Справа № 420/6506/21
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2025-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 420/6506/21

адміністративне провадження № К/990/3413/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Єресько Л. О., Жука А. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Донмар» до Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) про визнання протиправним та скасування акту перевірки, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.07.2021 (суддя - Катаєва Е. В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2021 (колегія суддів у складі: Шевчук О. А., Бойка А. В., Федусика А. Г.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У квітні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Донмар» (далі - позивач, ТОВ «Донмар») звернулося до суду з позовом до Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) (далі - відповідач, Морська адміністрація), в якому просило визнати протиправним та скасувати акт перевірки судна «Авант» (ІМО 8831596) від 02.11.2020 (за формами «А» та «В»), складений інспектором служби капітана морського порту (далі - ІСКМП) Чорноморськ Виговським В. О.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ІСКМП Виговський В. О. не мав законного права самостійно оформляти акт перевірки судна «Авант» за формою «В» та затримувати його. При наявності претензій до стану судна він зобов`язаний був повідомити ІДП Морської адміністрації (адже буксир «Авант» ходить під прапором України) з тим, щоб останній провів більш детальну перевірку. Крім того, 02.11.2020 свій підпис в акті перевірки поставив лише ІСКМП Виговський В. О . Утім, того дня у перевірці брали участь троє інспекторів, окрім Виговського В. О., це були Пазюрич О. А. та Зайончковський О. В. Позивач уважає безпідставними всі виставлені ІСКМП зауваження та, відповідно, вжиті заходи реагування у вигляді затримання судна.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ТОВ «Донмар» є судновласником буксира «Авант» (прапор Україна, ІМО 8831596).

02.11.2020 на судно - буксир «Авант» прибули інспектори Виговський В. О., Пазюрич О. А., Зайончковський О. В., що відображено в судовому журналі.

За результатами перевірки судна ІСКМП Чорноморськ (Морської адміністрації) Виговським В. О. складені Акти форми А та форми В.

В Акті за формою В зазначаються характер недоліків, приписи державного інспектора та вжиті заходи за кодом. Згідно з указаним актом до вжитих заходів належать: судно затримане/звільнене, Морська адміністрація поінформована, класифікаційне товариство поінформоване, наступний порт заходу поінформований.

В акті форми В указано п. 10 дата проведення перевірки 02.11.2020.

В акті зазначено 4 недоліки (п. 19):

1. Радіолокаційний відповідач (САРТ) - відсутній на борту - не у відповідності до переліку рятувальних засобів, радіо та навігаційного обладнання (код 30);

2. Аварійне освітлення - одна лампа правий борт (код 17);

3. Запобіжник топового вогню - підлягає заміні (код 17);

4. Невідповідність кількості пожежних датчиків пожежному плану (код 17).

На зворотному боці акту форми В указані коди для приписів СКМП та прийнятих заходів, зокрема: код 17 - капітан проінструктований щодо усунення недоліків до відходу судна, код 30 - підстава для затримання судна.

Акт підписаний Виговським В. О.

03.11.2020 на адресу капітану порту Чорноморськ направлений лист з клопотанням проведення повторної інспекції буксира «Авант», в якому також наявне клопотання надати за вимогою судновласника документи, які підтверджують повноваження та кваліфікацію Виговського В. О. та Пазюрича О. А.

До суду надані копії актів форми А та форми В, в яких також зазначена дата перевірки 02.11.2020.

У п. 19 акту форми В містяться також зазначені 4 недоліки, але поміняні коди вжитих заходів:

1. Радіолокаційний відповідач (САРТ) - відсутній на борту - не у відповідності до переліку рятувальних засобів, радіо та навігаційного обладнання (код 30/99);

2. Аварійне освітлення - одна лампа правий борт (код 17/10);

3. Запобіжник топового вогню - підлягає заміні (код 17/10);

4. Невідповідність кількості пожежних датчиків пожежному плану (код 17/99).

Згідно з відомостями зворотного боку акту форми В код10 - недоліки усунені, код 99 - інші заходи (пишуться текстом).

У п. 19 Акту вказано: «усунути зауваження упродовж двох місяців. Зауваження № 2, 3 - усунені; зауваження 1, 4 - усунути упродовж двох місяців. Повторна перевірка здійснена м. Чорноморськ 04.11.2020» Містяться підписи Виговського В. О. та Пазурич О .

Позивач не погодився з актами перевірки та оскаржив їх до суду.

Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19.07.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2021, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано акт перевірки судна «Авант» (ІМО 8831596) від 02.11.2020 за формою «А» в частині позначок «так» в строках « 1. Недоліки», « 2. Судно затримано», « 3. Підтверджуюча документація» та визнано протиправними та скасовано акти «форми В» перевірки судна «Авант» (ІМО 8831596), складені 02.11.2020 та 04.11.2020, з підписом Виговського В. О. та підписами Виговського В. О. , Пазюрич О. А . У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, не прийняв до уваги доводи відповідача про відсутність права позивача оскаржити указані акти з посиланням на те, що будь-яких рішень, у тому числі щодо затримки судна капітаном порту не приймалось, а сам акт перевірки є носієм інформації. Суд зазначив, що право на оскарження саме акту перевірки встановлено Правилами контролю суден з метою забезпечення безпеки мореплавства, затвердженими наказом Міністерства транспорту України від 17.07.2003 № 545 (далі - Правила № 545), а саме: пунктом 1.7, в якому зазначено про обов`язок державного інспектора поінформувати капітана судна про право капітана судна, судновласника або власника судна на оскарження результатів перевірки, а результати перевірки оформлюються саме актом. Крім того, суд зазначив, що пунктом 2.5 Глави 2 Правил № 545 установлений порядок оскарження результатів перевірки судна. Згідно з підпунктом 2.5.1 пункту 2 Глави 2 Правил № 545 результати перевірки судна можуть бути оскаржені капітаном судна, судновласником або власником судна у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або до суду. При цьому ці Правила не встановлюють обов`язковий досудовий порядок оскарження акту, тобто він може бути оскаржений у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або до суду.

Посилання представника відповідача на практику судів щодо податкових спорів суд уважав неспроможним, оскільки правовідносини не є ідентичними та регулюються різними нормами законодавства. Акт «форми В» в графі 19 має графи, зокрема: характер недоліків та приписи державного інспектора, в графі 20 «вжити заходи». Таким чином, акт «форми В» є актом індивідуальної дії, який містить обов`язкові для виконання приписи.

Вирішуючи питання правомірності складання акту перевірки «форми В» суд дійшов висновку, що відповідачем як суб`єктом владних повноважень, порушені вимоги статті 19 Конституції України. Так, суд зазначив, що Правила № 545 чітко встановлюють алгоритм дій державних інспекторів при проведенні контролю суден з метою забезпечення безпеки мореплавства. Суд уважав, що доводи позивача про порушення порядку проведення контролю буксира «Авант» відповідачем є доведеними. Також суд зазначив, що відповідач не спростував доводів позивача щодо відсутності встановлення інспектором недоліків, які є підставою для затримання судна.

Суд уважав, що вказані обставини - випуск судна з порту, та зміна коду вжиття заходів за пунктом 1 недоліків з 30 (підстава для затримання судна) на 99 (інші заходи (пишуться текстом), а текстом зазначено «про усунення недоліків упродовж двох місяців»), підтверджують неправомірність дій інспектора Виговського В. О., який проставив код 30 в акті «форми В» та в акті «форми А» - відмітку «так» щодо затримання судна. При цьому, суд зазначив, що відсутність рішення капітана порту про затримання судна на підставі первинних актів «форми А та В» не спростовує висновків суду.

Крім того, суд уважав неспроможним посилання відповідача у спростування доводів позивача щодо не підписання акту перевірки всіма інспекторами, які прибули на судно, на те, що Правилами № 545 не передбачено, що акти повинні підписувати всі інспектори. Так, суд зазначив, що дійсно Правила № 545 на це не указують, але доводи відповідача є хибними, оскільки інспектори є посадовими особами та на судно прибули для виконання службових обов`язків, тобто здійснення контролю буксира «Авант» з метою забезпечення безпеки мореплавства. За результатами указаного контролю складається акт. Прибуття на судно з іншою метою під час робочого часу не висвітлено відповідачем у відзиві на позов.

Також суд зазначив про правомірність доводів позивача щодо відсутності зазначення в акті за результатами повторної перевірки посади Пазюрич О. А. , тобто у якості кого він брав участь у повторній перевірці та підписував акт.

Суд першої інстанції уважав указані обставини суттєвими з огляду на те, що по справі № 420/10481/20 оскаржувались дії інспекторів при проведенні 25-28.04.2020 перевірки судна «Greendale», з огляду на те, що, зокрема, інспектор Пазюрич О. А. не відповідав встановленим законодавством кваліфікаційним вимогам. Державна служба морського та річкового транспорту України (Морської адміністрації) подала апеляційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02.07.2021 по справі № 420/10481/20, в якому наполягало на відповідності інспектора Пазюрич О. А. встановленим законодавством кваліфікаційним вимогам. Між тим, постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021 по справі № 420/10481/20 встановлена невідповідність інспектора Пазюрич О. А. вимогам Правил № 545 та Чорноморського Меморандуму з поправками від 12-14 квітня 2016 року.

Водночас суд апеляційної інстанції уважав помилковим висновок суду першої інстанції про те, що факти, які були встановлені у справі № 420/10481/20 про невідповідність інспектора Пазюрич О. А. встановленим законодавством кваліфікаційним вимогам мають преюдиційне значення у цій справі, оскільки позови та встановлені судом обставини у зазначених справах є відмінними між собою, а сам Пазюрич О. А. не був стороною у справі, у справах брали участь не одні і ті ж самі особи, період, що перевірявся у справі № 420/10481/20 не співпадає з періодом перевірки у цій справі. З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції уважав, що суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку про невідповідність кваліфікаційним вимогам Пазюрич О. А. , оскільки такі обставини не досліджувались судом у цій справі. Однак, ураховуючи те, що такі висновки суду першої інстанції не привели до прийняття неправильного чи незаконного рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції не підлягає зміні чи скасуванню.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправними та обґрунтування протиправності актів перевірки, що оскаржуються позивачем з підстав, зазначених у позові, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Підставою касаційного оскарження відповідач зазначає пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 06.02.2018 у справі № 826/4278/14, від 23.10.2020 у справі № 805/3450/16-а, від 19.06.2020 у справі № 140/388/19 щодо права на оскарження актів перевірки контролюючих органів, а також підписання таких актів.

Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права, а саме: статті 90 Кодексу торговельного мореплавства України у взаємозв`язку з Правилами № 545, зокрема, пункту 1.7, підпунктами 2.1.6, 2.1.8, 2.3.6 стосовно результатів та правового статусу актів перевірки судна форми А, В (зокрема, чи є такі акти актами індивідуальної дії, що містять обов`язкові до виконання приписи).

Крім того, на думку скаржника, дії, вчинені посадовими особами під час проведення перевірки судна «Авант», є окремим предметом оскарження. Із аналізу адміністративного позову ТОВ «Донмар» встановлено, що підставами для його подання є саме заперечення позивача до зафіксованих в акті порушень. При цьому дії державних інспекторів щодо проведення перевірки, саме під час якої і встановлено відповідні порушення (встановлення яких і передувало складанню оскаржуваних актів), ТОВ «Донмар» не оскаржуються. Ураховуючи викладене, Морська адміністрація уважає, що висновки Одеського окружного адміністративного суду, викладені в оскаржуваному рішенні, про те, що доводи позивача про порушення порядку проведення контролю буксира «Авант» відповідачем є доведеними, є такими, що не відповідають змісту позову та предмету спору, а висновки П`ятого апеляційного адміністративного суду щодо застосування практики Верховного Суду з цього приводу до спірних правовідносин - помилковими, що у свою чергу, на думку скаржника, спричиняє порушення норм процесуального права, встановлених, зокрема, у статті 9 КАС України.

Також скаржник зазначає, що відповідно до приписів Кодексу торговельного мореплавства України капітан морського порту може затримати судно до усунення недоліків, виявлених за результатами контролю. При цьому, про затримку судна негайно повідомляється судновласник. Одночасно законодавець не встановлює повноважень інспекторів Морської адміністрації приймати рішення про затримку судна, у зв`язку з чим в акті перевірки судна не можуть міститись обов`язкові для позивача приписи, що впливають на його права. Таким чином, скаржник уважає, що позивачем не доведено, а Одеським окружним адміністративним судом, як і судом апеляційної інстанції, в оскаржуваних рішеннях не досліджено, що дійсно мала місце затримка судна, яка полягала у реальній неможливості здійснення виходу буксира «Авант» у море у зв`язку з наявністю відмітки про затримання в акті перевірки, що у свою чергу мало вплив на права судновласника в особі ТОВ «Донмар». Ураховуючи викладене, Морська адміністрація уважає, що судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено дійсність наявності порушеного права, заявленого позивачем як підстава позову.

Скаржник зазначає, що вплив на права позивача шляхом проставлення відповідної відмітки про затримку судна був би реальним лише у випадку прийняття капітаном порту розпорядження про затримку судна «Авант» на підставі акту перевірки судна. За відсутності рішення суб`єкта владних повноважень в особі капітана морського порту сама по собі відмітка про затримання судна не несе в собі будь-яких несприятливих наслідків для позивача. Що у свою чергу, за міркуваннями відповідача, підтверджує помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відсутність рішення капітана порту про затримання судна на підставі первинних актів «форми А та В» не спростовує висновків суду. Крім того, позивач підтвердив при розгляді справи судом першої інстанції, що дійсно не отримував від капітана морського порту рішення про заборону на вихід з порту. Така ситуація, на думку відповідача, спростовує міркування позивача про наявність порушеного права та підтверджує факт нездійснення судами попередніх інстанції повного, всебічного та об`єктивного дослідження доказів і обставин у справі.

Також скаржник зазначає, що під час перевірки судна, ІСКМП були надані суднові документи, серед яких чинні Свідоцтво про відповідність для неконвенційних суден № 0080/ІКА/5505 (далі - Свідоцтво) та Перелік рятувальних засобів, радіо та навігаційного обладнання для суден, які не підпадають під дію Міжнародної конвенції з охорони людського життя на морі 1974 року № СЮ80/ІКА/957 (далі - Перелік обладнання). Відповідно до Переліку обладнання, передбачено оснащення судна «Авант» радіолокаційним відповідачем пошуку і рятування САРТ - 1 од. Натомість при перевірці виявлено інше пошуково-рятувальне устаткування, не зазначене у Переліку, що спричиняє невідповідність Свідоцтва фактичному стану судна та може впливати на безпеку судна під час рейсу. Таким чином, відповідний недолік про відсутність радіолокаційного відповідача САРТ, який передбачений у документах судна «Авант», правомірно внесено до акту перевірки судна форми В від 02.11.2020. Судами під час вирішення питання щодо необґрунтованості виявленого недоліку з боку інспектора використаний висновок класифікаційного товариства, але зовсім не надано оцінки тому факту, що обладнання, яке міститься в Переліку на борту було відсутнє.

Крім того, на думку скаржника, Одеським окружним адміністративним судом провадження у цій справі підлягало закриттю, відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України. Адже з огляду на скасування відповідачем відмітки про затримання судна «Авант» за результатами повторної перевірки, що на думку позивача порушувало його права, були відсутні підстави уважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Окрім цього, відповідач уважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що акт перевірки судна форми В є актом індивідуальної дії, який містить обов`язкові для виконання приписи, з огляду на ігнорування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, що не допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень посадових осіб, що здійснювали контроль. У тому числі, з огляду на те, що відповідно до підпункту 2.1.8 пункту 2.1 Глави 2 Порядку № 545 за результатами перевірок, передбачених підпунктами 2.1.1-2.1.7 цього пункту складаються акти перевірки за формою А (додаток 2) та формою В (додаток 3) українською або англійською мовами (форма В складається у разі необхідності). У свою чергу рішення організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру видаються у формі наказів, розпоряджень органу виконавчої влади або його уповноважених посадових осіб. У зв`язку з чим акт перевірки не може мати управлінського впливу на господарську діяльність ТОВ «Донмар», а також не встановлює прав чи обов`язків для суб`єкта господарювання, що можна також встановити як з назви документа так і з його змісту і форми.

Також відповідач уважає, що суди попередніх інстанцій безпідставно не розмежували підстави та порядок проведення двох різних видів контролю - перевірки та більш детальної перевірки, оскільки: більш детальна перевірка здійснюється державними інспекторами Морської адміністрації, а не тільки ІКДП та ІДП; до більш детальної перевірки можуть залучатись інші особи; більш детальна перевірка є окремим видом перевірки, її проведення не залежить від проведення перевірки ІСКМП, що є неповним з`ясуванням судом обставин справи.

Скаржник наголошує, що право на оскарження ТОВ «Донмар» акту виникає в силу приписів Конституції та КАС України, а не тільки відповідно до Правил № 545, що у свою чергу зумовлює застосування норм актів вищої юридичної сили. Звертає увагу на те, що в чинній редакції КАС України відсутні розділи: податкове судочинство, судочинство з питань оскарження дій державних інспекторів органів виконавчої влади, екологічне судочинство тощо. Але, в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суд першої інстанції без належного наведення мотивів застосування указаних норм права дійшов до висновку, що посилання представника відповідача на практику судів щодо податкових спорів неспроможні, оскільки правовідносини, на думку суду, не є ідентичними та регулюються різними нормами законодавства. Але, судом першої інстанції не зазначено в чому, на думку суду, полягає різниця у правовому регулюванні здійсненні державного нагляду (контролю) різними органами виконавчої влади, а також не зазначено посилань на практику застосування законодавства до спірних правовідносин Верховним Судом.

На думку скаржника, зазначаючи посилання на нормативні приписи Правил № 545 щодо права на оскарження акта перевірки суд першої інстанції застосовує норми підзаконного нормативного акта, який в цій частині не узгоджується з актами вищої юридичної сили. У такому разі скаржник уважає, що суд мав керуватися приписами законів, а не підзаконного нормативно-правового акту. При цьому, звертає увагу, що Глава 2 Правил № 545 доповнена пунктом 2.5 у чинній редакції, згідно з наказом Міністерства інфраструктури України від 12.06.2014 № 250, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 07.07.2014 за № 779/25556, та відповідні зміни набрали чинності з 25.07.2014.

У свою чергу стаття 17 КАС України (у редакції, яка діяла до 15.12.2017) та статті 5 КАС України (у чинній редакції) введені в дію після набуття чинності пунктом 2.5 Глави 2 Правил № 545. Тобто в частині оскарження акту перевірки підзаконний нормативно-правовий акт не узгоджується із зазначеними приписами адміністративного судочинства.

