Справа № 280/9029/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2026-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2026 року

м. Київ

справа № 280/9029/24

адміністративне провадження № К/990/42742/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 280/9029/24

за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

до Виконавчого комітету Запорізької міської ради

третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Сімбіз",

про скасування рішення про усунення наслідків порушень типових правил благоустрою території,

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Запорізької міської ради

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду (у складі судді Лазаренка М.С.) від 14 листопада 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів Суховаров А.В., Головко О.В., Ясенова Т.І.) від 11 вересня 2025 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 26 вересня 2024 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Запорізької міської ради (далі також - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12 вересня 2024 року № 593 «Про усунення наслідків порушень Типових правил благоустрою території населеного пункту за адресою: АДРЕСА_1 (на підставі акту обстеження території від 22.07.2024 № 0186)».

2. На обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 зазначав, що здійснює підприємницьку діяльність у сфері діяльності ресторанів, надання послуг мобільного харчування у місті Запоріжжі за адресою: вулиця Сталеварів, будинок 30, приміщення 23, яке орендує до 20 жовтня 2026 року у Товариства з обмеженою відповідальністю "Сімбіз" (далі - ТОВ "Сімбіз").

22 липня 2024 року Комунальне підприємство "Муніципальна варта" Запорізької міської ради (далі - КП "Муніципальна варта") склало акт обстеження території № 0186, в якому встановило порушення за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Сталеварів, будинок 30, Типових правил благоустрою території населеного пункту, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 листопада 2017 року № 310 (далі - Типові правила), на підставі якого відповідач прийняв оскаржуване рішення про демонтаж металевих збірно-розбірних конструкцій (літній майданчик).

Відповідач не направив йому попередження про запланований демонтаж літнього майданчика, та, на думку позивача, Виконавчий комітет Запорізької міської ради не має повноважень приймати рішення про такі дії, оскільки демонтаж тимчасових споруд має здійснюватися виключно за рішенням суду.

3. Виконавчий комітет Запорізької міської ради не визнав позов, обґрунтовував відзив тим, що прийняте ним рішення від 12 вересня 2024 року № 593 лише запропоновано власнику об`єктів благоустрою в добровільному порядку виконати роботи щодо усунення наслідків порушення Типових правил шляхом демонтажу об`єкта та приведення місця розташування в належний стан з відновленням його благоустрою, а у випадку невиконання у добровільному порядку примусове виконання рішення доручено Департаменту муніципального управління Запорізької міської ради (далі - Департамент муніципального управління). Оскільки у позивача був відсутній діючий паспорт прив`язки тимчасової споруди та діючий договір на право користування місцями для розташування тимчасових споруд, то у Виконавчого комітету Запорізької міської ради були законні підстави для прийняття оскаржуваного рішення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 14 листопада 2024 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2025 року, задовольнив позов.

5. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідач не довів належність літнього майданчика до об`єкта нежитлової нерухомості, орендатором якого є позивач; водночас ФОП ОСОБА_1 та/або ТОВ "Сімбіз" не вчиняли дій щодо отримання паспорта прив`язки спірної тимчасової споруди. Виконавчий комітет Запорізької міської ради наділений повноваженнями щодо відновлення благоустрою території шляхом демонтажу тимчасової споруди за відсутності паспорта прив`язки, проте не надав доказів надсилання ФОП ОСОБА_1 та/або ТОВ "Сімбіз" акта обстеження території від 22 липня 2024 року № 0186 і рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12 вересня 2024 року № 593, про існування яких позивач дізнався лише у вересні 2024 року.

Оскаржуване рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради містить вимоги до власника конкретного об`єкта благоустрою; з метою повідомлення наміру здійснити демонтаж тимчасової споруди відповідач опублікував таке рішення на офіційному вебсайті Запорізької міської ради, проте не дотримався положень статті 49 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX "Про адміністративну процедуру" (далі - Закон № 2073-IX) щодо повідомлення про адміністративну процедуру заінтересованих осіб, оскільки літній майданчик був прибудований до приміщення, яке орендується позивачем та належить на праві приватної власності третій особі.

За наведених обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12 вересня 2024 року № 593 було прийнято без врахування права позивача та третьої особи на участь у процесі його прийняття, а тому має бути скасоване.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. Не погодившись із судовим рішенням суду першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2025 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

7. ФОП ОСОБА_1 подав відзив, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. На обґрунтування касаційної скарги Виконавчий комітет Запорізької міської ради покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 49 Закону № 2073-IX, пункту 7 частини першої статті 30 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), статті 28 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), пункту 2 частини другої статті 10 Закону України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон № 2807-IV), а також про необхідність формування Верховним Судом висновку щодо належності до категорії адміністративних актів (згідно з Законом № 2073-IX) рішення виконавчого комітету міської ради, що регулює порядок дій виконавчих органів та комунальних підприємств міської ради з усунення наслідків порушення Типових правил через демонтаж тимчасової споруди для підприємницької діяльності, розміщеної всупереч правилам благоустрою.

Оспорюване рішення є внутрішньо-організаційним актом, а не індивідуальним рішенням щодо позивача, оскільки встановлює процедуру усунення порушень благоустрою для виконавчих органів та комунальних підприємств, водночас лише пропонувало власнику літнього майданчика самостійно демонтувати тимчасову споруду і відновити благоустрій.

Суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованих висновків, що спірні правовідносини регулюються Законом № 2073-IX.

Також відповідач зазначає, що оспорюване рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради не містить положень стосовно позбавлення права власності позивача на тимчасову споруду, а лише регламентує порядок звільнення об`єкта благоустрою від наслідків порушення Типових правил, яким є свавільне розміщення тимчасових споруд, шляхом переміщення об`єкта на місце зберігання.

9. ФОП ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу покликається на недоведення до його відому та попередження про будь-які дії з боку Виконавчого комітету Запорізької міської ради, яким було ініційоване адміністративне провадження з метою виконання своїх повноважень та реагування на відповідні ймовірні факти порушення законодавства у сфері благоустрою.

На думку позивача, акт обстеження території від 22 липня 2024 року № 0186 є індивідуальним актом, який мав бути розміщений на офіційному вебсайті Запорізької міської ради і лише у разі, якщо він не направить відповідне звернення - Виконавчий комітет Запорізької міської ради мав розглянути обставини, викладені в акті, та прийняти оскаржуване рішення без його участі.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10. 20 жовтня 2025 року Виконавчий комітет Запорізької міської ради подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

11. Верховний Суд ухвалою від 06 листопада 2025 року відкрив касаційне провадження.

12. 18 листопада 2025 року ФОП ОСОБА_1 подав до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу.

13. 24 листопада 2025 року ТОВ "Сімбіз" отримало копію ухвали Верховного Суду від 06 листопада 2025 року, що підтверджується ідентифікатором внутрішнього поштового відправлення: R79, проте не скористалося правом подати до Суду письмові пояснення на касаційну скаргу.

14. Верховний Суд ухвалою від 20 січня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 21 січня 2026 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ФОП ОСОБА_1 здійснює підприємницьку діяльність у сфері діяльності ресторанів, надання послуг мобільного харчування за адресою: АДРЕСА_2 , яке належить на праві власності ТОВ "Сімбіз", що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав від 22 березня 2023 року, та орендується позивачем відповідно до договору оренди нерухомого майна від 01 листопада 2023 року № СБ/СДР-01/11/2023.

16. 06 червня 2024 року Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради (далі - Департамент архітектури та містобудування) листом № 03-09/1682 повідомив КП "Муніципальна варта" про відсутність дозвільних документів на розміщення тимчасової споруди (зокрема, паспорта прив`язки) на АДРЕСА_1 та що у пішохідній зоні тротуару не допускається встановлення будь-яких споруд, огороджень або конструкцій, які перешкоджають пішохідному руху, а мінімальна ширина пішохідної зони тротуару повинна відповідати вимогам ДБН В.2.3-5:2018 «Вулиці та дороги населених пунктів» та ДБН В.2.2-40:2018 «Інклюзивність будівель і споруд. Основні положення».

17. 27 червня 2024 року старший інспектор відділу охорони громадського порядку КП "Муніципальна варта" на підставі наказу тимчасово виконуючого обов`язки начальника комунального підприємства від 27 червня 2024 року № 5Р-ОД/Л здійснив перевірку стану благоустрою території міста Запоріжжя, за результатами якої виявило на АДРЕСА_1 , факт розміщення металевих збірно-розбірних конструкцій (літній майданчик).

18. 18 липня 2024 року Департамент управління активами Запорізької міської ради (далі - Департамент управління активами) листом № 4639/01/01-07/5321 повідомив КП "Муніципальна варта" про відсутність інформації щодо права власності на спірну земельну ділянку та/або передачу її в користування.

19. 22 липня 2024 року старший інспектор відділу охорони громадського порядку КП "Муніципальна варта" Ревенко Олександр Сергійович склав акт обстеження території № 0186 про виявлення факту розміщення металевих збірно-розбірних конструкцій на АДРЕСА_1 .

20. 12 вересня 2024 року Виконавчий комітет Запорізької міської ради прийняв рішення № 593 «Про усунення наслідків порушень Типових правил благоустрою території населеного пункту за адресою: вул. Сталеварів, 30 (на підставі акту обстеження території від 22.07.2024 № 0186)», зокрема, про усунення наслідків порушень Типових правил шляхом демонтажу металевих збірно-розбірних конструкцій (літній майданчик), які розміщені без відповідних дозвільних документів на об`єкті благоустрою міста Запоріжжя за адресою: вулиця Сталеварів, 30.

21. ФОП ОСОБА_1 не погодився з прийнятим виконавчим комітетом рішенням про демонтаж зазначеної тимчасової споруди та оскаржив його у суд.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також ураховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить з такого.

23. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

24. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

25. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

26. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

27. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2024 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.

28. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

29. Стаття 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі також - ТС) є специфічним об`єктом містобудування.

31. За визначенням, наданим у частині другій статті 28 Закону № 3038-VI, ТС визначається як одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

32. Відповідно до пункту 5 розділу VІІІ "Порядок розміщення малих архітектурних форм" Типових правил розміщення ТС торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності здійснюється відповідно до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 листопада 2011 року № 244 (далі - Порядок № 244).

33. Підставою для розміщення тимчасової споруди, відповідно до пунктів 1.4., 2.1 Порядку № 244, є паспорт прив`язки ТС - комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС та благоустрій прилеглої території на топографо-геодезичній основі М 1 : 500, інженерне забезпечення, зовнішній архітектурний вигляд ТС та напрям підприємницької діяльності.

34. Для оформлення паспорта прив`язки ТС замовник, згідно з пунктом 2.6. Порядку № 244, звертається до органу з питань містобудування та архітектури із заявою.

35. Верховний Суд звертає увагу на те, що паспорт прив`язки ТС забезпечує перевірку відповідності тимчасової споруди містобудівній документації, будівельним нормам та правилам благоустрою населеного пункту. При цьому ключовою характеристикою ТС є її тимчасовий характер та відсутність капітального фундаменту, що відрізняє її від об`єктів капітального будівництва.

36. Водночас, відповідно до пункту 5 частини першої статті 16 Закону № 2807-IV, на об`єктах благоустрою забороняється самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо.

37. Те, що розміщення ТС самовільно забороняється, також прямо передбачає пункт 2.30 Порядку № 244, а пункт 2.29 цього ж Порядку визначає, що у разі самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.

38. З огляду на підпункт 7 пункту «а» частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, власні (самоврядні) повноваження, зокрема здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів.

39. Пункт 5 частини другої статті 10 Закону № 2807-IV також визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, зокрема, щодо здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів.

40. Самоврядний контроль за станом благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами шляхом: проведення перевірок території; розгляду звернень підприємств, установ, організацій та громадян; участі в обговоренні проектів благоустрою територій населених пунктів, іншої технічної документації з питань благоустрою і внесення відповідних пропозицій на розгляд органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій; подання позовів до суду про відшкодування шкоди, завданої об`єктам благоустрою внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою населених пунктів, Правил благоустрою території населеного пункту (частина третя статті 40 Закону № 2807-IV).

41. У справі про усунення порушень благоустрою території, яка стосується регулювання містобудування та забезпечення дотримання санітарних і безпекових норм для громадськості, органи місцевого самоврядування мають дискреційні повноваження контролювати дотримання Типових правил (пункт 5 частини другої статті 10 Закону № 2807-IV), приймати рішення про усунення порушень (частина четверта статті 20 Закону № 2807-IV) та/або притягнення до відповідальності осіб, які допустили таке порушення (пункт 1 частини першої статті 42 Закону № 2807-IV).

42. Дискреційне повноваження, як визначено в статті 2 Закону № 2073-IX, - це повноваження адміністративного органу обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.

43. Орган місцевого самоврядування наділений повноваженнями щодо контролю за дотриманням правил благоустрою, включаючи прийняття рішень про усунення його порушень.

44. Виконавчий комітет Запорізької міської ради, приймаючи рішення про порядок усунення порушень благоустрою за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Сталеварів, будинок 30, здійснював саме таке повноваження.

45. Верховний Суд наголошує на розмежуванні повноважень щодо демонтажу самовільно встановлених тимчасових споруд. Виконавчий комітет Запорізької міської ради, приймаючи оскаржуване рішення, діяв у межах повноважень, наданих пунктом 5 частини другої статті 10 Закону № 2807-IV. Зазначене не потребує попереднього судового рішення, оскільки стосується реалізації контрольно-наглядових повноважень у сфері благоустрою, а не позбавлення права власності у цивільно-правовому розумінні.

46. Відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів регулює Закон № 2073-IX.

47. За визначеннями, наведеними у пункті 3 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX: адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб);

адміністративне провадження - сукупність процедурних дій, що вчиняються адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення справи, що завершується прийняттям і, в необхідних випадках, виконанням адміністративного акта;

адміністративна процедура - визначений законом порядок розгляду та вирішення справи.

48. Рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12 вересня 2024 року № 593 є адміністративним актом у розумінні статті 2 Закону № 2073-IX, оскільки прийнято адміністративним органом у межах адміністративної процедури для припинення правопорушення у сфері благоустрою, що впливає на права та обов`язки конкретних осіб, пов`язаних зі спірною тимчасовою спорудою.

49. Тому до оскаржуваного рішення застосовуються положення Закону № 2073-IX, який регулює адміністративне провадження, включаючи принципи законності, пропорційності, безсторонності, відкритості та гарантування права особи на участь у провадженні (статті 6, 9, 11, 12, 17 Закону № 2073-IX).

50. Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 2073-IX адміністративний орган повідомляє адресата та заінтересованих осіб про початок адміністративного провадження невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин - не пізніше трьох робочих днів після його початку, у порядку, передбаченому цим Законом. У разі, якщо адресат та/або заінтересована особа невідомі, адміністративний орган розміщує повідомлення на своєму офіційному веб-сайті або оприлюднює його в інший визначений законодавством спосіб.

51. Верховний Суд підкреслює, що індивідуальний характер адміністративного акту не виключає здійснення адміністративного провадження у разі, якщо адресат та/або заінтересована особа невідомі.

52. У такому випадку адміністративний орган здійснює повідомлення не адресно, а шляхом розміщення відповідної публікації на офіційному веб-сайті, та особа, право, свобода чи законний інтерес якої зачіпається справою, може клопотати про отримання статусу заінтересованої особи (частина третя статті 49 Закону № 2073-IX).

53. У справі, що розглядається, встановлено, що рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12 вересня 2024 року № 593 було опубліковано на офіційному вебсайті Міської ради; містить формулювання пропозиції "власнику" об`єкта благоустрою (за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Сталеварів, 30), "розміщеного без відповідних дозвільних документів самостійно, протягом семи календарних днів виконати роботи щодо усунення наслідків порушень Типових правил шляхом демонтажу об`єкта з відновленням його благоустрою".

54. Таке неперсоніфіковане формулювання оскаржуваного рішення характерно для випадків, коли адресат та/або заінтересована особа достеменно невідомі.

55. Стаття 16 Закону № 2073-IX передбачає принцип офіційності, згідно з яким адміністративний орган зобов`язаний встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього документи та інші докази з власної ініціативи, у тому числі без залучення особи витребовувати документи та відомості, отримувати погодження та висновки, необхідні для вирішення справи.

56. Верховний Суд зазначає, що принцип офіційності слід тлумачити у світлі принципу добросовісності учасників адміністративних правовідносин (стаття 13 Закону № 2073-IX).

57. Ненадання особою документів для оформлення паспорта прив`язки - єдиного офіційного джерела ідентифікації суб`єкта у правовідносинах щодо розміщення ТС - унеможливлює встановлення адміністративним органом конкретного адресата відповідного рішення. У такій ситуації адміністративний орган не може бути зобов`язаний здійснювати пошук особи за межами офіційних реєстрів та загальнодоступних джерел, оскільки це створює для нього надмірний тягар і суперечить засадам доцільності та ефективності адміністративної процедури.

58. Встановивши факт публікації оскаржуваного рішення на офіційному вебсайті Запорізької міської ради, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку, що відповідач не виконав вимоги статті 49 Закону № 2073-IX щодо повідомлення адресата та заінтересованих осіб про початок адміністративного провадження, оскільки Виконавчий комітет Запорізької міської ради дотримався порядку повідомлення невідомої особи чи суб`єкта господарювання.

59. Також Верховний Суд звертає увагу, що право учасника адміністративного провадження бути заслуханим реалізується ним шляхом подання до адміністративного органу своїх пояснень та/або заперечень у спосіб, передбачений Законом № 2073-IX для подання заяви (абзац 2 частини першої статті 63 Закону № 2073-IX).

60. Таке право спрямоване на те, щоб особа, щодо якої адміністративний орган збираються прийняти рішення, мала можливість підтвердити свій інтерес та оскаржити фактичні обставини, встановлені суб`єктом владних повноважень, або запропонувати альтернативні, менш обтяжливі способи досягнення цілей суб`єкта владних повноважень.

61. Проте процедурне право на участь у адміністративному провадженні, передбачене статтею 49 та 63 Закону № 2073-IX, не є безумовним, оскільки не може бути використано для захисту позиції особи, яка прямо суперечить закону.

62. Паспорт прив`язки на тимчасову споруду оформлюється органом з питань містобудування та архітектури (пункт 2.10. Порядок № 244).

63. Так, орган з питань містобудування та архітектури як суб`єкт владних повноважень, що погоджує паспорт прив`язки, володіє інформацією про місце розташування ТС на конкретній земельній ділянці, технічні характеристики споруди, замовника та терміни розміщення ТС тощо.

64. У справі, що розглядається, Виконавчий комітет Запорізької міської ради перед прийняттям оскаржуваного рішення залучив КП "Муніципальна варта" для огляду і документування порушення, звернувся до Департаменту архітектури та містобудування для перевірки наявності дозвільних документів (паспорту прив`язки), запитав у Департаменту управління активами про надання земельної ділянки у користування.

65. Тобто відповідач без залучення позивача самостійно з`ясував обставини розміщення спірної тимчасової споруди на об`єкті благоустрою без отримання паспорта прив`язки.

66. Водночас Виконавчий комітет Запорізької міської ради вичерпав усі можливості для встановлення власника тимчасової споруди, звернувшись до компетентних органів (Департаменту архітектури та містобудування, Департаменту управління активами), які не змогли надати відповідну інформацію.

67. Верховний Суд зазначає, що якщо особа, яка фактично використовує або пов`язує свою діяльність з ТС, не вчинила жодних юридично значущих дій для легалізації такого об`єкта (зокрема, не звернулася за оформленням паспорта прив`язки), адміністративний орган не може нести негативні процедурні наслідки неможливості її ідентифікації. Інше тлумачення призводило б до покладення на суб`єкта владних повноважень надмірного та непропорційного обов`язку, який фактично заохочував би ухилення від виконання вимог закону.

68. Таким чином, у випадку встановлення порушення у сфері благоустрою, вчиненого невідомою особою, при вирішенні адміністративного провадження для виконання вимог статті 49 Закону № 2073-IX адміністративному органу достатньо розміщення інформації (повідомлення) на своєму офіційному вебсайті або оприлюднення його в інший визначений законодавством спосіб.

69. Розглядаючи цю справу, суди попередніх інстанцій встановили, що металеві збірно-розбірні конструкції (літній майданчик) були розміщені на об`єкті благоустрою АДРЕСА_1 ) без оформлення передбаченого законом паспорта прив`язки, а ФОП ОСОБА_1 здійснював господарську діяльність у приміщенні, до якого безпосередньо прилягає відповідна тимчасова споруда.

70. Закон не допускає розміщення тимчасових споруд без відповідних дозвільних документів. У такому разі ФОП ОСОБА_1 об`єктивно не міг надати відповідачу паспорт прив`язки спірної тимчасової споруди під час розгляду Виконавчим комітетом Запорізької міської ради адміністративного провадження.

71. Водночас необхідно зазначити, що позивач у своїх процесуальних документах зайняв суперечливу позицію щодо належності літнього майданчика. З одного боку, ФОП ОСОБА_1 оскаржував рішення про демонтаж спірної тимчасової споруди, стверджуючи про порушення його прав як особи, яка здійснює підприємницьку діяльність у орендованому приміщенні, до якого прилягає літній майданчик. З іншого боку, позивач не стверджував, що є власником тимчасової споруди або що саме ним було здійснено її встановлення.

72. Така суперечлива позиція позивача об`єктивно унеможливлювала для Виконавчого комітету Запорізької міської ради встановлення конкретної особи як адресата адміністративного акта до моменту прийняття оскаржуваного рішення.

73. Відсутність паспорта прив`язки тимчасової споруди у Департаменті архітектури та містобудування означає, що жодна особа офіційно не зверталася за оформленням дозвільних документів на встановлення спірної тимчасової споруди за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Сталеварів, 30.

74. За таких обставин Виконавчий комітет Запорізької міської ради на момент прийняття рішення від 12 вересня 2024 року № 593 об`єктивно не міг встановити конкретну особу - власника тимчасової споруди, яка здійснила її самовільне встановлення.

75. Верховний Суд наголошує, що адміністративний орган не може бути зобов`язаний встановлювати особу, яка вчинила правопорушення, якщо така особа свідомо уникає ідентифікації шляхом ненадання відповідних документів або неоформлення передбачених законом дозвільних документів.

76. У такому випадку публікація повідомлення про адміністративне провадження на офіційному вебсайті органу місцевого самоврядування є єдиним доступним та законним способом повідомлення невизначеного кола осіб, які потенційно можуть бути заінтересованими у справі.

77. Крім того, оскаржуване рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12 вересня 2024 року № 593 має відкладальну умову демонтажу та передбачає добровільний порядок усунення порушень благоустрою, надаючи власнику ТС можливість протягом семи календарних днів самостійно виконати роботи щодо демонтажу об`єкта та відновлення благоустрою території.

78. Тобто відповідач дотримався процедурних вимог щодо повідомлення про адміністративне провадження в умовах невідомості адресата та запропонував найменш обтяжливий спосіб виконання законодавчих вимог - добровільний демонтаж тимчасової споруди її власником.

79. Лише у разі невиконання вимог оскаржуваного рішення у добровільному порядку Виконавчий комітет Запорізької міської ради передбачив можливість примусового виконання рішення Департаментом муніципального управління.

80. Такий підхід відповідає принципу пропорційності, передбаченому пунктом 8 частини другої статті 2 КАС України та статтею 11 Закону № 2073-IX, оскільки забезпечує баланс між публічним інтересом у дотриманні правил благоустрою та приватними інтересами осіб, які потенційно можуть бути пов`язані зі спірною тимчасовою спорудою.

81. Верховний Суд також звертає увагу на те, що відсутність паспорта прив`язки тимчасової споруди є безумовною підставою для її демонтажу відповідно до пункту 2.29 Порядку № 244, а право на участь в адміністративному провадженні, передбачене статтею 17 та 49 Закону № 2073-IX, не може бути використане для легалізації об`єкта, розміщеного з порушенням встановленого законом порядку, зокрема без отримання обов`язкових дозвільних документів.

82. Участь особи в адміністративному провадженні покликана забезпечити можливість надання пояснень щодо фактичних обставин справи, подання доказів та заперечень проти висновків адміністративного органу, а також пропозицію альтернативних способів вирішення спірної ситуації.

83. Проте у справі, що розглядається, факт самовільного встановлення тимчасової споруди без паспорта прив`язки є безспірним, що підтверджується актом обстеження території від 22 липня 2024 року № 0186, листом Департаменту архітектури та містобудування від 06 червня 2024 року № 03-09/1682 про відсутність дозвільних документів, а також обставинами справи, встановленими судами попередніх інстанцій.

84. За таких обставин залучення позивача до участі в адміністративному провадженні не могло змінити висновку про необхідність демонтажу самовільно встановленої тимчасової споруди, оскільки ФОП ОСОБА_1 об`єктивно не міг надати паспорт прив`язки або інші дозвільні документи на розміщення спірної тимчасової споруди.

85. Верховний Суд підкреслює, що порушення вимог адміністративної процедури може бути підставою для визнання рішення суб`єкта владних повноважень протиправним лише за умови, якщо таке порушення є істотним - тобто таким, що вплинуло або могло об`єктивно вплинути на суть ухваленого рішення. У випадку, коли фактичні обставини справи є безспірними, а правовий результат - визначений законом, формальне недотримання окремих процедурних вимог саме по собі не може слугувати достатньою підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень.

86. Водночас скасування правильного по суті рішення лише через процедурні недоліки, коли не існує реальної альтернативи вирішення справи, суперечило б завданню адміністративного судочинства, визначеному статтею 2 КАС України.

87. Більше того, Департамент архітектури та містобудування у листі від 06 червня 2024 року № 03-09/1682 підтвердив, що літній майданчик розміщений з порушенням вимог ДБН В.2.3-5:2018 «Вулиці та дороги населених пунктів» та ДБН В.2.2-40:2018 «Інклюзивність будівель і споруд. Основні положення». Такі порушення створюють перешкоди для вільного пересування громадян, у тому числі осіб з обмеженими фізичними можливостями, що суперечить публічному інтересу у забезпеченні доступності міського простору для всіх категорій населення.

88. Верховний Суд підкреслює, що процедурне право особи на участь у адміністративному провадженні не може переважати над забезпеченням вимог законодавства у сфері благоустрою та містобудування, зокрема над безумовною вимогою щодо наявності паспорта прив`язки для розміщення ТС.

89. Інший підхід свідчив би, що будь-яка особа, яка самовільно встановила ТС без дозвільних документів, могла б уникнути відповідальності та демонтажу незаконно розміщеного об`єкта шляхом посилання на процедурні порушення з боку органу місцевого самоврядування, навіть якщо такі порушення є незначними або були зумовлені об`єктивною неможливістю встановити адресата адміністративного акта.

90. Така практика суперечила б принципу добросовісності у здійсненні прав, передбаченому частиною третьої статті 10 Закону № 2073-IX, та фактично заохочувала б до зловживання правом посилання на формальні процедурні недоліки.

91. Скасування оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12 вересня 2024 року № 593 не усуває самовільного характеру розміщення спірної тимчасової споруди та не позбавляє відповідача права повторно прийняти рішення про демонтаж такої споруди після усунення процедурних недоліків, на які посилалися суди попередніх інстанцій.

92. Водночас повторне прийняття аналогічного рішення призведе лише до затягування вирішення спору та подальшого порушення правил благоустрою території міста Запоріжжя, що не відповідає принципу ефективного захисту прав та інтересів, передбаченому статтею 2 КАС України.

93. Процедурні вимоги Закону № 2073-IX покликані гарантувати захист законних прав особи, а не створювати штучні перешкоди для виконання органами місцевого самоврядування своїх контрольних функцій у сфері благоустрою.

94. Підсумовуючи, Верховний Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, визнаючи протиправним та скасовуючи рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12 вересня 2024 року № 593, не врахували, що:

- Виконавчий комітет Запорізької міської ради дотримався процедури повідомлення про адміністративне провадження шляхом публікації рішення на офіційному вебсайті за умови об`єктивної неможливості встановлення конкретного адресата адміністративного акта;

- відсутність паспорта прив`язки тимчасової споруди є безумовною підставою для її демонтажу відповідно до пункту 2.29 Порядку № 244;

- процедурне право на участь в адміністративному провадженні не може бути використане для захисту позиції особи, яка прямо суперечить вимогам законодавства у сфері благоустрою;

- оскаржуване рішення було прийнято з дотриманням принципу пропорційності, оскільки передбачало можливість добровільного усунення порушень.

95. Викладена у цій постанові правова позиція узгоджується з висновками Верховного Суду щодо відмежування правомірного формалізму від надмірного формалізму при оцінці процедурних порушень суб`єктів владних повноважень, викладеними у постановах Верховного Суду від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17, від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20, від 18 січня 2023 року у справі № 500/26/22, від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21, від 02 липня 2024 року у справі № 440/2984/21.

96. Європейський суд з прав людини у рішенні від 23 липня 2009 року у справі "Сутяжник проти росії" (заява № 8269/02) ввів у правовий обіг поняття "правовий пуризм" (надмірний формалізм) - невідступне слідування вимогам процесуальних та/або процедурних норм; надмірно формально суворе (бюрократичне) застосування правових норм і вчинення дій, що мають юридичне значення, без врахування їх доцільності (розумності, добросовісності), обставин конкретної справи, а також необхідності забезпечення ефективної реалізації та/або захисту прав особи та суспільних (публічних) інтересів.

97. Надання оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, потребує співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення"; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення (пункти 54- 55 постанови від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20).

98. Суд наголошує, що основними правилами (підходами) до відмежування формалізму від надмірного формалізму є:

1) суть, за загальним правилом, переважає над формою;

2) до вирішення публічно-правових спорів, за загальним правилом, є незастосовними підходи кримінального процесу або процесу притягнення фізичної особи до адміністративної відповідальності (у частині оцінки процедурних порушень);

3) процедурні порушення суб`єкта владних повноважень, рішення (дії, бездіяльність) якого оцінюються судом, не можуть легалізувати сутнісні порушення суб`єкта приватного права (порушення з боку одного суб`єкта не можуть легалізувати порушення з боку іншого суб`єкта);

4) процедура вторинна, якщо рішення суб`єкта владних повноважень: відповідає визначеним законом завданням (функціям) такого суб`єкта; має легітимну ціль; законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур;

5) якщо є доступ до суду "правопорушник" доводить, у першу чергу, сам факт відсутності правопорушення, що дає змогу суду оцінити суть відповідного правопорушення;

6) за порушення процедури, у першу чергу, має нести відповідальність посадова особа, яка допустила таке порушення, і не повинні страждати суспільні (публічні) інтереси або інтереси держави;

7) визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень з огляду на процедурні порушення, за загальним правилом, не повинно позбавляти (звільняти) його від обов`язку невідкладно прийняти нове рішення у відповідних правовідносинах з дотриманням процедури;

8) дотримання формальних процедур вимагає законодавство, а недотримання деяких формальних процедур вимагає об`єктивна ситуація (доцільність, раціональність, домірність).

99. Визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень внаслідок застосування судами надмірного формалізму нівелює принцип процесуальної економії, не забезпечує відновлення порушеного права, а лише відтерміновує реалізацію законного рішення, та може призвести до таких наслідків, як, зокрема, нанесення суттєвої шкоди суспільним інтересам.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

100. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

101. Згідно з частиною першою статті 351 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

102. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

103. Верховний Суд вважає, що немає потреби направляти справу на новий розгляд відповідно до статті 353 КАС України, оскільки фактичні обставини у справі встановлені належним чином і не потребують додаткового з`ясування та оцінки доказів.

104. Доводи касаційної скарги є обґрунтованими, а висновки судів першої та апеляційної інстанцій про недотримання відповідачем положень статті 49 Закону № 2073-IX щодо повідомлення позивача та третьої особи про адміністративне провадження і про необхідність скасування у зв`язку з цим рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12 вересня 2024 року № 593 є наслідками неправильного застосування норм матеріального права та помилкового тлумачення адміністративних процедур, і надмірного формалізму при вирішенні спору.

105. Враховуючи викладене, касаційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради слід задовольнити, рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2025 року скасувати, ухвалити нове рішення про відмову ФОП ОСОБА_1 у задоволенні позову.

Висновки щодо розподілу судових витрат

106. Враховуючи, що рішення Суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, немає.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2025 року у справі № 280/9029/24 скасувати, ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Запорізької міської ради про скасування рішення про усунення наслідків порушень типових правил благоустрою території відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа