції, можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, водночас, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

14. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, П`ятий апеляційний адміністративний суд погодився з висновком про те, що відсутність у висновку за результатами моніторингу переліку конкретних дій, які має вчинити особа для усунення порушень, є істотним недоліком висновку як акта індивідуальної дії, що має наслідком його незаконність.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

15. 23 грудня 2024 року від відповідача до Суду надійшла касаційна скарга, у якій відповідач просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.10.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.10.2024 та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

16. Ухвалою Суду від 10.01.2025 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

17. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій застосували підпункт 2 пункту 41 Особливостей №1178 без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19.04.2024 у справі №500/4553/22; від 01.06.2023 у справі №160/5101/22; від 17.08.2021 у справі №520/14902/20; від 02.03.2023 у справі №160/4436/21; від 26.10.2022 у справі №420/693/21; від 10.11.2022 у справі №200/10092/20; від 24.01.2023 у справі №280/8475/20; від 31.01.2023 у справі №260/2993/21; від 09.02.2023 у справі №520/6848/21.

18. Як зазначає відповідач, у постановах Верховного Суду від 19.04.2024 у справі №500/4553/22, від 01.06.2023 у справі №160/5101/22, від 17.08.2021 у справі №520/14902/20 викладено висновок про те, що у разі невідповідності тендерної пропозиції учасника заявленому кваліфікаційному критерію, як складовій частині тендерної документації, це є одночасно і невідповідністю тендерній документації замовника. Водночас у разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, Законом України «Про публічні закупівлі» передбачено обов`язок відхилити таку тендерну пропозицію учасника.

19. Посилаючись на викладене, відповідач доводив, що в спірних правовідносинах судами попередніх інстанцій підтверджено обґрунтованість зафіксованих у висновку порушень у частині невідповідності пропозиції учасника ТОВ «Добробуд сервіс груп» вимогам тендерної документації, а тому суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про необхідність скасування висновку.

20. Відповідач також зазначав, що висновки судів попередніх інстанцій, у частині відсутності в оскаржуваному висновку конкретних способів усунення виявлених порушень, є безпідставними, адже висновок містить зобов`язання припинити договір.

21. У цьому контексті відповідач зазначав, що в постановах Верховного Суду від 02.03.2023 у справі №160/4436/21; від 26.10.2022 у справі №420/693/21; від 10.11.2022 у справі №200/10092/20; від 24.01.2023 у справі №280/8475/20; від 31.01.2023 у справі №260/2993/21; від 09.02.2023 у справі №520/6848/21 міститься висновок про те, що варіант усунення порушення шляхом розірвання договору направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан. У разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону України «Про публічні закупівлі» повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору взагалі неможливим. Укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому не відхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору, є підставою для розірвання такого договору.

22. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

V. Джерела права

23. Згідно з частиною першою статті 1 Закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

24. Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

25. Згідно з частинами другою, третьою статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

26. Відповідно до пунктів 7, 8, 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

27. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

28. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

29. Згідно з підпунктом 3 пункту 3 Положення № 43 основними завданнями Держаудитслужби є здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

30. Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба, відповідно до покладених на неї завдань, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

31. Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба, відповідно до покладених на неї завдань, здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про закупівлі.

32. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба, відповідно до покладених на неї завдань, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

33. Згідно з підпунктом 16 пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

34. Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

35. За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

36. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон №922-VIII) закупівлі здійснюються за такими принципами: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.

37. Згідно з частиною першою статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

38. Частиною шостою статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

39. Відповідно до частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо:

1) учасник процедури закупівлі:

- не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону;

- не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства;

- зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою при визначенні результатів процедури закупівлі, яку замовником виявлено згідно з частиною п`ятнадцятою статті 29 цього Закону;

- не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником, та/або забезпечення тендерної пропозиції не відповідає умовам, що визначені замовником у тендерній документації до такого забезпечення тендерної пропозиції;

- не виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності в інформації та/або документах, що подані ним у своїй тендерній пропозиції, протягом 24 годин з моменту розміщення замовником в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей;

- не надав обґрунтування аномально низької ціни тендерної пропозиції протягом строку, визначеного в частині чотирнадцятій статті 29 цього Закону;

- визначив конфіденційною інформацію, що не може бути визначена як конфіденційна відповідно до вимог частини другої статті 28 цього Закону;

2) тендерна пропозиція учасника:

- не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації;

- викладена іншою мовою (мовами), аніж мова (мови), що вимагається тендерною документацією;

- є такою, строк дії якої закінчився;

3) переможець процедури закупівлі:

- відмовився від підписання договору про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації або укладення договору про закупівлю;

- не надав у спосіб, зазначений в тендерній документації, документи, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 цього Закону;

- не надав копію ліцензії або документа дозвільного характеру (у разі їх наявності) відповідно до частини другої статті 41 цього Закону;

- не надав забезпечення виконання договору про закупівлю, якщо таке забезпечення вимагалося замовником.

40. Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування

41. Пунктом 41 Особливостей №1178 передбачено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли:

1) учасник процедури закупівлі:

- зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою для визначення результатів відкритих торгів, яку замовником виявлено згідно з абзацом другим пункту 39 цих особливостей;

- не надав забезпечення тендерної пропозиції, якщо таке забезпечення вимагалося замовником;

- не виправив виявлені замовником після розкриття тендерних пропозицій невідповідності в інформації та/або документах, що подані ним у складі своєї тендерної пропозиції, та/або змінив предмет закупівлі (його найменування, марку, модель тощо) під час виправлення виявлених замовником невідповідностей, протягом 24 годин з моменту розміщення замовником в електронній системі закупівель повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей;

- не надав обґрунтування аномально низької ціни тендерної пропозиції протягом строку, визначеного абзацом п`ятим пункту 38 цих особливостей;

- визначив конфіденційною інформацію, що не може бути визначена як конфіденційна відповідно до вимог абзацу другого пункту 36 цих особливостей;

- є громадянином Російської Федерації/Республіки Білорусь (крім того, що проживає на території України на законних підставах); юридичною особою, створеною та зареєстрованою відповідно до законодавства Російської Федерації/Республіки Білорусь; юридичною особою, створеною та зареєстрованою відповідно до законодавства України, кінцевим бенефіціарним власником, членом або учасником (акціонером), що має частку в статутному капіталі 10 і більше відсотків, якої є Російська Федерація/Республіка Білорусь, громадянин Російської Федерації/Республіки Білорусь (крім того, що проживає на території України на законних підставах), або юридичною особою, створеною та зареєстрованою відповідно до законодавства Російської Федерації/Республіки Білорусь; або пропонує в тендерній пропозиції товари походженням з Російської Федерації/Республіки Білорусь (за винятком товарів, необхідних для ремонту та обслуговування товарів, придбаних до набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 р. № 1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" (Офіційний вісник України, 2022 р., № 84, ст. 5176);

2) тендерна пропозиція:

- не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності у інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 40 цих особливостей;

- є такою, строк дії якої закінчився;

- є такою, ціна якої перевищує очікувану вартість предмета закупівлі, визначену замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів, якщо замовник у тендерній документації не зазначив про прийняття до розгляду тендерної пропозиції, ціна якої є вищою, ніж очікувана вартість предмета закупівлі, визначена замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів, та/або не зазначив прийнятний відсоток перевищення або відсоток перевищення є більшим, ніж зазначений замовником в тендерній документації;

- не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону;

3) переможець процедури закупівлі:

- відмовився від підписання договору про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації або укладення договору про закупівлю;

- не надав у спосіб, зазначений в тендерній документації, документи, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктом 44 цих особливостей;

- не надав копію ліцензії або документа дозвільного характеру (у разі їх наявності) відповідно до частини другої статті 41 Закону;

- не надав забезпечення виконання договору про закупівлю, якщо таке забезпечення вимагалося замовником;

- надав недостовірну інформацію, що є суттєвою для визначення результатів процедури закупівлі, яку замовником виявлено згідно з абзацом другим пункту 39 цих особливостей.

42. Згідно з частиною першою статті 41 Закону №922-VIII договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

43. Статтею 43 Закону №922-VIII встановлено, що договір про закупівлю є нікчемним у разі: 1) якщо замовник уклав договір про закупівлю до/без проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі згідно з вимогами цього Закону; 2) укладення договору з порушенням вимог частини четвертої статті 41 цього Закону; 3) укладення договору в період оскарження процедури закупівлі відповідно до статті 18 цього Закону; 4) укладення договору з порушенням строків, передбачених частинами п`ятою і шостою статті 33 та частиною сьомою статті 40 цього Закону, крім випадків зупинення перебігу строків у зв`язку з розглядом скарги органом оскарження відповідно до статті 18 цього Закону; 5) якщо назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником не відповідає товарам, роботам чи послугам, що фактично закуплені замовником.

VI. Позиція Верховного Суду

44. Спір у цій справі виник у зв`язку з проведенням моніторингу публічної закупівлі, у якій позивач мав статус замовника. Моніторингом було виявлено невідповідність тендерної пропозиції ТОВ «Дорбуд сервіс груп», яке було визнано переможцем процедури закупівлі, вимогам тендерної документації.

45. За наслідками моніторингу відповідачем складено оскаржуваний висновок, яким позивача зобов`язано здійснити заходи щодо усунення порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, у т.ч. із застосуванням відповідних наслідків недійсності / нікчемності договору.

46. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій погодилися з тим, що під час закупівлі мали місце порушення, перелічені у висновку. Водночас суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач не міг зобов`язати замовника усунути виявлені порушення шляхом припинення зобов`язань за договором, адже такий захід є неконкретизованим і створює юридичну невизначеність щодо змісту правомірної поведінки замовника.

47. У касаційній скарзі відповідач, з посиланням на відповідні правові позиції Верховного Суду, доводив, що покладення на замовника обов`язку припинити договір, укладений за наслідками закупівлі, що проведена з порушенням вимог Закону №922-VIII, є належним способом усунення порушення, що у невідхиленні тендерної пропозиції, що не відповідала тендерній документації.

48. У контексті підстав касаційної скарги, Суд зазначає, що Верховний Суд неодноразово викладав висновки щодо правомірності зобов`язання замовника усунути виявлені під час моніторингу порушення законодавства у сфері публічних закупівель «шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності / нікчемності договору».

49. Зокрема, у постанові від 31.01.2023 у справі № 260/2993/21, на яку скаржник посилався як на приклад неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Верховний Суд зазначив, що відповідно до пункту 3 розділу ІІІ «Форми висновку про результати моніторингу закупівлі та порядку його заповнення», що затверджена наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 № 552 (далі - Порядок №552), у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Відповідно до частини восьмої статті 8 Закону №922-VIII протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та / або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Водночас частиною восьмою статті 8 Закону №922-VIII визначено порядок дій замовника державної закупівлі, в разі виявлення за наслідками проведення моніторингу порушень чинного законодавства при здійсненні державної закупівлі. Законодавцем диспозитивно визначено варіанти правомірної поведінки замовника при усунені порушень, зазначених у висновку, зокрема, шляхом оприлюднення через електронну систему закупівель інформації та / або документів, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументованих заперечень до висновку, або інформації про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Отже, виходячи із структури та змісту частини восьмої статті 8 Закону №922-VIII, саме замовник публічної закупівлі вправі визначати, яким чином він має намір усунути виявлені правопорушення, обираючи один із визначених законом правомірних варіантів поведінки.

Ураховуючи викладене, Законом № 922-VIII на відповідача покладений обов`язок зазначити варіанти правомірної поведінки, тобто замовнику дається право вибору: вжити заходів щодо розірвання договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, надати аргументовані заперечення, інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.

Варіант усунення порушення шляхом розірвання договору направлений на приведення відносин між сторонами у первісний стан. У разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону № 922-VIII повинен відхилити тендерну пропозицію учасника та відмінити закупівлю, що робить укладання договору взагалі неможливим.

Таким чином, у разі дотримання вимог Закону № 922-VIII відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено.

Проте укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому не відхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору, є підставою для розірвання такого договору.

50. Тотожні за змістом висновки Верховний Суд послідовно викладав у постановах; від 26.10.2022 у справі №420/693/21; від 10.11.2022 у справі №200/10092/20; від 24.01.2023 у справі №280/8475/20; від 09.02.2023 у справі №520/6848/21, від 02.03.2023 у справі №160/4436/21, на які відповідач посилався як на підставу для відкриття касаційного провадження, а також в постановах від 29.02.2024 у справі № 340/3739/21, від 30.08.2024 у справі №260/1417/23, від 12.12.2024 у справі №380/14352/22, від 24.04.2025 у справі №160/16370/22, від 09.09.2025 у справі № 160/9478/21.

51. Отже, суди попередніх інстанцій помилково вважали, що визначений в оскаржуваному висновку спосіб усунення виявлених порушень у вигляді припинення зобов`язань за договором є неналежним і неконкретизованим, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про необхідність його скасування, незалежно від доведення або спростування правомірності зафіксованих у ньому порушень.

52. Що стосується неправильного застосування підпункту 2 пункту 41 Особливостей №1178, Суд зазначає таке.

53. У постанові від 19.04.2024 у справі №500/4553/22, яку відповідач наводив як приклад неправильного застосування підпункту 2 пункту 41 Особливостей №1178, Верховний Суд зазначив, що, беручи участь у публічній закупівлі, учасник повинен відповідати усім висунутим замовником критеріям і подати необхідні підтверджувальні документи, перелік яких міститься у тендерній документації з тим, щоб замовник мав можливість належним чином перевірити вказані критерії та визначити найвигіднішу пропозицію для відповідної закупівлі. Кваліфікаційні критерії є складовою тендерної документації відкритих торгів. Невідповідність кваліфікаційному критерію, як складовій частині тендерної документації, є одночасно і невідповідністю тендерній документації замовника в цілому. У разі недотримання учасником процедури закупівлі усіх кваліфікаційних вимог, зазначених у тендерній документації замовника, останній на вимогу Закону № 922-VIII повинен відхилити тендерну пропозицію учасника.

54. Отже, за умови невідповідності тендерної пропозиції умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, замовник зобов`язаний відхилити тендерну пропозицію.

55. Оцінюючи виявлені під час моніторингу порушення, суд першої інстанції встановив, що у п.п.3.6.1, 3.6.3 п.6 розділу ІІІ тендерної документації «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі» замовник указав, що учасники процедури закупівлі повинні надати у складі тендерних пропозицій інформацію та документи, які підтверджують відповідність тендерної пропозиції учасника технічним, якісним кількісним та іншим вимогам до предмета закупівлі, установленим замовником. Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі зазначається в технічній частині (технічна частина подається замовником разом з ТД в окремому файлі).

56. Водночас у примітках до Додатку «Технічне завдання» до тендерної документації було встановлено, що для підтвердження відповідності виробів бетонних тротуарних неармованих, каменів бетонних бортових вимогам (ДСТУ Б.В.2-7-145:2008. ДСТУ Б.В.2-7-237:2010) учасник надає у складі пропозиції сертифікат відповідності на такі вироби, що виданий акредитованим центром.

57. Проте, як з`ясував суд першої інстанції, указаний сертифікат переможцем торгів у складі тендерної пропозиції не надавався.

58. З урахуванням викладеного суд першої інстанції погодився з висновком моніторингу про порушення підпункту 2 пункту 41 Особливостей №1178 під час здійснення закупівлі, що полягало у невідхиленні тендерної пропозиції учасника ТОВ «Дорбуд сервіс груп».

59. Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції зосередився на перевірці висновків суду першої інстанції в частині відповідності оскаржуваного висновку загальним вимогам, що висуваються до актів індивідуальної дії.

60. Водночас надана судом першої інстанції оцінка виявленим під час моніторингу порушенням залишилася поза увагою суду апеляційної інстанції й рішення суду першої інстанції в цій частині не переглядалося, що унеможливлює здійснення Верховним Судом перевірки правильності застосування норм матеріального права у цій частині аргументів касаційної скарги.

61. Виходячи із меж касаційного перегляду, установлених у статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

62. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1-3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу.

63. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли передчасного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

64. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

65. Касаційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби задовольнити частково.

66. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.10.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.10.2024 скасувати.

67. Справу №420/17767/23 направити на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

68. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: В.Е. Мацедонська

М.І. Смокович