Справа № 140/5414/24
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2025-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №140/5414/24
адміністративне провадження №К/990/7087/25
Судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Желєзного І. В., у справі № 140/5414/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області, Пенсійного фонду України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
Рух справи
У травні 2024 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся до суду з позовом до Пенсійного фонду України (далі - відповідач 1, ПФУ), Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області (далі - відповідач 2, ГУ ПФУ у Волинській області) про: визнання протиправним та скасування наказу ПФУ від 22 квітня 2024 року № 126-О про звільнення позивача з посади начальника ГУ ПФУ у Волинській області у зв`язку з досягненням ним 65-річного віку; поновлення на посаді начальника ГУ ПФУ у Волинській області; стягнення з ГУ ПФУ у Волинській області середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 29 липня 2024 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2025 року, в задоволенні позову відмовлено повністю.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що продовження граничного віку перебування на державній службі є правом суб`єкта призначення а не його обов`язком. Відповідне рішення приймається з урахуванням принципу доцільності та необхідності продовження роботи особою, що досягла 65- річного віку, виключно у зв`язку із потребами служби.

Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), подавши її 23 квітня 2024 року засобами поштового зв`язку.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (постанова від 18 грудня 2025 року) касаційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 липня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2025 року у справі № 140/5414/24 залишив без змін.

В обгрунтування висновків Суд зазначив, що припинення державної служби в контексті пункту 7 частини першої статті 83 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) слід розуміти як закінчення строку перебування на державній службі, а тому строк проходження державної служби припиняється у зв`язку із досягненням особою граничного віку перебування на службі. Подальше перебування позивача на службі на підставі контракту, не зобов`язує відповідача погоджувати з Міністром соціальної політики звільнення позивача. У правовідносинах, які виникли у цій справі, позивач помилково вважає, що на них розповсюджуються вимоги статей 18 та 19 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI).

Крім того, Міністр соціальної політики України 25 квітня 2024 року погодив звільнення позивача з посади у зв`язку із досягненням ним 65-річного віку.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що відсутність на дату звільнення позивача погодження Міністра соціальної політики України не може бути підставою для невиконання імперативних вимог Закону № 889-VIII суб`єктом призначення, який прийняв відповідне рішення щодо позивача в межах своїх повноважень.

Ураховуючи наведене, відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаю окрему думку.

Підстави та мотиви для висловлення окремої думки.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначає Закон № 889-VIII (у редакції, чинній станом на момент виникнення правовідносин), який є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.

Cтатею 5 Закону № 889-VIII передбачено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку зі вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина 1 статті 1 Закону № 889-VIII).

Підпунктом 7 частини першої статті 2 Закону № 889-VIII передбачено, що суб`єкт призначення -- державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади.

Пунктом 4 частини 2 статті 34 Закону № 889-VIII визначено, що строкове призначення на посаду здійснюється у разі, зокрема призначення особи, яка досягла 65-річного віку, на посаду державної служби - на один рік з правом повторного призначення без обов`язкового проведення конкурсу щорічно.

Згідно пунктом 7 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII встановлено, що державна служба припиняється, зокрема, у разі виходу державного службовця на пенсію або досягнення ним 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом.

Отже, вказаним положенням установлено граничний термін перебування на державній службі.

Припинення державної служби в контексті пункту 7 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII слід розуміти як закінчення строку перебування на державній службі.

Верховний Суд виклав такий висновок у постанові від 06 жовтня 2021 року у справі № 160/3884/20.

Звертаю увагу, що положення пункту 7 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII щодо припинення державної служби у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку є імперативним та у разі неприйняття суб`єктом призначення рішення про продовження строку перебування на державній службі є безумовною підставою для звільнення такої особи у визначену дату.

Частиною четвертою статті 83 Закону № 889-VIII визначено, що у зв`язку з потребами служби державний службовець за рішенням суб`єкта призначення може бути залишений на державній службі після досягнення 65-річного віку за його згодою. Рішення про продовження строку перебування на державній службі приймається суб`єктом призначення щороку, але не більш як до досягнення державним службовцем 70-річного віку.

Отже, погоджуюсь із висновками судів попередніх інстанцій, що продовження граничного віку перебування на державній службі є правом суб`єкта призначення, а не його обов`язком. Потребу державної служби у конкретному державному службовцеві, який досяг 65-річного віку, визначає суб`єкт призначення. При цьому, бажання особи продовжити службу після досягнення нею 65-річного не є достатньою підставою для продовження державної служби після досягнення особою граничного віку перебування на службі.

Конституційний Суд України в Рішенні від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007 (справа про граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування) дійшов висновків про те, що граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування фактично є пенсійним віком для цієї категорії працівників; встановлення законодавцем граничного віку перебування на відповідній службі є питанням соціальної або економічної доцільності. Особливі правила та умови, засновані на специфічних вимогах до праці, не обмежують право на працю і гарантію рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності.

Відповідно до роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби від 15 березня 2021 року № 131-р/з Щодо призначення на посаду державної служби та продовження строку перебування на державній службі особи, яка досягла 65-річного віку Законами України від 15 грудня 2020 року № 1081-IX «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» та від 23 лютого 2021 року № 1285-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» внесено зміни до Закону України «Про державну службу», згідно з якими виключено обмеження щодо вступу на державну службу особи, яка досягла 65-річного віку, передбачено умови вступу на державну службу, а також проходження державної служби особами після досягнення 65 років.

Як установлено судами попередніх інстанцій, позивачу 20 квітня 2023 року виповнилося 65 років. Наказом голови правління ПФУ від 19 квітня 2023 року № 145-О відповідно до частини четвертої статті 83 Закону № 889-VIII продовжено строк перебування на державній службі ОСОБА_1 , начальнику ГУ ПФУ у Волинській області, до 20 квітня 2024 року.

У 2024 році відповідач 1 не ухвалив рішення щодо продовження строку перебування позивача на державній службі та, як наслідок, наказом голови правління ПФУ від 22 квітня 2024 року № 126-О його звільнено з 22 квітня 2024 року з посади начальника ГУ ПФУ у Волинській області у зв`язку зі досягненням ним 65-річного віку на підставі пункту 7 частини першої та частини четвертої статті 83 Закону № 889-VIII.

Статтею 2411 КЗпП України встановлено, що коли строки визначаються днями, то їх обчислюють з дня, наступного після того дня, з якого починається строк. Якщо останній день строку припадає на святковий, вихідний або неробочий день, то днем закінчення строку вважається найближчий робочий день.

Оскільки 20 квітня 2024 року припадало на вихідний день (субота), тому суб`єкт призначення 22 квітня 2024 року (перший робочий день після вихідних) зобов`язаний був прийняти одне з таких рішень: про продовження строку перебування на державній службі або звільнення (припинення) з державної служби.

Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що Законом 889-VIII не передбачена необхідність приймати окреме рішення щодо заяви позивача про намір продовжити державну службу, а тому доводи позивача про прийняття ПФУ оскаржуваного наказу без врахування його заяви про продовження строку перебування на державній службі є безпідставними.

Правильно зазначили суди попередніх інстанцій і про наявність дискреційних повноважень у суб`єкта призначення щодо прийняття рішення про продовження строку перебування на державній службі позивачу, який досяг 65-річного віку, оскільки він має можливість обирати одне з допустимих рішень, а визначальною підставою для цього в такому випадку є саме потреба державної служби.

Пунктом 8 частини другої статті 18 Закону № 3166-VI встановлено, що міністр погоджує призначення на посади та звільнення з посад керівників і заступників керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади.

Керівник центрального органу виконавчої влади призначає на посади за погодженням із відповідним міністром та головами відповідних місцевих державних адміністрацій, звільняє з посад керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади (пункт 16 частини четвертої статті 19 Закону № 3166-VI.

Підпунктом 7 пункту 11 Положення про Пенсійний фонд України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 2014 року № 280 визначено, що голова правління ПФУ призначає на посади та звільняє з посад за погодженням з Міністром соціальної політики керівників та заступників керівників територіальних органів Пенсійного фонду України відповідно до законодавства про державну службу.

Як установлено судами попередніх інстанцій, 16 квітня 2024 року позивач подав заяву про продовження строку перебування на державній службі до 20 квітня 2025 року, яку ГУ ПФУ у Волинській області листом від 17 квітня 2024 року № 0300-08-5/23356 разом з інформацією про результати роботи ГУ ПФУ у Волинській області за 2023 рік та за І квартал 2024 року та біографічною довідкою позивача направлено голові правління ПФУ.

18 квітня 2024 року ПФУ направив Міністру соціальної політики України лист № 2800-1001-5/23808 Про погодження звільнення з посади, в якому просив погодити звільнення позивача з посади начальника ГУ ПФУ у Волинській області у зв`язку зі досягненням ним 65-річного віку відповідно до пункту 7 частини першої та частини четвертої статті 83 Закону № 889-VIII.

Міністр соціальної політики України 25 квітня 2024 року листом № 10228/0/2-24/54 (Про погодження звільнення) погодив звільнення позивача з посади у зв`язку зі досягненням ним 65-річного віку.

Не погоджуюся з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки ними не надано належної оцінки дотриманню відповідачем обов`язкової процедури звільнення позивача з посади начальника ГУ ПФУ у Волинській області та, як наслідок, не застосовано належний спосіб судового захисту, який відповідав би характеру виявленого порушення.

Оскаржуваним у цій справі є наказ Пенсійного фонду України від 22 квітня 2024 року № 126-О «Про звільнення ОСОБА_1 » з посади начальника ГУ ПФУ у Волинській області. Водночас погодження Міністром соціальної політики України звільнення позивача датоване 25 квітня 2024 року. Отже, наказ про звільнення прийнято до отримання обов`язкового погодження.

Як убачається зі змісту судових рішень, суди попередніх інстанцій зосередилися на тому, що наказом голови правління ПФУ від 19 квітня 2023 року № 145-О позивачу продовжено строк перебування на державній службі до 20 квітня 2024 року, однак не перевірили належним чином істотну для правильного вирішення спору обставину - правові наслідки прийняття наказу про звільнення без попереднього погодження з Міністром соціальної політики України.

Позивач обіймав посаду, звільнення з якої відповідно до імперативних вимог Закону № 3166-VI здійснюється за погодженням із Міністром соціальної політики України, незалежно від підстав такого звільнення. У цій категорії правовідносин погодження міністра є не формальністю, а обов`язковою процедурною передумовою реалізації повноваження суб`єкта призначення. Без такого погодження суб`єкт призначення не набуває належної правової можливості завершити процедуру звільнення, а прийнятий до погодження акт є передчасним за часом ухвалення і таким, що не відповідає встановленому законом способу реалізації повноважень. Подальше отримання погодження не може ретроспективно легітимізувати визначення дати звільнення на момент, коли погодження ще не існувало, оскільки це означало б надання процедурній умові зворотної дії та фактичне нівелювання її змісту.

Погоджуюся, що після спливу продовженого строку перебування позивача на службі (до 20 квітня 2024 року) та за відсутності нового рішення про продовження строку існували підстави для припинення служби. Однак наявність підстави для припинення не звільняла відповідача від обов`язку діяти у спосіб, прямо встановлений Законом № 3166-VI, тобто отримати погодження відповідного міністра. Інакше імперативна вимога щодо погодження перетворюється на декларативну та не виконує своєї гарантійної функції у процедурі звільнення.

Окремо зазначаю, що обов`язкова процедура не може бути замінена міркуваннями доцільності, оперативності чи адміністративної зручності. Навіть якщо суб`єкт призначення виходив із очевидності припинення строку перебування на службі або з потреби своєчасного кадрового рішення, такі міркування не скасовують і не зменшують значення імперативно встановленої законом передумови - погодження звільнення. У протилежному випадку обов`язковість процедури ставиться в залежність від суб`єктивної оцінки органу влади, що є несумісним із принципом законності та передбачуваності дій публічної адміністрації.

Щодо належного способу судового захисту

Виявлене порушення у цій справі має процедурний характер і полягає не у відсутності підстав для припинення служби як такої, а у передчасному визначенні юридичної дати припинення без дотримання обов`язкової передумови (погодження). За таких умов метою судового захисту має бути усунення дефекту процедури та відновлення правової визначеності шляхом приведення юридичних наслідків наказу у відповідність до закону.

Саме тому належним, пропорційним та ефективним способом захисту у цих правовідносинах є зміна дати звільнення на дату, коли відповідач фактично набув правових підстав завершити процедуру у встановлений законом спосіб, тобто на 25 квітня 2024 року - дату погодження звільнення Міністром соціальної політики України. Такий спосіб захисту:

відповідає характеру порушення, оскільки усуває наслідок передчасності рішення, не заперечуючи при цьому наявність підстав для припинення служби після спливу продовженого строку;

відновлює правову визначеність, оскільки узгоджує момент припинення правового статусу з моментом виконання обов`язкової процедурної умови;

є пропорційним, бо не створює надмірного втручання у повноваження суб`єкта призначення щодо кадрового рішення, а лише забезпечує реалізацію цього рішення у законний спосіб;

є ефективним, оскільки дозволяє вирішити похідні вимоги (у тому числі щодо виплат) у межах чітко визначеного періоду, зумовленого неправильно встановленою датою звільнення.

Додатково наголошую, що в цьому випадку коригування дати звільнення забезпечило б баланс між вимогою додержання імперативної процедури та легітимною метою завершення служби, не підміняючи собою кадрове рішення, а приводячи його правові наслідки у відповідність до закону.

Отже, у цій справі позов підлягав частковому задоволенню: шляхом зобов`язання Пенсійного фонду України внести зміни до наказу від 22 квітня 2024 року № 126-О «Про звільнення ОСОБА_1 » у частині дати звільнення, визначивши її 25 квітня 2024 року замість 22 квітня 2024 року, а також шляхом вирішення похідної вимоги про виплату середнього заробітку за період, спричинений передчасно визначеною датою звільнення.

У зв`язку з наведеним вважаю, що рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 липня 2024 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2025 року підлягали скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову у зазначеній частині.

Суддя І. В. Желєзний