Справа № 640/20464/20
Суддя: Карпушова Олена Віталіївна
Дата ухвалення: 2026-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Епель О.В., Файдюка В.В., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 травня 2025 р. у справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області до Північного офісу Держаудитслужби України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

Рух справи.

31.08.2020 Служба автомобільних доріг у Київській області звернулась з позовом до Окружного адміністративного суду м. Києва в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Північного офісу Державної аудиторської служби України щодо неврахування розміщених Службою автомобільних доріг у Київській області Аргументованих заперечень до висновку про результати моніторингу закупівлі за оголошення №UA-2020-05-06-002895-b та щодо відсутності його належного реагування у визначений положеннями ч.9 статті 8 Закону України Про публічні закупівлі порядок і спосіб;

- зобов`язати Північний офіс Державної аудиторської служби України скасувати рішення про порушення процедури публічної закупівлі UA-2020-05-06-002895-b як безпідставне і протиправне.

- встановити судовий контроль за виконанням рішення суду шляхом зобов`язання Північного офісу Державної аудиторської служби України з моменту набрання рішенням законної сили, направити звіт про виконання рішення суду.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірний Висновок про порушення позивачем положень Закону України «Про публічні закупівлі» є протиправним, і відповідач вчинив протиправну бездіяльність щодо не розгляду його заперечень на цей Висновок.

Внаслідок ліквідації Окружного адміністративного суду м. Києва вказана справа 14.03.2025 на розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 19.05.2025 р. позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправним та скасовано висновок Північного офісу Державної аудиторської служби України про порушення процедури публічної закупівлі UA-2020-05-06-002895-b. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Приймаючі вказане рішення суд першої інстанції зазначив, що позивачем доведено обґрунтованість позовних вимог в частині протиправності спірного рішення належними та достатніми доказами.

Проте в частині інших позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що неможливе задовольняти позовні вимоги щодо зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчиняти певні дії, оскільки ці вимоги стосуються на майбутнє.

Позивач судове рішення в частині відмовлених позовних вимог не оскаржував.

Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати судове рішення, як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що спірний висновок прийнято в межах повноважень на законних підставах.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2025 відкрито апеляційне провадження та витребувано справу зі суду першої інстанції, та після її надходження, ухвалою від 30.09.2025 призначено до слухання у порядку письмового провадження.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про правильні висновки суду першої інстанції.

З поважних причин слухання справи продовжувалось.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, дійшла висновку про необґрунтованість апеляційної скарги з огляду на таке.

Обставини встановлені судом.

Судом першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 06.05.2020 року позивачем (Замовником) оголошено процедуру відкритих торгів на закупівлю за назвою предмета закупівлі «ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг, вирівнювання поверхонь (послуги з нанесення горизонтальної дорожньої розмітки)».

За результатами закупівлі переможцем визначено Приватне підприємство «Автомагістраль».

Північним офісом Держаудитслужби здійснено моніторинг закупівлі Служби автомобільних доріг у Київській області - Послуги з поточного середнього ремонту автомобільної дороги Р-19 Фастів-Митниця- Обухів- Ржищів на ділянці км 0+000 - км 4+500 (45233142-6 Ремонт доріг), код ДК 021:2015: 45233142-6 - ремонт доріг відповідно до наказу від 02.06.2016 року №23 та затверджено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі Дата публікації цього Висновку 14.08.2020 (а.с.20).

У вказаного Висновку зазначене наступне, що моніторингом установлено, що в складі пропозиції Переможця відсутня довідка, що вимагається п.п.1.10.6 п. 1.10 Розділу 3ТД, складена Переможцем довідка у довільній формі, що підтверджує відсутність підстав, передбаченої абзацем 1 ч.2 ст.17 Закону № 922-УІІІ. Відповідно до абзацу 2 пункту 3 частини 1 статті 31 Закону № 922-УІІІ, замовник відхиляє тендерну пропозицію Переможця у разі якщо ним не надано у спосіб, установлених ст.17 Закону № 922-УІІІ. Таким чином, в порушення абзацу 2 п.3 ч.1 ст.31 Закону № 922-УІІІ Замовник не відхилив тендерну пропозицію ПП «Автомагістраль».

Вищевказані обставини підтверджені належними, достатніми та допустимими доказами, і не є спірними.

Нормативно-правове обґрунтування.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявності у ній і додатково поданими доказами, і перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до ч.1,2, 3 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Частиною 2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (надалі - Положення), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба).

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Наказом Держаудитслужби України від 02.06.2016 № 23 затверджено Положення про Північний офіс Держаудитслужби (далі Положення).

Відповідно до пункту 1 Положення Північний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.

Статтею 2 Закону №2939-XII передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (частина 2 статті 2 Закону №2939-XII).

Згідно частини 1 статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно статті 11 Закону №2939-XII плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.

Згідно частини 2 статті 22 Господарського кодексу України суб`єктами господарювання державного сектора економіки є суб`єкти, що діють на основі лише державної власності, а також суб`єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п`ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб`єктів.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Згідно п.1 Порядку № 550 він визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання.

Відповідно до пункту 2 загальної частини Порядку № 550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно пункту 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.

Закон України «Про публічні закупівлі» (надалі - Закон №922 в редакції на день прийняття спірного Висновку) визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Відповідно до статті 5 Закону №2939 контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому цим Законом, шляхом проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Підстави для проведення моніторингу публічних закупівель викладені в частині другій статті 7-1 Закону №922, а саме: дані автоматичних індикаторів ризиків; інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.

За наявності однієї або декількох таких підстав, як визначено частиною другою статті 7-1 Закону №922, керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про початок моніторингу закупівлі та відповідно до частини третьої статті 7-1 Закону №922 таке рішення оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі.

Відповідно до частини четвертої статті 7-1 Закону №922 строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель.

Відповідно до частини першої статті 7-1 Закону №922 моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Згідно частин шостої-сьомої статті 7-1 Закону №922 за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Частиною 10 статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Форма висновку та порядок його заповнення передбачено наказом Держаудитслужби від 23.04.2018 № 86, який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.06.2018 за №654/32106.

Слід зауважити, що згідно приписів ч. 8-10 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі», замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, визначених у висновку.

Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

У разі підтвердження органом державного фінансового контролю факту усунення замовником порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, про що цей орган зазначає в електронній системі закупівель протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення замовником відповідної інформації в електронній системі закупівель, службова (посадова) особа замовника та/або уповноважена особа замовника не притягається до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель з порушень, що були усунуті замовником відповідно до висновку.

У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання.

Висновки суду.

Отже, спірним у цій справі є питання порушення позивачем положень Закону України «Про публічні закупівлі», зокрема абзацу 2 п.3 ч.1 ст.31 Закону № 922-УІІІ, а саме мав би позивач як Замовник відхилити тендерну пропозицію ПП «Автомагістраль» за оголошенням №UA-2020-05-06-002895-b .

Матеріалами справи підтверджено, що позивач 21.08.2020 року 11:54:23 розмістив на сайті спірної закупівлі заперечення на висновок Північого офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2020-05-06-002895-b, у розділі «Надання інформації про усунення порушення замовником» у файлі «Аргументовані заперечення до висновку моніторингу.jpg».

У цих запереченнях позивач зазначив, що встановлене контролюючим органом порушення норм абзацу 2 пункту 3 частини 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» щодо відсутності в складі пропозиції переможця довідки, передбаченої п.п. 1.10.6 п. 1.10. Розділу 3 тендерної документації, не відповідає дійсності, оскільки така довідка була надана переможцем і була складена у довільній формі подана довідка від 26.06.2020 року №1051/ТВ, що підтверджується даними з офіційного сайту.

Апелянт поясняв, що довідка у складі тендерної документації ПП «Автомагістраль» подавалась, і чітких вимог щодо її форми та змісту чинним законодавством не встановлено, проте наполягає на правомірності свого Висновку.

Отже, встановивши обставини у справі, і враховуючи пояснення відповідача, які він надав суду першої інстанції, що довідка від 26.06.2020 року №1051/ТВ була прийнята відповідачем до уваги, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач не надав належним та допустимих доказів на підтвердження правомірності спірного Висновку, оскільки таке рішення відповідача (висновки) не гуртуються на нормі закону, і як правильно зазначив суд першої інстанції, спірний Висновок не має належного обґрунтування стосовно невідповідності цієї довідки нормам чинного законодавства.

Апелянтом вказане не спростовано.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог щодо скасування Висновку, як належний спосіб захисту прав позивача, оскільки відповідачем не доведено правомірність спірного Висновку і відповідність його положень ч.1 ст.2 КАС України.

Згідно ч.1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Доводи апелянта не спростовують висновків суду про необхідність скасування спірного Висновку.

Крім того, з огляду на встановлені у цій справі обставини, слід застосувати положення ст.308 КАС України.

Щодо решти доводів апелянта судова колегія зазначає, що враховуючи рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 139, 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 травня 2025 р. у справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області до Північного офісу Держаудитслужби України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, - залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 травня 2025 р. у справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області до Північного офісу Держаудитслужби України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та подальшому оскарженню не підлягає, відповідно до п.2 ч.1 ст.263, п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

О.В. Епель

В.В. Файдюк