Справа № 420/12051/25
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2026-01-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 січня 2026 р.м. ОдесаСправа № 420/12051/25

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Коваля М.П.,

суддів Джабурія О.В.,

Вербицької Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу Кодимського споживчого товариства на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом Кодимського споживчого товариства до Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, Комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Виконавчого комітету Кодимської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та скасування акту, рішення, -

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2024 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Кодимського споживчого товариства до Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, Комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Виконавчого комітету Кодимської міської ради, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам створеної відповідно до рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 795 від 17.11.2023 року та рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1159 від 17.12.2024 року, щодо належного дотримання правової процедури під час проведення засідання Комісії і прийняття рішення щодо складання Акту № 2 від 08.04.2025 року, встановленої у відповідності до вимог Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затвердженого рішенням № 795 від 17.11.2023 року;

- скасувати Акт комісії з визначення обсягу збитків № 2 від 08.04.2025 року, складений комісією з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам створеної відповідно до рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 795 від 17.11.2023 року та рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1159 від 17.12.2024 року;

- скасувати рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 14.04.2025 року № 1272 Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 08 квітня 2025 року № 2.

В обґрунтування позовних вимог було зазначено, що Виконавчим комітетом Кодимської міської ради Подільського району Одеської області було прийнято рішення від 14.04.2025 року № 1272 Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 08 квітня 2025 року № 2 за яким визначені збитки заподіяні позивачем відповідачу. Таке рішення є протиправним оскільки Комісією порушена процедура прийняття рішення. Засідання проведено без отримання відповідної довідки з податкового органу щодо наявності, або відсутності у Кодимського споживчого товариства заборгованості зі сплати за землю за звітній період та за відсутності голови Комісії. Викладене, вказує на наявність протиправної бездіяльності з боку Комісії створеної відповідно до рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 795 від 17.11.2023 року та рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1159 від 17.12.2024 року, щодо належного дотримання правової процедури під час проведення засідання Комісії і прийняття рішення щодо складання Акту № 2 від 08.04.2025 року, передбаченої у відповідності до вимог «Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам», затвердженого рішенням № 795 від 17.11.2023 року.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року провадження у справі за позовом Кодимського споживчого товариства до Кодимської міської ради, Виконавчого комітету Кодимської міської ради, Подільського району, Одеської області, Комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам про визнання протиправною бездіяльність та скасування акту, рішення закрито.

Не погоджуючись із зазначеною ухвалою суду першої інстанції, Кодимське споживче товариство звернулось до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вважає оскаржувану ухвалу прийнятою з порушенням з норм процесуального та матеріального права, тому просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що засідання комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам не можна вважати чинним у зв`язку із порушенням дотримання відповідної правової процедури. Апелянт вказує, що суд першої інстанції, під час прийняття рішення вийшов за межі позовних вимог в частині викладення позиції щодо безпідставного звинувачення позивача в зловживанні процесуальним правом з метою затягування розгляду справи №916/2415/25. На думку апелянта, у межах даного спору визнання протиправною бездіяльності Комісії щодо належного дотримання правової процедури під час проведення засідання Комісії і прийняття рішення щодо складання Акту № 2 від 08.04.2025 року є основною позовною вимогою, а інші вимоги є похідними. Апелянт також звертає увагу, що самостійно скасувавши своє рішення від 14.04.2025 року №1272 «Про затвердження акту з визначення обсягу збитків від 08 квітня 2025 року №2», відповідач фактично підтверджує, що воно було прийнято з порушенням вимог чинного законодавства та порушенням відповідної правової процедури, що може бути кваліфіковано як визнання позову.

Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість оскаржуваного судового рішення в межах доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Кодимське споживче товариство має об`єкти нерухомого майна (магазини), які розташовані на земельних ділянках комунальної форми власності, але право користування ними належним чином у встановленому законодавством порядку не оформляє, про що вказує відповідач та не спростовує позивач.

17 квітня 2025 року на адресу Кодимського споживчого товариства, було надіслано з Кодимської міської ради, «Повідомлення» від 15.04.2025 року № 03- 17/1306 з додатками:

- Рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району, Одеської області від 14.04.2025 року № 1272;

- Акт № 2 від 08.04.2025 року комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам створеної відповідно до рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 795 від 17.11.2023 року та рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради № 1159 від 17.12.2024 року.

Згідно вказаних документів Кодимська міська рада вимагає від Кодимського споживчого товариства сплатити на рахунок міської ради грошові кошти в розмірі 574993.54 грн. на підставі Акту № 2 від 08.04.2025 року, затвердженого рішенням виконавчого комітету Кодимської міської ради від 14.04.2025 року № 1272.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку про закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 (далі - Порядок № 284), розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що Виконавчий комітет Кодимської міської ради, вважаючи, що Кодимське споживче товариство завдало органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.

Водночас частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.

Актом № 2 від 08.04.2025 року встановлено розмір збитків, завданих Кодимським споживчим товариство внаслідок користування земельними ділянками в сумі 574993,54 грн.

Оспорюваним рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 14.04.2025 року № 1272, зокрема, затверджено акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, розмір збитків, завданих Кодимським споживчим товариство внаслідок користування земельними ділянками в сумі 574993,54 грн.

Враховуючи наведене, колегія суддів зазначає, що повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, як Акт про встановлення розміру збитків, так і рішення Виконавчого комітету не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично - діяльнісній (конклюдентній) формах.

Дослідивши матеріали справи, з урахуванням положень п. 19 ч.1 ст. 4 КАС України, колегія суддів доходить висновку, що оскаржуваний Акт про встановлення розміру збитків, як і рішення Виконавчого комітету про його затвердження за своєю правовою природою є актами індивідуальної дії одноразового застосування, а тому такі акти вичерпують свою дію актом його виконання, а отже не порушують права позивача. Таким чином, вказані Акт про встановлення розміру збитків та рішення Виконавчого комітету не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача тому не можуть бути предметом спору.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15-а (провадження № 11-1154апп18), від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 (провадження № 11-985апп18) та від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18 (провадження № 11-331апп19), від 11 вересня 2019 року у справі № 826/1773/18.

Що стосується оскарження позивачем бездіяльності Комісії щодо належного дотримання правової процедури під час проведення засідання Комісії і прийняття рішення щодо складання Акту № 2 від 08.04.2025 року, колегія суддів зазначає наступне.

Так, в провадженні Господарського суду Одеської області перебуває справа №916/2415/25 за позовом заступника керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Кодимської міської ради Подільського району Одеської області до Кодимського споживчого товариства про стягнення коштів. Доводи позовної заяви у вказаній заяві фактично обґрунтовані тим, що Кодимське споживче товариство, являючись власником нежитлової будівлі яка розташована на земельній ділянці комунальної власності Кодимської міської ради з, фактично безпідставно користується вказаною земельною ділянкою без оформленого та зареєстрованого речового права та, відповідно, без достатньої правової підстави зберігає у себе кошти, які мало би сплатити за її користування.

В свою чергу, доводи позовної заяви ґрунтуються на тому, що засідання комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам не можна вважати чинним у зв`язку із порушенням дотримання відповідної правової процедури, а отже прийнятий на такому засідання Акт та рішення виконавчого комітету про його затвердження не є належними доказами наявності відповідної заборгованості.

Колегія суддів наголошує, що ефективний захист порушених прав, свобод чи інтересів позивача в адміністративному процесі можливий за умови, що такі права, свободи чи інтереси справді порушені суб`єктом владних повноважень, а позивач використовує адміністративне судочинство саме для такого захисту, а не з іншою метою.

Апеляційний суд вважає, що не відповідає завданню адміністративного судочинства звернення до суду з позовом, спрямованим на оцінювання доказів, зібраних в інших справах, на предмет їх належності та допустимості, або з метою створення підстав для звільнення від доказування в іншій справі (для встановлення у судовому рішенні обставин, які би не потрібно було надалі доказувати під час розгляду іншої справи).

Недопустимим з огляду на завдання адміністративного судочинства є ініціювання провадження з метою оцінки обставин, які становлять предмет доказування у цивільному провадженні, чи з метою створення поза межами останнього передумов для визнання доказу, неналежним або недопустимим. Такі позови не підлягають судовому розгляду.

Аналогічне правозастосування було підтримано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30 червня 2020 року (справа № 333/6816/17).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що право на доступ до суду не є абсолютним. Воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов, за яких суд повноважний розглядати позовну заяву. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.

Апеляційний суд наголошує, що відсутність у позивача юридичної можливості піддати сумніву Акт про встановлення розміру збитків, так і рішення Виконавчого комітету про його затвердження поза межами господарського процесу є легітимним обмеженням, покликаним забезпечити юридичну визначеність у застосуванні норм процесуального права. Таке обмеження не шкодить суті права на доступ до суду та є пропорційним означеній меті. Остання досягається гарантуванням того, що аргументи позивача про недотримання процедури проведення засідання комісії Комісії, внаслідок має перевірити суд у господарському провадженні, в якому дані, зафіксовані у Акті, є доказом.

Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Комісії щодо належного дотримання правової процедури під час проведення засідання Комісії і прийняття рішення щодо складання Акту № 2 від 08.04.2025 року є похідними від вимог про скасування рішення Виконавчого комітету від 14.04.2025 року № 1272 та вимоги про скасування Акт комісії з визначення обсягу збитків № 2 від 08.04.2025, та фактично є обґрунтуванням позивача неправомірності вказаних актів і не підлягають окремому розгляду.

Визнання відповідачем рішення від 14.04.2025 року №1272 «Про затвердження акту з визначення обсягу збитків від 08 квітня 2025 року №2» нечинним у зв`язку із зміною розміру збитків та затвердженням нового Акту, на переконання колегії суддів, не може бути кваліфіковане як визнання позову. Більш того, вказані обставини, у випадку належності справи до розгляду в порядку адміністративного судочинства могли б бути підставою для закриття провадження у справі на підстав п.8 ч.1 ст. 238 КАС України, однак не для задоволення позову внаслідок його визнання відповідачем.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У постанові від 22.03.2018 у справі № П/9901/135/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції припустився порушення норм процесуального права, яке вплинуло на результат розгляду даної справи, оскільки на момент вирішення справи судом першої інстанції існували визначені пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України підстави для закриття провадження у справі, а не для відмови у задоволенні позову по суті.

Враховуючи викладене, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кодимського споживчого товариства на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2025 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом Кодимського споживчого товариства до Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, Комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Виконавчого комітету Кодимської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та скасування акту, рішення залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М.П. Коваль

Суддя: О.В. Джабурія

Суддя: Н.В. Вербицька