У зв`язку з чим, Морська адміністрація уважає, що висновки суду в цьому питанні не можуть уважатися належною юридичною кваліфікацією та відповідають змісту поняття неправильного застосування норм матеріального права, у тому числі тому, що судом не наведено доводів щодо спростування існуючих правових позицій, які викладені у постановах Верховного Суду, та не досліджено питання дії зазначених норм права. У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що у свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є управлінським рішенням, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Також звертає вагу на те, що Одеським окружним адміністративним судом визнано юридично неспроможними доводи відповідача щодо відсутності права оскаржити акти за формою А та В, однак фактично своїм рішенням суд першої інстанції скасовує лише акт форми В, який є невід`ємною частиною акту форми А, але не скасовує акт форми А, а лише вносить в нього відповідні зміни. Зазначає, що дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді. Заперечення, зауваження до акта перевірки (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов`язані з включенням до акта висновків, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

Отже, на думку скаржника, надаючи оцінку спірним правовідносинам суд першої інстанції порушив норми матеріального права, оскільки не уважає Морську адміністрацію в аспекті проведення перевірок суден контролюючим органом, зробив передчасні висновки про відсутність аналогії права та аналогії закону стосовно проведення перевірок будь-яким з контролюючих органів (чи то податковими інспекторами, чи то інспекторами іншого контролюючого органу).

Позиція інших учасників справи

Представник позивача у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

24.01.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.07.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2021.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.01.2022 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Стародуба О. П., суддів Берназюка Я. О., Єзерова А. А. для розгляду судової справи № 420/6506/21.

Ухвалою Верховного Суду від 14.02.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.07.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2021.

Розпорядженням в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30.10.2024 № 1257 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 420/6506/21 у зв`язку з постановленням Верховним Судом 29.10.2024 ухвали № К/990/3413/22 про відведення судді-доповідача Стародуба О. П. та суддів Берназюка Я. О., Єзерова А. А. від розгляду матеріалів касаційної скарги Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.07.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2021 у справі № 420/6506/21.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.07.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Губську О. А., суддів Мацедонську В. Е., Мельник-Томенко Ж. М. для розгляду судової справи № 420/6506/21.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11.12.2024 № 1389 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 420/6506/21 у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Губської О. А., що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.12.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 420/6506/21.

Ухвалою Верховного Суду від 11.12.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11.12.2025 № 1565/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 420/6506/21 у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.12.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Жука А. В. для розгляду судової справи № 420/6506/21.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 73 Кодексу торговельного мореплавства України правові, економічні, соціальні та організаційні основи діяльності в морських портах визначаються цим Кодексом та Законом України «Про морські порти України».

Статтею 74 Кодексу торговельного мореплавства України визначено, що організація та забезпечення безпеки мореплавства у морському порту покладаються на адміністрацію морських портів України. Власники (користувачі) морських терміналів, судновласники, інші суб`єкти господарювання, що здійснюють свою діяльність у межах території та акваторії морського порту, забезпечують безпеку мореплавства відповідно до правил, визначених обов`язковими постановами по порту.

Відповідно до частини першої статті 75 Кодексу торговельного мореплавства України державний нагляд за безпекою мореплавства у морському порту, на підходах до нього та в суміжних акваторіях здійснюється капітаном морського порту. Межі зони нагляду, на яку поширюються повноваження капітана морського порту щодо здійснення ним державного нагляду за безпекою мореплавства, визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському і річковому транспорті.

Згідно з частиною третьою статті 75 Кодексу торговельного мореплавства України капітан морського порту та служба капітана морського порту діють на підставі положення, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту.

Статтею 90 Кодексу торговельного мореплавства України встановлено, що кожне судно перед виходом у море підлягає контролю з метою перевірки суднових документів, установлення відповідності судновим документам основних характеристик судна, а також перевірки виконання вимог щодо укомплектування суднового екіпажу.

У разі відсутності суднових документів або наявності достатніх підстав вважати, що судно не задовольняє вимогам безпеки мореплавства, особа, уповноважена центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері транспорту (центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства), може провести його огляд.

З метою перевірки та усунення недоліків, що перешкоджають видачі дозволу на вихід судна з порту, особою, уповноваженою центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері транспорту (центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства), може бути проведено контрольний огляд судна.

Правила контролю суден з метою забезпечення безпеки мореплавства встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства.

Згідно з пунктом 1.1 Глави 1 Правил № 545 Правила контролю суден з метою забезпечення безпеки мореплавства (далі - Правила) розроблені для встановлення порядку державного контролю в портах за дотриманням на суднах вимог Міжнародних конвенцій, Кодексу торговельного мореплавства України, законодавчих актів України з безпеки мореплавства та запобігання забрудненню довкілля.

Пунктом 1.2 Глави 1 Правил № 545 визначено, що правила поширюються на морські судна та річкові судна, які мають право прямувати морськими шляхами, незалежно від прапора і форми власності, що перебувають у портах і на внутрішніх водних шляхах України, Державну службу морського та річкового транспорту України, Державне агентство рибного господарства України, капітанів морських портів та служби капітанів морських портів (далі - СКМП).

Ці Правила не поширюються на: маломірні (малі) судна; річкові судна, які не перебувають на внутрішніх морських шляхах; військові кораблі та судна; кораблі та судна Державної прикордонної служби України; риболовні судна, що не підлягають нагляду класифікаційного товариства.

Відповідно до пункту 1.4 Глави 1 Правил № 545 державний інспектор - посадова особа Морської адміністрації, Держрибагентства України або служби капітана морського порту України, яка має відповідну кваліфікацію і уповноважена в установленому законодавством порядку здійснювати контроль за дотриманням на суднах, що заходять у морські порти України, правил мореплавства та вимог міжнародних договорів України з безпеки судноплавства та визначення готовності суден до виходу в море. Державними інспекторами є: інспектор контролю державою порту (далі - ІКДП); інспектор служби капітана морського порту (далі - ІСКМП); інспектор держави прапора (далі - ІДП); інспектор контролю державою порту (ІКДП) - державний інспектор Морської адміністрації, якого атестовано в установленому порядку для здійснення контролю за дотриманням на іноземних суднах міжнародних конвенцій України; інспектор держави прапора (ІДП) - державний інспектор Морської адміністрації, Держрибагентства України, який має відповідну кваліфікацію і якого атестовано в установленому порядку для здійснення контролю за дотриманням на українських суднах законодавчих актів і міжнародних конвенцій України; перевірка - відвідання судна для перевірки дійсності відповідних свідоцтв та інших документів, а також загального стану судна, його устаткування і екіпажу; явні підстави - докази того, що стан судна чи його обладнання в значній мірі не відповідають відомостям, що містяться у суднових свідоцтвах, чи того, що капітан чи екіпаж не знайомі з важливішими судновими процедурами; більш детальна перевірка - перевірка, що виконується, якщо судно не має діючих свідоцтв, або коли є явні підстави вважати, що стан судна чи його обладнання в значній мірі не відповідають відомостям, що містяться у суднових свідоцтвах, чи того, що капітан чи екіпаж не знайомі з найважливішими судновими процедурами; затримання - заборона виходу судна з порту, яка здійснюється капітаном порту згідно з законодавством, коли стан судна або його екіпаж в істотній мірі не відповідають чинним вимогам.

