Справа № 160/4161/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 160/4161/24

адміністративне провадження № К/990/39604/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації

до Дніпропетровської обласної ради, Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Департамент капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації

про визнання протиправною та скасування додаткової угоди, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Білак С.В., Юрко І.В., Чабаненко С.В. від 23 липня 2025 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2024 року керівник Центральної окружної прокуратури міста Дніпра (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - Управління культури Дніпропетровської ОДА) звернувся до суду з позовом до Дніпропетровської обласної ради, Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради (далі - КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького»), в якому, з урахуванням подання 03 липня 2024 року заяви про зміну предмету позову, просив:

- визнати протиправною, нечинною та скасувати додаткову угоду від 08 травня 2024 року № 1 до охоронного договору від 08 вересня 2020 року № 13/6-18, укладеного між КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» та Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, на пам`ятку архітектури місцевого значення - Художній музей, взяту на державний облік із занесенням до переліку пам`яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75 на підставі розпорядження голови Дніпропетровської ОДА від 12 квітня 1996 року № 158-р, загальною площею 4451,5 кв. м, що розташована за адресою: місто Дніпро, проспект Дмитра Яворницького, будинок 18;

- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради та КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» щодо неприведення до належного стану шляхом здійснення ремонтних робіт пам`ятки архітектури місцевого значення - Художній музей;

- зобов`язати Дніпропетровську обласну раду та КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради привести до належного стану пам`ятку архітектури місцевого значення Художнього музею шляхом здійснення ремонтних робіт;

- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради та КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» щодо неприведення до належного стану пам`ятки архітектури місцевого значення - Художній музей, шляхом здійснення реставраційних робіт;

- зобов`язати Дніпропетровську обласну раду та КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» привести до належного стану пам`ятку архітектури місцевого значення - Художній музей, шляхом здійснення реставраційних робіт.

2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор покликався на те, що КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» та Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради шляхом укладення оскаржуваної додаткової угоди до охоронного договору безпідставно відтермінували виконання робіт зі збереження пам`ятки культурної спадщини (ремонт (реставраційний) покрівлі, реставрація фасадів, встановлення системи кліматичного контролю, протипожежних дверей, заміни електропроводки, модернізацію охоронної сигналізації та опалення) на невизначений термін (протягом 3 років з 90-го дня після припинення чи скасування дії воєнного стану в Україні). Станом на 30 березня 2020 року пам`ятка архітектури місцевого значення - Художній музей, потребувала проведення комплексних наукових досліджень та ремонтно-реставраційних робіт для збереження автентичних внутрішніх та зовнішніх елементів будівлі. Згідно з актом візуального обстеження від 22 листопада 2023 року в результаті несвоєчасного проведення реставраційних робіт відбувається значне руйнування штукатурного шару на фасадах будівлі та руйнування декоративних елементів карнизу; загальний стан фасадів будівлі пам`ятки незадовільний та частково аварійний, останні роботи щодо капітального ремонту проводилися в 1966 році.

У серпні 2020 року Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради погодило науково-проєктну документацію «Робочий проект "Ремонт (реставраційний) покрівлі будівлі КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» ДОР»; відповідні роботи, згідно з пунктом 13 охоронного договору, мали розпочатися у 2020 році.

Відтермінування додатковою угодою від 08 травня 2024 року № 1 здійснення робіт щодо запобігання руйнування, забезпечення захисту, збереження, утримання, реставрації та ремонту будівлі Художнього музею суперечить вимогам законодавства щодо охорони пам`яток культурної спадщини та свідчить про бездіяльність уповноваженого органу культурної спадщини.

Центральна окружна прокуратура міста Дніпра повідомила Управління культури Дніпропетровської ОДА листами від 05 травня 2023 року № 15/4-364ВИХ-23 та від 22 травня 2024 року № 54-4282ВИХ-24 про порушення інтересів держави, проте Управління не вжило належних заходів для збереження та відновлення пам`ятки місцевого значення.

