Справа № 640/28465/21
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2025-12-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2025 року

м. Київ

справа №640/28465/21

адміністративне провадження № К/990/32425/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця»«, до якої приєдналось Міністерство розвитку громад та територій України, на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року (суддя: Марич Є.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2025 року (судді: Кузьменко В.В., Чаку Є.В., Штульман І.В.) у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «ДТЕК Павлоградвугілля» до Міністерства інфраструктури України, третя сторона - Акціонерне товариство «Українська залізниця» про визнання протиправним та нечинним наказу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Приватне акціонерне товариство «ДТЕК Павлоградвугілля» (далі також - позивач, ПрАТ «ДТЕК Павлоградвугілля») звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства інфраструктури України (далі також - відповідач, Мінінфраструктури), в якому просило:

- визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України від 11 серпня 2021 року № 418 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги».

На обґрунтування позову позивач зазначив, що наказ Мінінфраструктури від 11 серпня 2021 року № 418 прийнято із суттєвим порушенням низки вимог, встановлених, зокрема, Законом України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV), Законом України від 21 червня 2012 року № 5007-VI «Про ціни і ціноутворення» (далі - Закон № 5007-VI), законодавства про захист економічної конкуренції, наказу Мінінфраструктури від 08 жовтня 2013 року №782 «Про затвердження Порядку перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом» та інших спеціальних підзаконних актів стосовно ціноутворення у сфері залізничних перевезень, з огляду на що наказ є незаконним та протиправним, а, отже, має бути визнаним нечинним в судовому порядку.

Позивач наполягав, що оскільки зазначений наказ у розумінні Закону № 1160-IV є регуляторним актом, то недотримання встановлених цим Законом правил при прийнятті такого акту створює підстави для визнання його протиправним та нечинним в судовому порядку. Згідно зі статтею 4 цього Закону державна регуляторна політика (напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами та іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів та прийняття регуляторних актів, як наслідок такої політики) здійснюється з дотриманням принципів доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки. На думку позивача, ці основоположні принципи державної регуляторної політики були порушені відповідачем під час прийняття оскаржуваного наказу, що полягало в такому.

Зокрема, принцип адекватності передбачає відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятих альтернатив. Позивач зауважив, що для цих цілей розробник регуляторного акта готує аналіз регуляторного впливу (який повинен містити систематизовану оцінку регулюванню та обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття відповідного регуляторного акту; аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище; забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтування відповідності проєкту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики) відповідно до Методики підготовки аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308 (далі - Методика № 308), яка є обов`язковою для застосування розробниками проєктів всіх регуляторних актів.

Проте в аналізі регуляторного впливу до наказу не розкриті основні питання відповідного регулювання, зокрема не наведено розрахунку собівартості вантажних перевезень, в тому числі за видами (класами вантажів), рентабельність вантажних перевезень АТ «Укрзалізниця», в тому числі за видами (класами) вантажів, не аргументовано спосіб проведеного розрахунку, що не дозволяє підтвердити та/або перевірити достовірність визначених аналітичних даних, оскільки відсутня інформація щодо джерела походження таких даних, та підтвердити репрезентативність взятих до уваги розробником оціночних даних під час визначення проблеми та встановлення масштабу її впливу. На переконання позивача, сумнівною та непідтвердженою є теза відповідача щодо збитковості перевезення певних класів вантажів через ненадання розробником підтверджуючих даних щодо збитковості відповідного напряму діяльності АТ «Укрзалізниця», тоді як інформація з відкритих джерел (офіційної фінансової звітності АТ «Укрзалізниця» за 2020 рік) дає змогу дійти висновку про загальну прибутковість перевезень вантажів при чинних ще до прийняття відповідачем наказу № 418 тарифах. Водночас наведені оціночні дані щодо загальних обсягів перевезення вантажів загальних обсягів перевезення вантажів позакласної групи та 1-го тарифного класу (70%), від`ємної рентабельності перевезення вантажів позакласної групи, частки окремих видів продукції в обсягах перевезень вантажів 1-го тарифного класу та позакласної групи характеризують лише фрагментарно тенденції на ринку вантажних залізничних перевезень, і, на думку, позивача, не можуть слугувати підтвердженням існування проблеми у цілому, та відповідно, необхідності запровадження запропонованого способу державного регулювання.

Одне з основних завдань підготовки аналізу регуляторного акта полягає в необхідності визначення ефекту від упровадження різних варіантів розв`язання проблеми та у виборі найбільш оптимального варіанту, саме за його допомогою розробник має обґрунтувати відповідність проєкту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики, зокрема:

- довести відповідність форм та рівня державного регулювання потребі у розв`язанні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятих альтернатив;

- оцінити, чи можливо внаслідок дії регуляторного акта досягти максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави (провести розрахунок вигод/витрат для кожної групи);

- забезпечити у регуляторній діяльності баланс інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави.

Позивач наполягав, що розроблений до проєкту наказу аналіз регуляторного впливу не містить визначення та оцінки усіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання, хоча згідно з Методикою № 308 повинні наводитися не менш ніж два способи та оцінка кожного із них, причини відмови від застосування альтернативних способів розв`язання проблеми, аргументи щодо переваги регуляторного впливу. Відповідач обмежився лише формальним описом вигод і витрат держави, суб`єктів господарювання та громадян від застосування обраних альтернатив, характеристика яких не розкриває характер впливу та переваги запропонованого оскаржуваним Наказом механізму державного регулювання. При визначенні альтернативних способів вирішення проблеми розробником не запропоновано та не проаналізовано варіант відмови від розподілу вантажів на класи, оскільки для АТ «Укрзалізниця» собівартість перевезення залізницею приблизно однакова для вантажів всіх тарифних класів. В порушення вимог статті 8 Закону № 1160-IV та Методики № 308 відповідачем належним чином не визначено витрати, які виникають у суб`єктів господарювання внаслідок регуляторного акта, та не враховано негативні наслідки для багатьох підприємств інших галузей економіки, зокрема для підприємств паливно-енергетичного комплексу, натомість оскаржуваний наказ спрямований виключно на збільшення доходів АТ «Укрзалізниця», яка займає монопольне (домінуюче) становище на ринку перевезень вантажів залізничним транспортом.

Принципи ефективності та збалансованості передбачають забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави. Пропонуючи підвищення тарифів та аналізуючи ситуацію на ринку вантажних залізничних перевезень, Мініфраструктури зробило акцент на проблемах АТ «Укрзалізниці» без проведення оцінки питання ефективності роботи перевізника щодо оптимізації його витрат (зокрема, в частині зниження собівартості вантажних перевезень) і не врахувало вплив індексації тарифів на фінансово-економічний стан інших галузей економіки України, потенційну можливу зміну обсягів вантажних перевезень залізничним транспортом після чергового підвищення тарифів. Підвищення тарифів для одних тарифних класів, та водночас, залишення на поточному рівні тарифів для інших тарифних класів свідчить про неврахування інтересів всіх суб`єктів господарювання на ринку вантажних перевезень, що, на переконання позивача, є прямим порушенням принципу збалансованості та проявом дискримінації по відношенню до тих суб`єктів, які внаслідок прийняття Наказу опинилися у вкрай негативних умовах ведення бізнесу.

Розробник наказу не врахував, що основне тарифне навантаження припадає на перевезення саме низьковартісних вантажів з високою часткою транспортної складової в ціні продукції, що, безумовно, призведе до зростання цін на відповідну продукцію і, як наслідок, вартості комунальних послуг та переорієнтації перевезень цих вантажів в цілому.

Відповідачем не здійснено оцінку впливу підвищення тарифів, зокрема, на вугільну та енергетичну галузі, яка і так здійснює свою діяльність в умовах збитковості, коли собівартість виробництва значно перевищує ринкові ціни, а також суттєвих заборгованостей від інших учасників енергоринку. Аналіз регуляторного впливу та пояснювальна записка до проєкту наказу в цілому не містять обґрунтування тому, що досягнення цілей наказу є можливим за рахунок мінімально необхідних витрат суб`єкта господарювання. Навпаки, для позивача, який є безпосереднім учасником перевезення вугільної продукції, зміна тарифів, передбачена наказом, призводить до підвищення на 30% транспортних затрат у собівартості продукції (+40-50 грн/т) та до 124 млн грн незапланованих додаткових витрат за період від набрання наказом чинності до кінця 2022 року.

Принцип передбачуваності передбачає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проєктів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Позивач підкреслив, що підвищення тарифів не було передбачено затвердженим консолідованим планом АТ «Укрзалізниця» на 2021 рік (розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 березня 2021 року № 249-р), а отже не було заплановано позивачем. Також розробка оскаржуваного наказу не була передбачена Планом підготовки проєктів регуляторних актів у Мініфраструктури на 2021 рік, затвердженого наказом Мініфраструктури від 15 грудня 2020 року № 827, а внесення змін до зазначеного Плану відбулося в день опублікування проєкту наказу та супровідних до наказу документів на офіційному сайті відповідача (05 липня 2021 року). Хоча Закон допускає внесення змін до календарного плану підготовки проєктів регуляторних актів не пізніше дати опублікування проєкту регуляторного акту для обговорення, з погляду позивача, така непослідовність та непередбачуваність діяльності відповідача спотворює основоположні засади ведення державної регуляторної політики та шкодить правам та інтересам суб`єктів господарювання, які підпадають під регуляторний вплив. Крім того, у повідомленні про оприлюднення проєкту наказу, пояснювальній записці до нього та аналізі регуляторного впливу було зазначено, що запровадження зміни рівня тарифів офіційно планується з 01 вересня 2021 року. Натомість, оскаржений наказ набув чинності 17 серпня 2021 року, тобто раніше дати, визначеної у проєкті наказу, який було оприлюднено для громадського обговорення.

Принцип прозорості та врахування громадської думки вимагає відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності. Позивач зазначав, що у повідомленні про оприлюднення проєкту наказу Мінінфраструктури, датованому 05 липня 2021 року, строк на прийняття зауважень та пропозицій був визначений - 1 місяць. Водночас, як відомо з інформації з офіційного сайту Державної регуляторної служби проєкт оскаржуваного наказу направлений Державній регуляторній службі вже 08 липня 2021 року, тобто вже на третій день після опублікування повідомлення про оприлюднення проєкту наказу, без врахування зауважень та пропозицій громадськості, для надання яких строк спливав лише 05 серпня 2021 року. При цьому, позивач наголосив, що у процесі погодження та прийняття оскаржуваного наказу ПрАТ «ДТЕК Павлоградвугілля» листом від 04 серпня 2021 року за № 1/1991 зверталося до Мініфраструктури із зауваженнями та пропозиціями щодо зазначеного наказу. Однак, відповідач надав відповідь позивачу на вказаний лист лише 18 серпня 2021року, тобто після набрання чинності наказом. Отже, жодні зауваження та пропозиції розробником проєкту враховані не були.

Позивач стверджував, що застосований підхід щодо зміни тарифів є непрозорим та ускладненим, на що також звертали увагу Мінекономіки, суб`єкти господарювання на ринку залізничних перевезень, профільні бізнес-асоціації, які неодноразово відкрито наголошували на тому, що тарифоутворення на внутрішньодержавні вантажні залізничні перевезення є непрозорим та ускладненим через відсутність методології формування тарифів, зокрема щодо їх диференціації за класами вантажів, так як Методика розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затверджена наказом Мінінфраструктури від 20 червня 2013 року № 418 (далі - Методика № 418), та Порядок № 782, в цілому не відповідають законодавству і потребують серйозного перегляду. Більше того базові тарифи на перевезення вантажів є економічно необґрунтованими, а зміна рівня тарифів здійснюється шляхом затвердження коригуючих коефіцієнтів до базових тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затвердженого наказом Мінтрансзв`язку від 26 березня 2009 року № 317, нормативні положення якого є архаїчними та втратили актуальність. На переконання позивача, наведене вказує на те, що тарифна політика відповідача щодо АТ «Укрзалізниця» є непрозорою, неефективною та антиконкурентною.

На переконання позивача, відповідачем не доведено умов для перегляду тарифів на перевезення вантажів, визначених Порядком № 782: 1) рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць (при цьому нестача доходів для покриття витрат визначається за відповідною формулою), 2) недостатність коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів (при цьому нестача коштів на здійснення капітальних інвестицій визначається за відповідною формулою).

Відсутність першої умови, на думку позивача, доводиться офіційною фінансовою звітністю АТ «Укрзалізниця» за 2020 рік (з відкритих джерел), з якої можна дійти висновку про загальну прибутковість перевезень вантажів при чинних ще до прийняття відповідачем наказу № 418 тарифах, що дає змогу здійснювати перехресне субсидіювання інших видів діяльності перевізника, а також даними Звіту Укрпрозовнішекспертиза за серпень 2021 року, відповідно до яких сегмент вантажних перевезень залишився високоприбутковим протягом всього періоду, що свідчить про відсутність фінансово-економічних передумов для зростання вартості тарифів на ватажні перевезення. Супроводжуючі документи до проєкту наказу № 418 не обґрунтовують необхідність державного регулювання щодо підвищення тарифів та не підтверджують наявність проблеми у цьому питанні.