Пунктом 1.5 Глави 1 Правил № 545 визначено, що з метою забезпечення безпеки мореплавства та запобігання забрудненню із суден усі судна, що перебувають у морських портах України, підлягають обов`язковому контролю ІСКМП і вибірковому контролю ІКДП.

Згідно з пунктом 1.7 Глави 1 Правил № 545 здійснюючи перевірки суден, державні інспектори повинні керуватись чинним законодавством України та міжнародними договорами з безпеки судноплавства, стороною яких є Україна. Державний інспектор зобов`язаний поінформувати капітана судна про право капітана судна, судновласника або власника судна на оскарження результатів перевірки. Дії державних інспекторів не повинні заважати нормальній роботі суден, що перевіряються або перебувають поряд, та не наражати їх своїми діями на небезпеку. У разі виявлення порушень установлених вимог з безпеки судноплавства з боку судна і судновласника капітан порту, посадові особи Морської адміністрації, Держрибагентства України та СКМП повинні вжити усіх заходів, передбачених чинним законодавством.

Відповідно до підпункту 2.1.2 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545 під час перевірки суднових документів і свідоцтв інспектор СКМП зобов`язаний переконатися у тому, що: термін дії свідоцтв (додатків і переліків до них) не закінчився; журнали ведуться відповідно до встановлених правил; вантажні документи оформлені відповідно до встановлених правил.

Підпункт 2.1.3 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545 передбачає, що для встановлення морехідного стану судна і готовності до виходу його в море інспектор СКМП зобов`язаний перевірити, зокрема: укомплектованість екіпажу відповідно до суднової ролі та свідоцтва про мінімальний склад екіпажу; укомплектованість судна навігаційним устаткуванням і приладами.

Згідно з підпунктом 2.1.5 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545, якщо перевіркою встановлені наявність необхідних суднових документів і належний порядок їх ведення, відсутні повідомлення про вчинені судном заборонені скидання, а загальне враження про судно та екіпаж є позитивним, то перевірка на цьому повинна бути закінчена.

Відповідно до підпункту 2.1.6 пункту 2.1 Глави 2 правил № 545, якщо перевіркою судна встановлено, що: є повідомлення про забруднення судном довкілля; судно має ознаки субстандартного; є інші явні підстави для висновку про невідповідність судна встановленим вимогам, то повинні бути поінформовані ІКДП або ІДП для проведення більш детальної перевірки.

Підпунктом 2.1.8 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545 передбачено, що за результатами перевірок, передбачених підпунктами 2.1.1-2.1.7 цього пункту складаються акти перевірки за формою А (додаток 2) та формою В (додаток 3) українською або англійською мовами (форма В складається у разі необхідності).

Більш детальна перевірка українських суден здійснюється державними інспекторами Морської адміністрації (Держрибагентства України) і, якщо це потрібно, із залученням фахівців класифікаційного товариства, наукових і проектно-конструкторських організацій морського транспорту тощо. Більш детальна перевірка іноземних суден здійснюється відповідно до підрозділу 2.2. цих Правил (підпункт 2.1.9 пункту 2.1 Глави 2 правил № 545).

Згідно з підпунктом 2.1.10 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545, якщо в результаті перевірки судна виявлені і занесені у форму В дані про серйозну невідповідність судна вимогам чинного законодавства, правил мореплавства та міжнародних конвенцій України, капітан порту повинен у встановленому порядку відмовити у видачі дозволу на вихід судна в море до усунення виявлених недоліків. Явні недоліки, перелічені в акті перевірки за формою B, що стосуються корпусу судна, його механізмів, обладнання або пристроїв, фіксуються за допомогою фото- або відеозасобів. Фото- та/або відеоматеріали в паперовому та/або електронному вигляді зберігаються у справах перевірок суден у відповідних територіальних органах Морської адміністрації за місцем складання та на запит можуть надаватися судновласнику, власнику судна, уповноваженим ними особам або заінтересованим органам.

Абзацом 1 підпункту 2.3.6 пункту 2.3 Глави 2 Правил № 545 передбачено, що за результатами перевірки суден інспекторами Морської адміністрації (Держрибагентства України) складається акт за формою А (додаток 2), а у разі наявності недоліків, які вимагають вжиття певних заходів - додатково акт за формою В (додаток 3). Під час складання акта за формою В необхідно чітко вказувати назву, номер правила, пункту або підпункту нормативного акта, вимоги якого порушені.

Відповідно до підпункту 2.5.1 пункту 2.5 Глави 2 Правил № 545 результати перевірки судна можуть бути оскаржені капітаном судна, судновласником або власником судна у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або до суду.

Підпунктом 2.5.2 пункту 2.5 Глави 2 Правил № 545 визначено, що оскарження акта перевірки судна не зупиняє його дію.

Згідно з підпунктом 2.5.6 пункту 2 Глави 2 Правил № 545 орган (посадова особа), правомочний(а) розглядати скаргу, при розгляді скарги перевіряє правомірність і обґрунтованість складеного акта перевірки судна і приймає одне з таких рішень: залишає скаргу без задоволення; задовольняє скаргу та скасовує повністю чи частково акт перевірки судна; частково задовольняє скаргу та пропонує проведення повторної перевірки судна для уточнення деталей. Результати розгляду скарг доводяться до відома заінтересованих сторін.

За приписами пункту 3.1 Глави 3 Правил № 545 державний інспектор повинен використовувати професійні знання для того, щоб визначити, чи слід затримати судно до усунення недоліків чи дозволити йому вихід у море з наявністю певних недоліків з урахуванням конкретних умов запланованого рейсу.

Пунктом 3.3 Глави 3 Правил № 545 передбачено, що судновласник або його представник мають право оскаржити затримання, здійснене державним інспектором. Саме оскарження не може бути причиною скасування затримання. Державний інспектор повинен належним чином сповістити капітана судна про право оскарження.

Відповідно до пункту 2 Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 № 1095 (далі - Положення № 1095) Морська адміністрація у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Згідно з пунктом 3 Положення № 1095 основними завданнями Морської адміністрації, зокрема, є: здійснення державного нагляду (контролю) за безпекою на морському та річковому транспорті, за торговельним мореплавством, судноплавством на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічним забезпеченням мореплавства (крім суден флоту рибної промисловості).

Пунктом 4 Положення № 1095 передбачено, що Морська адміністрація відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, складає в установленому порядку акти та видає обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушень і недоліків, пов`язаних з порушенням правил безпеки на морському та річковому транспорті (крім суден флоту рибної промисловості), та здійснює контроль за виконанням таких приписів.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, виходить із такого.

Касаційне провадження за касаційною скаргою у справі, що розглядається відкрито для перевірки обґрунтувань скаржника стосовно наявності підстав для касаційного оскарження судових рішень, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

У доводах касаційної скарги скаржник указує на те, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 06.02.2018 у справі № 826/4278/14, від 23.10.2020 у справі № 805/3450/16-а, від 19.06.2020 у справі № 140/388/19 щодо права на оскарження актів перевірки контролюючих органів, а також підписання таких актів.

Суд зазначає, що подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де є схожі предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Такий правовий висновок викладено у пункті 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19.

У пункті 39 постанови від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19 (провадження № 14-166цс20) Велика Палата Верховного Суду конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши таке. На предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

Проаналізувавши правову позицію Верховного Суду щодо застосування норм права у контексті характеру і юридичної природи правовідносин, з яких виник спір у справах № 826/4278/14, № 805/3450/16-а, № 140/388/19, у зіставленні з предметом спору, підставами і змістом позовних вимог та регулюванням правовідносин у цій справі, на предмет їхньої подібності, а відтак застосовності як підстави для касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень по суті, колегія суддів уважає, що вони стосуються правовідносин, які не є подібними з правовідносинами у цій справі.

Так, у постанові Верховного Суду від 06.02.2018 у справі № 826/4278/14 спірні правовідносини виникли у 2013 році та предметом спору були вимоги товариства щодо визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції в місті Києві щодо проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства та складання акту перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами та складання акту обстеження засміченої земельної ділянки. У цій справі Верховний Суд, аналізуючи норми Закону України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища», Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011, Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011 № 429, дійшов висновку, що за результатом проведення перевірки орган державного нагляду (контролю) у разі виявлення правопорушення відносно суб`єкта господарювання та наявності підстав для вжиття заходів реагування на підставі акта складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень. За таких обставин, на думку Суду, акт перевірки та акт обстеження засмічення не породжують правових наслідків для суб`єкта господарювання, оскільки вони є носіями доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог природоохоронного законодавства, на підставі яких приймається відповідне рішення контролюючого органу. Тому їх оцінка, у тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо їх складання та проведення перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі актів.

У постанові від 23.10.2020 у справі № 805/3450/16-а спірні правовідносини виникли у 2016 році та предметом спору були вимоги товариства щодо визнання протиправним та скасування акту позапланової перевірки дотримання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування та зайнятість населення, визнання протиправними та скасування припису та подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності винуватих посадових осіб. У цій справі суди встановили, що в даному випадку предметом судового контролю є результати перевірки за дотриманням позивачем законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування: акт, припис та подання, складені посадовою особою Головного управління Держпраці у Донецькій області, а не дії процесуальної особи, яка здійснює досудове розслідування в рамках кримінального провадження. Верховний Суд у цій справі дійшов висновку, що оспорюваний позивачем акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду так само як і подання із пропозицією керівництву позивача притягнути до дисциплінарної відповідальності винних посадових осіб, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для нього або настання негативних наслідків, не порушують його прав, свободи або інтереси, що унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства. При цьому Верховний Суд погодився з висновком суду апеляційної інстанції про протиправність вимоги в оспорюваному приписі щодо усунення позивачем порушень статті 46 КЗпП України в частині організації навчання з охорони праці електромонтера. Крім того, Верховний Суд дійшов висновку, що припис в частині щодо вимоги до позивача усунути порушення вимог частини першої статті 113 КЗпП України в частині невиплати заробітної плати електромонтеру за час простою є таким, що прийнятий на підставі, у спосіб та у межах повноважень, визначених чинним законодавством, а відтак не підлягає скасуванню, так само як і вимога про надання інформації контролюючому органу про стан виконання припису у цій частині.

У постанові від 19.06.2020 у справі № 140/388/19 спірні правовідносини виникли у 2019 році та предметом спору були вимоги фізичної особи-підприємця щодо визнання протиправними та скасування податкових повідомлень-рішень, рішення про застосування штрафних санкцій за донарахування відповідним органом доходів і зборів або платником своєчасно не нарахованого єдиного внеску, вимоги про сплату боргу (недоїмки). У цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що саме по собі порушення порядку оформлення акта перевірки (у частині обов`язку підписання особами, які здійснювали перевірку) не може бути підставою для скасування податкового повідомлення-рішення, винесеного на підставі не підписаного одним із перевіряючих акта перевірки, але в сукупності з іншими порушеннями може слугувати обставиною для висновку щодо протиправності рішень контролюючого органу. Це стосується випадків, коли обставини, викладені в акті, не знайдуть підтвердження в суді.

Натомість у справі, що розглядається спірні правовідносини виникли у 2020 році. Предметом оскарження у цій справі є правомірність акту перевірки судна «Авант» від 02.11.2020 (за формами «А» та «В»), складеного інспектором служби капітана морського порту Чорноморськ. У цій справі суди попередніх інстанцій не прийняли до уваги доводи відповідача про відсутність права позивача оскаржити указані акти з посиланням на те, що будь-яких рішень, у тому числі щодо затримки судна капітаном порту не приймалось, а сам акт перевірки є носієм інформації. Суди зазначили, що право на оскарження саме акту перевірки встановлено Правилами № 545, а саме: пунктом 1.7, в якому зазначено про обов`язок державного інспектора поінформувати капітана судна про право капітана судна, судновласника або власника судна на оскарження результатів перевірки. А результати перевірки оформлюються саме актом. Крім того, суди зазначили, що пунктом 2.5 Глави 2 Правил № 545 встановлений порядок оскарження результатів перевірки судна. Згідно з підпунктом 2.5.1 пункту 2.5 Глави 2 Правил № 545 результати перевірки судна можуть бути оскаржені капітаном судна, судновласником або власником судна у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або до суду. При цьому Правила № 545 не встановлюють обов`язковий досудовий порядок оскарження акту, тобто він може бути оскаржений у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або до суду.

Отже, результат вирішення у кожній з цих справ зумовлений різним правовим регулюванням, конкретними обставинами та оцінкою доказів. Аналіз указаних справ, свідчить про те, що вони ґрунтуються на різних фактичних обставинах справи, що зумовило різне правозастосування норм, що регулюють спірні правовідносини, а отже й різні висновки, яких дійшли суди.

Крім того, Верховний Суд звертає вагу на те, що за податковим законодавством, акт податкової перевірки є підставою для винесення податкових повідомлень-рішень, які, у свою чергу, можуть бути оскаржені до суду. У даному же випадку встановлений зовсім інший порядок проведення та фіксації результатів перевірки, який передбачає, у тому числі можливість оскарження до суду самого акту перевірки.

З огляду на викладене, Суд вважає недоведеними посилання скаржника на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, як на підставу касаційного оскарження .

Разом з тим, Суд ураховує, що Верховний Суд після подання касаційної скарги сформував правовий висновок щодо застосування приписів Правил № 545, зокрема, у постанові від 24.05.2023 у справі № 420/9486/21, який підлягає урахуванню при наданні оцінки доводам скаржника у цій справі.

За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

У справі № 420/9486/21 предметом оскарження була правомірність акта перевірки судна за формами А та В, складеного Державною службою морського та річкового транспорту (Морською адміністрацією) в особі інспектора держави прапора. Верховний Суд у цій справі зазначив, що за приписами пунктів 1.1, 1.2 Правил № 545 ці правила розроблені для встановлення порядку державного контролю в портах за дотриманням на суднах вимог Міжнародних конвенцій, Кодексу торговельного мореплавства України, законодавчих актів України з безпеки мореплавства та запобігання забрудненню довкілля. Правила поширюються на морські судна та річкові судна, які мають право прямувати морськими шляхами, незалежно від прапора і форми власності, що перебувають у портах і на внутрішніх водних шляхах України, Державну службу морського та річкового транспорту України, Державне агентство рибного господарства України, капітанів морських портів та служби капітанів морських портів (далі - СКМП). Відповідно до пунктів 1.5, 1.7 Правил № 545 з метою забезпечення безпеки мореплавства та запобігання забрудненню із суден усі судна, що перебувають у морських портах України, підлягають обов`язковому контролю ІСКМП і вибірковому контролю ІКДП. Здійснюючи перевірки суден, державні інспектори повинні керуватись чинним законодавством України та міжнародними договорами з безпеки судноплавства, стороною яких є Україна. Підпунктами 2.5.1, 2.5.2, 2.5.6 пункту 2.5 Правил № 545 результати перевірки судна можуть бути оскаржені капітаном судна, судновласником або власником судна у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або до суду. Оскарження акту перевірки судна не зупиняє його дію. Орган (посадова особа), правомочний(а) розглядати скаргу, при розгляді скарги перевіряє правомірність і обґрунтованість складеного акту перевірки судна і приймає одне з таких рішень: залишає скаргу без задоволення; задовольняє скаргу та скасовує повністю чи частково акт перевірки судна; частково задовольняє скаргу та пропонує проведення повторної перевірки судна для уточнення деталей. Результати розгляду скарг доводяться до відома заінтересованих сторін.

Ураховуючи наведене, Верховний Суд у справі № 420/9486/21 погодився з висновками суду апеляційної інстанції, що оскарження акту перевірки судна до суду прямо встановлено підпунктом 2.5.1 п. 2.5 Правил № 545, а суб`єктний склад учасників спірних правовідносин передбачає розгляд даного позову за правилами адміністративного судочинства.

Такий висновок є застосовними і до спірних правовідносин, які виникли у цій справі.

З огляду на наведене, Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про відсутність у позивача права оскаржити акт перевірки судна до суду.

Отже, право капітана судна, судновласника або власника судна на оскарження акту перевірки ІСКМП до суду прямо передбачено законодавством.

З метою забезпечення безпеки судноплавства та відповідно до статті 90 Кодексу торговельного мореплавства України, постанови Кабінету Міністрів України від 30.12.1998 № 2098 "Питання безпеки судноплавства України», Положення про капітана морського торговельного порту України, затвердженого наказом Міністерства транспорту України від 18.10.2000 № 573 та зареєстрованого в Мін`юсті України 02.11.2000 за № 774/4995, Положення про Інспекцію державного портового нагляду морського торговельного порту України, затвердженого наказом Міністерства транспорту України від 18.10.2000 № 574 та зареєстрованого в Мін`юсті України 02.11.2000 за № 775/4996, наказом Міністерства транспорту України від 17.07.2003 № 545 затверджено Правила № 545.

Правила № 545 чітко встановлюють алгоритм дій державних інспекторів при проведенні контролю суден з метою забезпечення безпеки мореплавства.

Підпунктом 2.1.5 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545 передбачено, що якщо перевіркою встановлені наявність необхідних суднових документів і належний порядок їх ведення, відсутні повідомлення про вчинені судном заборонені скидання, а загальне враження про судно та екіпаж є позитивним, то перевірка на цьому повинна бути закінчена.

Відповідно до підпункту 2.1.6 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545, якщо перевіркою судна встановлено, що: є повідомлення про забруднення судном довкілля; судно має ознаки субстандартного; є інші явні підстави для висновку про невідповідність судна встановленим вимогам, то повинні бути поінформовані ІКДП або ІДП для проведення більш детальної перевірки.

Згідно з підпунктом 2.1.7 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545 більш детальна перевірка судна повинна бути проведена також за таких обставин: якщо є докази, що вантажні операції проводяться з порушеннями технології розміщення, сепарації або кріплення вантажів на судні; якщо в результаті спостережень за проведенням навчальної пожежної тривоги і навчальної тривоги для залишення судна виявлено, що члени екіпажу не знайомі з процедурами дій у надзвичайних ситуаціях; якщо виявлено, що розклад з тривог не відповідає чинним вимогам; якщо є докази, що особи командного складу не в змозі повноцінно спілкуватися один з одним або з іншими членами екіпажу.

Підпунктом 2.1.9 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545 більш детальна перевірка українських суден здійснюється державними інспекторами Морської адміністрації (Держрибагентства України) і, якщо це потрібно, із залученням фахівців класифікаційного товариства, наукових і проектно-конструкторських організацій морського транспорту тощо. Більш детальна перевірка іноземних суден здійснюється відповідно до підрозділу 2.2. цих Правил.

За визначенням наведеним у пункті 1.4 Глави 1 Правил № 545 перевірка - це відвідання судна для перевірки дійсності відповідних свідоцтв та інших документів, а також загального стану судна, його устаткування і екіпажу; більш детальна перевірка - це перевірка, що виконується, якщо судно не має діючих свідоцтв, або коли є явні підстави вважати, що стан судна чи його обладнання в значній мірі не відповідають відомостям, що містяться у суднових свідоцтвах, чи того, що капітан чи екіпаж не знайомі з найважливішими судновими процедурами; явні підстави - це докази того, що стан судна чи його обладнання в значній мірі не відповідають відомостям, що містяться у суднових свідоцтвах, чи того, що капітан чи екіпаж не знайомі з важливішими судновими процедурами.

Підпунктом 2.1.8 пункту 2.1 Глави 2 Правил № 545 передбачено, що за результатами перевірок, передбачених підпунктами 2.1.1-2.1.7 цього пункту складаються акти перевірки за формою А (додаток 2) та формою В (додаток 3) українською або англійською мовами (форма В складається у разі необхідності).

Тобто, форма В складається у разі необхідності, а також підтверджується типовою формою акту, встановленою додатками 2 та 3 до Правил (пункт 16 форми А - недоліки є - див. додану форму В).

У випадку оформлення обох цих форм жодна з них не є окремим документом. Форми А та В представляють собою невід`ємні частини одного документа - акту перевірки інспектора Морської адміністрації.

Отже, акт представляє собою результат, підсумок перевірки, тому з його змістом безпосередньо пов`язані обставини проведення самої перевірки. Скасування акту перевірки може бути наслідком, у тому числі й порушень, допущених в ході такої перевірки. Тому цілком правильним буде досліджувати обставини проведення перевірки при розгляді позову про скасування акту такої перевірки.

З цим правомірно погодився у своїй постанові й суд апеляційної інстанції.

Твердження скаржника про те, що оскільки позивачем у цій справі не оскаржено дії державних інспекторів щодо проведення перевірки, їх протиправність не могла бути установлена у цій справі, колегія суддів відхиляє, оскільки, як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб`єктом владних повноважень, який зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

У постанові від 22.09.2020 у справі № 520/8836/18 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справи щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду зазначив, що перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб`єктом владних повноважень, який зобов`язаний діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Невиконання вимог закону щодо підстави для проведення документальної перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та не породжує правових наслідків такої перевірки, акт перевірки.

Така правова позиція відповідає завданням та основним засадам адміністративного судочинства, закріпленим у статті 2 КАС України.

Колегія суддів також погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що відповідач не спростував доводів позивача щодо відсутності встановлення інспектором недоліків, які є підставою для затримання судна.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що інспектор в акті зазначив недолік: Радіолокаційний відповідач (САРТ) - відсутній на борту - не у відповідності до переліку рятувальних засобів, радіо та навігаційного обладнання та проставив щодо вжиття заходів код 30 (підстава для затримання судна).

У касаційній скарзі відповідач указує на правомірність дій інспектора, зокрема, указує, що відсутність та/або несправність будь-якого рятувального та пошуково-рятувального обладнання, наявність якого передбачена міжнародним, національним законодавством та правилами класифікаційного товариства, а також відображених у відповідних суднових документах, є підставою для затримання судна. Стосовно засвідчення класифікаційного товариства указує, що це засвідчення лише підтверджує, що безпосередньо використання (функціонування) встановленого на борту AIS SART є безпечним для здоров`я та життя людей і що його наявність на борту не може розцінюватися як недолік. Скаржник наголошує, що зауваження № 1 стосується відсутності на борту обладнання, передбаченого законодавством та судновими документами судна «Авант», та одночасно не стосується наявності та функціонування іншого обладнання пошуково-рятувального призначення.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з висновком «Bureau Veritas» щодо технічного стану буксиру «Авант» (засвідчення № ODS0/2020/J5062/01 від 02.11.2020), дійсно зазначено, зокрема, що пошуково-рятувальний локаційний пристрій AIS-SART діє як радіолокаційний відповідач, як і SART, але використовує інші частоти. Його застосування не становить небезпеки для життя людей, судна або навколишнього середовища. Тому ця обставина не могла бути підставою для затримання судна.

Саме вказаних обставин - наявність підстав для затримання судна відповідач не спростовує, а навпаки стверджує, що судно було випущено у встановлений строк та у встановленому порядку.

Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що вказані обставини - випуск судна з порту та зміна коду вжиття заходів за пунктом 1 недоліків з 30 (підстава для затримання судна) на 99 (інші заходи (пишуться текстом), а текстом зазначено «про усунення недоліків упродовж двох місяців»), підтверджують неправомірність дій інспектора Виговського В. О., який проставив код 30 в акті форми В та в акті форми А - відмітку «так» щодо затримання судна. Відсутність рішення капітана порту про затримання судна на підставі первинних актів форми А та В не спростовує висновків суду.

Доводи скаржника про те, що судами не наведено правового обґрунтування стосовно того, чому саме твердження відповідача про те, що Правилами не передбачено, що акти повинні підписувати всі інспектори, є хибні, колегія суддів відхиляє, оскільки як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, дійсно Правила № 545 на це не указують, але інспектори є посадовими особами та на судно прибули для виконання службових обов`язків, тобто здійснення контролю буксира «Авант» з метою забезпечення безпеки мореплавства. За результатами указаного контролю складається акт. Прибуття на судно з іншою метою під час робочого часу не висвітлено відповідачем у відзиві на позов.

Також, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій щодо відсутності зазначення в акті за результатами повторної перевірки посади Пазюрич О. А. , тобто у якості кого він брав участь у повторній перевірці та підписував акт, з огляду на те, що саме і виключно посада надає конкретній особі право проводити відповідні перевірки ІСКМП, ІКДП або ІДП, повноваження ухвалювати пов`язані з ними рішення і підписувати документи. Під час проведення перевірки така особа виконує особливі функції, покладені на неї державою. Вона діє виключно як посадова особа державного органу при виконання службових обов`язків. Проводячи перевірку, такі особи є відповідальними за сформовані ними висновки та зміст акту. Отже, посада в цій ситуації є ключовим елементом. Саме вона дозволяє відрізнити інспектора, наділеного владою, від звичайної людини, яка немає в цьому контексті жодних повноважень.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, що стосуються предмету спору, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

З огляду на це відсутні підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій виконано всі вимоги процесуального законодавства, всебічно перевірено обставини справи, вирішено справу відповідно до норм матеріального права, постановлено обґрунтовані рішення, в яких повно відображені обставини, що мають значення для справи, внаслідок чого касаційна скарга залишається без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.07.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2021 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко Л.О. Єресько А.В. Жук