3. Дніпропетровська обласна рада не визнала позов, у відзиві зазначала про обмеженість фінансового ресурсу та видатків державного і місцевих бюджетів на час дії воєнного стану (з 24 лютого 2022 року), у зв`язку з чим між Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» було укладено оскаржувану додаткову угоду до охоронного договору, за якою сторони відтермінували виконання зобов`язань, а не відмовилися їх виконувати. Управління культури Дніпропетровської ОДА є головним розпорядником коштів щодо видатків «Проєктування, реставрація та охорона пам`яток архітектури», вносить пропозиції до проєкту обласного бюджету стосовно пам`яток культурної спадщини, тому Прокурор не може діяти в інтересах держави в особі цього органу.

4. КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» просило залишити позов без розгляду, вказувало, що виступало замовником розробки проєктно-кошторисної та технічної документації, робочих проєктів, експертних висновків, направляло Департаменту капітального будівництва Дніпропетровської ОДА листи про необхідність проведення реставраційних робіт, проте за відсутності бюджетного фінансування не може розпочати реставраційні роботи. Акт візуального обстеження, складений 22 листопада 2023 року представником Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради про руйнування штукатурного шару фасадів та декоративних елементів карнизу пам`ятки архітектури місцевого значення Художнього музею не враховує ступінь впливу цих пошкоджень на міцність та стійкість конструкції будівлі; вжиті в акті терміни «незадовільний» та «частково аварійний» відсутні у ДСТУ-Н Б В.1.2-18:2016 «Настанова щодо обстеження будівель і споруд для визначення та оцінки їх технічного стану» (далі - ДСТУ-Н Б В.1.2-18:2016), тому такий акт не може бути письмовим доказом.

5. Прокурор наполягав на тому, що ДСТУ-Н Б В.1.2-18:2016 не регулює порядок проведення обстеження пам`яток культурної спадщини та що воєнний стан чи будь-які інші обставини не звільняють власників та користувачів пам`ятки від виконання обов`язків, визначених законом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 22 жовтня 2024 року задовольнив позов.

7. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що Прокурор має право на звернення до суду в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Управління культури Дніпропетровської ОДА. Пам`ятка архітектури місцевого значення Художнього музею належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області та перебуває в оперативному управлінні КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького»; за умовами охоронного договору від 08 вересня 2020 року власник пам`ятки протягом 2020-2022 років мав провести роботи з ремонту покрівлі та реставрації фасадів пам`ятки. Перебування будівлі пам`ятки архітектури місцевого значення - Художній музей, в незадовільному стані підтверджується складеним у 2018 році технічним звітом ДНД ПВІ «НДІпроектреконструкція» та актом візуального обстеження від 22 листопада 2023 року. Матеріали справи не містять доказів на підтвердження того, що відповідачі вживали достатні та дієві заходи з метою належного утримання та збереження культурної пам`ятки, що додатково підтверджується розірванням договору від 31 грудня 2021 року з виконавцем щодо розробки проєктно-кошторисної документації «Реставрація фасадів пам`ятки архітектури місцевого значення охоронний номер 75 будівлі "Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького"».

8. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 23 липня 2025 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2024 року, закрив провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

9. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради не виявило порушення умов охоронного договору та не має повноважень на звернення до суду з подібним позовом, а Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської ОДА є органом, що здійснює державне управління у сфері охорони культурної спадщини, який у разі загрози пошкодження, руйнування чи знищення пам`ятки внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності її власника може пред`явити позов про викуп пам`яток культурної спадщини. Також апеляційний суд зазначив, що орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, та що винятком є лише компетенційний спір.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

10. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, перший заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2025 року та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2024 року.

11. На обґрунтування касаційної скарги Прокурор зазначив, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), статті 6 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III), порушив положення статей 4, 5, 19, 53, 238, 239 КАС України, а також не врахував правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави, якщо суб`єкт владних повноважень після повідомлення прокурора в розумний строк сам не подав позов), та висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18, від 02 вересня 2021 року у справі № 280/3319/20, від 06 грудня 2023 року у справі № 380/4498/20, від 20 січня 2025 року у справі № 120/10793/22 та від 08 травня 2024 року у справі № 240/17530/23 (щодо застосування пункту 4 частини першої статті 19 КАС України до правовідносин, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, яким є охоронний договір), від 31 травня 2023 року у справі № 815/4246/17 та від 20 червня 2025 року у справі № 420/15162/24 (щодо права місцевих органів державної влади подавати позов до органу місцевого самоврядування, який у спірних відносинах не виконує владних функцій, а є лише власником пам`ятки культурної спадщини) від 06 серпня 2024 року у справі № 160/17086/23 (щодо застосування положень частини другої статті 6 Закону № 1805-III та статті 23 Закону № 1697-VII стосовно права прокурора звертатися до суду в інтересах держави в особі органів охорони культурної спадщини місцевого рівня з приводу укладення, розірвання, внесення змін та виконання охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини).