Про відсутність другої умови, за доводами позивача, свідчить те, що відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ не дослідив ані інвестиційної складової, ані будь-яких змін виробництва, продажу тощо, а встановлений ним тариф не забезпечує відповідності ціни послуг витратам на ці послуги і прибутку, та не включає фактичну інвестиційну складову. Відсутність відкритих даних щодо внесення перевізником змін до інвестиційної програми, так як і її наявність, відсутність прозорого економічного розрахунку інвестиційної складової у супровідних документах до проєкту наказу, а також відсутність розрахунку відсотку підвищення, як це передбачено положеннями Порядку № 782, свідчить про необґрунтованість такої умови для перегляду тарифів, як недостатність коштів на здійснення капітальних інвестицій.

Позивач звертав увагу суду на те, що у 2017-2018 роках Антимонопольним комітетом України проведено дослідження ринку перевезення вантажів залізничним транспортом в Україні, за результатами якого встановлено, що АТ «Укрзалізниця» є єдиним суб`єктом господарювання, який діє на ринку перевезення вантажів залізничним транспортом в Україні і займає на цьому ринку монопольне (домінуюче) становище. Як зазначив Антимонопольний комітет у своєму звіті, однією з ключових проблем АТ «Укрзалізниця» є недосконалість, непрозорість та неконтрольованість тарифної політики перевізника, що дає змогу безсистемно підвищувати вартість послуг та виводити окремі складові залізничних тарифів з-під державного регулювання, а у рішенні від 11 червня 2021 року № 369-р встановлено, що збитки АТ «Укрзалізниця» покриваються, в основному, за рахунок перехресного субсидування, що негативно впливає на сегмент вантажних перевезень. Отже, на переконання позивача, відповідачем при прийнятті наказу №418 порушено законодавство про захист економічної конкуренції, так як AT «Укрзалізниця» займає монопольне становище на ринку надання послуг магістральних вантажних локомотивів у межах України, а тому наказ № 418 мав бути погоджений з Антимонопольним комітетом України.

У заяві про доповнення підстав позову позивач додатково зазначив, що проєкт цього наказу не погоджений з наглядовою радою АТ «Укрзалізниця», Аналіз регуляторного впливу до оскаржуваного наказу суперечить статті 8 Закону № 1160-IV та Порядку № 782, оскільки Аналіз регуляторного впливу не містить обґрунтування про те, що підставою для зміни рівня тарифів є зміна умов їх встановлення, що не залежать від господарської діяльності залізниць, в Аналізі регуляторного впливу відсутні відомості про те, що рівень доходів від перевезення вантажів 1 тарифного класу не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць на їх перевезення, відсутні розрахунки нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, відсутній розрахунок потреби в доходах від перевезення вантажів, не здійснено розрахунку індексу зміни рівня тарифів.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2021 року залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Акціонерне товариство «Українська залізниця» (далі також - третя особа, АТ «Укрзалізниця»).

Законом України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», який набрав чинності 15 грудня 2022 року, Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2023 року прийнято адміністративну справу до провадження, ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2024 року вирішено здійснювати розгляд справи у порядку загального позовного провадження з призначенням підготовчого засідання; зобов`язано відповідача не пізніше як за 7 днів до підготовчого засідання, опублікувати оголошення про знаходження у провадженні суду адміністративної справи №640/28465/21 за позовом ПрАТ «ДТЕК Павлоградвугілля» до Міністерства інфраструктури України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - АТ «Українська залізниця», про визнання протиправним та нечинним наказу Міністерства інфраструктури України від 11 серпня 2021 року за №418, в якому цей наказ був або мав бути офіційно оприлюднений.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2025 року, позов задоволено. Визнано протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України від 11 серпня 2021 року №418 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги».

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що наказ №418 прийнято відповідачем з порушенням процедури, передбаченої чинним законодавством. Вказаний наказ як нормативно-правовий акт регуляторного впливу не відповідає основним принципам державної регуляторної політики, зокрема принципам доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності та прозорості.

Обґрунтовуючи свої висновки, суди першої та апеляційної інстанцій наголосили, що під час встановлення державних регульованих цін органи виконавчої влади зобов`язані включати до їх складу інвестиційну складову та забезпечувати економічну обґрунтованість таких цін.

Суди також зазначили, що відповідно до пункту 2 розділу ІІ Порядку №782 перегляд і зміна тарифів можливі лише за настання щонайменше однієї з визначених умов: 1) рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць; 2) не вистачає коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів. Водночас Аналіз регуляторного впливу та в документи, що стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу, не містять обґрунтованих, здійснених відповідно до Порядку № 782, розрахунків нестачі доходів для відшкодування поточних витрат від звичайної діяльності. Більше того, в Аналізі регуляторного впливу відсутні будь-які посилання на положення підпункту 1 пункту 2 розділу II цього Порядку. Щодо нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, то в підпункту 2 пункту 2 розділу II Порядку № 782 наведено формулу розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій. Однак, показники для розрахунку жодним чином не підтверджені, зокрема, до листа AT «Укрзалізниця» від 05 липня 2021 року № Ц-3-88/3371-21 не подано звіту про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та план освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів складаються за формою, наведеною в додатку 7 до цього Порядку. Крім того, відсутній розрахунок інвестиційної складової, визначеної відповідно до Методики №418, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм до внесення змін до цих програм, так і після внесення змін до цих програм. В Аналізі регуляторного впливу, а також інших документах, що стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу, відсутні розрахунки нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, здійснених відповідно до Методики №418 та Порядку №782. За відсутності звіту про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та плану освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, а також за відсутності внесення змін до затвердженої інвестиційної програми, твердження про недовиконання планів капітальних інвестицій в пункті 2 розділу І Аналізу регуляторного впливу, суди визнали необґрунтованими. Окремо суди звернули увагу, що згідно з абзацом 2 підпункту 2 пункту 2 розділу II Порядку № 782 перегляд тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом здійснюється після внесення змін до затвердженої інвестиційної програми. З урахуванням викладеного, суди констатували відсутність передбачених пунктом 2 розділу II Порядку № 782 умов для перегляду та зміни тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом.

Суди також зазначили, що відповідно до пункту 5 розділу II Порядку № 782 тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України змінюються в розмірі, що не перевищує розрахованого індексу зміни рівня тарифів (г) та не є нижчим від індексу цін виробників промислової продукції відповідно до основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України, схвалених відповідною постановою Кабінету Міністрів України. Пунктом 4 розділу II Порядку № 782 встановлено формулу розрахунку індексу зміни рівня тарифів. Індекс зміни рівня тарифів є показником, який використовується для розрахунку Додаткових дохідних надходження від перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України в умовах зміни тарифів, що передбачено Додатком 2 до Порядку № 782. Однак, відповідач не здійснив належного розрахунку індексу зміни рівня тарифів відповідно до пункту 4 розділу II Порядку № 782, у зв`язку з чим не обґрунтував ні необхідність підвищення тарифів, ні розмір такого підвищення.

Крім того, суди звернули увагу що згідно з пунктом 6 розділу II Порядку № 782 фінансово-економічна обґрунтування необхідності зміни рівня тарифів складається відповідно до обсягів перевезень за звітний та прогнозний періоди за формами, наведеними в додатках 1-6 до цього Порядку. Додаток 3 передбачає додаткові дохідні надходження від перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України в умовах зміни тарифів. До листа AT «Укрзалізниця» від 05 липня 2021 року №Ц-3- 88/3371-21 додано Додаток 3, проте він не відповідає формі, затвердженій Порядком № 782, оскільки відсутній індекс зміни рівня тарифів. Більше того, додаток до листа AT «Укрзалізниця» має назву «Додаткові доходні надходження від перевезення порожніх вагонів залізничним транспортом у межах України в умовах уніфікації тарифів», що не відповідає Порядку № 782. Також до вказаного листа було додано Додаток 4 «Зміна частки транспортної складової в кінцевій ціні продукції за умови зміни тарифів», який згідно з формою цього додатку, затвердженою Порядком № 782, передбачає 13 видів найменування вантажів. При цьому, згідно з приміткою до цього додатку, 1) частка транспортної складової визначається як відношення вартості перевезення до кінцевої ціни продукції; 2) ціни на вантажі, що перевозяться, визначаються на підставі моніторингу цін продукції на українському та світовому товарних ринках, який проводиться відповідними інформаційно-аналітичними офіційними виданнями. У поданому AT «Укрзалізниця» Додатку 4 вказано 24 види найменування вантажів, а в примітці до додатку вказано: «Ціни на вантажів визначені на підставі моніторингу інтернет-ресурсу та дані, надані регіональними філіями». Однак, з яких саме інформаційно-аналітичних джерел отримано процентні відношення зміни транспортної складової в кінцевій ціні продукції не вказано.

Суди також врахували положення пункту 5 Розділу І Методики №418, відповідно до яких розрахунок тарифів здійснюється відповідно до запланованих на рік (на підставі фактичних) обсягів перевезення вантажів, економічно обґрунтованих планованих витрат, визначених на підставі державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, ставок податків і зборів (обов`язкових платежів) у плановому періоді. До розрахунку тарифів включається плановий прибуток, розмір якого є достатнім для забезпечення перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України (далі - перевезення вантажів) та виконання інвестиційних програм у період регулювання. Розділом ІІ Методики №418 передбачено Методику визначення фактичної собівартості перевезень вантажів за базовий період, в тому числі передбачено формулу собівартості перевезення вантажів рухомим складом залізниць. Крім того, Методикою № 418 передбачено оцінку рівня собівартості перевезень вантажів у прогнозному (плановому) періоді (розділ ІІІ Методики № 418) та оцінку планового прибутку для врахування в тарифах на перевезення вантажів та розрахунок тарифу (розділ ІV Методики № 418). Проте, Аналіз регуляторного впливу та інші документи, якими обґрунтовувалося прийняття оскаржуваного наказу, не містять розрахунку собівартості перевезення вантажів 1-го тарифного класу, визначення рентабельності вантажних перевезень та не містять розрахунку оцінок, передбачених розділами ІІІ та ІV Методики № 418. Посилання третьої особи на рентабельність перевезення вантажів 1-го тарифного класу, суди першої та апеляційної інстанцій оцінили критично, зазначивши, що такі розрахунки здійснені вибірково до окремих видів вантажів, собівартість перевезення розрахована відповідно до програмного продукту, а не до Методики №418.

Отже, підсумовуючи наведене, суди першої та апеляційної інстанцій указали, що відповідачем не доведено наявність передбачених законодавством підстав для перегляду тарифів, також те, що під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін включено розмір їх інвестиційної складової частини, а також те, що нові ціни є економічно обґрунтованими.

Суди звернули увагу на вимоги статті 8 Закону № 1160-IV, відповідно до яких розробник проєкту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен, зокрема визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин. Щодо цього суди установили, що в Аналізі регуляторного впливу відповідач визначив три альтернативи, а саме: збереження чинного регулювання, а також інші дві, які спрямовані виключно на підвищення тарифів на перевезення вантажів 1-го та 2-го тарифного класу. При цьому не було визначено й оцінено інші можливі альтернативи, зокрема ті, що не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин. Крім того, в Аналізі регуляторного впливу відсутні дані про те, що рівень доходів від перевезення вантажів не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць на такі перевезення. Також, не проаналізовано результати від прийняття попереднього наказу Мінінфраструктури від 22 березня 2019 року №205 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», яким підвищено тарифи на перевезення 1-го та 2-го тарифного класів. Таким чином, суди виснували, що аналіз регуляторного впливу здійснений з порушенням Методики №308.

Окремо, суд першої інстанції наголосив, що АТ «Укрзалізниця» є суб`єктом природніх монополій, як надавач послуг користування залізничними коліями, диспетчерськими службами, вокзалами та іншими об`єктами інфраструктури, що забезпечують рух залізничного транспорту загального користування, керування диспетчерськими службами. Відповідно до статті 29 Господарського кодексу України зловживанням монопольним становищем, зокрема, вважаються встановлення монопольно високих або дискримінаційних цін (тарифів) на свої товари, що призводить до порушення прав споживачів або обмежує права окремих споживачів. Наказом № 418 передбачено підвищення тарифів для окремих тарифних класів, водночас тарифи для інших класів залишено без змін, що свідчить про дискримінаційний підхід і наявність ознак зловживання монопольним становищем. Суд констатував вибірковий підхід в питанні тарифоутворення.

Водночас суд відхилив доводи позивача щодо порушення антимонопольного законодавства, зазначивши, що рішення про встановлення конкретних рівнів тарифів не підлягають погодженню з Антимонопольним комітетом України. Погодженню підлягають лише рішення щодо порядку формування цін і тарифів, а тому наказ № 418 не потребував такого погодження.

Суд врахував, що згідно з договором про надання послуг з організації перевезення вантажів залізничним транспортом та повідомленням про укладення договору про надання послуг з організації перевезення вантажів залізничним транспортом, позивач є платником послуг з перевезення вантажів залізничним транспортом, і тому положення оскаржуваного наказу № 418 безпосередньо до нього застосовуються, що надає йому право на його оскарження.

Зауваження третьої особи про втрату чинності оскаржуваним наказом №418 у зв`язку з прийняттям відповідачем іншого нормативно-правового акту - наказу від 22 червня 2022 року № 441, суд першої інстанції оцінив критично, вказавши, що з офіційних даних на веб-сайті Верховної Ради України, наказ №418 наразі є чинним. З прийняттям наказу №441 від 22 червня 2022 року, змінилися розміри коефіцієнтів для вантажних перевезень з дати його прийняття. З урахуванням права позивача на розгляд його позову з оцінкою судом правовірності нормативно-правового акта, чинного станом на момент звернення до суду з цим позовом, суд вказав на обов`язок суду оцінити обґрунтування такого позову та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним у статті 2 КАС України. Суд апеляційної інстанції такі висновки суду першої інстанції підтримав.

При цьому суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованими доводи АТ «Укрзалізниця» та Мінінфраструктури про відсутність у суду першої інстанції підстав для визнання незаконним оскаржуваного наказу, оскільки не було встановлено порушень встановленої законом процедури його розгляду, ухвалення або набрання чинності, а також невідповідності правовим актам вищої юридичної сили. Апеляційний суд підкреслив, що відповідно до статті 2 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади має ґрунтуватися на принципах верховенства права та законності. Законами України передбачено, що органи виконавчої влади під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини, а також що ціни повинні бути економічно обґрунтованими. Крім того, підпункт 25 пункту 71 розділу «Наглядова рада» Статуту АТ «Укрзалізниця» передбачає, що до виключної компетенції наглядової ради належить погодження пропозицій правління щодо змін регульованих цін (тарифів). У матеріалах справи відсутні рішення наглядової ради Акціонерного товариства «Укрзалізниця» про погодження збільшення коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, які запроваджені оскаржуваним наказом. Тобто при прийнятті оскаржуваного наказу допущено порушення встановленої законом процедури та невідповідність таким актам вищої юридичної сили: статтям 2 та 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт», статті 1.4 Закону № 1160-IV, а також пп. 25 п. 71 розділу «Наглядова рада» Статуту акціонерного товариства «Українська залізниця», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року №735. Суд додатково звернув увагу, що повідомлення про оприлюднення проєкту регуляторного акта та аналізу регуляторного впливу було опубліковано 05 липня 2021 року, однак 29 липня 2021 року Мінінфраструктури доопрацювало аналіз регуляторного впливу й не здійснило повторну публікацію повідомлення про оприлюднення проєкту регуляторного акта, не дотрималося строку на приймання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, адже без дотримання місячного строку після доопрацювання аналізу регуляторного впливу, прийняло оскаржуваний наказ 11 серпня 2021 року. Після доопрацювання аналізу регуляторного впливу 29 липня 2021 року, цей документ не надавався на повторне погодження Міністерства економіки України, а його погодження отримано 28 липня 2021 року без врахування доопрацювань. Окрім того, Міністерству фінансів України також не направлявся на повторне погодження доопрацьований аналіз регуляторного впливу, його погодження отримане без доопрацьованого аналізу регуляторного впливу 26 липня 2021 року, що є порушенням Закону №1160-IV.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі АТ «Українська залізниця», посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить зазначені рішення судів скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Касаційну скаргу подано з підстав, передбачених пунктами 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували статті 264 та 265 КАС України, за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування вказаних норм у подібних правовідносинах. Зокрема, суди не врахували, що відповідно до частини п`ятої статті 265 КАС України предметом оскарження в адміністративному суді може бути лише нормативно-правовий акт, чинний на дату розгляду справи та ухвалення судового рішення. Скаржник зазначив, що Коефіцієнти, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги були затверджені додатком на виконання пункту 2 наказу Міністерства транспорту та зв`язку України від 26 березня 2009 року № 317 «Про затвердження Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги та Коефіцієнтів, що застосовуються до Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» (далі - наказ № 317). У подальшому, з метою стабілізації фінансово-економічного стану підприємств залізничного транспорту загального користування і забезпечення прозорості державної тарифної політики, тарифи на перевезення вантажів у межах України підлягали щорічній індексації відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року № 1392 «Про забезпечення прозорості державної тарифної політики щодо перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України». Враховуючи це, наказ № 317 в частині затверджених Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, неодноразово викладався в новій редакції (накази від 25 лютого 2011 року № 8, від 21 травня 2013 року № 310, від 11 липня 2014 року № 306, від 26 січня 2015 року № 13, від 16 квітня 2016 року № 161, від 20 жовтня 2017 року № 357, від 22 березня 2019 року № 205, від 22 червня 2022 року № 441) або зазнавав часткових змін (накази від 29 квітня 2014 року № 198, від 27 грудня 2017 року № 476, від 11 серпня 2021 року № 418, від 29 жовтня 2021 року № 586). Прийняття нових нормативно-правових актів - наказу № 586, наказу № 441 повністю замінило норми попередніх актів, зокрема наказу № 418, тому останній втратив чинність, оскільки встановлені ним тарифи більше не застосовувалися. За юридичною позицією Конституційного Суду України, з прийняттям нормативно- правового акта в новій редакції втрачають чинність норми акта в попередній редакції (ухвала від 09 липня 1998 року № 6-уп/98). Відтак, оскаржуваний наказ не міг бути предметом спору, а неможливість визнати судом нечинним уже нечинний нормативно-правовий акт перешкоджає вирішенню справи по суті, незалежно від обґрунтованості позову. Це унеможливлює ефективний захист прав, свобод або інтересів позивача та є самостійною підставою для відмови у позові, що проігноровано судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи.

Суди першої та апеляційної інстанцій також неправильно застосували положення статті 264 КАС України в частині виключних підстав визнання нормативно-правових актів протиправними та нечинними. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 264 КАС України, правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень. Однак, як вбачається зі змісту оскаржуваних рішень, судами під час розгляду справи не було встановлено прямої та ґрунтовної невідповідності оскаржуваного наказу правовим актам вищої юридичної в контексті статті 264 КАС України, що свідчить про відсутність підстав для задоволення позову АТ «ДТЕК Павлоградвугілля». Хоча суд апеляційної інстанції і навів перелік нормативно-правових актів вищої юридичної сили, скаржник зазначає, що порушення обґрунтовувалися формальними посиланнями на загальні норми без конкретного зазначення, в чому полягає невідповідність оскаржуваного наказу, що свідчить про порушення судами вимог статті 264 та частин першої і другої статті 242 КАС України. В той же час, як дійсні підстави для визнання протиправним та нечинним наказу №418, суди послалися на акти того самого ієрархічного рівня - Порядок № 782 та Методику № 418, однак це не відповідає положенням статті 264 КАС України, оскільки нормативно-правові акти одного рівня, видані тим самим суб`єктом владних повноважень, не можуть бути підставою для визнання нормативного акта протиправним.

Крім того, оцінюючи підстави підвищення тарифів суди першої та апеляційної інстанцій зазначили: «В Аналізі регуляторного впливу та в документах, що стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу, відсутні обґрунтовані, здійснені відповідно до Порядку № 782, розрахунки нестачі доходів для покриття поточних витрат від звичайної діяльності. Як вбачається з розрахунку індексу змін тарифів, складених по формі Додатку 2 до Порядку №782, наданого третьою особою, нестача доходів як в умовах діючих тарифів та в умовах зміни тарифів відсутня. При цьому, доходи перевищують витрати в прогнозованому періоді в умовах діючих тарифів на 367 217 тис грн, а на прогнозований період в умовах зміни тарифів - на 2 675 030 тис грн, що свідчить про відсутність підстав для перегляду тарифів», однак наведене не відповідає змісту документів, наданих сторонами у справі, що свідчить про порушення судами положень статей 72, 90, 242 КАС України. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій не здійснювали дослідження документів, які містяться в матеріалах справи, та їх зміст, що є окремою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд. Суди розглянули спір однобічно, без надання належної оцінки поясненням розробника оскаржуваного наказу та АТ «Укрзалізниця» в частині необхідності підвищення коефіцієнтів на перевезення вантажів залізничним транспортом та безапеляційно підтримали позицію позивача в частині недоцільності зміни рівня коефіцієнтів, проігнорувавши соціальні та економічні підстави для прийняття оскаржуваного наказу та залишивши поза увагою погодження такого нормативно-правового акту Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України та Державною регуляторною службою України; знівельовано зміст розпорядчих нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України та висновків Державної аудиторської служби України, якими встановлено необхідність ліквідації розподілу вартості перевезення у вантажному та порожньому рейсах за тарифними класами вантажів, а також інших цін та тарифів, рівень яких залежить від типу вантажу. Вказаними діями суди першої та апеляційної інстанцій допустили втручання у дискрецію суб`єкта владних повноважень - Мінінфраструктури.

Також суди дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для перегляду тарифу за розміром. Скаржник стверджує, що складення Додатку №7 «Звіт про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та план освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому періоді) в частині перевезень вантажів», відсутність якого, зокрема, стала підставою для визнання оскаржуваного наказу протиправним та нечинним, з урахуванням пункту 6 Порядку № 782, не є обов`язковим під час здійснення фінансово-економічного обґрунтування підвищення рівня тарифів. Тобто, відсутність цього Додатку не свідчить про відсутність підстав для перегляду рівня тарифів та відсутність факту недостатності коштів на здійснення капітальних інвестицій, як хибно зазначили суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях. В той же час, документи, надані Мінрозвитку разом із проєктом оскаржуваного наказу, містять всю передбачену Порядком № 782 інформацію, необхідну для встановлення підстав для перегляду рівня тарифів в тому числі, зокрема індекс зміни рівня тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України. На думку скаржника, суди проявили надмірний формалізм при дослідженні Додатку № 3 «Додаткові доходні надходження від перевезення порожніх вагонів залізничним транспортом у межах України в умовах уніфікації тарифів», вказуючи, що його назва Порядку № 782, хоча за змістом та метою він повністю відповідає формі Додатку №3, а необхідна інформація щодо індексу змін тарифів міститься в Додатку №2. Щодо Додатку №4 «Зміна частки транспортної (інфраструктурної складової тарифу) складової в кінцевій ціні продукції за умови зміни тарифів», він містить саме ті вантажі, на які поширюється дія оскаржуваного наказу, і твердження судів про необхідність обмеження переліку лише вантажами форми Додатку №4 є нелогічним та суперечить меті складання цього Додатку.

Також, стверджуючи про недоведеність підстав для зміни рівня тарифів, а саме того, що рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць, суди першої та апеляційної інстанцій не вказали, які саме документи мав додатково надати відповідач з метою підтвердження правильності та доцільності підвищення рівня тарифів. Додаток № 2 «Розрахунок індексу зміни тарифів» містить обґрунтовані, здійснені відповідно до Порядку № 782 розрахунки нестачі доходів для покриття поточних витрат від звичайної діяльності. Недостатність коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, також відображена у Додатку № 2. При цьому графа 10 Додатку 2 «Розрахунок індексу зміни тарифів», містить розмір інвестиційної складової, визначеної на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм після внесення змін до тарифів. Отже, висновок судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності розрахунку інвестиційної складової не відповідає дійсності. Додатково скаржник зазначив, що Рішенням Правління АТ «Укрзалізниця» від 09 лютого 2021 року № Ц-56/9 Ком. т., на початку 2021 року затверджено Інвестиційний план АТ «Укрзалізниця» на 2021-2023 роки. Вказаним Інвестиційний планом передбачена вичерпна інформація щодо необхідних напрямків фінансування, розміру фінансування, а також відповідні джерела капітальних інвестицій, які, в тому числі, але не виключно враховуються під час вирішення питання перегляду розміру тарифів відповідно до вимог Порядку № 782.

Суди попередніх інстанцій також проігнорували норми постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року № 1392, якою передбачено щорічну індексацію тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом до початку нового фінансового року. Відповідно до Порядку перегляду тарифів, такі тарифи мають щорічно змінюватися на рівні, не нижчому від індексу цін виробників промислової продукції, відповідно до основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України. До прийняття оскаржуваного наказу, останнє підвищення рівня коефіцієнтів, що застосовуються до Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, здійснено на початку 2019 року, зокрема наказом Мінінфраструктури від 22 березня 2019 року № 205. Тобто, щорічна індексація відповідних тарифів не здійснювалася два з половиною роки. При цьому, прогнозні показники ІЦВ на 2021 рік було закладено на рівні 108,7%, а згідно з фактичними статистичними даними ІЦВ у грудні 2021 року (у порівнянні до грудня попереднього року) склало 162,2%. Згідно з даними Державної служби статистики України, з 2009 по 2021 рік зростання ІЦВ випереджав індекс тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом без проведення запропонованої індексації на 60%. Водночас відповідно до Порядку № 782, підставами для зміни рівня тарифів є, зокрема, зміна умов їх встановлення, що не залежать від господарської діяльності залізниць, у тому числі зміна ставок податків і зборів, рівня заробітної плати, а також цін і тарифів на паливно-енергетичні та матеріальні ресурси. Ці обставини судами першої та апеляційної інстанцій належним чином не враховані.

Крім того, за доводами скаржника, не відповідає дійсності висновок суду першої та апеляційної інстанцій щодо оформлення Аналізу регуляторного впливу до наказу з численними порушеннями Методики № 308. Вимоги до форми та змісту Аналізу регуляторного вплив містяться у Додатку 1 до Методики № 308). Аналіз регуляторного впливу до проєкту оскаржуваного наказу складено відповідно до вказаного Додатку та вимог Методики № 308 та містить всю інформацію, передбачену змістом такого Додатку (протилежного судами з посиланням на конкретні пункти (розділи) Додатку не встановлено). Водночас, як Методикою № 308, так і жодним нормативним актом не передбачено обов`язок наводити та включати до Аналізу регуляторного впливу або інших документів детальний розрахунок всіх показників, які використовуються під час розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, в тому числі детальний розрахунок інвестиційної складової, а також імперативний обов`язок включати до його змісту посилання на підстави перегляду тарифів, передбачені Порядком № 782.

