Справа № 240/12897/25
Суддя: Гончарова І.А.
Дата ухвалення: 2025-12-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

22 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 240/12897/25

адміністративне провадження № П/990/520/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Гончарової І.А.,

суддів: Бившевої Л.І., Олендера І.Я., Ханової Р.Ф., Хохуляка В.В.,

розглянувши в порядку спрощеного провадження без виклику (повідомлення) учасників справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ

15 вересня 2025 року Житомирським окружним адміністративним судом передано до Верховного Суду як суду першої інстанції позовну заяву ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) до Верховної Ради України (далі - ВР України, відповідач), в якому позивач просить:

- визнати протиправними дії ВР України, що полягають у ненаданні публічної інформації на запити на інформацію ОСОБА_1 від 13 квітня 2025 року та 04 травня 2025 року;

- визнати протиправними та скасувати рішення відповідача, що оформлені листами від 18 квітня 2025 року та 09 травня 2025 року, про відмову в наданні публічної інформації на запити на інформацію ОСОБА_1 від 13 квітня 2025 року та 04 травня 2025 року;

- зобов`язати ВР України виконати вимоги запитів на інформацію позивача від 13 квітня 2025 року та 04 травня 2025 року.

II. РУХ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 жовтня 2025 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Гончарова І.А. - головуючий суддя, судді Бившева Л.І., Олендер І.Я., Ханова Р.Ф., Хохуляк В.В.

Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2025 року відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду по суті в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами у строк, встановлений статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

12 листопада 2025 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому він просить відмовити в задоволенні позову.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13 квітня 2025 року позивач звернувся до ВР України із запитом на інформацію, в якому просив надати скан-копії законодавчих актів, що перебувають у розпорядженні відповідача, які встановлюють обмеження чи заборони громадянам України в перетині державного кордону України.

18 квітня 2025 року ВР України відмовила ОСОБА_1 в задоволенні запиту та повідомила його про те, що не є розпорядником інформації за запитами на інформацію стосовно інформації, яка може бути отримана шляхом узагальнення, аналітичної обробки даних або потребує створення в інший спосіб. При цьому проінформувала, що відповідь на запит позивача не передбачає надання відображеної та задокументованої будь-якими засобами інформації, розпорядником якої є Апарат ВР України, а потребує додаткового аналізу та надання роз`яснення законодавства, тобто створення нової інформації, а тому цей запит не може розглядатися як запит на інформацію.

04 травня 2025 року ОСОБА_1 повторно звернувся до ВР України із запитом аналогічного змісту, за наслідками розгляду якого відповідач 09 травня 2025 року повідомив, що не є розпорядником інформації, щодо якої позивачем подано запит.

Вважаючи дії ВР України, що полягають у ненаданні публічної інформації на запити на інформацію від 13 квітня 2025 року та 04 травня 2025 року протиправними, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з цим адміністративним позовом.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Мотивуючи заявлений адміністративний позов, ОСОБА_1 зазначив, що підстави для відмови в задоволенні запиту на інформацію визначено частиною першою статті 22 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) і наведений перелік є вичерпним. А саме, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Проте, на переконання позивача, жодну з перелічених підстав ВР України в якості відмови в задоволенні його запиту не зазначила, а лише наголосила на необхідності додаткового аналізу та наданні роз`яснень законодавства, а також вказала про електронні тексти оригіналів прийнятих ВР України актів на офіційному вебсайті парламенту.

Відповідач, обґрунтовуючи відзив на позовну заяву, зазначає, що зміст листів позивача від 13 квітня 2025 року та 04 травня 2025 року дає підстави стверджувати, що ОСОБА_1 просив надати йому інформацію, яка не є (і не повинна бути відповідно до чинного законодавства України) відображена чи задокументована будь-якими засобами інформації, а потребує створення нової, зокрема, шляхом здійснення аналітичної роботи та надання роз`яснення законодавства України, відповідно, такі листи не є запитами на інформацію в розумінні Закону № 2939-VI.

ВР України наголошує, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходиться у володінні суб`єкта владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Тобто, запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститися, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. В свою чергу, не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.

При цьому відповідач звертає увагу на те, що оскільки листи позивача не є запитами на інформацію, Апарат ВР України відповідно до Закону № 2939-VI надіслав ОСОБА_1 повідомлення, в яких роз`яснено належні способи подання документів різних видів до ВР України та Апарату ВР України.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

За правилами частини першої статті 5 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон № 2939-VI, відповідно до статті 2 якого метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

За змістом статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Сфера дії цього Закону не поширюється на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом (частина друга статті 2 Закону № 2939-VI).

Згідно зі статтею 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

За частиною першою статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Згідно з частиною третьою статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Частинами першою, другою статті 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

Законодавство про звернення громадян включає Закон України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) та інші акти законодавства, що видаються відповідно до Конституції України та цього Закону.

За змістом положень статей 75, 76 Конституції України ВР України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, конституційний склад якої складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України.

Законодавча влада безпосередньо пов`язана з головною функцією парламенту - законотворчістю. Цю функцію не може здійснювати жоден інший державний орган. Рішення парламенту ухвалюються спільною діяльністю народних депутатів України.

Відповідно до статті 88 Конституції України ВР України, зокрема, обирає зі свого складу Голову ВР України, який, з-поміж іншого, організовує роботу апарату ВР України та здійснює повноваження, передбачені Конституцією України, у порядку, встановленому законом про регламент ВР України.

Повноваження Голови ВР України також визначені статтею 78 Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент), затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України». Так, Голова ВР України на виконання повноважень, визначених Конституцією України, серед інших питань, зокрема, організовує роботу Апарату ВР України та здійснює контроль за його діяльністю.

Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 3 Регламенту ВР України надає інформацію за запитами відповідно до Закону № 2939-VI. Розгляд та надання відповіді на запити на інформацію забезпечуються Апаратом ВР України.

Необхідною передумовою для вирішення спірних правовідносин є диференціація звернень, поданих у порядку Закону № 393/96-ВР та Закону № 2939-VI.

Закон № 393/96-ВР передбачає, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Натомість Закон № 2939-VI визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Під публічною інформацією мається на увазі відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Особливістю Закону № 2939-VI є те, що він не поширюється на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Право на звернення та право на доступ до публічної інформації тісно пов`язані між собою. Право на звернення - це викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (стаття 3 Закону № 393/96-ВР) до суб`єктів владних повноважень, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації.

Як запит на інформацію розуміють прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні (стаття 19 Закону № 2939-VI).

Тобто мова йде про раніше створену інформацію, якою володіє розпорядник. Для відповіді на інформаційний запит розпорядник інформації не повинен створювати нову інформацію, готувати аналітику, надавати роз`яснення тощо.

Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI).

До того ж Закон № 2939-VI не поширюється на відносини у сфері звернень громадян щодо надання юридичної консультації, проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин, повідомлених запитувачем інформації, тощо, оскільки такі відносини регулюються спеціальним законом - Законом України від 02 червня 2011 року № 3460-VI «Про безоплатну правничу допомогу».

Визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях (тобто відповідала критеріям «відображеності та задокументованості») і знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Таке правозастосування відповідає правовому висновку, викладеному в постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого 2022 року у справі № 9901/390/21.

З аналізу змісту запитів позивача від 13 квітня 2025 року та 04 травня 2025 року, слідує, що він просить надати інформацію, яка не є (і не повинна бути відповідно до чинного законодавства) відображена чи задокументована будь-якими засобами інформації, а потребує створення нової, зокрема, шляхом здійснення аналітичної роботи.

Звернення ОСОБА_1 за своєю суттю не є запитом на інформацію в розумінні Закону № 2939-VI, оскільки не передбачає надання уже відображеної та задокументованої інформації будь-якими засобами.

Натомість надання відповіді на запити позивача вимагає проведення аналізу наявності в прийнятих законодавчих актах правових норм, які встановлюють обмеження чи заборону громадянам України в перетині державного кордону України. Надання такої інформації, з огляду на викладене, не охоплюється сферою дії Закону № 2939-VI.

Враховуючи наведене, в задоволенні розглядуваного адміністративного позову слід відмовити.

VI. СУДОВІ ВИТРАТИ

За правилами статті 139 КАС України судові витрати позивача в цій справі на правову допомогу відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 2, 22, 241 - 246, 250, 255, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії відмовити.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його складення.

Судове рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Головуючий суддя І.А. Гончарова

Судді Л.І. Бившева

І.Я. Олендер

Р.Ф. Ханова

В.В. Хохуляк