Прокурор наголошує, що охоронний договір, укладений на підставі статті 23 Закону № 1805-III, є адміністративним договором, а пам`ятка архітектури місцевого значення - Художній музей, належить до комунальної власності, що виключає можливість застосування положень статті 21 Закону № 1805-III. З моменту набуття пам`яткою культурної спадщини охоронного статусу Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської ОДА не вживають належних заходів для забезпечення реального захисту пам`ятки архітектури місцевого значення Художнього музею.

Суд апеляційної інстанції залишив поза увагою те, що Прокурор заявив позовну вимогу про визнання нечинною та скасування додаткової угоди від 08 травня 2024 року № 1 до охоронного договору від 08 вересня 2020 року № 13/6-18, яка беззаперечно має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

12. Дніпропетровська обласна рада подала відзив, в якому просила закрити касаційне провадження відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 КАС України, а у випадку касаційного розгляду - залишити касаційну скаргу Прокурора без задоволення. Відзив обґрунтовувала тим, що висновки щодо застосування норми права, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, на які покликається Прокурор у касаційній скарзі, стосуються правовідносин, які не є подібними. Пам`ятка архітектури місцевого значення - Художній музей, не має облікової документації та/або паспорта, і не внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; предмет охорони (елементи, що становлять культурну цінність) не визначено, а оскаржувана додаткова угода (від 08 травня 2024 року № 1 до охоронного договору від 08 вересня 2020 року № 13/6-18) укладена на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

13. КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» у відзиві просить залишити касаційну скаргу Прокурора без задоволення; зазначає, що Музей виконав реконструкцію системи опалення, облаштування автономної котельні, заміну вікон та частковий ремонт покрівлі та здійснює поточні ремонти систем внутрішніх інженерних мереж та обладнання, і приміщень, виконання яких не потребує розробки спеціальної проєктної документації. Незадовільний став визначено лише щодо окремих фрагментів штукатурного шару на фасадах та окремих декоративних елементах карнизу. Порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768 (далі - Порядок № 1768), не містить заборони відтермінування строку проведення ремонтних та реставраційних робіт на об`єктах культурної спадщини на невизначений строк, тому немає підстав вважати протиправною та нечинною додаткову угоду від 08 травня 2024 року № 1 до охоронного договору від 08 вересня 2020 року № 13/6-18. За відсутності бюджетного фінансування КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» не може забезпечити реставраційні роботи.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

14. 26 вересня 2025 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

15. Верховний Суд ухвалою від 09 жовтня 2025 року відкрив касаційне провадження.

16. 18 жовтня 2025 року КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького», а 20 жовтня 2025 року Дніпропетровська обласна рада, подали до суду касаційної інстанції відзиви на касаційну скаргу.

17. Верховний Суд ухвалою від 17 грудня 2025 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 18 грудня 2025 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

18. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

19. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

20. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

21. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

22. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2025 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.

24. Конституція України у статті 54 проголошує, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

25. У преамбулі Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року (далі - Конвенція 1972 року), ратифікована Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04 жовтня 1988 року № 6673-XI, звернуто увагу на те, що пошкодження або зникнення будь-яких зразків культурної цінності чи природного середовища є згубним збідненням надбання всіх народів світу.

26. Кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

27. У преамбулі Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року (далі - Конвенція 1985 року), ратифікованої Законом України від 20 вересня 2006 року № 165-V «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи», визначено, що архітектурна спадщина найяскравіше віддзеркалює багатство та розмаїття культурної спадщини Європи, є безцінним свідком нашого минулого і спільним надбанням всіх європейців.

28. Архітектурна спадщина включає, зокрема, усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення (стаття 1 Конвенції 1985 року).

29. Для підтримки культурної спадщини, відповідно до статті 9 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, ратифікованої Законом від 19 вересня 2013 року № 581-VII, Україна зобов`язується:

a) заохочувати повагу до цілісності культурної спадщини шляхом забезпечення того, щоб у рішеннях про зміни враховувалося розуміння пов`язаних із цим культурних цінностей;

b) розробляти й просувати принципи сталого управління, а також заохочувати утримання;

c) забезпечувати, щоб у всіх загальних технічних регламентах ураховувалися особливі вимоги до збереження культурної спадщини;

d) сприяти використанню матеріалів, методів і навичок, які ґрунтуються на традиціях, а також досліджувати можливості їхнього застосування в сучасних умовах;

e) сприяти високій якості роботи через системи професійної кваліфікації та акредитації окремих осіб, підприємств та установ.

30. Стаття 1 Закону № 1805-III визначає культурну спадщину як сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини.

31. Охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини (абзац сьомий частини першої статті 1 Закону № 1805-III).

32. Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради (частина перша статті 3 Закону № 1805-III).

33. Щодо пам`яток національного значення, відповідальність за їх збереження покладається на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (стаття 5 Закону № 1805-III).

34. Для пам`яток місцевого значення відповідальність і контроль за збереженням здійснюють органи охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а також виконавчі органи сільських, селищних, міських рад (стаття 6 Закону № 1805-III).

35. Усі власники пам`яток, відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1805-III, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

36. Власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору відповідно до частини першої статті 24 Закону № 1805-III.

37. Охоронні договори укладаються на пам`ятки культурної спадщини національного, місцевого значення, а також на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини чи їх частини з урахуванням особливостей, передбачених Порядком № 1768.

38. В охоронному договорі зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини (пункт 5 Порядку № 1768 у редакції, чинній до 06 червня 2024 року).

39. Відповідно до пункту 16 частини першої статті 4 КАС України адміністративний договір - спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

40. Частина перша статті 19 КАС України встановлює перелік категорій адміністративних справ, які підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства. Зокрема, пункт 4 цієї норми передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, у тому числі спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

41. Охоронний договір є адміністративним договором у розумінні пункту 4 частини першої статті 19 КАС України, оскільки регулює відносини між суб`єктом владних повноважень (органом охорони) та іншою особою (власником або користувачем), має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини), укладається на підставі статті 23 Закону № 1805-III.

42. Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки культурної спадщини чи її (його) частини.

43. До охоронних договорів застосовуються насамперед спеціальні норми Закону № 1805-III та підзаконних нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини.

44. Охоронний договір або додаткова угода до нього можуть бути визнані нечинними, якщо вони суперечать вимогам законодавства про охорону культурної спадщини, навіть якщо формально відповідають загальним вимогам до договорів, встановленим цивільним законодавством.

45. Спори, що виникають з приводу укладення, зміни, виконання, припинення або розірвання охоронних договорів, а також спори про визнання їх нечинними, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства відповідно до пункту 4 частини першої статті 19 КАС України, оскільки такі правовідносини мають публічно-правовий характер і стосуються захисту суспільних інтересів у сфері охорони культурної спадщини, що відповідає завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України.

46. Таку позицію підтвердив Верховний Суд у постановах від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18, від 02 вересня 2021 року у справі № 280/3319/20, від 06 грудня 2023 року у справі № 380/4498/20, від 06 серпня 2024 року у справі № 160/17086/23, від 08 травня 2024 року у справі № 240/17530/23, від 20 січня 2025 року у справі № 120/10793/22, від 24 січня 2025 року у справі № 560/5184/24, від 26 лютого 2025 року у справі № 120/2126/24, від 16 вересня 2025 року у справі № 420/8947/24 тощо.

47. У спорах з приводу охоронних договорів діють загальні правила розподілу обов`язку доказування в адміністративних справах, встановлені частиною другою статті 77 КАС України. Тобто, якщо уповноважений орган охорони культурної спадщини оскаржує додаткову угоду до охоронного договору, стверджуючи, що вона суперечить закону, сторони або сторона адміністративного договору мають довести законність цієї додаткової угоди, обґрунтувати, що вона відповідає вимогам законодавства та не порушує публічний інтерес у збереженні культурної спадщини.

