Справа № 240/21552/24
Суддя: Смілянець Е. С.
Дата ухвалення: 2026-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/21552/24

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Окис Тетяна Олександрівна

Суддя-доповідач - Смілянець Е. С.

20 січня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Драчук Т. О. Полотнянка Ю.П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом Державної установи "Житомирська виправна колонія (№4)" до Північного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В :

позивач, Державна установа «Житомирська виправна колонія №4», звернулася у суд із позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби України (далі відповідач, Офіс), у якому просила визнати протиправними та скасувати висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (далі Управління) про результати моніторингу закупівлі робіт код ДК 021:2015: 45454000-4 Реконструкція) «Реконструкція дільниці посиленого контролю літ. «З» під відокремлену будівлю для розміщення сектору для екстрадованих (переданих) осіб за адресою: м. Житомир проспект Незалежності, 172», оголошення UA-2024-08-21-006818-a.

Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 28.04.2025 позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував Висновок про результати моніторингу закупівлі № UA-2024-08-21-006818-a Управління Північного офісу Державної аудиторської служби України в Житомирській області від 22 жовтня 2024 року.

Судове рішення мотивоване тим, що тендерна пропозиція учасника торгів ТОВ «Тетерів-Будпроект» відповідає вимогам Додатку 2 до тендерної документації. За результатами розгляду справи спростовані висновки органу державного фінансового контролю про допущення позивачем вимог підпункту 2 пункту 44 Особливостей щодо не відхилив тендерної пропозиції третьої особи як такої, що не відповідала умовам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону України №922-VIII та, як такої, що не відповідала умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації. Наведене, на переконання суду виключає правові підстави для розірвання договору про закупівлю від 27 вересня 2024 року № 46/435-Г.

Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.

Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що на виконання вимог Закону України «Про публічні закупівлі» Управлінням було проведено аналіз даних електронної системи закупівель при проведенні закупівлі за номером ID: UA-2024-08-21-006818-a, здійсненої позивачем, виявлено ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, а саме, щодо розгляду тендерної пропозиції третьої особи встановлено порушення вимог підпункту 2 пункту 44 Особливостей.

Наголошує, що локальні кошториси переможця передбачають виконання робіт без використання визначених у ресурсних елементних кошторисних нормах, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України № 374 від 31 грудня 2021 року «Про затвердження кошторисних норм України», машин, чим не дотримано вимог технічного завдання Додатку 2 до Тендерної документації. Також Управлінням в ході проведеного моніторингу вище вказаної процедури закупівлі встановлено, що в пункті 1 локального кошторису № 01-01-01, пункті 224 локального кошторису № 02-01-04, пункті 1 локального кошторису № 07-01-01, пункті 54 локального кошторису № 02-01-012, пункті 1 локального кошторису № 06-01-01 третьою особою не збільшено трудовитрати працівників будівельників, тобто фактично не враховано додаткову ручну працю як вказує у позовній заяві позивач.

Наведене, на переконання відповідача, підтверджує, що в порушення вимог підпункту 2 пункту 44 Особливостей позивач не відхилив тендерну пропозицію третьої особи як таку, що не відповідала умовам, встановленим у тендерній документації відповідно до абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та, як таку, що не відповідала умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності у інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 43 цих Особливостей.

Вважає, що зобов`язання щодо усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель шляхом розірвання договору як єдиного можливого шляху усунення виявлених порушень на момент проведення моніторингу цієї процедури закупівлі та складання висновку про результати моніторингу процедури закупівлі є таким, що направлений на приведення взаємовідносин у правову, законодавчо врегульовану площину. При цьому, враховуючи той факт, що виявлені порушення мають вплив на перебіг процедури закупівлі та на її результат, зобов`язання щодо припинення зобов`язань за договором, у тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору є пропорційним та співмірним з вагою виявлених порушень.

Доводи скарги щодо не врахування додаткової ручної праці, що відповідно не відповідає ресурсним елементним кошторисним нормам КБ1-18-4, КБ1-18-5 та КБ1-27-2, затверджених наказом № 374, та як наслідок, не відповідає вимогам технічного завдання Додатку 2 до тендерної документації, вважає помилковими, оскільки названі пункти технічного завдання не містять вимог щодо проведення названих у них робіт із використанням відповідних машин та механізмів.

У відзиві на апеляційну скаргу представник позивача зазначає, що заміна машин та механізмів не призводить до перевищення відповідної нормативно-розрахункової вартості робіт, не призводить до зміни технології виконання робіт, чим дотримано вимоги пунктів 5.1, 5.9 Настанови. Відповідно, твердження органу моніторингу щодо невідповідності тендерної пропозиції учасника у цій частині, на переконання позивача, є безпідставними та не відповідають дійсності.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Виходячи з приписів ст.ст. 311, 263 КАС України, вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 21 серпня 2024 року ДП «ЖВК №4» оголошено процедуру закупівлі 021:2015: 45454000-4 - Реконструкція) «Реконструкція дільниці посиленого контролю літ. «З» під відокремлену будівлю для розміщення сектору для екстрадованих (переданих) осіб за адресою: м. Житомир проспект Незалежності, 172», ID: UA-2024-08-21-006818-a.

09 вересня 2024 року відбулося проведення аукціону, за результатами якого визначено переможця Товариство з обмеженою відповідальністю «Тетерів-Будпроект».

29 вересня 2024 року між позивачем та ТОВ «Тетерів-Будпроект» укладено договір підряду №№46/345-Г.

27 вересня 2024 року начальником Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, відповідно до статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», зважаючи на пункт 23 Особливостей, підпункту 2 пункту 5 Положення про Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, затвердженого наказом Північного офісу Держаудитслужби від 20 жовтня 2016 року №18 (зі змінами) підписано наказ №69-з «Про початок моніторингу процедур закупівель». У додатку до цього наказу під пунктом 7 зазначено унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі UA-2024-08-21-006818-a.

Під час проведення моніторингу в електронній системі закупівель 03 та 14 жовтня 2024 року розміщено запити замовнику про надання пояснень.

07 та 17 жовтня 2024 року позивач розмістив свої пояснення.

22 жовтня 2024 року в електронній системі закупівель опубліковано висновок про результати моніторингу закупівлі Управління Північного офісу Держаудитслужби з названого вище предмета закупівлі № UA-2024-08-21-006818-a.

Моніторингом установлено, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо відповідності вимог тендерної документації замовника вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» установлено, що тендерна документація не відповідає нормам абзацу 1 пункту 28 Особливостей, пункту 3 частини 2 статті 22, частини 1 статті 23 Закону України «Про публічні закупівлі» та не враховує норми абзацу 3 пункту 5.1 розділу V Настанови.

За результатами аналізу питання дотримання законодавства в сфері публічних закупівель щодо розгляду тендерної пропозиції учасника торгів ТОВ «Тетерів-Будпроект» установлено, що така не відповідає вимогам Додатку 2 до тендерної документації.

Таким чином, за результатами проведеного моніторингу установлено, що на порушення вимог підпункту 2 пункту 44 Особливостей позивач не відхилив тендерну пропозицію третьої особи як таку, що не відповідала умовам установленим у тендерній документації відповідно до абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та, як таку, що не відповідала умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності у інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 43 цих Особливостей.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 27 вересня 2024 року № 46/435-Г, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погодившись із названим висновком, позивач 29 жовтня 2024 року розмістив заперечення, а в подальшому звернувся з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Так, правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII з наступними змінами та доповненнями у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі Закон України №2939-ХІІ).

Відповідно до статті 5 Закону України №2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України №922-VІІІ, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Згідно з частиною 3 статті 8 Закону України №922-VІІІ повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначає Закон України №922-VIII, метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

16 серпня 2022 року Верховної Радою України прийнято Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та інших законодавчих актів України щодо здійснення оборонних та публічних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану» №2526-ІХ, який набрав чинності з 10 вересня 2022 року, пунктом 2 якого розділ Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №922-VIII доповнено пунктом 37 такого змісту: «Установити, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.».

На реалізацію наведеної бланкетної норми 12 жовтня 2022 року Уряд прийняв постанову №1178, якою затвердив Особливості.

Згідно пункту 2 Особливостей терміни у них вживаються у значенні, наведеному в Законі України №922-VIII, постановах Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2016 року №166 «Про затвердження Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків» та від 14 вересня 2020 року №822 «Про затвердження Порядку формування та використання електронного каталогу».

Статтею 1 Закону України №922-VIII визначено поняття, які застосовуються для цілей зазначеного закону, зокрема: моніторинг закупівлі аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до статті 8 цього Закону, моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання. Моніторинг закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини 4 статті 22 цього Закону.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції щодо висновку органу державного фінансового контролю про те, тендерна документація позивача не відповідає нормам абзацу 1 пункту 28 Особливостей, пункту 3 частини 2 статті 22, частини 1 статті 23 Закону України №922-VIII та не враховує норми абзацу 3 пункту 5.1 розділу V Настанови, колегія суддів враховує наступне.

Так, згідно абзацу 1 пункту 28 Особливостей тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону України №922-VIII з урахуванням цих особливостей.

Положеннями статті 22 Закону України №922-VIII закріплено, що тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником разом з оголошенням про проведення конкурентних процедур закупівель в електронній системі закупівель для загального доступу шляхом заповнення полів в електронній системі закупівель. Тендерна документація не є об`єктом авторського права та/або суміжних прав.

Частиною 2 названої правової норми визначений перелік відомостей, що зазначаються у тендерній документації.

Зокрема у пункті 3 цієї частини зазначена інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною 4 статті 5 цього Закону

Пунктом 22 частини 1 статті 1 Закону України №922-VIII визначено, що предмет закупівлі товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку.

Згідно пункту 33 названої правової норми технічна специфікація до предмета закупівлі встановлена замовником сукупність технічних умов, що визначають характеристики товару (товарів), послуги (послуг) або необхідні для виконання робіт щодо об`єкта будівництва, що можуть включати показники впливу на довкілля й клімат, особливості проєктування (у тому числі щодо придатності для осіб із обмеженими фізичними можливостями), відповідності, продуктивності, ресурсоефективності, безпечності, процедури забезпечення якості, вимоги щодо найменування продукції, під яким вона продається, термінологію, символи, методику випробувань і тестування, вимоги до пакування, маркування й етикетування, інструкції для користувачів, технологічні процеси й технології виробництва на будь-яких етапах життєвого циклу робіт, товару чи послуги.

Як встановлено судом першої інстанції, відповідач на обґрунтування виявленого порушення зазначає, що замовником в електронній системі закупівель оприлюднено тендерну документацію (Додаток № 2 до тендерної документації), яка містить лише відомість обсягів робіт, із зазначенням обсягу та переліку робіт, що є предметом закупівель, але не містить відомостей ресурсів до них, які у свою чергу, містять інформацію щодо технічних, якісних та кількісних характеристик матеріалів, які передбачено використовувати для виконання робіт, при відсутності в електронній системі закупівель затвердженої проєктної документації, тобто не містить сукупність усіх технічних умов та характеристик, що необхідні для виконання робіт щодо об`єкта будівництва.

Разом з тим, із сайту «Прозоро» (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2024-08-21-006818-a) встановлено, що додаток №2 до тендерної документації містить локальні кошториси. Однак, з огляду на те, що названий додаток не містить відомість ресурсів, у ньому наведені загальні вимоги до матеріалів та комплектуючих виробів, що будуть застосовані учасником для виконання робіт та встановлення обладнання. Тим часом перелік матеріалів, що мають бути використані під час виконання робіт наведені у локальних кошторисах додатку 2.

Також, на запит органу державного фінансового контролю під час проведення моніторингу позивач надав робочий проєкт «ІНВЕСТОРСЬКА КОШТОРИСНА ДОКУМЕНТАЦІЯ» (файл «Робочий проект інвесторська кошт.док.pdf» (далі Робочий проєкт), у тому числі локальні кошториси, підсумкові відомості ресурсів (папка «Відомість ресурсів_локальні кошт.rar»)

Таким чином, замовником визначення технічних та якісних характеристик предмета закупівлі здійснювалося відповідно до Робочого проєкту.

Застереження відповідача про те, що додаток 2 тендерної документації не містить відомостей ресурсів до неї, які у свою чергу, зокрема, повинні містити інформацію щодо технічних, якісних та кількісних характеристик матеріалів, які передбачено використовувати для виконання робіт, при відсутності в електронній системі закупівель затвердженої проєктної документації, тобто не містить сукупність усіх технічних умов та характеристик, що необхідні для виконання робіт щодо об`єкта будівництва, суд уважає помилковим.

Тобто, додаток 2 тендерної документації містить вимоги до матеріалів та комплектуючих виробів, що будуть застосовані учасником для виконання робіт. Спосіб такого визначення названими відповідачем нормами не врегульований.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, визначення позивачем таких вимог у інший спосіб, тобто не шляхом затвердження відомостей ресурсів, не є порушенням вимог пункту 3 частини 2 статті 22 та частини 1 статті 23 Закону України №922-VIII.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції в частині висновку органу державного фінансового контролю про те, тендерна пропозиція учасника торгів ТОВ «Тетерів-Будпроект» не відповідає вимогам Додатку 2 до тендерної документації, колегія суддів враховує наступне.

Так, у висновку зазначено, що відповідно до наданого у складі тендерної пропозиції учасника ТОВ «Тетерів-Будпроект» локального кошторису на придбання устаткування, меблів та інвентарю № 02-01-09, до ціни тендерної пропозиції включено вартість придбання сідельного регулювального двохходового клапана «Danfoss» VF 2 DN 20; (маса=0,054) та електропривода AMV 435; (маса=0,054) на загальну суму 20261,00 грн без врахування ПДВ, придбання якого не було предметом закупівель, згідно вимог технічної специфікації Додатку № 2 до тендерної документації.

Як установлено судом першої інстанції та зазначав замовник у відповіді від 17 жовтня 2024 року на запит органу контролю від 14 жовтня 2024 року, технічне завдання складене без виділення матеріалів, а лише з переліком робіт, які потрібно виконати. Придбання сідельного регулювального двохходового клапана «Danfoss» VF 2 DN 20 для його встановлення та електропривода AMV 435 закладено в Технічному завданні у пункті 339 «Клапани 2-ходові 20 мм[[електричний або електромагнiтний привiд]] (VF 2 з електроприводом AMV 435)».

Отже, твердження відповідача про те, що тендерна пропозиція учасника ТОВ «Тетерів-Будпроект» не відповідає вимогам Додатку № 2 до тендерної документації спростовується наявними у справі доказами.

Також, у висновку зазначено, що:

1) в пункті 1 локального кошторису № 01-01-01 та розділі II відомості ресурсів до нього, учасником ТОВ «Тетерів-Будпроект» зазначено, що виконання робіт з «Розбирання дорожніх покриттів цементних» (ресурсна елементна кошторисна норма КБ27-67-5), в кількості 1,408 м3 буде здійснюватися без екскаватора одноковшевого дизельного на гусеничному ходу, місткість ковша 0,65 м3 та без застосування бульдозера, потужністю 79 кВт [108 к.с.], тоді як ресурсна елементна кошторисна норма КБ27-67-5 передбачає виконання вказаних робіт із застосуванням екскаватора одноковшевого дизельного на гусеничному ходу, місткість ковша 0,65 м3, в кількості 0,17 маш-год, та застосування бульдозера, потужністю 79 кВт [108 к.с.], в кількості 0,04 маш-год, чим не дотримано вимоги пункту 1 технічного завдання Додатку 2 до тендерної документації;

2) в пунктах 4 і 6 локального кошторису № 01-01-01 та розділі II відомості ресурсів до нього, учасником ТОВ «Тетерів-Будпроект» зазначено, що виконання робіт з «Розбирання дорожніх покриттів та основ асфальтобетонних» та «Розбирання дорожніх покриттів та основ асфальтобетонних (вимощення)» (ресурсна елементна кошторисна норма КБ27-67-4), в кількості 25,9 м3 буде здійснюватися без автогрейдера середнього типу, потужність 99кВт [135 к.с.], тоді як ресурсна елементна кошторисна норма КБ27-67-4 передбачає виконання вказаних робіт із застосуванням автогрейдера середнього типу, потужність 99кВт [135 к.с.], в кількості 0,56 маш-год, чим не дотримано вимоги пунктів 4, 6 технічного завдання Додатку 2 до тендерної документації;

3) в пунктах 5 і 7 локального кошторису № 01-01-01 та розділі II відомості ресурсів до нього, учасником ТОВ «Тетерів-Будпроект» зазначено, що виконання робіт з «Розбирання дорожніх покриттів та основ щебеневих» та «Розбирання дорожніх покриттів та основ щебеневих (вимощення)» (ресурсна елементна кошторисна норма КБ27-67-2) в кількості 83,4 м3 буде здійснюватися без трактора на гусеничному ходу, потужність 59 кВт [80 к.с.] та без застосування автогрейдера середнього типу, потужність 99кВт [135 к.с.], тоді як ресурсна елементна кошторисна норма КБ27-67-2 передбачає виконання вказаних робіт із застосуванням трактора на гусеничному ходу, потужність 59 кВт [80 к.с.], в кількості 1,65 маш-год, та застосування автогрейдера середнього типу, потужність 99кВт [135 к.с.], в кількості 2,23 маш-год, чим не дотримано вимоги пунктів 5, 7 технічного завдання Додатку 2 до тендерної документації;

4) в пункті 86 локального кошторису № 02-01-03 та розділі II відомості ресурсів до нього, учасником ТОВ «Тетерів-Будпроект» зазначено, що виконання робіт з «Монтаж покрівельного покриття з профільованого листа при висоті будівлі до 25 м» в кількості 902 м2 буде здійснюватися без кранів козлових при роботі на монтажі технологічного устаткування, вантажопідйомність 32 т, без застосування кранів на гусеничному ходу, вантажопідйомність 40 т та без застосування електричних печей для сушіння зварювальних матеріалів з регулюванням температури у межах 80-500 градусів Цельсія, тоді як ресурсна елементна кошторисна норма КБ9-42-1 передбачає виконання вказаних робіт із застосуванням кранів козлових при роботі на монтажі технологічного устаткування, вантажопідйомність 32 т, в кількості 0,45 маш-год, застосування кранів на гусеничному ходу, вантажопідйомність 40 т, в кількості 30,49 маш-год та застосування електричних печей для сушіння зварювальних матеріалів з регулюванням температури у межах 80-500 градусів Цельсія, в кількості 0,27 маш-год, чим не дотримано вимоги пункту 103 технічного завдання Додатку 2 до тендерної документації;

5) в пункті 225 локального кошторису № 02-01-04 та в пункті 1 локального кошторису № 07-01-01 та розділі II відомості ресурсів до них, учасником ТОВ «Тетерів-Будпроект» зазначено, що виконання робіт з «Розроблення ґрунту з навантаженням на автомобілі-самоскиди екскаваторами одноковшовими дизельними на пневмоколісному ходу з ковшом місткістю 0,25 м3, група ґрунтів 1(зайвого грунта)» в кількості 30,2 м3 буде здійснюватися без екскаватора одноковшевого дизельного на пневмоколісному ходу, місткість ковша 0,25 м3 та без застосування бульдозера, потужністю 59 кВт [80 к.с.], тоді як ресурсна елементна кошторисна норма КБ1-18-4 передбачає виконання вказаних робіт із застосуванням екскаватора одноковшевого дизельного на пневмоколісному ходу, місткість ковша 0,25 м3, в кількості 0,258 маш-год, та застосування бульдозера, потужністю 59 кВт [80 к.с.], в кількості 0,62 маш-год, чим не дотримано вимоги пунктів 259 та 715 технічного завдання Додатку 2 до тендерної документації;

6) в пункті 54 локального кошторису № 02-01-012 та в пункті 1 локального кошторису № 06-01-01 та розділі II відомості ресурсів до них, учасником ТОВ «Тетерів-Будпроект» зазначено, що виконання робіт з «Засипка траншей і котлованів бульдозерами потужністю 59 кВт [80 к.с.] з переміщенням ґрунту до 5 м, група ґрунтів 2» в кількості 5,8 м3 та «Розроблення ґрунту з навантаженням на автомобілісамоскиди екскаваторами одноковшовими дизельними на пневмоколісному ходу з ковшом місткістю 0,25 м3, група ґрунтів 2» в кількості 6 м3 буде здійснюватися без екскаватора одноковшевого дизельного на пневмоколісному ходу, місткість ковша 0,25 м3 та без застосування бульдозера, потужністю 59 кВт [80 к.с.], тоді як ресурсні елементні кошторисні норми КБ1-27-2 та КБ1-18-5, відповідно, передбачають виконання вказаних робіт із застосуванням екскаватора одноковшевого дизельного на пневмоколісному ходу, місткість ковша 0,25 м3, в кількості 0,63 маш-год, та застосування бульдозера, потужністю 59 кВт [80 к.с.], в кількості 0,24 маш-год, чим не дотримано вимоги пунктів 422 та 659 технічного завдання Додатку 2 до тендерної документації;

7) в пунктах 23 і 34 локального кошторису № 06-01-01 та в пункті 6 локального кошторису № 07-02-01 та розділі II відомості ресурсів до них, учасником ТОВ «Тетерів-Будпроект» зазначено, що виконання робіт з «Улаштування круглих колодязів зі збірного залізобетону у мокрих ґрунтах» (ресурсна елементна кошторисна норма КБ22-41-2) в кількості 0,81 м3 та «Улаштування основи тротуарів із щебеню за товщини шару 12 см (10 см)» в кількості 129,4 м2 буде здійснюватися без застосування котлів бітумних пересувних, місткістю 400 л, без застосування котків дорожніх самохідних вібраційні гладковальцеві, маса 8 т та без застосування машин поливально-мийних, місткістю 6000 л, тоді як ресурсні елементні кошторисні норми КБ22-41-2 та КБ27-17-3 передбачають виконання вказаних робіт із застосуванням котлів бітумних пересувних, місткістю 400 л, в кількості 0,39 маш-год, застосування котків дорожніх самохідних вібраційні гладковальцеві, маса 8 т, в кількості 1,31 маш-год, та застосування машин поливально-мийних, місткістю 6000 л, в кількості 0,37 маш-год, чим не дотримано вимоги пунктів 677, 680 та 725 технічного завдання Додатку 2 до тендерної документації.

Наказом Міністерства розвитку громад та території України «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві» від 01 листопада 2021 року №281 відповідно до частини 2 статті 7 Закону України «Про ціни і ціноутворення», частини 2 статті 17 Закону України «Про інвестиційну діяльність», пункту 8 Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 2014 року № 197 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 25 вересня 2019 року № 850) затверджені кошторисні норми України у будівництві, якими є Настанова з визначення вартості будівництва (далі Настанова) та Настанова з визначення вартості проектних, науково-проектних, вишукувальних робіт та експертизи проектної документації на будівництво.

Згідно пункту 1.1 розділу І Настанови, вона визначає основні правила застосування кошторисних норм та нормативів ціноутворення у будівництві для визначення вартості нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту будинків, будівель і споруд будь-якого призначення, їх комплексів та частин, лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, а також реставрації пам`яток архітектури та містобудування (далі будівництво).

Ця Настанова є обов`язковою для визначення вартості будівництва об`єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії (далі державні кошти). Застосування цієї Настанови при будівництві об`єктів із залученням інших джерел фінансування обумовлюється договором.

Відповідно до пункту 2.1 розділу ІІ Настанови система ціноутворення у будівництві базується на кошторисних нормах, нормативах, розрахункових показниках і поточних цінах трудових та матеріально-технічних ресурсів.

Пунктом 2.3 цього розділу закріплено, що до кошторисних норм України належать ресурсні елементні кошторисні норми (далі КНУ РЕКН): 1) на будівельні роботи (далі Ї КНУ РЕКНб); 2) на монтаж устаткування (далі Ї КНУ РЕКНму); 3) на ремонтно-будівельні роботи (далі Ї РЕКНр); 4) на реставраційно-відновлювальні роботи (далі Ї КНУ РЕКНрв); 5) на пусконалагоджувальні роботи (далі Ї КНУ РЕКНпн); 6) експлуатації будівельних машин та механізмів (далі Ї КНУ РКНЕМ).

Визначення вартості об`єкта будівництва при складанні ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) врегульовано положеннями розділу V.

Пунктом 5.1 названого розділу закріплено, що ціна пропозиції учасника процедури закупівлі (договірна ціна) розраховується на підставі нормативної потреби в трудових і матеріально-технічних ресурсах, необхідних для здійснення проєктних рішень по об`єкту будівництва, та поточних цін на них або з використанням укрупнених показників вартості робіт, обсяги та види яких передбачені затвердженою проєктною документацією.

Ціна пропозиції учасника процедури закупівлі (договірна ціна) формується на підставі вартості будівельних робіт, до складу якої включаються прямі, загальновиробничі та інші витрати на будівництво об`єкта, прибуток, кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій, кошти на покриття ризиків у випадках, передбачених у пункті 4.40 цієї Настанови, кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, кошти на сплату податків, зборів, обов`язкових платежів.

Відповідно до пункту 5.4 цього розділу вартість експлуатації будівельних машин та механізмів у складі прямих витрат учасник процедури закупівлі (підрядник) визначає виходячи з нормативного часу роботи машин, необхідного для виконання обсягу робіт, що пропонується, та вартості експлуатації машин за одиницю часу їх застосування (машино-година) в поточних цінах з урахуванням положень пунктів 5.5 5.9 цієї Настанови. Нормативний час роботи будівельних машин та механізмів визначається на підставі РЕКН та обсягів робіт, які пропонуються до виконання.

Тим часом пункт 5.9 передбачає, що при розрахунках вартості експлуатації будівельних машин та механізмів, якщо внаслідок об`єктивних причин (ускладнені умови виконання робіт через обмеженість території будівельного майданчика, неможливість розміщення підйомних механізмів тощо) будівельні роботи планується виконувати без застосування будівельних машин та механізмів як для внутрішньо будівельного транспортування матеріальних ресурсів (горизонтального і вертикального), так і для виконання будівельних робіт, або із застосуванням наявних у підрядній організації не передбачених нормами машин та механізмів, вартість таких робіт визначається з урахуванням змінених умов виконання робіт.

Згідно пункту 5.12 якщо внаслідок об`єктивних причин виникає необхідність заміни будь-яких матеріальних ресурсів, передбачених кошторисними нормами України на інші матеріальні ресурси, і при такій заміні матеріальних ресурсів, технологія виконання робіт та показники цих норм (крім витрати змінених матеріальних ресурсів) не змінюються, вартість будівельних робіт визначається за тими самими КНУ РЕКН із заміненими матеріальними ресурсами.

Наказом Міністерства розвитку громад та території України «Про затвердження кошторисних норм України» від 31 грудня 2021 року №374 затверджені кошторисні норми України на будівельні роботи. Зокрема, Ресурсні елементні кошторисні норми на будівельні роботи. Земляні роботи (Збірник 1); Ресурсні елементні кошторисні норми на будівельні роботи. Металеві конструкції (Збірник 9); Ресурсні елементні кошторисні норми на будівельні роботи. Водопровід - зовнішні мережі (Збірник 22); Ресурсні елементні кошторисні норми на будівельні роботи. Автомобільні дороги (Збірник 27), які містяться у відкритому доступі (https://e-construction.gov.ua/laws_detail/923279794?doc_type=1 ).

Згідно названих у висновку Ресурсних елементних кошторисних норм на будівельні роботи, названі роботи, визначені у тендерній документації, мають здійснюватися з використанням: бульдозера, потужністю 79 кВт [108 к.с.], автогрейдера середнього типу, потужність 99кВт [135 к.с.], трактора на гусеничному ходу, потужність 59 кВт [80 к.с.], кранів козлових при роботі на монтажі технологічного устаткування, вантажопідйомність 32 т, кранів на гусеничному ходу, вантажопідйомність 40 т, екскаватора одноковшевого дизельного на пневмоколісному ходу, місткість ковша 0,25 м3, бульдозера, потужністю 59 кВт [80 к.с.], котлів бітумних пересувних, місткістю 400 л, дорожніх самохідних вібраційні гладковальцеві, маса 8 т, машин поливально-мийних, місткістю 6000 л.

Отже їх відсутність у третьої особи та невикористання названих машин та механізмів під час виконання робіт, на переконання відповідача, підтверджує невідповідність пропозиції учасника тендеру вимогам тендерної документації.

При цьому, положення Настанови передбачаються можливість виконання будівельних робі без застосування будівельних машин та механізмів або їх заміну.

Умовами для такого є:

встановлення об`єктивних причин (ускладнені умови виконання робіт через обмеженість території будівельного майданчика, неможливість розміщення підйомних механізмів тощо);

при такій заміні матеріальних ресурсів, технологія виконання робіт та показники цих норм (крім витрати змінених матеріальних ресурсів) не змінюються, вартість будівельних робіт визначається за тими самими КНУ РЕКН із заміненими матеріальними ресурсами.

За результатами огляду об`єкта ТОВ «Тетерів-Будпроект» установило, що:

застосування електричних печей для сушіння зварювальних матеріалів з регулюванням температури у межах 80-500 град. С є недоцільним, оскільки для кріплення будуть використовуватися саморізи, які не потребують сушіння в електричних печах;

застосування екскаватора одноковшевого дизельного на гусеничному ходу, місткість ковша 0,65 м3, екскаватора одноковшевого дизельного на пневмоколісному ходу, місткість ковша 0,25 м3 та бульдозера, потужністю 59 кВт [80 к.с.] є недоцільним з огляду на обсяг роботи, яку необхідно виконати з використанням таких машин, та обмеженість у просторі, а тому таку роботу працівники виконають вручну;

застосування котлів бітумних пересувних, місткістю 400 л, є недоцільним з огляду на об`єм бітума, який необхідно розплавити для виконання робіт (4,86 кг);

застосування машин поливально-мийних, місткістю 6000 л, є недоцільним, оскільки ТОВ «Тетерів-Будпроект» буде використовувати воду та шланги, якими роботу можна зробити вручну.

Отже, замість трактора на гусеничному ходу, потужність 59 кВт [80 к.с.] та автогрейдера середнього типу, потужність 99кВт [135 к.с.] учасник передбачив використання власного екскаватор-навантажувач JCB 3CX, замість кранів козлових при роботі на монтажі технологічного устаткування, вантажопідйомність 32 т, кранів на гусеничному ходу, вантажопідйомність 40 т власного автокран 10-20Т-С, який є краном на автомобільному ходу, замість котків дорожніх самохідних вібраційних гладковальцевих, маса 8 т власних ручних катків та віброплити (трамбівки).

Крім того, під час моніторингу відповідач не встановив, а під час розгляду справи не надав доказів того, що встановлені учасником тендеру причини в дійсності не перешкоджали використанню машин та механізмів, визначених ресурсними елементними кошторисними нормами на будівельні роботи для виконання відповідних робіт, а застосування інших машин та механізмів обумовило зміну технології виконання робіт та показників норм (крім витрати змінених матеріальних ресурсів).

Також, на вимогу суду відповідач надав таблицю щодо трудовитрат працівників будівельників по локальним кошторисам без використання машин у порівнянні з такими, визначеними у ресурсних елементних кошторисних нормах з використанням машин, з якої суд установив, що нормативи гудино/годин визначені згідно з ресурсними елементними кошторисними нормами на будівельні роботи для виконання відповідних робіт (без їх збільшення).

Застереження відповідача про те, що заміна роботи машин та механізмів на працю людей має обумовити збільшення показника людино/годин, суд уважає безпідставним.

Поряд з цим, ресурсними елементними кошторисними нормами на будівельні роботи визначені максимально допустимі витрати, які можуть бути враховані під час розрахунку вартості будівельних робіт, оплата яких здійснюється за бюджетні кошти.

При цьому, під час розгляду справи відповідач не надав доказів на підтвердження того, що роботи визначені ресурсними елементними кошторисними нормами на будівельні роботи для виконання із залученням людей та машин, не можуть бути виконані тільки людьми в межах визначених такими нормами кількісних норм.

Учасник тендеру, як суб`єкт господарювання, не обмежений у можливості організувати виконання відповідних робіт із залученням людських ресурсів у межах визначених кошторисними нормами без використання машин та механізмів.

При цьому, норми чинного законодавства не забороняють суб`єктам господарювання виконати такі роботи з розрахунку менших показників, що обумовлює зниження вартості таких.

Разом з тим, відповідач не надав суду доказів того, що машини, визначені учасником для виконання робіт, не можуть замінити машини, визначені кошторисними нормами або, що такі роботи не можуть бути виконані машинами, визначеними учасником.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що тендерна пропозиція учасника торгів ТОВ «Тетерів-Будпроект» відповідає вимогам Додатку 2 до тендерної документації.

З огляду на викладене за результатами розгляду справи спростовані висновки органу державного фінансового контролю про допущення позивачем вимог підпункту 2 пункту 44 Особливостей щодо не відхилив тендерної пропозиції третьої особи як такої, що не відповідала умовам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону України №922-VIII та, як такої, що не відповідала умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації.

Наведене, як вірно вважав суд першої інстанції, виключає правові підстави для розірвання договору про закупівлю від 27 вересня 2024 року № 46/435-Г.

Доводи апеляційної скарги, що управлінням, в ході проведення контрольного заходу фінансового контролю зазначеної процедури закупівлі встановлено, що ані в пункті 224 локального кошторису № 02-01-04, ані в пункті 1 локального кошторису № 07-01-01, ані в пункті 54 локального кошторису № 02-01-012, ані в пункті 1 локального кошторису № 06-01-01 позивачем не збільшено трудовитрати працівників будівельників, тобто фактично не враховано додаткову ручну працю як вказано позивачем у позовній заяві, що спростовує зміст поданої позовної заяви з даного приводу та відповідно не відповідає ресурсним елементним кошторисним нормам КБ1-18-4, КБ1-18-5 та КБ1-27-2, затверджених наказом № 374, які раніше були зазначені Управлінням в даному відзиві на позов Замовника (стр.11-12) та як наслідок, не відповідає вимогам технічного завдання Додатку 2 до тендерної документації, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки названі пункти технічного завдання не містять вимог щодо проведення названих у них робіт із використанням відповідних машин та механізмів, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що таке твердження органу державного фінансового контролю є помилковим.

Як видно з матеріалів справи, ані під час проведення моніторингу, ані під час розгляду справи у суді першої інстанції відповідач не надав докази того, що виявлені порушення мали шкідливі наслідки та призвели до нецільового використання бюджетних коштів чи шкоди бюджету.

Також не зазначено щодо неефективного, незаконного використання бюджетних коштів, не встановлено обставин що створюють загрозу корупційним діям та зловживанням з боку учасників торгів, що, у свою чергу, слугувало б обґрунтованою підставою для застосування до таких учасників зобов`язання у вигляді розірвання договору.

Інші доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Смілянець Е. С.

Судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.