Справа № 380/20854/23
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2026-01-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2026 року

м. Київ

справа № 380/20854/23

адміністративне провадження № К/990/38932/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року (головуючий суддя - Потабенко В.А.)

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2025 року (головуючий суддя - Гінда О.М., судді: Матковська З.М., Ніколін В.В.)

у справі № 380/20854/23

за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3

до Бориславської державної нотаріальної контори Дрогобицького району Львівської області, державного нотаріуса Панкевич Руслана Івановича, державного нотаріуса Матолич-Обрізко Галини Степанівни, Комунального підприємства Львівської обласної ради «Дрогобицьке міжміське бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки»

про визнання протиправними та скасування рішень, визнання протиправної бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, стягнення матеріальної та моральної шкоди.

I. ПРОЦЕДУРА

1. У вересні 2023 року ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до суду з позовом до Бориславської державної нотаріальної контори Дрогобицького району Львівської області, державного нотаріуса Панкевич Руслана Івановича, державного нотаріуса Матолич-Обрізко Галини Степанівни, Комунального підприємства Львівської обласної ради «Дрогобицьке міжміське бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки», у якому, з урахуванням уточнень до позовних вимог від 09 квітня 2024 року, просили:

- визнати протиправною умисною бездіяльність державних нотаріусів Матолич-Обрізко Г.С. та Панкевича Р. Бориславської державної нотаріальної контори Львівської області щодо невчинення нотаріальних дій у спадковій справі №24/2014;

- скасувати постанову державного нотаріуса Бориславської державної нотаріальної контори Львівської області Панкевича Р. про відмову у вчиненні нотаріальної дії від 15 серпня 2023 року №203, оскільки вона перешкоджає у прийнятті спадщини спадкоємцям після смерті ОСОБА_4 спадкодавця;

- зобов`язати державного нотаріуса Бориславської державної нотаріальної контори Львівської області Матолич-Обрізко Г.С., Панкевича Р. видати на ім`я ОСОБА_1 та ОСОБА_6 свідоцтво про право на спадщину за законом на майно і землю спадкодавця ОСОБА_4 по АДРЕСА_1 та ОСОБА_7 АДРЕСА_2 , що на праві власності зареєстрована за ОСОБА_4 та інше майно і землю в Польщі і ФРН, про що внести відомості до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;

- зареєструвати право власності, на майно і землю за спадкоємцями ОСОБА_1 та ОСОБА_3 , що на праві власності зареєстрована за спадкодавцями ОСОБА_4 та ОСОБА_7 , про що внести відомості до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;

- визнати протиправною бездіяльність реєстратора до 2013 року відповідача комунального підприємства Львівської обласної ради «Дрогобицького міжміського Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки» - суб`єкта владних повноважень, щодо створення причин та умов тривалої протиправної бездіяльності і тривалого порушення прав і законних інтересів спадкоємців позивачів;

- стягнути солідарно з відповідачів завдану матеріальну і моральну шкоду 1000000 грн.

2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2025 року, закрито провадження у справі.

3. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, позивачі звернулись із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просять їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

4. Ухвалою Верховного Суду від 11 грудня 2025 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, закрив провадження у справі, у зв`язку з тим, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

6. Суди зазначили, що у спірних правовідносинах нотаріуси Бориславської державної нотаріальної контори Дрогобицького району Львівської області не є суб`єктами владних повноважень та не здійснювали владні управлінські функції на основі законодавства, оскільки метою звернення позивачів до суду є захист їх спадкових прав, що вказує на приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

7. Суди першої та апеляційної інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, застосували правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі №826/11512/17, від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17, від 04 вересня 2018 рок у справі №823/2042/16 та від 22 січня 2020 року у справі №826/8592/16.

III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. В обґрунтування касаційної скарги зазначено про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо наявності підстав для закриття провадження у справі.

9. У касаційній скарзі скаржник, посилаючись на правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 17 грудня 2019 року у справі №826/12761/18, від 04 лютого 2021 року у справі №640/21255/18, від 03 серпня 2022 року у справі №560/102/20, зазначили, що постанови нотаріуса про відмову у вчиненні нотаріальних дій є владними управлінськими рішеннями і підлягають оскарженню в адміністративному суді.

10. 30 грудня 2025 року до Верховного Суду від представника скаржника надійшло клопотання про прискорення розгляду касаційної скарги, до якого додано додаток 1 до касаційної скарги, в якому наведена практика Великої Палати Верховного Суду (Юрисдикція, дії нотаріуса, БТІ, доступ до суду) та практика Європейського Суду з прав людини (стаття 6 Конвенції - доступ до суду, юрисдикційні пастки).

11. З цього приводу колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини першої статті 337 КАС України особа, яка подала касаційну скаргу, має право доповнити чи змінити її протягом строку на касаційне оскарження, обґрунтувавши необхідність таких змін чи доповнень.

12. Указане клопотання з додатком 1 до касаційної скарги надійшло до Верховного Суду після закінчення строку на касаційне оскарження, а відтак, ураховуючи, що положеннями КАС України не передбачено можливості поновлення такого строку, розгляд цієї адміністративної справи судом касаційної інстанції проводиться в межах доводів та вимог касаційної скарги без врахування указаного додатку 1 до касаційної скарги.

IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

14. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеної в частині другій статті 328 КАС України, та посилання на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.

15. Суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, дійшли висновку про наявність підстав для закриття провадження в цій справі, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

16. Верховний Суд погоджується із цим висновком з огляду на таке.

17. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

18. У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява №7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

19. Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

20. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

21. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

22. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

23. За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

24. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України).

25. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

26. Отже, до справ адміністративної юрисдикції належать публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення.

27. Велика Палата Верховного Суду неодноразово вказувала на те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17, від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а та від 17 червня 2020 року у справі №826/10249/18).

28. Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої він може впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні), відповідно, зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (такі висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17, від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17, від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17, від 02 квітня 2019 року у справі №137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17, від 18 грудня 2019 року у справі №263/6022/16-ц, від 19 лютого 2020 року у справі №520/5442/18, від 26 лютого 2020 року у справі №1240/1981/18, від 01 квітня 2020 року у справі №520/13067/17, від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17, від 29 вересня 2020 року у справах №712/5476/19 і № 368/561/19).

29. Тому помилковим є застосування приписів статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень. Для вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення складу учасників справи. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.

30. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тоді як приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 жовтня 2020 року у справі №640/22013/18).

31. Також згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, сформульованого у постанові від 30 вересня 2020 року у справі №815/6832/16, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до матеріалів спадкової справи №24/2014 від 11 березня 2014 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , є спадкоємцями (дітьми) померлої ОСОБА_4 і ними подано заяву про видачу свідоцтва про право на спадщину за законом.

33. Звертаючись до суду із позовом, позивачі оскаржують відмову державних нотаріусів у вчиненні нотаріальної дії від 15 серпня 2023 року №203, оскільки вона перешкоджає їм як спадкоємцям у прийнятті спадщини після смерті ОСОБА_4 .

34. Згідно зі статтею 1216 Цивільного кодексу України спадкуванням є перехід прав та обов`язків (спадщини) від фізичної особи, яка померла (спадкодавця), до інших осіб (спадкоємців).

35. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 02 вересня 1993 року №3425-XII «Про нотаріат» (далі - Закон №3425-XII) нотаріат в Україні - це система органів і посадових осіб, на які покладено обов`язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності.

36. Статтею 50 Закону №3425-XII встановлено, що нотаріальна дія або відмова у її вчиненні оскаржуються до суду. Право на оскарження нотаріальної дії або відмови у її вчиненні має особа, прав та інтересів якої стосуються такі дії.

37. Пунктом 2 частини першої статті 49 Закону №3425-XII визначено, що нотаріус або посадова особа, яка вчиняє нотаріальні дії, відмовляє у вчиненні нотаріальної дії, якщо не подано відомості (інформацію) та документи, необхідні для вчинення нотаріальної дії.

38. Згідно із частиною четвертою статті 49 Закону №3425-XII на вимогу особи, якій відмовлено у вчиненні нотаріальної дії, нотаріус або посадова особа, яка вчиняє нотаріальні дії, зобов`язані викласти причини відмови в письмовій формі і роз`яснити порядок її оскарження. Про відмову у вчиненні нотаріальної дії нотаріус протягом трьох робочих днів виносить відповідну постанову.

39. Відповідно до частини першої статті 66 Закону №3425-XII на майно, що переходить у порядку спадкування до спадкоємців або держави, нотаріусом або в сільських населених пунктах - посадовою особою органу місцевого самоврядування, яка вчиняє нотаріальні дії, видається свідоцтво про право на спадщину.

40. Отже, така нотаріальна дія, як видача свідоцтва про право на спадщину, спрямована на фіксацію (підтвердження) факту переходу до спадкоємця права власності на відповідне майно, тому в даному випадку нотаріус, відмовляючи у вчиненні нотаріальної дії, не здійснює владних управлінських функцій щодо позивачів, а тому в розумінні КАС України не є суб`єктом владних повноважень рішення, дії чи бездіяльність яких можуть бути оскаржені до адміністративних судів.

41. Звертаючись до суду, позивачі фактично обґрунтовують позовні вимоги наявністю у них права на спадкове майно після смерті матері ОСОБА_4 , тобто спір між сторонами виник з приводу захисту права на спадкування. Оскільки у цій справі існує невирішений спір про право, то подальше оскарження правомірності набуття особою цього права не може здійснюватися за правилами адміністративного судочинства у зв`язку з тим, що адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права власності на об`єкт нерухомого майна. Такий спір, з урахуванням суб`єктного складу учасників справи, має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.

42. Аналогічний правовий висновок сформовано Верховним Судом у постанові від 28 листопада 2018 року у справі №826/11512/17.

43. Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру, а тому, не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства. Оскільки ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року провадження у цій справі було помилково відкрито, суд першої інстанції правомірно застосував приписи пункту 1 частини першої статті 238 КАС України та закрив провадження у справі, оскільки така справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

44. Колегія суддів вважає необґрунтованими посилання скаржників на правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 17 грудня 2019 року у справі №826/12761/18, від 04 лютого 2021 року у справі №640/21255/18, від 03 серпня 2022 року у справі №560/102/20, оскільки перевіркою Єдиного державного реєстру судових рішень встановлено, що жодна із перелічених у касаційній скарзі справ не розглядалась Верховним Судом.

45. Отже, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій положень пункту 1 частини першої статті 238 КАС України не знайшли свого підтвердження в ході касаційного перегляду цієї справи.

46. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

47. Оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій порушень норм процесуального права не допустили, колегія суддів дійшла висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

48. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345, 350, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2025 року у справі № 380/20854/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

В.Е. Мацедонська

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду