Справа № 640/12656/20
Суддя: Діска А.Б.
Дата ухвалення: 2026-01-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 січня 2026 року № 640/12656/20

Київський окружний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Діски А. Б., суддів: Жукової Є.О., Кочанової П. В., розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в місті Києві адміністративну справу за позовом Криничанської селищної ради до Кабінету Міністрів України, про визнання протиправними та скасування розпоряджень,

в с т а н о в и в:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась Аулівська селищна рада з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому з урахуванням уточнень, просила суд:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 № 601-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» в частині включення до складу Криничанської територіальної громади Аулівської та Української територіальних громад та визнання такими, що втратили чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 № 158 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 № 846 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» в частині Аулівської територіальної громади.

Позивач вважає, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 № 601-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» в частині включення до складу Криничанської територіальної громади Аулівської та Української територіальних громад та визнання такими, що втратили чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 № 158 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 № 846 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» в частині Аулівської територіальної громади є незаконним, оскільки ним безпідставно включено Аулівську та Українську територіальні громади до складу Криничанської територіальної громади.

На думку позивача, Аулівська територіальна громада була передбачена перспективним планом ще у 2015 році та законно утворена 02.08.2016 шляхом добровільного об`єднання Аульської селищної і Української сільської рад відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та чинної на той час Методики формування спроможних територіальних громад. Після проведення у грудні 2016 року перших виборів Українська сільська рада була припинена, а всі її права та обов`язки перейшли до Аулівської селищної ради, у зв`язку з чим Українська територіальна громада як окрема адміністративна одиниця фактично не існує.

Крім того, позивач наголошує, що Аулівська об`єднана територіальна громада є чинною, зареєстрованою та спроможною, що підтверджується розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 348-р. Показники громади відповідають критеріям спроможності, встановленим Методикою (чисельність населення, кількість учнів, площа, індекс податкоспроможності та частка місцевих податків у доходах бюджету). За цих умов примусове включення Аулівської громади до складу іншої територіальної громади, на переконання позивача, порушує статтю 140 Конституції України та вимоги Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.06.2020 відкрито провадження у справі №640/12656/20 за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання на 05.08.2020.

15.11.2020 до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов відзив Кабінету Міністрів України, зі змісту якого вбачається, що відповідач проти задоволення позовних вимог заперечує повністю з підстав правомірності прийняття оскаржуваного розпорядження.

Так, відповідач зазначає, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 № 601-р є законним та прийнятим у межах конституційних і законодавчих повноважень Уряду. Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» прямо наділяє Кабінет Міністрів України повноваженнями щодо затвердження перспективних планів формування територій громад областей за поданням обласних державних адміністрацій та відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад. Проєкт нового перспективного плану Дніпропетровської області був розроблений обласною державною адміністрацією на виконання вимог частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та постанови КМУ від 24.01.2020 № 34, із охопленням усієї території області, після проведення передбачених Методикою консультацій, погоджень та узгоджень з центральними органами виконавчої влади й всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування, і в подальшому затверджений Урядом у встановленій законом процедурі.

Відповідач також наголошує, що перспективний план є актом стратегічного та планувального характеру, який не породжує безпосередніх правових наслідків для конкретної територіальної громади та не є обов`язковим до виконання рішенням щодо примусового об`єднання громад. Принцип добровільності об`єднання територіальних громад, закріплений статтею 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», реалізується виключно через процедури, визначені статтями 5- 7 цього Закону, і передбачає прийняття відповідних рішень органами місцевого самоврядування або шляхом місцевого референдуму. Оскільки оспорюване розпорядження не зобов`язує позивача вчиняти будь-які дії та не позбавляє його права на добровільне об`єднання в іншому форматі чи на відмову від об`єднання, відсутні ознаки реального, безпосереднього та індивідуалізованого порушення його прав чи законних інтересів, що є обов`язковою умовою судового захисту відповідно до статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України та усталеної практики Верховного Суду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.08.2020 закрито підготовче провадження у справі, призначено справу до розгляду по суті на 16.09.2020.

Відповідно до протоколу судового засідання від 16.09.2020 суд розглянув клопотання про розгляд справи за відсутності представника позивача та заяву представника відповідача про розгляд справи в порядку письмового провадження. Суд ухвалив продовжити розгляд справи в порядку письмового провадження.

26.04.2022 до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшли додаткові пояснення Кабінету Міністрів України, відповідно до яких відповідач звертає увагу суду на те, що позивачем не було оскаржено Постанову Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів», а також постанову Центральної виборчої комісії від 08 серпня 2020 року № 160 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року», на підставі яких проведено перші місцеві вибори та утворено орган місцевого самоврядування укрупненої територіальної громади - Криничанської сільської територіальної громади, до складу якої включено Аульську територіальну громаду.

У зв`язку з наведеним, конфігурація Криничанської спроможної територіальної громади, визначена Розпорядженням № 601, у тому числі в частині включення Аулівської територіальної громади, є реалізованою шляхом фактичного створення Криничанської територіальної громади, відповідає чинному стану територіальної організації місцевого самоврядування та узгоджується з етапом впровадження реформи децентралізації, започаткованої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 року № 333-р «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні».

Крім того, відповідач зазначає, що судова практика свідчить про те, що затвердження перспективного плану формування територій громад та прийняття розпоряджень Уряду щодо утворення територіальних громад не є самостійним правовим фактом, який порушує права та законні інтереси місцевих рад, а також не створює та не змінює публічно-правові права та обов`язки зазначених органів місцевого самоврядування.

Судова практика також підтверджує, що правові наслідки у сфері територіальної організації влади виникають виключно внаслідок фактичного утворення та функціонування територіальної громади, проведення відповідних виборів та формування органів місцевого самоврядування відповідно до чинного законодавства.

13.12.2022 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» №2825-IX, статтею 1 якого встановлено ліквідувати Окружний адміністративний суд міста Києва.

Згідно з пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону установлено, що з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

На виконання Закону України №2825-IX від 13 грудня 2022 року «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» 12.02.2025 до Київського окружного адміністративного надійшла адміністративна справа №640/12656/20.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.02.2025 для розгляду адміністративної справи було визначено головуючою суддею Діску А. Б.

Протоколом автоматизованого визначення складу колегії суддів від 03.03.2025 було визначено склад колегії: головуюча суддя - Діска А. Б., судді - Жукова Є. О., Кочанова П. В.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 03.03.2025 прийнято справу до свого провадження колегією суддів. Розгляд справи ухвалено проводити за правилами загального позовного провадження та призначено справу до розгляду в підготовчому засіданні на 07.04.2025.

25.03.2025 до Київського окружного адміністративного суду надійшли додаткові пояснення Кабінету Міністрів України, в яких останній вказує, що у спірних правовідносинах підлягає застосуванню постанова Верховного Суду від 19.10.2022 у справі № 640/32312/20, оскільки містить обов`язковий правовий висновок щодо законності визначення Кабінетом Міністрів України адміністративних центрів та територій територіальних громад на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції Закону № 562-IX. Так, Верховний Суд прямо встановив, що закон не передбачає необхідності погодження або участі територіальних громад у цьому процесі, а відповідні розпорядження Уряду є реалізацією його виключних повноважень та мають імперативний характер.

Відтак, на думку відповідача, аналогічно у даному випадку Кабінет Міністрів України, діючи в межах пункту 7-1 розділу V Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на підставі затвердженого перспективного плану (розпорядження № 601-р) правомірно визначив адміністративні центри та затвердив території громад Дніпропетровської області (розпорядження № 709-р), при цьому конфігурація Криничанської територіальної громади є ідентичною у обох актах. Оскаржувані рішення були фактично реалізовані через проведення місцевих виборів і створення територіальних громад, а отже їх скасування не є належним та ефективним способом захисту, що повністю узгоджується з правовою позицією Верховного Суду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 07.04.2025 задоволено клопотання представника відповідача про відкладення розгляду справи. Відкладено судове засідання у справі на 02.06.2025.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02.06.2025 суд допустив процесуальне правонаступництво, замінивши позивача у справі Аулівську селищну раду (04338374) її правонаступником - Криничанською селищною радою. Задоволено клопотання представника відповідача про відкладення розгляду справи. Відкладено підготовче судове засідання у справі на 26.06.2025.

Відповідно до протоколу судового засідання від 26.06.2025 позивач/представник позивача не з`явився в судове засідання. Суд ухвалив визнати неповажною причину неявки в судове засідання позивача/представника позивача, витребувати інформацію щодо актуальності позовних вимог, надати письмові пояснення щодо позовних вимог. Наступне підготовче засідання призначено на 04.09.2025.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26.06.2025 запропоновано Криничанській селищній раді надати до суду письмові пояснення щодо актуальності спору та процесуальної позиції по суті заявлених позовних вимог.

27.08.2025 до Київського окружного адміністративного суду надійшла заява Криничанської селищної ради, відповідно до якої правонаступник Аулівської селищної ради вказує на те, що предмет та підстави позову не є актуальними, оскільки після пред`явлення позову відбувся ряд незворотних, юридично значущих фактів, зокрема ліквідація Аулівської селищної ради, звільнення/переведення працівників, зміна підпорядкування установ, закладів та організацій та інші.

У судове засіданні 04.09.2025 позивач не з`явився, завчасно звернувшись до суду із заявою про розгляд справи за його відсутності. Представник відповідача заперечив проти задоволення позовних вимог у повному обсязі. Суд з`ясував позицію відповідача щодо можливості подальшого розгляду справи в порядку письмового провадження. З урахуванням думки учасників справи колегія суддів постановила здійснювати подальший розгляд справи за правилами письмового провадження.

Дослідивши матеріали адміністративної справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується адміністративний позов, суд зазначає наступне.

20.05.2020 Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження №601-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» (далі - Розпорядження №601-р), яким відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» затверджено перспективний план формування територій громад Дніпропетровської області.

Згідно з Додатком до Розпорядження №601-р у переліку територіальних громад, що входять до складу спроможної територіальної громади Дніпропетровської області, зокрема, визначено Криничанську територіальну громаду з адміністративним центром у смт Кринички, до складу території якої входять територіальні громади: Аулівська, Дружбівська, Маломихайлівська, Новоселівська, Промінська, Світлогірська, Семенівська, Українська, Червоноіванівська територіальні громади (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: ).

Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України №601-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» затверджено Перелік розпоряджень Кабінету Міністрів України, що втратили чинність:

1. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 р. № 846 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області».

2. Пункт 1 змін, що вносяться до розпоряджень Кабінету Міністрів України, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 грудня 2015 р. № 1281.

3. Пункт 3 змін, що вносяться до розпоряджень Кабінету Міністрів України, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 травня 2017 р. № 363.

4. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 р. № 158 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області».

5. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2018 р. № 823 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області».

6. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 травня 2019 р. № 344 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області».

7. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 3 березня 2020 р. № 210 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області».

Не погоджуючись з оскаржуваним розпорядженням в частині включення Аулівської та Української територіальних громад до складу Криничанської територіальної громади, а також визнання такими, що втратили чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №846 та від 14.03.2018 №158 в частині Аулівської територіальної громади, позивач звернувся до суду з позовом про визнання його (в частині) протиправним та скасування.

Розглядаючи справу по суті, суд виходить з наступного.

Предметом судового контролю у цій справі є правомірність розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 №601-р у заявленій позивачем частині та наявність підстав для його скасування як способу захисту, обраного позивачем.

Застосовуючи наведені критерії перевірки, суд насамперед має встановити правову природу оскаржуваного акта та межі його впливу на права й обов`язки позивача, а відтак, оцінити, чи існує у позивача порушене право (або охоронюваний законом інтерес) та чи є обраний спосіб захисту належним і ефективним.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97).

Положеннями статті 2 Закону № 280/97 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною 1 статті 3 Закону №280/97 встановлено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Статтею 4 Закону №280/97 визначено, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

У відповідності до статті 6 Закону №280/97 первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відповідно до приписів частини першої статті 10 Закону №280/97 передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно статті 25 Закону №280/97 сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад визначені Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

За приписами статті 1 Закону №157-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до статті 3 Закону №157-VIII визначено, що суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Статтею 4 Закону №157-VIII визначено основні умови добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання;

6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Згідно частини другої статті 4 Закону №157-VIII адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), що має розвинену інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади та в якому розміщується представницький орган місцевого самоврядування об`єднаної територіальної громади.

Частиною 1 статті 5 Закону №157-VIII передбачено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

За приписами частин 3-5 статті 7 Закону №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

Згідно з частиною 1 статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Відповідно до частини 4 статті 9 Закону №157-VIII Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.

Якщо рада об`єднаної територіальної громади прийняла рішення про відмову у наданні згоди на добровільне приєднання до неї іншої територіальної громади за її ініціативою, Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої об`єднаної територіальної громади спроможною.

Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).

Відповідно до пункту 1 Методики, ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).

У розумінні пункту 2 Методики, спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Відповідно до пункту 5 Методики, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.

Згідно з пунктом 11 Методики, з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

Пунктом 12 Методики передбачено, що, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

У відповідності до пункту 13 Методики, проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.

Згідно вимог пунктом 14 Методики, проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

У разі схвалення Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проект акта Кабінету Міністрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.

Як вбачається з матеріалів справи, Кабінетом Міністрів України 20.05.2020 прийнято розпорядження №601-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області», яким відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» затверджено перспективний план формування територій громад Дніпропетровської області, що додається.

Згідно Додатку до вказаного розпорядження у переліку територіальних громад, що входять до складу спроможної територіальної громади Дніпропетровської області зазначена, зокрема: Криничанська територіальна громада, до складу території якої входять територіальні громади, що входять до складу спроможної територіальної громади Криничанська, Аулівська, Дружбівська, Маломихайлівська, Новоселівська, Промінська, Світлогірська, Семенівська, Українська, Червоноіванівська територіальні громади, з адміністративним центром в смт Кринички (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: ).

На переконання колегії суддів, визначена в перспективному плані конфігурація спроможних територіальних громад безпосередньо впливає на територіальну громаду на стадії реалізації такою територіальною громадою права на об`єднання чи приєднання, тобто, після вчинення територіальною громадою (її органами) певних дій в процесі такого об`єднання.

Як зазначив Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18, «… з аналізу викладених положень Закону №157-VIII та Методики випливає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена».

Тотожні за змістом висновки в подібних правовідносинах висловлювалися Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року в справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

Отже, об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Суд окремо підкреслює, що оскаржуване розпорядження не містить приписів про припинення, ліквідацію чи реорганізацію Аулівської або Української територіальних громад та не замінює собою рішень відповідних рад. Відтак твердження позивача про фактичне «розформування» територіальних громад ґрунтуються на хибному тлумаченні правової природи перспективного плану.

Таким чином, вищевказане спростовує твердження позивача про порушення його права через включення до певної спроможної територіальної громади, яка визначена перспективним планом.

Суд також зазначає, що перспективний план формування територій громад є цілісним планувальним документом, який охоплює всю територію відповідної області та визначає взаємопов`язану конфігурацію спроможних територіальних громад. Часткове скасування такого акта в частині окремих територіальних громад не є належним та ефективним способом захисту. У цьому контексті суд визнає обґрунтованими доводи відповідача щодо того, що визначення в перспективному плані певної конфігурації спроможної територіальної громади є об`єктивною оцінкою потенційних можливостей такої громади з належного надання публічних послуг за умови добровільного об`єднання громад (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади).

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що прийняття перспективного плану не заміняє собою процедуру добровільного об`єднання або приєднання територіальних громад.

Окрім того, часткове скасування перспективного плану в окремо визначеній позивачем частині саме по собі не може підміняти та не замінює правових процедур, через які в подальшому реалізується територіальна організація місцевого самоврядування (утворення територіальних громад, визначення їх територій, проведення виборів та формування органів місцевого самоврядування).

Щодо твердження позивача про відсутність погодження територіальними громадами формування територій громад Дніпропетровської області певної конфігурації територіальної громади, до складу якої включено спірну територію сільської громади, слід зазначити наступне.

14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 7-1, відповідно до абзацу першого якого встановлено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Крім того, абзацом другим пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 16.04.2020 № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 №601-р був затверджений перспективний план формування територій громад Дніпропетровської області.

У вищевказаному Розпорядженні №601-р, зокрема, зазначені: Криничанська територіальна громада, до складу території якої входять територіальні громади, що входять до складу спроможної територіальної громади Криничанська, Аулівська, Дружбівська, Маломихайлівська, Новоселівська, Промінська, Світлогірська, Семенівська, Українська, Червоноіванівська територіальні громади, з адміністративним центром в смт Кринички (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: ).

Слід зазначити, що позивачем не вказано, а судом не встановлено будь-яких порушень вимог до Аулівської територіальної громади, з точки зору визнання її спроможною в запропонованій конфігурації, яка визначена в розпорядженні № 601.

При цьому суд наголошує, що оцінка доцільності, оптимальності чи соціально-економічної переваги тієї чи іншої моделі територіальної організації місцевого самоврядування не належить до повноважень адміністративного суду. Судовий контроль у цій категорії справ обмежується перевіркою додержання суб`єктом владних повноважень вимог Конституції та законів України і не може підміняти собою дискреційні повноваження Кабінету Міністрів України.

Разом із тим, під час розгляду справи, суд дійшов висновку про відсутність у позивача порушеного права, як необхідного елемента для судового захисту в адміністративному судочинстві та необхідної умови для задоволення позову, виходячи з такого.

Суд також враховує, що правонаступник первісного позивача - Криничанська селищна рада у поданих до суду поясненнях вказав на відсутність актуальності предмета та підстав позову у зв`язку з настанням незворотних юридично значущих обставин, зокрема припиненням діяльності Аулівської селищної ради та фактичним завершенням процесів територіальної реорганізації. Хоча такі пояснення не є процесуальною відмовою від позову, вони додатково підтверджують відсутність порушеного права та неефективність обраного способу судового захисту.

Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №709-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Дніпропетровської області» відповідно до абзацу першого пункту 71 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Дніпропетровської області.

Таким чином, станом на час розгляду справи, процес формування Криничанської територіальної громади завершено, а тому скасування оскаржуваного розпорядження № 601-р (в частині) не відновить ймовірно порушені права позивача та не призведе до будь-яких юридичних наслідків.

Водночас, судом встановлено, що постановою Центральної виборчої комісії від 08 серпня 2020 року № 160, з урахуванням, зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України №709-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Дніпропетровської області», було призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року. Зокрема, 25 жовтня 2020 року було проведено вибори депутатів Криничанської селищної ради та голови Криничанської селищної громади.

Подібні за змістом правові висновки щодо правової природи перспективних планів, відсутності самостійних правових наслідків від їх затвердження та критеріїв ефективності способу судового захисту висловлювалися, зокрема, у таких судових рішеннях: у постанові Верховного Суду від 19.10.2022 у справі №640/32312/20, постановах Шостого апеляційного адміністративного суду: від 10.03.2021 у справі №640/12734/20, від 08.04.2021 у справі №640/12697/20, від 16.06.2021 у справі №640/14574/20, від 31.08.2021 у справі №640/19180/20, від 18.01.2022 у справі №640/12465/20, 22.01.2022 у справі №640/18016/20.

Суд також враховує принцип правової визначеності як складову верховенства права, який передбачає стабільність правового статусу органів публічної влади та недопустимість перегляду завершених адміністративно-територіальних процесів без наявності виняткових правових підстав. Скасування оскаржуваного розпорядження на цій стадії призвело б до правової невизначеності та суперечило б меті реформи місцевого самоврядування.

У межах спірних правовідносин цей принцип набуває особливого значення з огляду на те, що після прийняття оскаржуваного розпорядження Кабінетом Міністрів України було прийнято розпорядження від 12 червня 2020 року №709-р, яким визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Дніпропетровської області, зокрема Криничанської територіальної громади.

Крім того, 25 жовтня 2020 року проведені перші місцеві вибори, за результатами яких сформовано органи місцевого самоврядування Криничанської територіальної громади, які на даний час здійснюють свої повноваження. У зв`язку з утворенням нової територіальної громади припинено діяльність Аулівської селищної ради, а її права та обов`язки перейшли до відповідного правонаступника.

За таких обставин скасування оскаржуваного розпорядження на цій стадії означало б втручання у завершені та реалізовані адміністративно-територіальні процеси, що суперечило б принципу правової визначеності, створювало б стан правової невизначеності та не відповідало б меті реформи місцевого самоврядування.

Разом з тим, суд зазначає, що відповідно до статті 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в умовах воєнного стану забороняються: зміна Конституції України; зміна Конституції Автономної Республіки Крим; проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування; проведення всеукраїнських та місцевих референдумів; проведення страйків, масових зібрань та акцій.

Верховна Рада України не пізніше ніж у дев`яностоденний строк з дня припинення чи скасування воєнного стану, якщо чергові або позачергові вибори до відповідних органів мали бути проведені в період, на який було введено воєнний стан, приймає рішення про призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих виборів.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У контексті завдання адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести, а суд - встановити, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

З огляду на вимоги статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Отже адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, а розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Тобто, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити попереднє становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення.

Колегія суддів вважає, що скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 травня 2020 року №601-р не є належним та ефективним засобом захисту порушеного права, оскільки не відновлює нібито порушені права позивача, адже таким рішенням не скасовуються результати місцевих виборів та не скасовується факт утворення Криничанської територіальної громади з адміністративним центром в смт Кринички.

Отже, в задоволенні позовних вимог щодо протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №601-р від 20.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» в частині включення до складу Криничанської територіальної громади Аулівської та Української територіальних громад та визнання такими, що втратили чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.03.2018 № 158 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» та розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 № 846 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Дніпропетровської області» в частині Аулівської територіальної громади, слід відмовити.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Оскільки судове рішення ухвалене на користь суб`єкта владних повноважень, судові витрати, відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 8, 9, 77, 243 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

в и р і ш и л а:

У задоволенні адміністративного позову Криничанської селищної ради до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування розпоряджень - відмовити повністю.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Головуючий суддя Діска А.Б.

Судді: Жукова Є. О.

Кочанова П.В.