Справа № 160/17584/25
Суддя: Чепурнов Д.В.
Дата ухвалення: 2026-02-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

10 лютого 2026 року м. Дніпросправа № 160/17584/25
Суддя І інстанції Олійник В.М.

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),

суддів: Сафронової С.В., Коршуна А.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року у справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,-

ВСТАНОВИВ:

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області звернулася з вищезазначеним адміністративним позовом до суду в якому просила визнати протиправним та скасувати Висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби (UA-2025-04-21-005076-a від 03.06.2025 року процедури закупівлі « 50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об`єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-08 Бориспіль - Дніпро - Запоріжжя (через м. Кременчук) Маріуполь км 340+160, км 422+839-424+299, М-30 об`їзд міста Дніпро км 10+884, км 12+410 км 12+910, км 16+486, М-30 Стрий - Умань - Дніпро Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), 951+356, Н-08 Південний об`їзд м. Дніпра, км 0+000, 0+000-1+800, 3+700, Н-31 Дніпро-Царичанка Кобеляки-Решетилівка, 22+745 - 24+295, 24+745 - 25+945, 28+680 - 30+080, 41+610 - 41+940, Т-04-14 Кам`янське - Петриківка Магдалинівка 10+620 10+845, 10+965 - 11+190, Т-04-41 Дніпро - Царичанка - Кобеляки Решетилівка на ділянці від с. Лобойківка - смт Петриківка 0+000 - 0+615, 0+910 - 2+182, 5+300 - 6+410, 7+134 - 8+358, 9+176 - 9+905, 11+633 12+380, 15+514 - 16+460, 21+900 (транспортна розв`язка), 21+390 -24+190, 27+300 -28+400, 27+970)».

В обґрунтування позову посилається на відсутність порушень позивачем вимог законодавства, що регулюють процес публічних закупівель, оскільки проект договору містить приписи щодо порядку внесення змін до умов договору, отже замовником не було порушено пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі».

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року позовні вимоги було задоволено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Східний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовні вимог в повному обсязі. Вказує на те, що висновок Східного офісу Держаудитслужби є обґрунтованим та правомірним. Зазначає, що суд першої інстанції помилково ототожнює можливість внесення змін до договьору передбачену у п. 6.2.1, 6.2.3 з поняттям порядку внесення таких змін. Так зазначені пункти договору є підставами для внесення змін до договору, але сам «порядок», послідовність дій сторін угоди, за яким буде здійснено внесення вищеперерахованих змін, позивачу проекті договору не передбачив.

У письмовому відзиві на апеляційну скаргу Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області просить відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області - позивач, , місце реєстрації: вул. Воскресенська, буд.24, місто Дніпро, 49600.

Основний вид господарської діяльності за кодом КВЕД - 71.12 - Діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах.

21 квітня 2025 року замовником в електронній системі закупівель оголошено закупівлю «Послуг з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об`єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), км 991+450 - км 993+250, км 992+170, км 996+750 - км 998+550, км 1004+495 - км 1005+845, M-18 Харків - Сімферополь - Алушта - Ялта, км 177+710, М-29 Харків - Красноград - Перещепине - Дніпро, км 129+163, км 145+139)», ДК 021:2015: 50230000-6 - Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги, очікуваною вартістю 23 014 128,00 грн.

Зазначену процедуру закупівлі Замовником проведено під час дії Закону України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» та постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування».

За результатами проведеного моніторингу Східним офісом Держаудитслужби складено висновок від 29.05.2025 року, який оприлюднено в електронній системі закупівель 03.06.2025.

Відповідно до частини 1 розділу ІІ Інформація про результати моніторингу процедури закупівлі в розрізі стадій проведення процедури закупівлі:

Предметом аналізу були питання: обрання процедури закупівлі, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, повноти та своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України Про публічні закупівлі та Особливостям здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України Про публічні закупівлі, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року №1178 (в редакції станом на дату проведення торгів), розгляду тендерних пропозицій.

Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області UA-P-2025-04-21-005541-а, оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями, тендерну документацію затверджену рішенням уповноваженої особи Замовника згідно протоколу від 21.04.2025 року №2, реєстр отриманих тендерних пропозицій, протокол розкриття, тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі - ТОВ «Спеціалізована пересувна механізована колона №90», протоколи щодо прийняття рішення уповноваженою особою від 06.05.2025 року №3 про продовження строку розгляду тендерної пропозиції учасника та від 26.05.2025 року №4 про визначення переможця, повідомлення про намір укласти договір від 26.05.2025 року, пояснення замовника надане 14.05.2025 та 27.05.2025 через електронну систему закупівель на запит Східного офісу Держаудитслужби від 13.05.2025 та 26.05.2025.

Пунктом 28 Особливостей передбачено, що тендерна документація формується Замовником відповідно до вимог статті 22 Закону №922 з урахуванням Особливостей.

Відповідно до пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 у тендерній документації замовник, серед іншого, визначає наступні відомості: проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов.

З огляду на зазначену норму, в тендерній документації повинні міститись проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов.

Моніторингом питання відповідності тендерної документації вимогам Закону №922 та Особливостям установлено, що Замовником при складанні тендерної документації у Додатку 6 розміщено проект договору про закупівлю без обов`язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.

На запит Східного офісу через електронну систему закупівель від 26.05.2025 року Замовник надав відповідь 27.05.2025, де зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, в котрих затверджено порядок змін умов договору. Також пунктом 6.2 проекту договору зазначено порядок змін умов цього договору, а саме: п.6.2.1. Достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов`язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів, п. 6.2.3. Зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору.

Однак, зазначені пояснення не спростовують порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922, оскільки в даному розділі проекту договору визначені лише права та обов`язки сторін.

Замовник в поясненнях від 27.05.2025 року посилається на пункт 3.5 проекту договору, де зазначено лише умови змін істотних умов цього Договору у відповідності до пункту 19 Особливостей, що також не визначає порядок внесення змін його умов.

3 огляду на викладене, Замовником не конкретизовано, в якій формі та з яким змістом повинен бути порядок внесення змін до умов договору, чим не дотримано норму пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.

Відповідно до частини 2 розділу ІІ Висновок про наявність або відсутність порушення (порушень) законодавства:

За результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону №922 та Особливостям встановлено недотримання вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей.

За результатами аналізу питання обрання процедури закупівлі, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, розгляду тендерної пропозиції, повноти та своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом - порушень не встановлено.

Відповідно до частини 3 розділу ІІ зобов`язання щодо усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель:

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи направлені не недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

04 червня 2025 року Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області в порядку абзацу 2 частини 8 статті 8 Закону «Про публічні закупівлі» було подано заперечення (вих. №1-13/1171) та визначено, що замовником було передбачено відповідний порядок зміни істотних умов договору, що за змістом відповідає вимогам, які передбачені пунктом 5 статті 41 Закону «Про публічні закупівлі».

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області вважає протиправним та таким, що підлягає скасуванню, Висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби №UA-2025-04-21-005076-a від 03.06.2025 року, оскільки проект договору містить приписи щодо порядку внесення змін до умов договору, замовником не було порушено пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», у зв`язку з чим представник позивача звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з не підтвердження зазначених у висновку порушень у сфері публічних закупівель. Так в проекті договору замовником передбачено такі пункти, як порядок внесення змін до істотних умов договору та порядок внесення змін до інших умов цього договору, при цьому пункт 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» не визначає, в якій саме формі (виді) та з яким змістом Замовник має відображати порядок внесення змін до умов договору (окрім істотних).

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі Закон №2939-XII).

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю), який у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України (стаття 1 Закону №2939-XII).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (ч. 2 статті 2 Закону №2939-XII).

Згідно з пунктами 1, 7, 10 статті 10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Виходячи зі змісту пункту 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Процедуру проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель визначено Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 (далі - Порядок №631).

Відповідно до пункту 27 Порядку №631 складення акту перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550), з урахуванням норм, установлених цим Порядком.

Згідно з пунктом 28 Порядку №631 результати перевірки закупівель, проведеної органом державного фінансового контролю, можуть бути оскаржені замовником, щодо якого проведено перевірку, в передбаченому законом порядку.

Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною 2 статті 15 Закону №2939-XII установлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Підпунктами 16 та 23 пункту 6 Положення №43 передбачено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Спірним питанням у цій справі є чи порушено позивачем вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», та пункту 28 Особливостей в частині не зазначення порядку змін до його умов.

Пунктом 28 Особливостей передбачено, що тендерна документація формується Замовником відповідно до вимог статті 22 Закону №922 з урахуванням Особливостей.

Відповідно до пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов має міститися у тендерній документації.

Згідно з пунктом 6 частини 1 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.

Частиною 1 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Згідно статті 638 Цивільного кодексу України договір є укладеним, якщо сторони досягли згоди з усіх істотних умов договору.

Порядок зміни договору передбачений нормами глави 53 Цивільного кодексу України та статті 188 Господарського кодексу України, якими має керуватись сторона по договору у разі необхідності внесення змін до договору.

Судом першої інстанції вірно зауважено, що Закону України «Про публічні закупівлі» не визначений окремий порядок зміни умов договорів, укладених за процедурами, встановленими цим Законом, окрім обмеження, встановленого частиною 5 статті 41 Закону, якою передбачено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків визначених цією статтею.

Так Замовником в умовах проекту Договору було передбачено наступні пункти щодо порядку змін його умов:

Пунктом 6.2 закріплено наступний порядок змін умов цього договору: підпункт 6.2.1 достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов`язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів; підпункт 6.2.3 зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору.

У проекті договору Замовник зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, в якому стаття 651 Цивільного кодексу України регулює питання зміни або розірвання договору.

Зміст вказаних умов договору свідчить про дотримання позивачем вимог пункту 8 частини 2 статті 22, частини 5 статті 41 «Про публічні закупівлі», оскільки, проектом договору передбачено такі пункти, як порядок внесення змін до істотних умов договору та порядок внесення змін до інших умов цього договору, про що принагідно зазначив суд першої інстанції.

В той же час пункт 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» не визначає, в якій саме формі (виді) та з яким змістом Замовник має відображати порядок внесення змін до умов договору (окрім істотних).

Виходячи з викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що пунктом 6.2 проекту договору встановлений порядок внесення змін до договору, що спростовує твердження Східного офісу Держаудитслужби про порушення позивачем пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей.

Доводи викладені в апеляційній скарзі зводяться до переоцінки висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення суду.

Виходячи з викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно були застосовані норми матеріального та процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновку суду першої інстанції і не можуть бути підставою для скасування рішення суду, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення.

Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України,суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2025 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.

В повному обсязі постанова складена 10 лютого 2026 року.

Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов

суддя С.В. Сафронова

суддя А.О. Коршун