Справа № 380/26011/23
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2025-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 380/26011/23

адміністративне провадження № К/990/10254/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Рампа" на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року (суддя Гулкевич І.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2025 року (колегія у складі суддів Бруновської Н.В., Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.) у справі за адміністративним позовом керівника Галицької окружної прокуратури м. Львова, який діє в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області, Львівської районної державної адміністрації Львівської області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Рампа", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Керівник Галицької окружної прокуратури м. Львова звернувся до суду в інтересах держави особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області (далі - ГУ ДСНС у Львівській області), Львівської районної державної адміністрації Львівської області (далі - Львівська РДА), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Товариства з обмеженою відповідальністю «Рампа» (далі - ТОВ «Рампа») щодо невжиття заходів для приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховище №49208, що розміщене за адресою: м. Львів, вул. Газова, 28;

- зобов`язати ТОВ «Рампа» привести захисну споруду - сховище №49208, що розміщене за адресою: м. Львів, вул. Газова, 28, у стан готовності відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09 липня 2018 року.

Позов мотивовано тим, що відповідач є балансоутримувачем не готової до використання захисної споруди цивільного захисту, а саме сховища №49208, що розміщене за адресою: м. Львів, вул. Газова, 28; однак, попри введення в Україні воєнного стану, тобто, надзвичайної ситуації воєнного характеру, а також існування цілком реальних загроз життю і здоров`ю населення, не вживає заходів задля забезпечення готовності цієї споруди до використання. Водночас ГУ ДСНС у Львівській області, будучи спеціально уповноваженим органом, на який покладено функції зі здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, не вчиняє дій щодо зобов`язання відповідача привести ці захисні споруди до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність цього органу. Так само Львівська РДА. Будучи наділеною повноваженнями у сфері створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, а також маючи компетенцію звертатися до суду задля реалізації своїх повноважень, не вжила дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готового стану задля її використання за призначенням, що вказує на бездіяльність цього органу. Таким чином, на переконання автора позовної заяви, звернення прокурора із цим позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Львівській області та Львівської РДА є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 17 жовтня 2024 року, яке залишив без змін Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 лютого 2025 року, позов задовольнив повністю:

- визнав протиправною бездіяльність ТОВ "Рампа" щодо невжиття заходів для приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховище №49208, що розміщене за адресою: м. Львів, вул. Газова, 28;

- зобов`язав ТОВ "Рампа" привести захисну споруду - сховище №49208, що розміщене за адресою: м. Львів, вул. Газова, 28 у стан готовності відповідно до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09 липня 2018 року.

Суд першої інстанції мотивував свої висновки тим, що відповідач є балансоутримувачем сховища №49208, тому відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України зобов`язаний утримувати цю захисну споруду цивільного захисту у готовності до використання за призначенням за рахунок власних коштів. Згідно з актами оцінки стану готовності захисних споруд цивільного захисту протирадіаційного укриття №49208 від 28 березня 2022 року та від 12 вересня 2023 року, вказане укриття оцінюються як не готове до використання за призначенням. Було визначено чіткий перелік недоліків, які підлягали усуненню. Станом на момент вирішення справи відповідач не надав суду докази усунення усіх перелічених в актах недоліків. Водночас суд дійшов висновку, що в умовах військової агресії російської федерації, яка супроводжується масовими ракетними атаками, питання утримання сховищ у належному стані становить підвищений суспільний інтерес. Таким чином, оскільки відповідач неодноразово був попереджений про необхідність утримання протирадіаційних укриттів в належному стані, саме на нього покладено зобов`язання щодо приведення цього укриття до належного стану, однак відповідач не довів факту вчинення дій щодо усунення усіх недоліків укриття, позовні вимоги підлягають задоволенню.

Суд апеляційної інстанції, поділяючи позицію місцевого адміністративного суду, також зазначив, що інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому, прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади. За висновком апеляційного суду, саме позов прокурора із зазначеними вимогами є єдиним способом спонукання відповідача до приведення захисної споруди цивільного захисту в належний технічний стан.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі представник ТОВ «Рампа» просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2025 року й ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Свої доводи у межах цієї підстави скаржник мотивував тим, що суди попередніх інстанцій застосували норми статті 53 КАС України та статей 23-24 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) без урахування висновків щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 05 вересня 2023 року у справі №260/4044/22 та від 03 серпня 2023 року у справі №260/4120/22.

Аргументи скаржника загалом зводяться до того, що ГУ ДСНС у Львівській області та Львівська РДА не мають повноважень на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, тому у прокурора, який ініціював судовий розгляд, діючи в особі цих органів, так само не виникає такого права.

Позиція інших учасників справи

Заступник керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова, а також Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просили залишити її без задоволення, а оскаржувані відповідачем судові рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.

Заступник керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова у своєму відзиві зазначив, що ДСНС як центральний орган виконавчої влади з урахуванням публічного інтересу в силу приписів статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України уповноважені звертатися до суду з позовами про зобов`язання власників/ балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, а тому прокурор може пред`являти такі позови в інтересах органів ДСНС.

Також позивач зауважив, що наразі відсутній будь-який інший орган виконавчої влади, який би мав повноваження щодо контролю за станом готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням. Тому в разі подання таких позовів прокурором як самостійним позивачем або в інтересах органів місцевого самоврядування тощо та їх задоволення судом, неможливо буде забезпечення їх реальне виконання, оскільки саме тільки органи ДСНС надають висновок про готовність укриттів до використання за призначенням. На підтвердження правомірності своїх дій позивач указав на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, щодо можливості у органу ДСНС бути позивачем у справах щодо зобов`язання балансоутримувачів привести захисту споруду цивільного захисту у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення). Також позивач нагадав про правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, в яких цей Суд дійшов висновку, що положеннями нормативно-правових актів, які стосуються діяльності центральних органів виконавчої влади, не можуть бути визначені конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутись до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпечення здійснення судового захисту інтересів держави.

Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях зазначило, що є територіальним органом центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, на балансі якого відсутні захисні споруди цивільного захисту. Регіональне відділення здійснює свою діяльність виключно за кошти державного бюджету. Відповідно до кошторисних призначень є дві програми видатків за КПКВК 6611010 "Керівництво та управління у сфері державного майна" та КПКВК 6611020 "Заходи, пов`язані з проведенням приватизації державного майна". Серед зазначених кошторисних призначень відсутнє фінансування, яке б передбачало використання коштів на утримання захисних споруд цивільного захисту, їх облаштування, будівництво, здійснення капітального ремонту тощо.

Із цих міркувань регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях підтримало висновки судів, що оскільки відповідач (ТОВ "Рампа") неодноразово був попереджений про необхідність утримання сховища в належному стані, саме на нього покладено зобов`язання щодо приведення цього укриття до належного стану.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 31 березня 2025 року касаційну скаргу ТОВ "Рампа" залишено без руху та встановлено скаржникові строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом надання документу про сплату судового збору.

03 квітня 2025 року до Верховного Суду на виконання вимог ухвали від 31 березня 2025 року ТОВ "Рампа" надано документ про сплату судового збору.

Ухвалою Верховного Суду від 01 травня 2025 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "Рампа" на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2025 року в цій справі.

Ухвалою Верховного Суду від 17 грудня 2025 року справу призначено до розгляду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Касаційне провадження в цій справі відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме, з метою перевірки аргументів скаржника щодо застосування судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях норм статті 53 КАС України та статей 23-24 Закону №1697-VII без урахування висновку з питання застосування цієї правової норми у подібних правовідносинах, викладеного Верховним Судом у постановах від 05 вересня 2023 року у справі №260/4044/22 та від 03 серпня 2023 року у справі №260/4120/22.

У зазначених справах прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі відповідних територіальних органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій з позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту привести її у стан готовності до використання.

За результатами касаційного перегляду судових рішень у цих справах Верховний Суд на підставі системного аналізу статей 17-1, 32 Кодексу цивільного захисту України (з урахуванням змін, внесених Законом України від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності"), пунктів 1, 3, 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052), пунктів 3, 9, 12 "Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), а також статті 23 Закону №1697-VII в контексті пункту 3 статті 131-1 Конституції України та частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України, констатував відсутність у територіальних органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій визначених законом повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами та, оскільки прокурор звернувся до суду з позовом в особі органу, який не має право подавати такий позов, касаційний суд дійшов висновку про наявність правових підстав для застосування передбачених КАС України правових наслідків - повернення позовної заяви відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України або ж залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, залежно від стадії, на якій суд з`ясував ці обставини.

Переглядаючи рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2025 року у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.

Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду), суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту регламентовані приписами частини четвертої статті 5 КАС України, якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Отже, на відміну від фізичних та юридичних осіб, суб`єкти владних повноважень обмежені в праві звертатися до адміністративного суду, оскільки їм заборонено подавати позови на загальних підставах. Тому, у разі звернення суб`єкта владних повноважень до суду як позивача, останній зобов`язаний довести наявність правових підстав для звернення до суду саме з таким позовом, а суд повинен перевірити, чи має цей орган право на ініціювання судового процесу за правилами адміністративного судочинства.

У постанові від 13 березня 2025 року у справі №990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, дійшла висновку, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом №1697-VII, статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Згідно із частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

У пункті 43 постанові Верховного Суду від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22 Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).

Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі №925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Львівській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі та звернутися до суду з тими ж вимогами, які заявив прокурор.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 Порядку №138 балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

Відповідно до пункту 1 Положення №1052 Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За пунктом 3 Положення №1052, яким визначено основні завдання Державної служби України з надзвичайних ситуацій, такими, зокрема, є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту визначені статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Законом України від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, визначеного законом права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Верховний Суд у своїй судовій практиці вже досліджував означене питання щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону №2655-ІХ та дійшов висновку, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо зобов`язання приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Такі висновки викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2025 року у справі №520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №520/13228/23, №520/30126/23, №400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справах №280/7883/23, №160/18617/23, №320/11439/22 та ін.

Ця ж позиція застосовна і до пункту 61 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, за яким центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту здійснює інші повноваження відповідно до Конституції та законів України

Суд повторює, що ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом, натомість ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

У контексті викладеного, Верховний Суд неодноразово (зокрема, в наведених постановах) звертав увагу на загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), передбачені статтею 4 Закону України від 05 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» відповідно до частини четвертої якої орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Так, виключно законами встановлюються:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Указані норми, за висновком Верховного Суду, також визначають прямий зв`язок між законодавчим положенням і повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

Разом із цим, можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів як захід контролю чинним законодавством не встановлена. Питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду як позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Щодо можливості звернення з такими позовними вимогами Львівської РДА, яку прокурор також зазначив у позовній заяві поряд з ГУ ДСНС у Львівській області, колегія суддів керується таким.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначена норма кореспондується з положеннями пункту 5 частини першої статті 28 Закону України від 09 квітня 1999 року №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації», які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Львівською РДА, як суб`єктом владних повноважень, наявного у неї права на звернення до суду.

Як зазначалося вище, спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері цивільного захисту та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду та установлює правила реалізації уповноваженими особами такого права, є Кодекс цивільного захисту України.

Повноваження, зокрема, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту визначені частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України, зміст якої, так само як і зміст наведених вище профільних нормативно-правових актів, свідчить про те, що законодавець не наділив відповідні місцеві державні адміністрації правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

З огляду на наведене, Верховний Суд констатує, що ГУ ДСНС у Львівській області та Львівська РДА не мають повноважень на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, тому у прокурора, який ініціював судовий розгляд, діючи в особі цих органів, так само не виникає такого права.

За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Водночас, за позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 23 вересня 2025 року в справі №280/8461/23, від 30 жовтня 2025 року в справі №120/13258/23, якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Беручи до уваги наведене, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову керівника Галицької окружної прокуратури м. Львова, поданого в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області, Львівської районної державної адміністрації Львівської області, без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

Таким чином, під час касаційного перегляду підтвердилися наведені у касаційній скарзі доводи, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, про застосування судами попередніх інстанції норм права без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 05 вересня 2023 року у справі №260/4044/22 та від 03 серпня 2023 року у справі №260/4120/22.

Посилання позивача у відзиві на касаційну скаргу на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) Суд вважає помилковим, з огляду на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29 листопада 2018 року у справі №820/4717/16, на яку посилається скаржник, та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у цій же справі, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону №1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Крім того, обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Наостанок, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі №260/4199/22 надавала відповідь на порушене позивачем питання, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду, та буквально зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».

Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Окрім того, Верховний Суд відхиляє посилання позивача на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин, зокрема, в справах №924/1237/17 та №912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Переглянувши судові рішення, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушили норми процесуального права, а тому відповідно до приписів статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а позовна заява залишенню без розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Рампа" задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2025 року скасувати.

Позов керівника Галицької окружної прокуратури м. Львова, поданий в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області, Львівської районної державної адміністрації Львівської області залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду