Справа № 990/250/24
Суддя: Шевцова Наталія Володимирівна
Дата ухвалення: 2026-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2026 року у справі № 990/250/24 (провадження № 11-280заі25) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправною бездіяльності, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року
Короткий виклад історії справи
У липні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - позивач, ВККС України, Комісія), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВККС України щодо невиконання вимог пункту 3 розділу ІI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 09 грудня 2023 року № 3511-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри» (далі - Закон № 3511-IX) в частині завершення до 30 червня 2024 року процедури оцінювання судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді;
- зобов`язати ВККС України відповідно до підпункту 2 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-IX розглянути питання відповідно до порядку, встановленого статтями 93, 98, 101 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) на пленарному засіданні Комісії та ухвалити рішення щодо завершення проведення кваліфікаційного оцінювання судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді у зв`язку із закінченням (30 червня 2024 року) шестимісячного строку для проведення кваліфікаційного оцінювання, встановленого зазначеними положеннями Закону № 3511-IX.
На обґрунтування позову зазначив, що він ОСОБА_1 як суддя Окружного адміністративного суду міста Києва перебуває у процедурі кваліфікаційного оцінювання понад шість років. Із набранням чинності Законом України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-IX), з 15 грудня 2022 року він припинив здійснення правосуддя у вказаному суді.
Водночас, позивач переконаний, що відповідно до частини третьої статті 82 Закону № 1402-VIII (у редакції станом на 15 грудня 2022 року), він набув право бути переведеним до іншого суду того ж рівня без проведення конкурсу. Однак, незважаючи на наявність такого права, переведення до новоутвореного суду ВККС з невідомих причин здійснено не було.
Крім того, вказував, що відповідно до пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-IX ВККС України була зобов`язана завершити кваліфікаційне оцінювання суддів, обраних безстроково до набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII), у строк до 30 червня 2024 року, за умови наявності висновку Громадської ради доброчесності (далі - ГРД) щодо невідповідності судді критеріям професійної етики та доброчесності.
Стверджував, що наведені положення є застосовними до нього, проте Комісія не завершила процедуру його оцінювання у визначений законом строк, що, на думку позивача, свідчить про протиправну бездіяльність з боку ВККС України.
На переконання позивача, шестимісячний строк, встановлений Законом № 3511-IX, є присічним (преклюзивним), тобто таким, що вимагає завершення процедури кваліфікаційного оцінювання виключно в межах цього строку. Відповідно, будь-яке подальше проведення оцінювання після його спливу, на переконання позивача, є протиправним і ставить під сумнів законність будь-яких дій та рішень ВККС України у відповідній процедурі.
Позивач наголошував, що бездіяльність ВККС України порушує принцип правової визначеності та його правомірні очікування щодо проведення кваліфікаційного оцінювання в межах законодавчо встановленого порядку, що є порушенням статей 3, 8, 19 Конституції України, а також статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
Касаційний адміністративний суд рішенням від 05 травня 2025 року відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 .
Суд виходив із того, що строк, встановлений пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-ІХ, має допоміжне, процедурно-організаційне значення та не є присічним за своєю юридичною природою. Його основне призначення полягає в упорядкуванні та оптимізації діяльності Комісії щодо завершення процедури кваліфікаційного оцінювання у межах розумного строку. Сплив зазначеного строку не породжує правових наслідків у вигляді припинення або втрати повноважень ВККС на продовження відповідного оцінювання, не нівелює дії та рішення, вчинені в межах процедури після завершення цього строку, а також не впливає на правомірність реалізації ВККС передбачених законом повноважень. Відтак, юридична допустимість здійснення кваліфікаційного оцінювання суддів після закінчення вказаного строку зберігається, а законність рішень, ухвалених у межах такої процедури, не може бути поставлена під сумнів виключно з підстав формального спливу цього строку.
У рішенні суду першої інстанції йдеться і про те, що оскаржувана ОСОБА_1 бездіяльність ВККС України, яка, на його думку, полягає у невиконанні положення пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-ІХ щодо строку, у межах якого мала бути завершена процедура кваліфікаційного оцінювання позивача, не має ознак протиправності. Така бездіяльність не є наслідком недотримання Комісією вимог законодавства, а зумовлена об`єктивними факторами, що перебувають поза межами її повноважень та волевиявлення, зокрема організаційно-правовими обставинами, які унеможливили завершення процедури в зазначений строк, а тому немає підстав для визнання дій або бездіяльності відповідача протиправними.
Посилання позивача на порушення принципу правової визначеності та його правомірних очікувань суд визнав безпідставними, оскільки сам факт здійснення кваліфікаційного оцінювання після завершення зазначеного шестимісячного строку не свідчить про порушення його прав або законних інтересів. Проведення процедури оцінювання поза межами встановленого строку не суперечить чинному законодавству, а відтак не порушує принципи, на які посилається позивач.
Незавершення такої обов`язкової процедури (у визначений строк), як зазначив суд першої інстанції, жодним чином не порушує (і не може порушити) право позивача на правову визначеність у питанні продовження його суддівської кар`єри та правомірних сподівань щодо проведення в майбутньому відносно нього кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді. Те, що ВККС України вчасно не завершила процедуру кваліфікаційного оцінювання стосовно нього ОСОБА_1 не свідчить про те, що суддя перестав бути суддею певного суду чи залишився позбавленим можливості на певні зміни в його суддівській кар`єрі, зокрема бути переведеним з ліквідованого суду до іншого в порядку, визначеному законом.
Щодо позовної вимоги про зобов`язання ВККС України розглянути питання відповідно до порядку, встановленого статтями 93, 98, 101 Закону № 1402-VIII на пленарному засіданні Комісії та ухвалити рішення щодо завершення проведення кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді ОСОБА_1, то, відмовляючи в її задоволенні, Касаційний адміністративний суд виходив з похідного характеру цієї позовної вимоги відносно позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності ВККС України щодо невиконання вимог пункту 3 розділу IІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-IX в частині завершення до 30 червня 2024 року процедури оцінювання судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді.
Позивач не погодився із цим рішенням суду та звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просив його скасувати та постановити нове - про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Обґрунтовуючи скаргу, позивач зазначає, що суд першої інстанції не навів тлумачення пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-ІХ, який встановлює строк «протягом шести місяців завершити оцінювання» та не зазначив, чи є цей строк обов`язковим, чи можна його ігнорувати у зв`язку із організаційними труднощами Комісії.
Водночас, на думку ОСОБА_1 , встановлення перехідними положеннями шестимісячного строку для завершення процедури оцінювання суддів призначених безстроково, є вимушеною мірою для швидкого формування суддівського корпусу. Зазначені строки були встановлені перехідними положеннями закону та виконують критично важливу функцію забезпечення безперервності правового регулювання в умовах змін. У цьому контексті встановлені у них граничні строки реалізації певних повноважень або процедур мають імперативний характер та підлягають обов`язковому виконанню.
Вказував, що наявність чітко визначеного законом строку свідчить про: 1) обмеження дискреції суб`єкта владних повноважень у часі; 2) припинення дії попереднього порядку після спливу зазначеного строку; 3) обов`язковість завершення певного правового процесу до конкретної дати з метою недопущення затягування або порушення прав осіб.
Зазначав, що суд дійшов хибного висновку про відсутність конкретних правових наслідків у разі спливу строку для завершення процедури оцінювання суддів. На переконання апелянта, така правова позиція фактично означає, що строк, встановлений законом, втрачає свою обов`язкову силу, що не узгоджується з принципом юридичної визначеності.
Доводив, що бездіяльність ВККС України виражається у незавершенні процесу його кваліфікаційного оцінювання до 30 червня 2024 року, а відсутність завершення оцінювання без законного обґрунтування порушує права позивача та принцип юридичної визначеності, що є одним із ключових елементів правової держави.
Зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
15 січня 2026 року постановою Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року у справі № 990/250/24 залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком Касаційного адміністративного суду щодо відсутності в діях Комісії протиправної бездіяльності, оскільки загальний контекст обставин перебігу процедури кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді, конкретні дії та рішень ВККС України в обсязі питань, пов`язаних з кваліфікаційним оцінюванням значної кількості суддів України, в аспекті «перманентного» регулювання процедури кваліфікаційного оцінювання законодавцем не дозволяють визнати, що Комісія принаймні стосовно судді ОСОБА_1 допустила бездіяльність у формі зволікання проведення процедури його оцінювання та несвоєчасного завершення цієї процедури загалом до певної дати, зокрема (30 червня 2024 року).
Отже, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що оскільки від початку процедури кваліфікаційного оцінювання, зокрема, стосовно судді ОСОБА_1 й до дня початку оскарження ним протиправної бездіяльності ВККС України до запровадженої законом дати завершення процедури кваліфікаційного оцінювання сплинув встановлений законом шестимісячний строк, а сам по собі пропуск цього строку в контексті доводів позовної заяви не можна віднести до протиправної бездіяльності.
Велика Палата Верховного Суду наголосила, що позивач не доводить, яким способом окреслена ним протиправна бездіяльність ВККС безпосередньо порушує чи зачіпає саме його право, інтерес чи свободу на певне благо, зокрема бути суддею, чи на суддівську кар`єру загалом.
За висновком Великої Палати Верховного Суду, суддя ОСОБА_1 не навів обґрунтування, яким саме чином факт незавершення ВККС України кваліфікаційного оцінювання в межах передбаченого законом шестимісячного строку вплинув на його права чи інтереси, на які саме; яким чином діяльність ВККС України обмежила його здатність володіти статусом судді або безповоротно звузила можливості зростання його суддівської кар`єри. Без такого обґрунтування порушеного права з боку особи, яка заявляє про нього, вимоги останньої про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною не можуть (не повинні) отримати судового захисту, оскільки не містять ознак юридичного спору і виражають лише стороннє судження (бачення) певного правничого явища, яке така особа не схвалює, та намагається отримати судову оцінку цього явища, але не захищатися від нього.
В аспекті наведеного Велика Палата Верховного Суду виснувала, що незавершення такої обов`язкової процедури (у визначений строк) ніяким чином не порушує (і не може порушити) право позивача на правову визначеність у питанні продовження його суддівської кар`єри та правомірних сподівань щодо проведення в майбутньому відносно нього кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді. Те, що ВККС вчасно не завершила процедуру кваліфікаційного оцінювання стосовно нього, не означає, що суддя ОСОБА_1. перестав бути суддею певного суду чи залишився позбавленим можливості на певні зміни в його суддівській кар`єрі, зокрема, бути переведеним з ліквідованого суду до іншого суду того самого або нижчого рівня в порядку, визначеному законом.
Що ж до обґрунтованих сподівань позивача бути переведеним до іншого суду на підставі згаданої статті Закону № 3511-IX, то Велика Палата Верховного Суду наголосила, що таке переведення можливе тільки у випадку підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді судді. За наслідками такого оцінювання Комісія може ухвалити рішення про відповідність або невідповідність судді займаній посаді, а у певних випадках - рішення про припинення кваліфікаційного оцінювання. У зв`язку із цим слушними є висновки суду першої інстанції про те, що незавершення процедури оцінювання позивача на відповідність займаній посаді саме по собі не створює непереборних перешкод для його суддівської кар`єри.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про відсутність підстав для задоволення позовних вимог з таких міркувань.
Спірним питанням у цій справі є встановлення наявності або відсутності бездіяльності ВККС України у процедурі проведення (завершення) кваліфікаційного оцінювання позивача у строк до 30 червня 2024 року, визначений пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-ІХ.
Оцінка поведінки суб`єкта владних повноважень за критерієм правомірності судом при вирішенні адміністративного позову, безумовно, повинна ґрунтуватися насамперед на конституційному положенні про законність діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово висновувала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, натомість важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, важливість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі по собі строки, встановлені правовою нормою для прийняття зобов`язаним суб`єктом рішення (вчинення певної дії / дій), поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, сукупністю фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набуває (може набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк. Така правова позиція була викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18 (№ 800/426/17), від 27 лютого 2020 року у справі № 800/304/17, а також у постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № 12-1393а17.
Підтримуючи висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову про визнання протиправною бездіяльності ВККС України, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що позивач не доводить, яким способом окреслена ним протиправна бездіяльність Комісії безпосередньо порушує чи зачіпає саме його право, інтерес чи свободу на певне благо, зокрема бути суддею.
Не погоджуюсь з наведеним висновком з таких підстав.
Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Разом з тим, Комісія не наводить об`єктивних обставин, які стали підставою непроведення або неможливості проведення кваліфікаційного оцінювання позивача на відповідність займаній посаді до 30 червня 2024 року відповідно до пункту 3 розділу ІІ Закону № 3511-ІХ.
Таким чином, ВККС України не довела, що існували дійсно поважні або непереборні обставини, які завадили їй виконати вимоги закону щодо завершення кваліфікаційного оцінювання позивача на відповідність займаній посаді в строк до 30 червня 2024 року.
З огляду на недоведеність ВККС України існування зазначених обставин, вважаю, що суд першої інстанції та відповідач дійшли помилкового висновку про відсутність протиправної бездіяльності Комісії щодо невиконання вимог пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 3511-ІХ у частині завершення до 30 червня 2024 року процедури проведення оцінювання на відповідність займаній посаді судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1
Нагадаю, що 15 грудня 2022 року набрав чинності Закон № 2825-IX, яким ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві. Пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону встановлено, що Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя.
30 грудня 2023 року набрав чинності Закон № 3511-IX, яким Закон № 1402-VIII доповнено статтею 821 такого змісту:
«1. Переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня може здійснюватися без конкурсу лише у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді.
2. Переведення судці до іншого суду в порядку дисциплінарного стягнення здійснюється на підставі подання органу, який ухвалив рішення про притягнення судці до дисциплінарної відповідальності».
Указаним законом розділ XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII доповнено пунктом 61 такого змісту:
«Переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі реорганізації або ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду, може здійснюватися без конкурсу виключно після підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».
У позовній заяві та в апеляційній скарзі позивач, зокрема, наголошує, що тривале незавершення його оцінювання унеможливлює продовження його суддівської кар`єри (здійснення правосуддя) та перешкоджає переведенню без конкурсу до іншого суду того ж самого рівня.
На моє переконання, непроведення протягом тривалого часу відносно позивача кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді та, як наслідок, неможливість йому [ ОСОБА_1 ] реалізувати своє право бути переведеним без конкурсу до іншого суду того ж самого рівня значною мірою впливає на його ОСОБА_1 приватне життя, що включає право на доступ до професії, і таке втручання порушує статтю 8 Конвенції.
У цьому аспекті також заслуговують на увагу доводи позивача про порушення принципу юридичної визначеності щодо проведення його кваліфікаційного оцінювання і, як наслідок, правомірних очікувань судді щодо можливості продовжувати здійснювати правосуддя (у тому числі й переведення без конкурсу на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня).
У Доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26.03.2011) (CDL-AD (2011) 003rev), зазначено, що держава зобов`язана дотримуватись законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути проголошений наперед - до його застосування та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (пункт 44); юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими, точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (пункт 46); юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись узятих на себе певних зобов`язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття «законні очікування») (пункт 48).
У Рішенні від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 [справа № 1-123/2018(4892/17)] Конституційний Суд України зазначив, що принцип юридичної визначеності як один з елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.
Отже, з прийняттям Закону № 3511-ІХ судді, які перебувають у процедурі кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді або кваліфікаційного оцінювання у зв`язку з накладенням дисциплінарного стягнення, мали правомірні очікування, що здійснення такого оцінювання буде проведено із застосуванням належних процедур і строків згідно із законом.
Підсумовуючи наведене, не погоджуюсь з висновком Касаційного адміністративного суду, який підтримала Велика Палата Верховного Суду, про те, що оскаржувана позивачем бездіяльність ВККС України щодо невиконання приписів пункту 3 розділу ІІ Закону № 3511-ІХ щодо строку, в який мала б бути завершена процедура кваліфікаційного оцінювання позивача, не зачіпає його прав та законних інтересів.
Суддя Н. В. Шевцова