48. Посилання суду апеляційної інстанції на статтю 21 Закону № 1805-III як на єдиний можливий спосіб судового реагування органу охорони культурної спадщини є помилковим. Зазначена стаття встановлює механізм втручання у право власності на пам`ятку шляхом її примусового викупу у разі грубого порушення режиму використання. Проте зазначене не виключає застосування інших способів захисту, зокрема судового контролю за змістом та змінами охоронного договору і додаткових угод до нього. Такий контроль прямо випливає зі статей 23, 24 Закону № 1805-III та пункту 4 частини першої статті 19 КАС України.

49. Орган охорони культурної спадщини має особливі повноваження у договірних відносинах: визначає обов`язковий зміст договору, здійснює контроль за його виконанням, може застосовувати заходи примусу до порушників.

50. Водночас органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України). Тому адміністративний суд може визнати нечинними договір або додаткову угоду, які формально укладені за згодою сторін, але порушують вимоги закону або суперечать публічному інтересу у збереженні культурної спадщини для теперішнього та майбутніх поколінь.

51. Контроль за виконанням охоронних договорів здійснюють органи охорони культурної спадщини відповідно до їх компетенції:

- для пам`яток національного значення - центральний орган, що реалізує політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерство культури та інформаційної політики України);

- для пам`яток місцевого значення контроль покладається на органи охорони Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад.

52. У справі, що розглядається, суд першої інстанції встановив, що за здійснення контролю за виконанням охоронного договору від 08 вересня 2020 року № 13/6-18, укладеного між КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького» та Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, відповідають два органи:

- Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради як безпосередня сторона адміністративного договору, яка виступає суб`єктом владних повноважень у цих правовідносинах. Саме цей орган уклав охоронний договір від імені міста Дніпро, визначив у договорі види і терміни виконання реставраційних та ремонтних робіт, встановив режим використання пам`ятки, а отже, саме на нього покладено обов`язок здійснювати безпосередній контроль за дотриманням користувачем умов цього договору, проводити інспекційні перевірки стану пам`ятки, погоджувати будь-які зміни до договору;

- Управління культури Дніпропетровської ОДА як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини обласного рівня, до компетенції якого законодавством віднесено здійснення загального нагляду та контролю за станом збереження та використання пам`яток місцевого значення, що розташовані на території Дніпропетровської області.

53. Відповідно до статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

54. Охоронний договір є адміністративним договором у розумінні пункту 4 частини першої статті 19 КАС України, тому спори щодо його укладення, зміни, виконання, припинення чи визнання нечинним (в тому числі додаткових угод до нього) належать до юрисдикції адміністративних судів, а розірвання або визнання нечинним охоронного договору (чи додаткової угоди до нього) можливе в судовому порядку за позовом уповноваженого органу охорони культурної спадщини відповідного рівня або прокурора (за наявності визначених законом підстав).

55. Обласна державна адміністрація має право, відповідно до статті 30 Закону № 1805-III, видавати приписи щодо утримання пам`ятки в належному стані, припинення незаконних робіт, усунення порушень режиму використання, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини, проте не має повноважень видавати припис про одностороннє розірвання чинного охоронного договору.

56. У разі, якщо охоронний договір або додаткова угода до нього створює загрозу руйнування чи пошкодження пам`ятки культурної спадщини, порушуючи тим самим обов`язок її утримання в належному стані (стаття 24 Закону № 1805-III) або інакше суперечить законодавству про охорону культурної спадщини, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської ОДА вправі самостійно ініціювати судовий спір в адміністративному порядку відповідно до статті 28 Закону № 3166-VI, оскільки звернення до суду є необхідним для здійснення обласною державною адміністрацією повноважень щодо забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження (пункт 6 частини першої статті 6 Закону № 1805-III), призначення відповідних охоронних заходів у разі виникнення такої загрози (пункт 12 частини першої статті 6 Закону № 1805-III), а також здійснення нагляду та контролю за станом збереження і використання пам`яток місцевого значення на території області.

57. Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України).

58. Частина третя статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначає виключні випадки такого представництва прокурором інтересів держави в суді:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

59. Прокурор, відповідно до частин третьої та четвертої статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

60. Тобто прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16).