Безпідставними є й твердження судів попередніх інстанцій щодо невключення до Аналізу регуляторного впливу собівартості перевезення вантажів 1 тарифного класу та фактичних витрат щодо кожного тарифного класу, не зазначення в Аналізі регуляторного впливу рентабельності вантажних перевезень, та, зокрема, 1-го тарифного класу, адже нормативна вимога щодо включення вказаних даних до Аналізу регуляторного впливу відсутня.

Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій необґрунтовано залишили поза увагою, що недосконалість чинної системи тарифікації була виявлена за результатами державного фінансового аудиту діяльності акціонерного товариства «Українська залізниця» за період з 01 січня 2017 року по 30 червня 2020 року (далі - Звіт ДАСУ), проведеного Державною аудиторською службою України. Зокрема, ДАСУ зауважено наступне: «впровадження класності на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України, відсутність уніфікації коефіцієнтів, що застосовуються до Збірника Тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з цим послуги, є економічно необґрунтованим та надає преференції при перевезеннях окремих видів вантажів, через що АТ «Укрзалізниця» втратила доходів розрахунково на суму 17,6 млрд.грн.». Також, у Звіті ДАСУ вказано: «Окрім цього, коефіцієнт, що застосовується до тарифу на перевезення залізної руди та вугілля (1 тарифний клас) є одним із найнижчих, проте обсяг перевезення цих товарів є найбільшим, перевезення зерна (II клас) є дорожчим через більший коефіцієнт. Причому собівартість перевезення зазначених товарів практично є однаковою». Додатково скаржник звертає увагу, що пунктом 8.1. Протоколу №25 засідання Ради національної безпеки і оборони України від 20 липня 2021 року «Щодо врегулювання проблемних питань фінансово-господарської діяльності акціонерного товариства «Українська залізниця» надано доручення Кабінету Міністрів України привести залізничні тарифи на вантажні перевезення в межах України до економічно обґрунтованого рівня.

Позиція інших учасників справи

26 листопада 2025 року до касаційного суду від ПрАТ «ДТЕК Павлоградвугілля» надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач зазначає, що оскаржені судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими. Просить у задоволенні касаційної скарги відмовити.

26 листопада 2025 року до касаційного суду надійшла заява Міністерства розвитку громад та територій України (далі - Мінінфраструктури) про приєднання до касаційної скарги Акціонерного товариства «Українська залізниця».

01 грудня 2025 року також до касаційного суду надійшли заперечення Приватного акціонерного товариства «ДТЕК Павлоградвугілля» проти прийняття заяви до розгляду Міністерства розвитку громад та територій України від 26 листопада 2025 року.

Рух касаційної скарги

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2025 року визнано поважними причини пропуску строку АТ «Українська залізниця» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2025 року у справі № 640/28465/21; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою АТ «Українська залізниця» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2025 року у справі за адміністративним позовом ПрАТ «ДТЕК Павлоградвугілля» до Міністерства інфраструктури України, третя сторона - АТ «Українська залізниця» про визнання протиправним та нечинним наказу.

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2025 року прийнято до касаційного розгляду заяву Міністерства розвитку громад та територій України про приєднання до касаційної скарги АТ «Українська залізниця» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2025 року у справі за адміністративним позовом ПрАТ «ДТЕК Павлоградвугілля» до Міністерства інфраструктури України, третя сторона - АТ «Українська залізниця» про визнання протиправним та нечинним наказу.

Згідно з ухвалою Верховного Суду призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 грудня 2025 року № 1603/0/78-25 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 22 грудня 2025 року визначено склад колегії суддів: Загороднюк А.Г. (головуючий суддя), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

11 серпня 2021 року Мінінфраструктури прийнято наказ № 418 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» (далі - Наказ №418), зареєстрований в Міністерстві юстиції України 13 серпня 2021 року за № 1070/36692.

Вказаним наказом внесено зміни до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджених наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26 березня 2009 року № 317, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 15 квітня 2009 року за № 341/16357 (у редакції наказу Міністерства інфраструктури України від 22 березня 2019 року № 205) (зі змінами), а саме:

1) позицію 1 викладено в такій редакції:

- Вантажі 1-го тарифного класу (код вантажу: 044, 082, 101 - 103, 141, 142, 161, 181, 182, 191, 231 (крім 231072), 232 (крім 232253, 232272, 232395, 232408, 232412, 232427, 232431, 232446, 232450, 232465, 232472), 234 (крім 234047), 241 (крім 241464, 241479), 242 (крім 242128), 245, 253, 281, 291, 301, 304, 431 - 436, 485483, 485661, 487169, 488049, 488161, 488392, 542072 (в універсальних вагонах), 692) коефіцієнт 1,831**;

2) позицію 2 викладено в такій редакції:

- Вантажі 2-го тарифного класу (код вантажу: 011 - 018, 021, 022, 024, 041 - 043, 051 - 053, 061 - 063, 071, 073, 074, 078, 081, 091 - 093, 111, 112, 123, 124, 126, 151 - 153, 171, 201, 221 - 225, 226021, 233, 243, 244, 246, 251, 254, 255, 263, 264, 292, 302, 303, 381087 - легкові автомобілі у спеціалізованих вагонах для перевезення легкових автомобілів, 474, 481, 482146, 488477, 505, 515091, 541, 542 (крім 542072 в універсальних вагонах), 563, 564, 571, 595, 601, 602, 662, 693 (крім 693157 з провідниками), 694, 711035, 724, рейки (321) та частини залізничного рухомого складу і верхньої будови колії (414), які перевозяться на адресу підприємств залізничного транспорту) - коефіцієнт 2,613***;

3) позицію 8 викладено в такій редакції:

- Щебінь та баласт (щебінь) для доріг, перліт, пісок, гранвідсів, шлаки, зола, сіль, концентрат мінеральний «Галіт» (код вантажу: 231072, 232253, 232272, 232395, 232408, 232412, 232427, 232431, 232446, 232450, 232465, 232472, 234047, 235, 236, 241464, 241479, 242128, 271, 341, 531) коефіцієнт 1,695;

4) позицію 9 викладено в такій редакції:

- Порожні вагони (421034, 421180, 421195, 421208) перевізника, власні перевізника, власні та орендовані (плата за перевезення яких визначається за тарифними схемами 14 та 17), вагони з провідниками (421161, 693157) (код вантажу:

з-під вивантаження вантажів 1-го тарифного класу, 2-го тарифного класу, щебеню та баласту (щебеню) для доріг, перліту, піску, гранвідсіву, шлаків, золи, солі та концентрату мінерального «Галіт», продуктів харчування та енергетичних газів під наступне навантаження або під накопичення вагонів для наступного навантаження та з накопичення вагонів з-під вивантаження цих вантажів під наступне навантаження; рефрижераторні вагони та криті, переобладнані з рефрижераторних вагонів, фітингові платформи, вагони для перевезення легкових автомобілів та контрейлерних перевезень (усі перевезення) коефіцієнт 1,885;

з-під вивантаження вантажів 3-го тарифного класу під наступне навантаження або під накопичення вагонів для наступного навантаження та з накопичення вагонів з-під вивантаження цих вантажів під наступне навантаження; з провідниками; в (із) ремонт(у); пересилка після вивантаження на промивання, пропарку, дезінсекцію та дезінфекцію; в інших випадках коефіцієнт - 3,023;

5) доповнити Коефіцієнти новою приміткою такого змісту: «** з 01 січня 2022 року застосовується коефіцієнт 2,204»; «*** з 01 січня 2022 року застосовується коефіцієнт 2,782.».

Вважаючи, що зазначений наказ Мінінфраструктури прийнято із суттєвими порушеннями вимог законодавства України, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначенні статтею 264 КАС України.

Частинами другою-третьою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності залізничного транспорту загального користування, його роль в економіці і соціальній сфері України, регламентація його відносини з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими видами транспорту, пасажирами, відправниками та одержувачами вантажів, багажу, вантажобагажу і пошти з урахуванням специфіки функціонування цього виду транспорту як єдиного виробничо-технологічного комплексу визначаються Законом України «Про залізничний транспорт» від 04 липня 1996 року № 273/96-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 273/96).

Відповідно до статті 3 Закону № 273/96 до законодавства про залізничний транспорт загального користування включається, серед іншого, Статут залізниць України, який затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 9 Закону № 273/96 встановлення тарифів на перевезення вантажів, пасажирів, багажу, вантажобагажу залізничним транспортом (за винятком приміських пасажирських перевезень) у межах України здійснюється на підставі бюджетної, цінової та тарифної політики у порядку, що визначає Кабінет Міністрів України.

Пунктом 57 Статуту залізниць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1998 року № 457 (далі - Статут залізниць України), визначено, що тарифи на перевезення вантажів, пасажирів, багажу, вантажобагажу залізничним транспортом (за винятком приміських пасажирських перевезень) встановлюються у порядку, що визначає Кабінет Міністрів України.

Згідно з абзацом 1 пункту 2 додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1996 року № 1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)» (далі - Постанова № 1548) Мінінфраструктури за погодженням з Міністерством економічного розвитку України і Міністерством фінансів України встановлює, зокрема, тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги.

Відповідно до пункту 1 Положення про Мінінфраструктури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року № 460 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення про Мінінфраструктури), Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державну політику у визначених положенням сферах, зокрема залізничного транспорту, забезпечує формування та реалізацію державної політики з питань безпеки на залізничному транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на залізничному транспорті. Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань у сфері тарифної політики, зокрема, затверджує тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України і пов`язані з ним послуги (підпункт 33 пункту 4 Положення).

Згідно з підпунктом 33 пункту 4 цього ж Положення Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань у сфері тарифної політики, серед іншого, затверджує тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України і пов`язані з ним послуги.

Визначення поняття «тарифу на перевезення вантажу залізничним транспортом» міститься у пункті 6 Статуту залізниць України, відповідно до якого тарифи на перевезення вантажу - це система цінових ставок та правил їх застосування, за якими провадяться розрахунки за перевезення залізницями.

У якості системи вантажних тарифів на внутрішні та експортно-імпортні перевезення діє Збірник тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджений наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26 березня 2009 року № 317, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 15 квітня 2009 року за № 340/16356 та введений в дію з 01 травня 2009 року (далі - Збірник тарифів)із застосуванням коефіцієнтів, що враховують диференціацію по тарифних класах вантажів.

Відповідно до пункту 3 розділу І цього Збірника тарифів державні регульовані тарифи встановлюються, зокрема, на внутрішні вантажні перевезення.

Пунктом 10 розділу І Збірника тарифів встановлено, що Ставки тарифів, плати і зборів, що містяться у цьому Збірнику, є базовими та визначені без урахування податку на додану вартість.

Коефіцієнти, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджені наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 29 березня 2009 року №317, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 15 квітня 2009 року за № 341/16357 (далі - Коефіцієнти, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів).

Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного акту, далі - Закон № 1160-IV).

Відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями статті 1 цього Закону регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Відповідно до визначення, наведеного у статті 1 цього ж Закону регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти.

Статтею 1 Закону № 1160-IV, серед іншого, визначено, що регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 4 цього ж Закону визначені принципи державної регуляторної політики, а саме:

доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Відповідно до статті 5 Закону № 1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає:

1) встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстеження результативності регуляторних актів;

2) підготовку аналізу регуляторного впливу;

3) планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів;

4) оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

5) відстеження результативності регуляторних актів;

6) перегляд регуляторних актів;

7) систематизацію регуляторних актів;

8) недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти;

9) викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта;

10) оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Засадами державної регуляторної політики, визначеними Законом № 1160-IV, встановлюється необхідність доведення регуляторним органом доцільності прийняття та впровадження в дію кожного окремого регуляторного акта, а також його адекватності, тобто відповідності форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; та його ефективності.

Статтею 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проєкту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Згідно з визначенням, наведеним у статті 1 Закону № 1160-IV, аналіз регуляторного впливу - це документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Приписами статті 8 Закону № 1160-IV визначено, що аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проєкту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Відповідно до приписів статті 9 Закону № 1160-IV проект регуляторного акта підлягає оприлюдненню разом із відповідним аналізом регуляторного впливу - документом, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Обов`язковість оприлюднення проєкту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, забезпечує реалізацію такого принципу державної регуляторної політики як прозорість та врахування громадської думки, тобто відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Приписами статей 8 та 10 Закону № 1160-IV встановлено, що методика підготовки аналізу регуляторного впливу та методика відстеження результативності регуляторних актів для застосування розробниками проектів регуляторних актів затверджуються Кабінетом Міністрів України та є обов`язковими для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

На виконання процитованих вимог статей 8 і 10 Закону № 1160-IV Кабінетом Міністрів України постановою від 11 березня 2004 року № 308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта» (зі змінами) (далі - Методика № 308) затверджені означені методики.

Відповідно до пункту 3 Методики у процесі проведення аналізу регуляторного впливу:

визначається проблема, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання;

визначаються цілі державного регулювання;

визначаються та оцінюються усі прийнятні альтернативні способи досягнення зазначених цілей, наводяться аргументи щодо переваги обраного способу;

описуються механізм, який пропонується застосувати для розв`язання проблеми, і відповідні заходи;

обґрунтовуються можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта;

визначаються очікувані результати прийняття акта;

обґрунтовується запропонований строк дії акта (у разі обмеження цього строку);

визначаються показники результативності акта;

визначаються заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності акта.

При визначенні проблеми, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання, зазначаються причини виникнення проблеми; обґрунтування неможливості її розв`язання за допомогою ринкових механізмів або чинних регуляторних актів; суб`єкти, на яких проблема справляє негативний вплив (пункт 4 Методики № 308).

При визначенні та оцінці усіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання наводяться не менше ніж два можливих способи; оцінка кожного із способів; причини відмови від застосування альтернативних способів розв`язання проблеми; аргументи щодо переваги обраного способу (пункт 5 Методики № 308).

В описі механізму, який пропонується застосувати для розв`язання проблеми, і відповідних заходів наводяться способи розв`язання визначеної проблеми та організаційні заходи, які повинні здійснити органи влади для впровадження регуляторного акта (пункт 6 Методики № 308).

При обґрунтуванні можливості досягнення цілей у разі прийняття регуляторного акта наводиться оцінка впливу зовнішніх факторів на дію акта з визначенням та порівнянням позитивних і негативних обставин, які можуть впливати на виконання вимог акта; оцінка можливості впровадження та виконання вимог акта органами державної влади і органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами; характеристика механізму повної або часткової компенсації можливої шкоди у разі настання очікуваних наслідків дії акта; а також зазначається періодичність здійснення державного контролю та нагляду за додержанням вимог акта (пункт 7 Методики № 308).

Наказом Мінінфраструктури від 20 червня 2013 року № 418 затверджено Методику розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, зареєстровано в Мін`юсті 27 червня 2013 року за № 1082/23614 (далі - Методика № 418), яка визначає механізм формування тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України (далі - тарифи) і застосовується під час установлення Міністерством інфраструктури України за погодженням з Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством фінансів України тарифів на послуги суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках.

Пунктом 1 цієї Методики визначені терміни, які вживаються в таких значеннях:

структура тарифів - складові економічно обґрунтованих витрат, пов`язаних із перевезенням вантажів у прогнозному (планованому) періоді, які групуються за статтями, визначеними відповідно до стандартів бухгалтерського обліку, затверджених Міністерством фінансів України, та планованого прибутку з урахуванням інвестиційної складової;

тарифи на перевезення вантажів - розмір плати за перевезення залізничним транспортом вантажів, що включає плату за надані послуги інфраструктури (інфраструктурна складова), з експлуатації та використання локомотивів (локомотивна складова) та з використання залізничного рухомого складу, крім локомотивів (вагонна та контейнерна складова), який забезпечує покриття витрат від реалізації послуг, а також отримання прибутку.

Згідно з пунктом 3 розділу І Методики № 418 формування тарифу здійснюється відповідно до структури тарифу, встановленої Мінінфраструктури. Тариф включає плату за початково-кінцеві операції та операцію руху (з відокремленням інфраструктурної, локомотивної та вагонної складових).

Відповідно до пункту 4 розділу І Методики № 418 ця Методика базується на методі, розрахованому на основі витрат (собівартості).

Згідно з пунктом 5 розділу І Методики № 418 розрахунок тарифів здійснюється відповідно до запланованих на рік (на підставі фактичних) обсягів перевезення вантажів, економічно обґрунтованих планованих витрат, визначених на підставі державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, ставок податків і зборів (обов`язкових платежів) у плановому періоді. До розрахунку тарифів включається плановий прибуток, розмір якого є достатнім для забезпечення перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України (далі - перевезення вантажів) та виконання інвестиційних програм у період регулювання.

Відповідно до пункту 6 розділу І Методики № 418 тарифи, визначені за цією Методикою, повинні забезпечувати:

покриття економічно обґрунтованих витрат на перевезення вантажів;

отримання передбаченого планом прибутку, достатнього для забезпечення нормальної виробничо-господарської діяльності;

сплату всіх податків, зборів (обов`язкових платежів) та бюджетних відрахувань відповідно до чинного законодавства України.

Методика № 418 містить формули та методики за розділами: 1) визначення витрат, що включаються до собівартості; 2) визначення фактичної собівартості вантажів за базовий період; 3) оцінки рівня собівартості перевезень вантажів у прогнозному (плановому) періоді; 4) оцінки планового прибутку для врахування в тарифах на перевезення вантажів та розрахунок тарифу.

Наказом Мінінфраструктури від 08 жовтня 2013 року № 782 затверджено «Порядок перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом», яким визначено процедуру перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги та який застосовується у разі зміни органами виконавчої влади рівня державних регульованих тарифів на послуги суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках (далі - Порядок № 782).

Пунктом 2 розділу І Порядку № 782 передбачено, що тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги підлягають щорічній індексації до початку нового фінансового року відповідно до Постанови № 1392.

Пунктом 5 розділу ІІ Порядок № 782 визначено, що тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України змінюються в розмірі, що не перевищує розрахованого індексу зміни рівня тарифів (r) та не є нижчим від індексу цін виробників промислової продукції відповідно до основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України, схвалених відповідною постановою Кабінету Міністрів України.

Відповідно до положень Порядку № 782, підставою для зміни рівня тарифів є зміна умов їх встановлення, що не залежать від господарської діяльності залізниць, зокрема зміна ставок податків, зборів (обов`язкових платежів), рівня заробітної плати відповідно до актів законодавства, генеральної угоди між Кабінетом Міністрів України, всеукраїнськими об`єднаннями профспілок і всеукраїнськими об`єднаннями організацій роботодавців, а також галузевої угоди між Державною адміністрацією залізничного транспорту України та Радою профспілок залізничників і транспортних будівельників на фінансування соціального розвитку, соціального захисту залізничників виробничого персоналу, цін і тарифів на паливно-енергетичні та матеріальні ресурси тощо.

Пунктом 2 Розділу ІІ Порядку № 782 визначено, що тарифи підлягають перегляду та змінюються в разі настання хоча б однієї з таких умов:

1) рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць.

2) не вистачає коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів.

Нестача доходів для покриття поточних витрат від звичайної діяльності (досягнення загального рівня беззбитковості) визначається за формулою, наведеною у підпункті 1 пункту 2 розділу ІІ Порядку № 782.

Пунктом 2 цього самого Порядку передбачено, що перегляд тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом здійснюється після внесення змін до затвердженої інвестиційної програми.

У підпункті 2 пункту 2 розділу ІІ Порядку № 782 наведено формулу розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій: ?K = IС0 - IC1, де

IC0 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики № 418, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм до внесення змін до цих програм;

IC1 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики № 418, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм після внесення змін до цих програм.

Фінансово-економічне обґрунтування необхідності зміни рівня тарифів складається відповідно до обсягів перевезень за звітний та прогнозний періоди за формами, наведеними в додатках 1-6 до цього Порядку (пункт 6 розділу ІІ Порядку № 782).

Звіт про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та план освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів складаються за формою, наведеною в додатку 7 до цього Порядку (пункт 7 розділу ІІ Порядку № 782).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд нагадує, що згідно з положеннями статті 341 КАС України як суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Предметом спору у справі є наказ Міністерства інфраструктури України від 11 серпня 2021 року № 418 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги».

Відповідно до частин другої, третьої статті 264 КАС України право на оскарження нормативно-правового акта мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких такий акт буде застосовано. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.

У постановах від 04 березня 2020 року у справі № 826/26884/15, від 28 липня 2022 року № 640/31850/20 Верховний Суд сформував висновок про те, що акт вважається застосованим до певної особи, якщо на його підставі іншими особами вчинені дії, прийняті рішення, чи має місце бездіяльність. Застосуванням нормативно-правового акта до особи є також виникнення на підставі цього акта правовідносин, які покладають на особу певні права чи обов`язки. Особа є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано нормативно-правовий акт, якщо вона безпосередньо є учасником правовідносин, для врегулювання яких прийнято нормативно-правовий акт.

Наказ Міністерства інфраструктури України від 11 серпня 2021 року № 418, як нормативно-правовий акт, стосується прав та законних інтересів позивача, який є безпосереднім учасником правовідносин, для застосування у яких прийнятий прийнято цей акт, а отже останній має право на звернення до суду з адміністративним позовом про його оскарження.

Визнаючи наказ № 418 протиправним та нечинним, суди першої й апеляційної інстанцій виходили з того, що його прийнято з порушенням процедури, встановленої чинним законодавством, зокрема у зв`язку з недотриманням вимог Закону України № 1160-IV та Методики № 308 під час здійснення аналізу регуляторного впливу. За висновком судів, оскаржуваний наказ як акт регуляторного впливу не відповідає основним принципам державної регуляторної політики, а саме принципам доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності та прозорості.

Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги відповідно до статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

Як свідчить аналіз наведених положень законодавства, тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у внутрішньому сполучені встановлюються державними органами та є регульованими.

Тарифне регулювання є одним з основних інструментів регулюючого впливу держави.

З огляду на зазначене Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що наказ №418 за своєю правовою природою є регуляторним актом. У зв`язку з цим процедура його прийняття має проводитися у спосіб, визначений Законом № 1160-IV.

Регуляторним органом у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері затвердження тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України і пов`язані з ним послуги, у розумінні Закону №1160-IV, є Мінінфраструктури.

Згідно зі статтею 4 Закону №1160-IV державна регуляторна політика ґрунтується на принципах доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово наголошував, що недотримання принципів державної регуляторної політики у процедурі прийняття регуляторного акта є підставою для визнання останнього протиправним та нечинним, зокрема у постановах від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, від 08 серпня 2019 року у справі №500/2333/18 та інших.

Це пояснюється тим, що правові акти не повинні суперечити встановленим принципам державної регуляторної політики, що покликані забезпечувати якість державного управління у сфері господарської діяльності.

Закон №1160-IV встановлює обов`язок розробника готувати аналіз регуляторного впливу щодо кожного проєкту регуляторного акта.

Аналіз регуляторного впливу є ключовим документом, який демонструє, що пропозиція розробника відповідає вимогам законодавства щодо регуляторної політики та містить усі необхідні обґрунтування, що робить його необхідним для легітимності регуляторного акта.

Проєкт регуляторного акта підлягає обов`язковому оприлюдненню разом з відповідним аналізом регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу повинен містити обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, оцінку впливу запропонованого регулювання на ринкове середовище, права та законні інтереси суб`єктів господарювання, громадян і держави, а також обґрунтування відповідності проєкту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Із пояснювальної записки до проєкту наказу № 418 вбачається, що метою його прийняття є зміна рівня тарифів на перевезення вантажів та порожніх вагонів, врегулювання питання щодо часткового зменшення перехресного субсидування між вантажами.

У розділі «І. Визначення проблеми» Аналізу регуляторного впливу розробником зазначено, що діюча система тарифікації утворює дисбаланс економіки, оскільки покриття збиткових видів діяльності АТ «Укрзалізниця» здійснюється за рахунок прибуткових видів діяльності. При цьому обсяг прибуткових перевезень щороку зменшується у зв`язку зі зменшенням виробництва товарів, які відносяться до 3 тарифного класу вантажів. З метою зменшення перехресного субсидування перевезення вантажів пропонується зміна державних регульованих тарифів на перевезення вантажів. Прийняття зазначеного рішення може бути першим кроком на шляху ліквідації розподілу вартості перевезення за тарифними класами вантажів, що власне передбачено Стратегією АТ «Укрзалізниця» за 2019-2023 роки.

Головною ціллю державного регулювання розробником визначено зміну рівня тарифів на перевезення вантажів, скорочення перехресного субсидування між вантажами та вдосконалення тарифної політики на залізничному транспорті.

У розділі ІІІ «Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей» Аналізу регуляторного впливу розробником визначено 3 альтернативні способи: 1) збереження чинного регулювання, 2) прийняти запропонований регуляторний акт, 3) прийняти регуляторний акт, який забезпечить приведення рівня тарифів на перевезення позакласних вантажів, вантажів 1-го тарифного класу до рівня тарифів на перевезення вантажів 2-го тарифного класу, а тарифів на перевезення порожніх вагонів до беззбиткового рівня. За результатом оцінки вибраних альтернативних способів досягнення цілей розробником визначено найоптимальнішим 2-й спосіб.

У доопрацьованому Аналізі регуляторного впливу додатково підкреслено, що недосконалість системи тарифікації вантажів була підтверджена результатами державного фінансового аудиту діяльності АТ «Укрзалізниця», проведеного Державною аудиторською службою України за період з 01 січня 2017 року по 30 червня 2020 року.

З матеріалів справи також вбачається, що Міністерство фінансів України (Мінфін) листом від 26 липня 2021 року № 06040-05-5/23270 погодило означений проєкт наказу із зауваженнями. Мінфін повідомив, що зростання індексу цін виробників промислової продукції, пов`язане зі збільшенням транспортної складової у цінах на продукцію, може призвести до збільшення собівартості продукції суб`єктів господарювання, які користуються послугами залізничного транспорту. Також Мінфін зауважив, що подальше зростання собівартості продукції експортно орієнтованих підприємств, що користуються послугами залізничного транспорту, робитиме її неконкурентоздатною на світових ринках збуту та може призвести до посилення кризових явищ в основних бюджетоутворювальних галузях економіки України. Щодо доводів пояснювальної записки про те, що прийняття вказаного наказу дасть змогу, серед іншого, за прогнозними розрахунками у 2021 році одержати додаткові доходи АТ «Укрзалізниця» від перевезень вантажів у межах України та пов`язані з ним послуги в сумі 1,783 млрд грн, у 2022 році - в сумі 10,091 млрд грн та збільшити податкові надходження до Державного бюджету України у 2021 році на суму 100,4 млн грн та у 2022 році на суму 534,2 млн грн, Мінфін зазначив, що запропонована індексація тарифів має здійснюватися з урахуванням позиції Мінекономіки, до основних завдань якого належить забезпечення державної цінової політики, стосовно відповідності запропонованої індексації тарифів кількісним припущенням прогнозу основних макропоказників економічного та соціального розвитку України.

Своєю чергою, Міністерство економіки України (Мінекономіки) листом від 28 липня 2021 року № 3821-07/38957 також погодило означений проєкт наказу із зауваженнями. Так, Мінекономіки указало, що в умовах реалізації наказу основне тарифне навантаження низьковартісних вантажів з високою часткою транспортної складової в ціні продукції припадає на перевезення (паливно-енергетичні і рудні корисні копалини, будівельні вантажі), що призведе до зростання цін на відповідну продукцію, і, як наслідок, вартості комунальних послуг і будівельних робіт, та переорієнтації перевезень цих вантажів на автомобільний транспорт. При цьому зауважило, Національною економічною стратегією на період до 2030 року, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2021 року № 179, серед викликів і бар`єрів на шляху досягнення стратегічних цілей за напрямами «Транспорт та інфраструктура», «Промисловість», «Агропромисловий сектор та харчова промисловість» визначено економічно необґрунтовані тарифи на залізничні перевезення (нечіткий та непрозорий механізм тарифоутворення без прив`язки до собівартості перевезень) і висока частка перевезення продукції у витратах виробників, а стратегічним курсом встановлення економічної обґрунтованості тарифів, удосконалення механізмів цінового регулювання, проведення реструктуризації і фінансового оздоровлення АТ «Укрзалізниця» (реалізації стабілізаційних програм, зокрема, ефективної реалізації металобрухту, забезпечення реалізації непрофільних активів, звільнення від оподаткування земель під залізничною інфраструктурою тощо), проведення фінансового та організаційного розділення Товариства на окремі сегменти за видами діяльності і підготовка до функціонування в умовах конкурентного ринку залізничних перевезень, зменшення збитковості пасажирських перевезень шляхом запровадження контрактного замовлення суспільно важливих пасажирських перевезень. Мінекономіки зауважило, що неодноразово наголошувало, що тарифоутворення на внутрішньодержавні вантажні залізничні перевезення ускладнено через відсутність:

- методології формування тарифів, зокрема щодо їх диференціації за класами вантажів, адже Методика розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затверджена наказом Мінінфраструктури від 20 червня 2013 року № 418, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 27 червня 2013 року за № 1082/23614, та Порядок перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затверджений наказом Мінінфраструктури від 08 жовтня 2013 року № 782, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 15 жовтня 2013 року за № 1762/24294, не відповідають законодавству і потребують перегляду;

- економічно обґрунтованих базових тарифів, адже зміна рівня тарифів здійснюється шляхом затвердження коригуючих коефіцієнтів до базових тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затвердженого наказом Мінтрансзв`язку від 26 березня 2009 року № 317, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 15 квітня 2009 року за № 340/16356, нормативні положення якого застаріли або втратили актуальність). Без врегулювання зазначених питань не можливо забезпечити формування прозорої і ефективної тарифної політики у відповідній сфері регулювання.

Державна регуляторна служба рішенням від 10 серпня 2021 року №284 погодила проєкт цього наказу.

Водночас суд вважає за необхідне наголосити, що процедура погодження та затвердження регуляторного акта не замінює судовий контроль над таким актом на предмет його законності, а недотримання регуляторним органом принципів та процедур, установлених Законом № 1160-IV, при прийнятті регуляторного акта є підставою для визнання такого акту протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили) та нечинним вже після його прийняття.

До процедур, обов`язкових для реалізації при розробці та прийнятті регуляторних актів відповідно до Закону № 1160-IV, зокрема належать:

- планування діяльності з підготовки проєктів регуляторних актів;

- підготовка аналізу регуляторного впливу проєкту регуляторного акта;

- оприлюднення проєкту та аналізу регуляторного впливу до нього з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань;

- розгляд таких зауважень та пропозицій з метою їх врахування або вмотивованого відхилення;

- погодження проєкту регуляторного акта з Державною регуляторною службою України як з уповноваженим органом у сфері державної регуляторної політики (для органів виконавчої влади);

- відстеження результативності діючих регуляторних актів.

Серед підстав позову позивач, зокрема, зазначав те, що розробка оскаржуваного наказу не була передбачена Планом підготовки проєктів регуляторних актів у Мініфраструктури на 2021 рік, затвердженого наказом Мініфраструктури від 15 грудня 2020 року № 827, а внесення змін до зазначеного Плану відбулося в день опублікування проєкту наказу та супровідних до наказу документів на офіційному сайті відповідача (05 липня 2021 року). Крім того, у повідомленні про оприлюднення проєкту наказу, пояснювальній записці до нього та аналізі регуляторного впливу було зазначено, що запровадження зміни рівня тарифів офіційно планується з 01 вересня 2021 року, тоді як оскаржений наказ набув чинності 17 серпня 2021 року, раніше дати, визначеної у проєкті наказу, який було оприлюднено для громадського обговорення.

Із змісту пояснювальної записки до проєкту оскаржуваного наказу №418 та Аналізу його регуляторного впливу убачається, що головною метою державного регулювання розробником цього акту визначено зміну рівня тарифів на перевезення вантажів, скорочення перехресного субсидування між вантажами та вдосконалення тарифної політики на залізничному транспорті.

За поясненнями АТ «Укрзалізниця», розподіл вантажів за тарифними класами, який визначається рівнем коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів, був запроваджений у 1997 році на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 року № 605 «Про заходи щодо поліпшення діяльності залізниць України у 1997 році», якою доручено Міністерству транспорту за погодженням з Міністерством економіки:

встановити протягом місяця тарифні класи вантажів залежно від транспортної складової в ціні продукції;

затвердити з урахуванням тарифних класів коефіцієнти до тарифів прейскуранта N10-01 «Тарифи на вантажні залізничні перевезення» та визначити перелік додаткових послуг, які слід включити до цього прейскуранта (з урахуванням фактору платоспроможності по роду вантажу).

Такою диференціацією передбачено встановлення зниженого тарифу на перевезення відносно дешевих вантажів з високою часткою транспортних витрат у кінцевій ціні, стратегічно важливих для держави, та адекватне підвищення тарифів за перевезення високовартісних товарів у межах встановленого середнього рівня тарифів.

Принцип поділу вантажів на тарифні класи залежно від транспортної складової в ціні продукції збережений і в основі Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26 березня 2009 року № 317, відповідно до якого тарифи на перевезення вантажів залізницею визначаються шляхом застосування базових ставок тарифів, визначених цим Збірником тарифів, які необхідно множити на Коефіцієнти, що застосовуються до цього ж Збірника тарифів, з урахуванням диференціації по тарифних класах вантажів та фактору платоспроможності по роду вантажу. За цією системою розподіл вантажів за тарифними класами визначається рівнем Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів.

Поряд з цим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06 травня 2000 року № 220-р доручено Мінтрансу і Мінекономіки встановлювати тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом та знижки до них з урахуванням собівартості перевезень і питомої ваги транспортної складової в ціні продукції, що перевозиться.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року № 1392 «Про забезпечення прозорості державної тарифної політики щодо перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України» (далі - Постанова № 1392), з метою стабілізації фінансово-економічного стану підприємств залізничного транспорту загального користування і забезпечення прозорості державної тарифної політики установлено, що тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги підлягають щорічній індексації до початку нового фінансового року.

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про залізничний транспорт» від 23 лютого 2012 року № 4443-VI, серед іншого, доповнено статтю 9 Закону № 273/96 частиною третьою такого змісту: «Тарифи на залізничні перевезення встановлюютьсяз урахуванням інвестиційної складової» (набрав чинності 21 жовтня 2015 року).

Наказом Мінінфраструктури від 27 липня 2012 року № 434 затверджено Концепцію структури розрахунку економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом та методики їх розрахунку. Метою Концепції, серед іншого, визначено обґрунтування структури залізничного тарифу на перевезення вантажів у межах України.

Цією Концепцією передбачено, що структура економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом обумовлюватиметься принципами, покладеними в основу їх формування, а саме такими: 1) диференціація тарифів за транспортно-технологічними ознаками (типи вагонів, маси відправок, відстані перевезень, рід вантажу тощо); 2) забезпечення розвитку конкурентного середовища в сфері вантажних залізничних перевезень; 3) сприяння створенню організаційно-економічних умов для фінансового відокремлення видів економічної діяльності; 4) створення тарифних умов для забезпечення рівного доступу суб`єктів господарювання до об`єктів інфраструктури залізничного транспорту загального користування; 5) створення економічної основи для дерегулювання плати за послуги, що надаються в потенційно конкурентних секторах; 6) забезпечення повного компенсування витрат всіх учасників процесу перевезень і отримання економічно обґрунтованого прибутку, який надає можливість перейти від звуженого відтворення засобів виробництва (яке характеризується прогресуючим зростанням фізичного та морального зношування основних фондів) до інтенсивного розширеного відтворення (якому притаманна інноваційність, що характеризується зменшенням фізичного та морального зношування основних фондів, придбанням нового, якісного рухомого складу і модернізацією транспортної інфраструктури), у т. ч. й за рахунок застосування інвестиційної складової; 7) забезпечення прозорості тарифів за рахунок виокремлення інфраструктурної, локомотивної, вагонної складових та прибутку з урахуванням інвестиційної складової; 8) забезпечення збалансованості економічних інтересів всіх учасників перевізного процесу, вантажовласників та держави; 9) забезпечення єдності структури і системи побудови тарифів на всій території України; 10) використання середньомережевої собівартості перевезень за базовий період як основи для встановлення економічно обґрунтованих тарифів; 11) врахування при визначенні економічно обґрунтованого рівня рентабельності тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом формування інвестиційної складової для визначення рівня інвестицій на придбання нового рухомого складу та його модернізацію; 12) поступова відмова від перехресного субсидування одного виду господарської діяльності за рахунок іншого.

Концепцією також визначено етапність робіт щодо встановлення економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом та передбачено, що встановлення економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом відбуватиметься у такій послідовності:

розробка концепції структури розрахунку економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом та методики їх розрахунку;

розробка методики розрахунку економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом;

розробка порядку перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом;

розробка механізму компенсації залізничним перевізникам недоотриманих доходів у період до підвищення тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом до економічно обґрунтованого рівня.

На реалізацію цих підходів наказом Мінінфраструктури від 20 червня 2013 року № 418 затверджено Методику розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, якою визначено механізм формування тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України .

Водночас необхідно констатувати, що зміни, які були запроваджені у сфері тарифоутворення перевезення вантажів залізничним транспортом протягом 2012-2013 років, не знайшли свого відображення у базових ставках тарифів, встановлених Збірником тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26 березня 2009 року № 317.

Як зазначено в Аналізі регуляторного впливу розробником проєкту наказу №418, система тарифоутворення на залізничному транспорті на принципах перехресного субсидування різних видів перевезень вантажів та пасажирських перевезень, за якою було сформовано чинний Збірник тарифів, стала вже неактуальною в сучасних умовах та утворює дисбаланс економіки, оскільки покриття збиткових видів діяльності АТ «Укрзалізниця» здійснюється за рахунок прибуткових видів діяльності.

Відповідно до Стратегії АТ «Укрзалізниця» на 2019-2023 роки, затвердженої Кабінетом Міністрів України, однією зі складових Політики формування цін реалізації є ліквідація розподілу вартості перевезення у вантажному і порожньому рейсах за тарифними класами вантажів, а також інших цін та тарифів, рівень яких залежить від типу вантажу.

Пунктом 8.1. Протоколу № 25 засідання Ради національної безпеки і оборони України від 30 липня 2021 року «Щодо врегулювання проблемних питань фінансово господарської діяльності акціонерного товариства «Українська залізниця», надано доручення Кабінету Міністрів України привести тарифи на залізничні вантажні перевезення в межах України до економічно обґрунтованого рівня.

Оскаржуваним наказом від 11 серпня 2021 № 418 внесено до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджених наказом Мінінфрастуктури № 317 зміни в частині встановлення тарифів для вантажів позакласної групи на діючому рівні для вантажів 1-го тарифного класу; поступового збільшення рівня тарифів на перевезення нинішньої групи вантажів 1-го тарифного класу на 8% з 01 вересня 2021 року та ще на 20,4% з 01 січня 2022 року; поступового збільшення рівня тарифів на перевезення вантажів 2-го тарифного класу на 8% з 01 вересня 2021 року та ще на 6,5% з 01 січня 2022 року; встановлення коефіцієнту до тарифів Збірника тарифів, який застосовується до тарифних схем 14 і 17, при розрахунку тарифу за перевезення порожніх вагонів з-під вивантаження вантажів 1-го тарифного класу і вантажів позакласної групи під наступне навантаження на рівні тарифів з-під вивантаження вантажів 2-го тарифного класу, продуктів харчування та енергетичних газів під наступне навантаження.

В Аналізі регуляторного впливу необхідність прийняття указаного регуляторного акта обґрунтовувалася, зокрема, метою подальшого скорочення диспропорцій між тарифними класами вантажів, їх уніфікації та приведення до економічно обґрунтованого рівня.

Водночас Мінінфраструктури жодних економічних розрахунків, які б підтверджували обґрунтованість таких висновків не навело, відстеження результативності раніше прийнятого регуляторного акта (наказу № 205) відповідно до Методики відстеження результативності регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308, не здійснювало.

Серед зауважень Мінекономіки у листі від 28 липня 2021 року № 3821-07/38957 у процедурі погодження проєкту наказу № 418 відмічено те, що в умовах реалізації наказу основне тарифне навантаження низьковартісних вантажів з високою часткою транспортної складової в ціні продукції припадає на перевезення (паливно-енергетичні і рудні корисні копалини, будівельні вантажі), що призведе до зростання цін на відповідну продукцію, і, як наслідок, вартості комунальних послуг і будівельних робіт, та переорієнтації перевезень цих вантажів на автомобільний транспорт.

З огляду на викладене Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про порушення Мінінфрастуктури під час прийняття оскаржуваного наказу таких принципів регуляторної політики як доцільність та передбачуваність.

Як убачається з Аналізу регуляторного впливу, проблемою, яку Мінінфраструктури передбачало розв`язати шляхом державного регулювання, визначено неактуальність в сучасних умовах системи тарифоутворення з моменту її впровадження у 2009 році через структурні зміни в економіці України та зростання витрат на перевезення з незалежних від АТ «Укрзалізниця» причин, що відбувалося більшими темпами, ніж індексація тарифів, та необхідність у зв`язку з цим переглянути коефіцієнти до тарифів Збірника тарифів, які були введені в дію одночасно із цим Збірником та які були сформовані на принципах перехресного субсидування різних видів перевезень вантажів.

Ця проблема, за оцінкою Мінінфрастуктури, призвела до того, що діюча система тарифікації утворює дисбаланс економіки, оскільки покриття збиткових видів діяльності АТ «Укрзалізниця» здійснюється за рахунок прибуткових видів діяльності, а прибуткові види діяльності більше не перекривають збитків як від перевезень низьковартісних вантажів, так і збитків пасажирських перевезень, позаяк обсяг прибуткових перевезень щороку зменшується у зв`язку зі зменшенням виробництва товарів, які належать до 3-го тарифного класу вантажів (насамперед, чорних металів).

Основною причиною такої ситуації Мінінфрастуктури визначено те, що на момент розроблення Аналізу регуляторного впливу до проєкту наказу № 418 не забезпечується виконання положень нормативно-правових актів, які регулюють ціноутворення на залізничному транспорті.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції, серед іншого, обґрунтовано виходив з того, що в Аналізі регуляторного впливу не доведено наявність передбачених законодавством підстав для перегляду тарифів.

Як зазначили суди обох інстанцій, Аналіз регуляторного впливу та документи, що стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу, не містять обґрунтованих, здійснених відповідно до Порядку № 782, розрахунків нестачі доходів для відшкодування поточних витрат від звичайної діяльності. Так само не підтверджено нестачу коштів на здійснення капітальних інвестицій, як цього вимагає підпункт 2 пункту 2 розділу ІІ Порядку № 782. Крім того, Аналіз регуляторного впливу та інші документи, якими Мінінфрастуктури обґрунтовувалося прийняття оскаржуваного наказу, не містять розрахунку собівартості перевезення вантажів 1-го тарифного класу, визначення рентабельності вантажних перевезень, як не містять і розрахунку оцінок, передбачених розділами ІІІ та ІV Методики № 418.

Із змісту Акта регуляторного впливу вбачається, що регулятором застосовано підхід, за яким розрахунок тарифів здійснюється під загальні потреби в дохідних надходженнях АТ «Укрзалізниця», як єдиного комплексу (зокрема, з перехресним субсидіюванням пасажирських перевезень тощо) без розкриття структури тарифу та доведення його економічної обґрунтованості, виходячи із собівартості вантажних перевезень.

На недосконалість та непрозорість такого підходу, зокрема, вказували Державна аудиторська служба України в аудиторському звіті за результатами державного фінансового аудиту діяльності АТ «Укрзалізниця» за період з 01 січня 2017 року по 30 червня 2020 року, на висновки якого покликалося Мінінфрастуктури в доопрацьованому Аналізі регуляторного впливу при обґрунтуванні необхідності прийняття регуляторного акта, а також Кабінет Міністрів України у затвердженій постановою від 03 березня 2021 року № 179 Національній економічній стратегії на період до 2030 року, на яку посилалось Мінекономіки.

Щодо нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, як однієї з умов для перегляду тарифів, передбаченої пунктом 2 Розділу ІІ Порядку № 782, суди попередніх інстанцій небезпідставно виходили з того, що Мінінфрастуктури в Акті регуляторного впливу не наведено обґрунтованого розрахунку із посиланням на інвестиційну програму чи внесені зміни до неї та не додано звіту про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та плану освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів (Додаток 7 до Порядку № 782).

Реагуючи на доводи АТ «Укрзалізниці» про те, що фінансово-економічне обґрунтування підвищення рівня тарифів відповідно до пункту 6 Порядку № 782 здійснюється за формами, наведеними в Додатках 1-6 до цього Порядку, а складення Додатку 7 не є обов`язковим, Суд вважає за необхідне зазначити, що ці доводи є справедливими у випадку, коли підвищення тарифів здійснюється відповідно до першої з умов, передбачених пунктом 2 Розділу ІІ Порядку № 782, а саме, коли рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць.

Водночас, коли підвищення рівня тарифів здійснюється за другою умовою, передбаченою пунктом 2 Розділу ІІ Порядку № 782, а саме нестача коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, як це має місце у спірних правовідносинах, то складення Додатку 7 є обов`язковим.

Суд відхиляє як безпідставні посилання АТ «Укрзалізниця» на Інвестиційний план АТ «Укрзалізниця» на 2021-2023 роки в розрізі того, що такий передбачає вичерпну інформацію щодо необхідних напрямків фінансування, розміру фінансування, а також відповідні джерела капітальних інвестицій, які, в тому числі, але не виключно враховуються під час вирішення питання перегляду розміру тарифів відповідно до вимог Порядку № 782.

Вимога щодо включення інвестиційної складової до структури тарифів, передбачена частиною третьою статті 9 Закону № 273/96 (у редакції Закону від 23 лютого 2012 року № 4443-VI), а за визначенням, наведеним у пункті 1 Методики 418, структура тарифів, окрім економічно обґрунтованих витрат, пов`язаних із перевезенням вантажів у прогнозному (планованому) періоді, які групуються за статтями, визначеними відповідно до стандартів бухгалтерського обліку, затверджених Міністерством фінансів України, та планованого прибутку, включає інвестиційну складову.

Визначення «інвестиційної складової» також міститься у пункті 1 Методики № 418, відповідно до якого це кошти, що передбачені для фінансування капітальних вкладень, які спрямовуються на розвиток виробничої діяльності у сфері перевезення вантажів (або пов`язаної з перевезенням вантажів), є складовою розрахункового прибутку (додатково до амортизаційних відрахувань) та направляються на реалізацію затверджених у встановленому порядку інвестиційних програм.

Зокрема факт наявності інвестиційної складової в тарифі пов`язаний з наявністю та реалізацією затвердженої інвестиційної програми.

Пунктом 1 цієї Методики визначено, що інвестиційною програмою є комплекс заходів, затверджений в установленому порядку, для підвищення рівня надійності та забезпечення ефективної роботи залізничного транспорту загального користування у сфері перевезення вантажів (або пов`язаної з перевезенням вантажів), який містить зобов`язання суб`єкта господарювання, що здійснює свою діяльність за державними регульованими тарифами, щодо його розвитку, зокрема зниження технологічних витрат, технічного обслуговування, будівництва (реконструкції, модернізації) об`єктів інфраструктури та/або придбання (модернізації) залізничного рухомого складу у цій сфері, поліпшення якості послуг тощо, з відповідними розрахунками та обґрунтуваннями, а також зазначенням джерел фінансування та графіка виконання.

Механізм формування тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України, визначений Методикою № 418, а також процедура перегляду тарифів, регламентована Порядком № 782, вимагають наявності саме інвестиційної програми для розрахунку інвестиційної складової структури тарифу.

Різниця між інвестиційною програмою та інвестиційним планом полягає у тому, що інвестиційна програма - це середньо- та довгострокова сукупність інвестиційних проєктів, спрямованих на досягнення довгострокових стратегічних цілей підприємства, галузі або держави, тоді як інвестиційний план - це детальний документ, який описує конкретні кроки та ресурси, необхідні для реалізації одного або декількох пов`язаних між собою проєктів, як частин цієї програми. Отже, інвестиційний план може бути частиною інвестиційної програми, але не її замінником.

Однією із цілей інвестиційної програми, затвердженої в установленому порядку керівним органом суб`єкта господарювання, що здійснює свою діяльність за державними регульованими тарифами, є забезпечення ефективного та цільового використання інвестиційної складової тарифу для фінансування капітальних вкладень, які спрямовуються на розвиток виробничої діяльності у сфері перевезення вантажів (або пов`язаної з перевезенням вантажів), для модернізації, розвитку та підвищення надійності/якості роботи підприємства відповідно до його стратегічних цілей та забезпечення контролю регулятора за цими витратами.

З матеріалів справи випливає, що АТ «Укрзалізниця» не подавала Мінінфрастуктури інвестиційної програми, а розрахунки в Аналізі регуляторного впливу не обґрунтовують інвестиційну складову у структурі тарифу та її спрямованість на реалізацію затвердженої у встановленому порядку інвестиційної програми.

В Аналізі регуляторного впливу Мінінфрастуктури послалося на висновки аудиторського звіту Державної аудиторської служби України за результатами державного фінансового аудиту діяльності АТ «Укрзалізниця» за період з 01 січня 2017 року по 30 червня 2020 року, відповідно до якого: «Прибутки вантажного сегмента АТ «Укрзалізниця» витрачаються на покриття зростаючих збитків пасажирського (у 2019 збитки пасажирського сегмента становили понад 12 млрд. грн). Наслідком зазначеного фінансового дисбалансу є недовиконання планів капітальних інвестицій, технічна деградація (зношеність локомотивів становить понад 95%, з 26,7 тис. км головних залізничних колій 6,4 тис. км потребують капітального ремонту, а ще 2,7 тис. км - реконструкції), що призводить до уповільненого руху (обіг вантажного вагона зріс з 8,6 доби у 2014 році до 10.4 доби у 2018 році) та зростання витрат вантажовласників на залучення вагонів».

З огляду на вищенаведене недовиконання планів капітальних інвестицій є наслідком того, що прибутки вантажного сегмента АТ «Укрзалізниця» витрачаються на покриття зростаючих збитків пасажирського сегмента.

Обираючи шляхи досягнення головної мети державного регулювання, що полягала у скороченні перехресного субсидування між вантажами та вдосконаленні тарифної політики на залізничному транспорті, Мінінфрастуктури констатувало, що, з врахуванням необхідності поступовості змін у тарифній системі, для уникнення значного впливу на ринок залізничних перевезень необхідно запровадити часткове зменшення дисбалансу у тарифах на перевезення вантажів залізничним транспортом шляхом диференційованого підходу до зміни державно регульованих цін. Зміну рівня тарифів пропонується здійснити шляхом: встановлення тарифів для вантажів позакласної групи на діючому рівні для вантажів 1-го тарифного класу; поступового збільшення рівня тарифів на перевезення нинішньої групи вантажів 1-го тарифного класу на 8% з 01 вересня 2021 року та ще на 20,4% з 01 січня 2022 року; поступового збільшення рівня тарифів на перевезення вантажів 2-го тарифного класу на 8% з 01 вересня 2021 року та ще на 6,5% з 01 січня 2022 року; встановлення коефіцієнту до тарифів Збірника тарифів, який застосовується до тарифних схем 14 і 17, при розрахунку тарифу за перевезення порожніх вагонів з-під вивантаження вантажів 1-го тарифного класу і вантажів позакласної групи під наступне навантаження на рівні тарифів з-під вивантаження вантажів 2-го тарифного класу, продуктів харчування та енергетичних газів під наступне навантаження. На першому етапі зміну рівня тарифів на перевезення нинішньої групи вантажів 1-го тарифного класу, перевезення яких становило 56% у загальному вантажообігу у межах України у минулому році, пропонується здійснити шляхом підвищення рівня тарифів на 8%. Однак, враховуючи неможливість одночасного приведення всіх тарифів на перевезення вантажів до економічно обґрунтованого рівня з метою зменшення негативного впливу на економіку держави, при цьому, враховуючи і складний фінансово-економічний стан залізничного транспорту, з метою залучення додаткових доходних надходжень для збільшення фінансової можливості для забезпечення ремонту основних засобів та інфраструктури, забезпечення безпеки руху поїздів запропоновано незначне підвищення рівня тарифів і на перевезення вантажів 2-го тарифного класу.

Варто погодитися з висновками судів попередніх інстанцій у тій частині, що Аналіз регуляторного впливу та інші документи, якими відповідачем обґрунтовувалося прийняття оскаржуваного наказу, не містять розрахунку собівартості перевезення вантажів 1-го тарифного класу, визначення рентабельності вантажних перевезень, та розрахунку оцінок, передбачених розділами ІІІ та ІV Методики № 418, як не містить і обґрунтування підстав зміни рівня тарифів, передбачених Порядком № 782.

Висловлюючи зауваження у процедурі погодження регуляторного акта (наказ № 418) Міністерство фінансів України (Мінфін) у листі від листом від 26 липня 2021 року № 06040-05-5/23270 зазначило, що зростання індексу цін виробників промислової продукції, пов`язане зі збільшенням транспортної складової у цінах на продукцію, може призвести до збільшення собівартості продукції суб`єктів господарювання, які користуються послугами залізничного транспорту, а подальше зростання собівартості продукції експортно орієнтованих підприємств, що користуються послугами залізничного транспорту, робитиме її неконкурентоздатною на світових ринках збуту та може призвести до посилення кризових явищ в основних бюджетоутворювальних галузях економіки України.

У цьому взаємозв`язку Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що розроблений до проекту оскаржуваного Наказу Аналіз регуляторного впливу не містить визначення та оцінки усіх прийнятих альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання для вирішення проблеми, яку передбачалося розв`язати шляхом державного регулювання, - неактуальність в сучасних умовах (структурні зміни в економіці України та зростання витрат на перевезення з незалежних від АТ «Укрзалізниця» причин, що відбувалося більшими темпами, ніж індексація тарифів) системи тарифоутворення з моменту її впровадження у 2009 році та необхідність переглянути коефіцієнти до тарифів Збірника тарифів, які були введені в дію одночасно із цим Збірником та які були сформовані на принципах перехресного субсидування різних видів перевезення вантажів.

З Аналізу регуляторного впливу не слідує, що обраний Мінінфрастуктури спосіб (шляхом встановлення тарифів для вантажів позакласної групи на діючому рівні для вантажів 1-го тарифного класу; поступового збільшення рівня тарифів на перевезення нинішньої групи вантажів 1-го тарифного класу на 8% з 01 вересня 2021 року та ще на 20,4% з 01 січня 2022 року; поступового збільшення рівня тарифів на перевезення вантажів 2-го тарифного класу на 8% з 01 вересня 2021 року та ще на 6,5% з 01 січня 2022 року; встановлення коефіцієнту до тарифів Збірника тарифів, який застосовується до тарифних схем 14 і 17, при розрахунку тарифу за перевезення порожніх вагонів з-під вивантаження вантажів 1-го тарифного класу і вантажів позакласної групи під наступне навантаження на рівні тарифів з-під вивантаження вантажів 2-го тарифного класу, продуктів харчування та енергетичних газів під наступне навантаження) є найоптимальнішим для досягнення визначених цілей державного регулювання та вирішення означеної проблеми. Таким чином, розробником регуляторного акта порушено принцип адекватності, оскільки не доведено, наскільки обрана форма державного регулювання відповідає вирішенню існуючої проблеми.

Висловлюючи зауваження у процедурі погодження регуляторного акта Міністерство економіки України (Мінекономіки) у листі від 28 липня 2021 року № 3821-07/38957 зауважило, що Національною економічною стратегією на період до 2030 року, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2021 року № 179, серед викликів і бар`єрів на шляху досягнення стратегічних цілей за напрямами «Транспорт та інфраструктура», «Промисловість», «Агропромисловий сектор та харчова промисловість» визначено економічно необґрунтовані тарифи на залізничні перевезення (нечіткий та непрозорий механізм тарифоутворення без прив`язки до собівартості перевезень) і висока частка перевезення продукції у витратах виробників, а стратегічним курсом встановлення економічної обґрунтованості тарифів, удосконалення механізмів цінового регулювання. При цьому Мінекономіки наголосило, що тарифоутворення на внутрішньодержавні вантажні залізничні перевезення ускладнено через відсутність методології формування тарифів, зокрема щодо їх диференціації за класами вантажів, адже Методика розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затверджена наказом Мінінфраструктури від 20 червня 2013 року № 418, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 27 червня 2013 року за № 1082/23614, та Порядок перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затверджений наказом Мінінфраструктури від 08 жовтня 2013 року № 782, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 15 жовтня 2013 року за № 1762/24294, не відповідають законодавству і потребують перегляду, а також через відсутність економічно обґрунтованих базових тарифів, адже зміна рівня тарифів здійснюється шляхом затвердження коригуючих коефіцієнтів до базових тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затвердженого наказом Мінтрансзв`язку від 26 березня 2009 року № 317, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 15 квітня 2009 року за № 340/16356, нормативні положення якого застаріли або втратили актуальність). Без врегулювання зазначених питань не можливо забезпечити формування прозорої і ефективної тарифної політики у відповідній сфері регулювання.

Наведене дає змогу дійти висновку про те, що наданий розробником Аналіз регуляторного впливу до проєкту регуляторного акта (наказ № 418) не відповідає вимогам статті 8 Закону № 1160-IV та Методики № 308.

Суд повторює, що засади державної регуляторної політики, визначені Законом № 1160-IV встановлюють необхідність доведення регуляторним органом доцільності, адекватності та ефективності прийняття та впровадження в дію кожного окремого регуляторного акта.

Основною метою Закону № 1160-IV є: 1) вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання, 2) недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, 3) зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання, 4) усунення перешкод для розвитку господарської діяльності.

Задля досягнення зазначеної мети Законом встановлені чіткі вимоги до процедури підготовки, прийняття, відстеження результативності та перегляду нормативно-правових актів, які є регуляторними.

Приписи статті 8 зазначеного Закону прямо встановлюють, що в аналізі регуляторного впливу мають бути всі передбачені законом елементи аналізу, а сам документ повинен бути підготовлений відповідно до Методики № 308, а відсутність хоча б одного з цих ключових елементів унеможливлює виконання головного завдання аналізу регуляторного впливу - оцінити вплив регулювання. Отже, якщо аналіз регуляторного впливу не відповідає вимогам статті 8 Закону № 1160-IV та Методиці № 308, то він не виконує своєї функції, а регуляторний акт не може бути прийнятий у законний спосіб.

Методика № 308 деталізує, як саме повинно бути доведено, серед іншого, доцільність та адекватність регуляторного акта:

- у розділі про визначення проблеми необхідно показати масштаб, причини та неможливість саморегуляції;

- у розділі про визначення цілей державного регулювання - пояснити, чому цілі випливають із проблеми;

- у розділі про визначення усіх можливих альтернатив - провести обґрунтоване порівняння варіантів;

- у розділі про визначення кількісної оцінки витрат і вигод для суб`єктів господарювання, громадян і держави - аргументувати співмірність очікуваних результатів із регуляторним актом.

Законом № 1160-IV прямо покладено на регуляторний орган обов`язок доведення того, що існує проблема, що обраний спосіб регулювання її вирішує та що інтереси держави та суб`єктів господарювання є збалансованими.

На цій підставі Суд відхиляє доводи АТ «Укрзалізниці» та Мінінфрастуктури про втручання судами попередніх інстанцій в дискреційні повноваження Мініфраструктури та вихід за межі компетенції суду в частині надання оцінки економічним аспектам та наслідкам прийняття оскаржуваного нормативно правового акта.

Не заперечуючи наявність дискреційних повноважень у Мінінфрастуктури у сферу державного регулювання та тарифоутворення на вантажні перевезення залізничним транспортом в межах України, Суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, передбаченими у цій статті й інших законах. Водночас оцінка судом дотримання вимог Закону № 1160-IV у процедурі прийняття регуляторного акта не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача та охоплюється безумовним обов`язком суду оцінити всі мотиви позову та, відповідно, оскаржуваний нормативно-правовий акт на предмет його відповідності статті 2 КАС України.

У рішенні від 11 лютого 2018 року № 7-р/2018 (справа № 1-123/2018(4892/17) Конституційний Суд України зазначив, що принцип юридичної визначеності як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.

З огляду на практику Європейського суду з прав людини, за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості адміністративних актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки» від 31 липня 2008 року та інші).

У рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Отже, принцип «належного урядування» не звільняє відповідача від обов`язку дотримуватись обов`язково встановленої чинним законодавством процедури, компетенції та повноважень при прийняті/скасуванні рішень, в тому числі і порядків та методик, прийнятих Мінінфрастуктури на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а також з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження йому надані.

Прийнявши відповідні порядки та методики, норми яких процитовані Судом вище, Мінінфрастуктури обмежило свою дискрецію обов`язком їх дотримуватися з тим, щоб принцип належного урядування не був порушений.

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що судами першої та апеляційної інстанції не допущено порушень вимог статті 264 КАС України в означеній частині.

В іншій частині доводи касаційної скарги АТ «Укрзалізниця» фактично зводяться до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій обставин та досліджених ним доказів, що виходить за межі касаційного перегляду, які визначені статтею 341 КАС України.

Посилання АТ «Укрзалізниця» в касаційній скарзі на те, що суди в тексті судових рішень навели показники Розрахунку індексу змін тарифів, складеному по формі Додатку 2 до Порядку №782, які не відповідають Розрахунку індексу змін тарифів, складеному по формі Додатку 2 до Порядку №782, наявному в матеріалах справи Суд оцінює критично, оскільки неточне відтворення судами відповідних цифрових показників не спростовує встановленої судами обставини відсутності обґрунтованих розрахунків нестачі доходів для покриття поточних витрат від звичайної діяльності, здійснених відповідно до Порядку №782, саме по собі не свідчить про недослідження цього та інших доказів та не впливає на правильність правових висновків судів по суті спору.

Оцінюючи доводи касаційної скарги АТ «Укрзалізниця» в частині неможливості судового розгляду вимог про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта, який вже втратив чинність під час судового розгляду, що свідчить про відсутність предмету спору та унеможливлює як вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, так і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб, Суд виходить із такого.

Відповідно до частин другої та третьої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

З матеріалів справи випливає, що оскаржуваний наказ № 418 був оскаржений ПрАТ «ДТЕК Павлоградвугілля», як особою, яка є суб`єктом правовідносин, у яких застосовано цей акт, у період його чинності, з мотивів незгоди з регуляторною діяльністю Мінінфрастуктури та прийняття ним регуляторного акта з порушенням вимог Закону № 1160-IV.

За час розгляду справи Мінінфрастуктури прийняло наказ від 29 жовтня 2021 року №586 «Про внесення зміни до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 02 листопада 2021 року за № 1408/37030, та наказ від 22 червня 2022 року №441 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 24 червня 2022 року за № 689/38025, у зв`язку з набранням чинності якими Наказ № 418 з 29 червня 2022 року припинив свою дію повністю.

Суди попередніх інстанції, визнаючи оскаржуваний наказ № 418 нечинним, не звернули на це уваги, а тому Верховний Суд вважає за необхідне на підставі статті 351 КАС України, скасувати рішення суду першої інстанції, залишене без змін апеляційним судом, в частині задоволених позовних вимог про визнання нечинним наказу № 418, прийняти в цій частині нову постанову, якою у задоволенні цієї частини позовних вимог відмовити, позаяк не є ефективним способом захисту прав (інтересів) позивача у такому спорі визнання оскаржуваного нормативно-правового акту нечинним, у випадку, коли він і так припинив свою дію.

Водночас Суд не погоджується з доводами АТ «Укрзалізниці» та Мінінфрастуктури в тій частині, що відмова позивачу у визнанні оскаржуваного регуляторного акта нечинним за обставин цієї справи має обов`язковим наслідком відмову у задоволенні позову в повному обсязі, виходячи з такого.

Оскаржуваний наказ № 418 чинив регулюючий вплив на господарську діяльність позивача протягом певного періоду та припинив свою дію у зв`язку з набранням чинності іншими регуляторними актами (накази № 586, № 441), які також були оскаржені в судовому порядку з аналогічних мотивів, а не у зв`язку із усуненням порушень процедури державної регуляторної діяльності, які впливають на легітимність регуляторного акта. Суд нагадує, що відповідність оскаржуваного регуляторного акта основоположним принципам державної регуляторної політики є ключовим питанням у цьому правовому спорі.

За приписами частини третьої статті 264 КАС України нечинні акти не можуть бути оскаржені, і їх законність не може бути предметом розгляду адміністративним судом. Водночас щодо випадків, коли спір щодо оскарження нормативно-правового акту ініційовано в період його дії, Верховний Суд неодноразово висловлював позицію, відповідно до якої враховуючи положення пункту «б» частини першої статті 238, частини третьої статті 264, частини другої статті 265 КАС України, що право позивача на розгляд його позову по суті та оцінка правомірності нормативно-правового акта, чинного на момент звернення з позовом, охоплює собою безумовний обов`язок суду оцінити всі мотиви такого позову та, відповідно, оскаржуваний нормативно-правовий акт на предмет його відповідності статті 2 КАС України (постанова від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16, постанова від 15 жовтня 2025 року у справі № 1.380.2019.000737).

Відмова у доступі до суду особі, якій положеннями частини другої статті 264 КАС України надано право ініціювати у суді спір про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке має ознаки нормативно-правового акта, може призвести до ситуації, за якої такі рішення суб`єктів владних повноважень будуть залишатися поза межами судового контролю.

За таких обставин, ураховуючи приписи частини першої статті 351 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне змінити рішення суду першої інстанції та постанову апеляційної інстанції в частині мотивів задоволення позовних вимог, виклавши їх в редакції цієї постанови.

З огляду на результат касаційного розгляду в зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця», до якої приєдналось Міністерство розвитку громад та територій України, задовольнити частково.

Скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2025 року в частині задоволених позовних вимог про визнання нечинним наказу Міністерства інфраструктури України №418 від 11 серпня 2021 року «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», прийняти в цій частині нову постанову, якою у задоволенні цієї частини позовних вимог відмовити.

Змінити рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2025 року в частині мотивів задоволення іншої частини позовних вимог, виклавши їх в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2025 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач судді А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько В.М. Соколов