61. Таке звернення прокурора до суду узгоджується з принципами верховенства права, викладеними у Рекомендації CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum), які допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін.

62. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

63. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. При цьому бездіяльність не обмежується лише незверненням до суду - вона включає також невжиття будь-яких інших належних заходів для усунення порушення, відновлення порушених прав чи запобігання настанню негативних наслідків.

64. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII та частини четвертої статті 53 КАС України, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

65. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

66. У такому разі прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

67. Подібну правову позицію сформулювала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.

68. Також Верховний Суд звертає увагу, що Конституційний Суд України Рішенням від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025, визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1805-III в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

У пунктах 3 та 4 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України також зазначено, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1805-III, які визнано неконституційними, втрачають чинність із 01 січня 2027 року, та що це Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів частини третьої статті 23 Закону № 1805-III, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.

У мотивувальній частині цього Рішення Суд також наголосив, що представництво інтересів держави в суді, передбачене пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, має винятковий та субсидіарний характер. Прокурор може здійснювати таке представництво лише у випадках, коли цього вимагає захист конституційно значущих інтересів держави та коли компетентний орган не забезпечує такого захисту належним чином. Законодавче регулювання цієї функції повинно відповідати принципам, закріпленим у Конституції України, зокрема принципам верховенства права, рівності сторін у судовому процесі та заборони надмірного втручання держави у сферу прав і свобод людини.

Конституційний Суд України також зазначив, що в умовах правового режиму воєнного стану особливої ваги набуває всебічне забезпечення захисту інтересів держави Україна, а неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в цей період (пункт 9 мотивувальної частини). Такий конституційний підхід підтверджує правомірність здійснення прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах до моменту втрати чинності відповідними нормами або до їх законодавчого врегулювання, за умови наявності визначених законом підстав для такого представництва.

69. Прокурор у позовній заяві зазначив органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Управління культури Дніпропетровської ОДА; обґрунтував порушення інтересів держави тим, що Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Управління культури Дніпропетровської ОДА після отримання повідомлень від прокуратури у розумний строк не вжили належних заходів для захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини: за умовами охоронного договору від 08 вересня 2020 року № 13/6-18 користувач зобов`язався протягом 2020- 2022 років провести роботи з ремонту покрівлі та реставрації фасадів пам`ятки, проте ці роботи не були виконані у встановлені строки; а навпаки, сторони охоронного договору погодили додаткову угоду від 08 травня 2024 року № 1 до охоронного договору, яка відтерміновує такі роботи на невизначений строк (протягом 3 років з 90-го дня після припинення чи скасування дії воєнного стану в Україні).

70. Суд першої інстанції встановив, що Центральна окружна прокуратура міста Дніпра листом від 05 травня 2023 року № 15/4-364ВИХ-23 повідомила Управління культури Дніпропетровської ОДА про порушення інтересів держави та необхідність вжиття заходів для збереження та відновлення пам`ятки; повторне повідомлення було надіслано листом від 22 травня 2024 року № 54-4282ВИХ-24.

71. Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що Прокурор виконав вимоги частини четвертої статті 53 КАС України, обґрунтувавши у позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також надав органам, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави.

72. У такому разі суд апеляційної інстанції мав перевірити по суті доводи Прокурора про те, що додаткова угода від 08 травня 2024 року № 1 до охоронного договору, якою строк виконання реставраційних та ремонтних робіт відтерміновано на невизначений період, суперечить статті 24 Закону № 1805-III, яка покладає на власника/користувача безумовний обов`язок утримувати пам`ятку в належному стані та своєчасно провадити ремонт і реставрацію, а також публічному інтересу у збереженні об`єкта культурної спадщини; чи могла відсутність бюджетного фінансування та воєнний стан бути достатньою правовою підставою для укладення такої додаткової угоди, виходячи з вимог законодавства про охорону культурної спадщини та міжнародних зобов`язань України (зокрема, статті 5 Конвенції 1972 року та статей 4- 5 Конвенції 1985 року), які вимагають від держави максимально використовувати наявні ресурси для збереження спадщини; чи підтверджується матеріалами справи фактичний незадовільний (частково аварійний) стан фасадів та декоративних елементів пам`ятки, подальше руйнування яких створює реальну загрозу незворотної втрати автентичних елементів будівлі Художнього музею; які саме заходи (окрім укладення спірної додаткової угоди) вживали Дніпропетровська обласна рада та користувач (КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. І. Яворницького») протягом 2020- 2025 років для отримання фінансування, розробки проєктно-кошторисної документації, проведення протиаварійних та консерваційних робіт та чи є достатніми докази вжиття відповідачами всіх можливих і залежних від них дій для виконання охоронного договору в первісно встановлені строки або хоча б для мінімізації шкоди пам`ятці в умовах воєнного стану.

73. Також Верховний Суд у цій справі відхиляє висновок суду апеляційної інстанції, що орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, та що винятком є лише компетенційний спір.

74. Верховний Суд у постановах від 31 травня 2023 року у справі № 815/4246/17 та від 20 червня 2025 року у справі № 420/15162/24 вже звертав увагу, що звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду є формою реалізації його повноважень, а не «позовом держави до самої себе», коли інший орган у спірних правовідносинах є носієм певних зобов`язань.

75. Спір у цій справі не є компетенційним, оскільки не стосується розмежування чи перерозподілу повноважень між органами влади, а звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду з позовом про захист публічного інтересу у збереженні пам`ятки культурної спадщини відповідає меті адміністративного судочинства.

76. У справі, що розглядається, предмет спору стосується законності додаткової угоди та належного виконання обов`язків за охоронним договором - адміністративним договором, укладеним на підставі статті 23 Закону № 1805-III. Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради є виконавчим органом цієї Ради, який відповідно до статті 6 Закону № 1805-III здійснює повноваження у сфері охорони культурної спадщини на території міста Дніпра. Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської ОДА є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, який здійснює повноваження у сфері культури та охорони культурної спадщини на обласному рівні.

77. Пункт 8 Порядку № 1768 у редакції, чинній до 06 червня 2024 року, передбачав, що зміни до укладених охоронних договорів вносяться шляхом укладення додаткових угод і набирають чинності з моменту їх підписання. При цьому зміни мають бути погоджені з відповідним органом охорони культурної спадщини.

78. Закон № 1805-III прямо не формулює процесуального права органів охорони культурної спадщини місцевого рівня на звернення до суду з вимогами про визнання нечинними охоронних договорів чи додаткових угод до них, проте таке право випливає із системного тлумачення покладених на ці органи контрольних і наглядових повноважень (статті 6, 24, 30 Закону № 1805-III), статті 28 Закону № 3166-VI та пункту 4 частини першої статті 19 КАС України як єдиного ефективного процесуального способу реалізації цих повноважень у разі порушення публічного інтересу.

79. Невжиття зазначеними органами цього процесуального способу для захисту інтересів держави у судовому порядку після отримання повідомлень від прокуратури, а також погодження Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради додаткової угоди, давало судам першої та апеляційної інстанцій підстави вважати, що представництво інтересів держави Прокурором є виправданим і відповідає вимогам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

80. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

81. Верховний Суд вважає, що підстав для закриття провадження не було, оскільки Прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у суді, а спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства як спір з приводу адміністративного договору.

82. Тому суд апеляційної інстанції повинен був розглянути справу по суті, а не закривати провадження з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України.

83. За викладених обставин, касаційну скаргу Прокурора слід задовольнити частково, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2025 року скасувати, а справу - направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

84. Суд апеляційної інстанції має перевірити законність та обґрунтованість рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2024 року, правильність висновків суду першої інстанції про те, що додаткова угода від 08 травня 2024 року № 1 до охоронного договору суперечить статті 24 Закону № 1805-III, пункту 5 Порядку № 1768 (у редакції, чинній до 06 червня 2024 року); що відтермінування виконання робіт на невизначений строк є недопустимим способом зміни охоронного договору з точки зору забезпечення публічного інтересу у збереженні культурної спадщини; чи підтверджується матеріалами справи, що пам`ятка перебуває у незадовільному технічному стані, який потребує проведення ремонтних та реставраційних робіт та чи вжили відповідачі всіх можливих і залежних від них заходів для виконання охоронного договору та, не обмежуючись з`ясуванням цих питань, встановити інші обставини, які мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2025 року скасувати, а справу № 160/4161/24 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа