Справа № 340/6211/24
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2025-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 340/6211/24

адміністративне провадження № К/990/34781/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Гриціва М.І., Коваленко Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 340/6211/24

за позовом фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради (далі - Департамент містобудування) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_1

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.07.2025, ухвалену у складі колегії суддів: головуючої судді Шальєвої В.А., суддів Чередниченка В.Є., Іванова С.М.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 19.09.2024 ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту містобудування від 20.03.2024 № МU 01:7771-9291-8352-0457 «Про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень»;

визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту містобудування від 19.03.2024 №133 «Про відмову в видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва»;

зобов`язати Департамент містобудування повторно розглянути його заяву від 12.03.2024 № А166743239 про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки площею 0,0371 га (кадастровий номер :37:309:0080) з урахуванням висновків суду та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яким видати йому містобудівні умови та обмеження за правилами, встановленими частиною п`ятою статті 29 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

Позовні вимоги ФОП ОСОБА_1 обґрунтував тим, що для отримання містобудівних умов та обмежень для забудови земельної ділянки на зазначений вище об`єкт будівництва ним було надано відповідачу необхідний перелік документів, передбачений статтею 29 Закону № 3038-VI, а наміри забудови відповідають цільовому призначенню земельної ділянки, визначеному в договорі оренди земельної ділянки та Державному земельному кадастрі, проте Департаментом містобудування йому було протиправно відмовлено у видачі містобудівних умов та обмежень з мотивів невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 31.01.2025 позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення від 20.03.2024 Департаменту містобудування «Про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень», реєстраційний номер документу в ЄДЕССБ № МU 01:7771-9291-8352-0457.

Визнано протиправним та скасовано наказ від 19.03.2024 №133 «Про відмову в видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва» Департаменту містобудування.

Зобов`язано Департамент повторно розглянути заяву від 12.03.2024 №А166743239 щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки площею 0,0371 га (кадастровий номер :37:309:0080) з урахуванням висновків суду, що викладені у цьому рішенні.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 02.07.2025 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. 14.08.2025 ФОП ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.07.2025 та залишити в силі рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 31.01.2025.

5. Верховний Суд ухвалою від 22.09.2025 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

6. 02.10.2025 від Департаменту містобудування до суду касаційної інстанції надійшов відзив на зазначену вище касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржуване позивачем судове рішення - без змін.

7. 03.11.2025 від позивача надійшли заперечення на відзив Департаменту містобудування, в яких ФОП ОСОБА_1 вказує на необґрунтованість зазначеного відзиву та просить суд не брати його до уваги і задовольнити подану ним касаційну скаргу.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. 21.02.2024 між Кіровоградською міською радою (орендодавець) та ФОП ОСОБА_1 (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки, що знаходиться на АДРЕСА_1 , загальною площею 0,0371 га (кадастровий №:37:309:0080), вид цільового призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07).

12.03.2024 ФОП ОСОБА_1 подав до Департаменту містобудування заяву про видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва: нове будівництво магазину за адресою: АДРЕСА_1 , на земельній ділянці з кадастровим номером :37:309:0080.

За результатом розгляду зазначеної заяви Департаментом містобудування було прийнято наказ від 19.03.2025 №133 та рішення від 20.03.2024 №А166743239 про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, які були обґрунтовані посиланням на частину четверту статті 29 Закону №3038-VI - у зв`язку з невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Листом від 20.03.2024 №Д-157 Департамент містобудування повідомив позивачеві, що відповідно до Генерального плану м. Кіровограда земельна ділянка з кадастровим номером :37:309:0080 віднесена до території зелених насаджень загального користування, відповідно до плану зонування м. Кіровограда зазначена земельна ділянка визначена як рекреаційна зона активного відпочинку Р-2 та згідно з Планом червоних ліній магістральних вулиць міста Кропивницького знаходиться в межах червоних ліній. Відповідач вказав на те, що за даними топографічної зйомки М 1:500 на зазначеній земельній ділянці прокладено підземні мережі: водопостачання, теплопостачання, газопостачання, кабель зв`язку, влаштовано колодязі водопровідної та теплової мережі, поруч з земельною ділянкою прокладено мережу теплопостачання та водопостачання, у зв`язку з чим, пославшись визначені додатками И-1, И-2 ДБН Б 2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» відстані (охоронні зони мереж), зазначив про неможливість перенесення підземних інженерних мереж за межі земельної ділянки з дотриманням охоронних зон та відстаней між ними.

Вважаючи протиправними дії відповідача щодо відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що позивач виявив намір здійснити забудову земельної ділянки відповідно до її цільового призначення - код 03.07 (для будівництва та обслуговування будівель торгівлі), відповідно до виду використання земельної ділянки - (для будівництва та обслуговування будівель торгівлі), в межах відповідної категорії земель - землі житлової та громадської забудови, а відповідач в спірних рішеннях не навів обставин, які б свідчили про невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації, та як наслідок протиправно обмежив право позивача на користування орендованою ним земельною ділянкою.

Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача прийняти законне та обґрунтоване рішення щодо видачі ФОП ОСОБА_1 містобудівних умов та обмеження відповідно до частини п`ятої статті 29 Закону №3038-VI, суд першої інстанції зазначив, що це питання віднесено до дискреційних повноважень відповідача, тому відмовив у задоволенні позову в зазначеній частині вимог.

10. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із правомірності відмови відповідача у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з кадастровим номером :37:309:0080, яка відповідно до Генерального плану м. Кіровограда віднесена до території зелених насаджень загального користування, а відповідно до Плану зонування м. Кіровограда зазначена земельна ділянка визначена як рекреаційна зона активного відпочинку Р-2 і будівництво магазину не входить ані до переліку переважних, ані супутніх переважним видів використання таких земель, що свідчить про невідповідність намірів позивача забудови зазначеної земельної ділянки чинній містобудівній документації на місцевому рівні.

IV. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга позивача обґрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував положення частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI без урахування висновків щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23.12.2019 у справі №813/2946/17, від 04.08.2022 у справі №640/13670/19, від 09.02.2023 у справі №1540/3905/18, від 16.05.2023 у справі №640/4844/22, від 09.09.2024 у справі №640/11755/22, від 02.07.2024 у справі №380/5886/22, від 23.11.2021 у справі №815/1373/18 та від 13.04.2022 у справі №826/1754/18, зокрема, щодо права власника земельної ділянки використовувати її відповідно до цільового призначення, встановленого згідно з законодавством.

12. У відзиві на касаційну скаргу позивача Департамент містобудування вказує на законність та обґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки наміри позивача щодо забудови земельної ділянки не відповідають актам містобудівної документації місцевого рівня, у зв`язку із чим просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ФОП ОСОБА_1 постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

13. В запереченнях на відзив ФОП ОСОБА_1 наголошує на тому, що протиправні дії відповідача щодо відмови у видачі містобудівних умов та обмежень порушують його право на користування земельною ділянкою, право оренди якої він набув за результатом земельного аукціону, відповідно до її цільового призначення, визначеного в договорі оренди та в Державному земельному кадастрі.

Позивач також зазначив, що доводи Департаменту містобудування наведені у зазначеному відзиві є необґрунтованими та не повинні братись судом до уваги і додатково наголосив на необхідності скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та залишенні в силі рішення суду першої інстанції.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.

15. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

17. Згідно із пунктом 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

18. За змістом пункту 7 частини першої статті 1 Закону №3038-VI містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

19. Генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1 Закону №3038-VI).

20. Функціональна зона території - це визначена комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, планом зонування території частина території територіальної громади, щодо якої визначений певний набір дозволених (переважних (основних) та супутніх) видів цільового призначення земельних ділянок та відповідно до законодавства встановлені обмеження у використанні земель у сфері забудови (пункт 17 частини першої статті 1 Закону №3038-VI).

21. Статтею 8 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

22. Положеннями частин першої, третьої-четвертої статті 26 Закону №3038-VI передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

23. Згідно з частиною п`ятою статті 26 Закону №3038-VI проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

3-1) отримання права на виконання підготовчих та будівельних робіт у випадках, визначених цим Законом;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

4-1) державна реєстрація спеціального майнового права на об`єкт незавершеного будівництва та майбутній об`єкт нерухомості у випадках, визначених законом;

4-2) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування);

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

6) державна реєстрація права власності на закінчений будівництвом та прийнятий в експлуатацію у випадках, визначених цим Законом, об`єкт (його складову).

24. Положеннями статті 29 Закону №3038-VI визначено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

25. Зміст наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, однією із підстав для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

26. Згідно із частиною першою статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

27. Положеннями статті 17 Закону №3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.

Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.

28. Відповідно до статті 18 Закону №3038-VI план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог:

1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території;

2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності;

3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій;

4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон;

5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови;

6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями;

7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів;

8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності).

Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту.

За порушення вимог, встановлених планом зонування території, фізичні та юридичні особи несуть відповідальність відповідно до закону.

29. Аналіз наведених положень Закону № 3038-VI свідчить, що план зонування території є обов`язковою та невід`ємною складовою генерального плану населеного пункту, яка конкретизує його положення в частині функціонального призначення територій, встановлення умов та обмежень їх використання і забудови. Саме план зонування деталізує генеральний план в частині визначення просторової організації території населеного пункту, визначаючи межі функціональних зон, допустимі та переважні види використання земель, параметри забудови, а також вимоги щодо охорони природних і культурних ресурсів.

30. Згідно з частиною другою статті 24 Закону №3038-VI зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов`язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.

Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

31. Згідно з частиною першою статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

32. Статтею 38 Земельного кодексу України визначено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

33. Відповідно до статті 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.

34. Аналіз наведених норм Закону № 3038-VI та Земельного кодексу України дає підстави для висновку, що забудова земельної ділянки може здійснюватися виключно в межах її цільового призначення, визначеного відповідно до вимог законодавства. При цьому намір щодо забудови земельної ділянки повинен узгоджуватися з положеннями містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема Генерального плану населеного пункту, плану зонування території та детального плану території (у разі його наявності). Така відповідність є необхідною умовою правомірності забудови, оскільки забезпечує реалізацію принципу збалансованого використання земель і територій та гарантує узгодженість приватних і публічних інтересів у сфері містобудування.

35. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що намір позивача щодо забудови земельної ділянки з кадастровим номером :37:309:0080, а саме будівництво магазину, не відповідає чинній містобудівній документації на місцевому рівні, оскільки відповідно до Плану зонування м. Кіровограда зазначена земельна ділянка визначена як рекреаційна зона активного відпочинку Р-2 і будівництво магазину не входить ані до переліку переважних, ані супутніх переважним видів використання земель, визначених в пояснювальній записці до зазначеного плану зонування, у зв`язку з чим колегія суддів зазначає таке.

36. Рішенням Кіровоградської міської ради від 12.09.2000 № 627 затверджено Генеральний план м. Кіровограда, відповідно до якого земельна ділянка з кадастровим номером :37:309:0080 знаходиться в межах територій зелених насаджень загального користування.

37. Рішенням Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 №2456 затверджено План зонування території міста Кіровограда, відповідно до якого земельна ділянка з кадастровим номером :37:309:0080 віднесена до рекреаційної зони активного відпочинку (Р-2).

38. За змістом пункту 3.20 ДБН Б.2.2-5:2011 «Планування та забудова міст, селищ і функціональних територій», затверджених наказами Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.10.2011 №259 та від 30.03.2012 № 139, рекреаційна зона - озеленені та водні простори у межах забудови міста і його зеленої зони, а також природного ландшафту, які формують зони масового короткочасного та тривалого відпочинку населення (в тому числі міжселищні зони відпочинку, курортні зони).

39. Відповідно до пункту 6.8 ДБН Б. 1.1-22:2017 «Склад та зміст плану зонування території», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.12.2017 №344, рекреаційна зона активного відпочинку Р-2 (зона ландшафтно-рекреаційна загальноміського (селищного, сільського) значення) призначається для виконання активних рекреаційних функцій. До неї належать території загального користування з відповідними об`єктами для активного відпочинку населення та громадсько-рекреаційні центри. Ці території мають бути забезпечені високим рівнем благоустрою, належним переліком постійних споруд для активного відпочинку, тимчасових споруд та інших об`єктів супутніх видів активності.

40. Отже, рекреаційні зони активного відпочинку (Р-2) розміщуються, як правило, у межах зелених насаджень загального користування та інших природних ландшафтів, що формують єдину систему озеленених просторів населеного пункту. Їх функціональне призначення полягає у створенні сприятливих умов для організації масового відпочинку населення, занять спортом і проведення дозвілля. Такі території мають бути належним чином упорядковані та забезпечені як основними спорудами для активного відпочинку (спортивні майданчики, басейни, громадсько-рекреаційні центри тощо), так і супутніми інфраструктурними об`єктами, що забезпечує комфортне та безпечне використання рекреаційного простору.

41. Відповідно до пояснювальної записки до Плану зонування м. Кіровограда рекреаційні зони активного відпочинку Р-2 визначені для виконання активних рекреаційних функцій. До них належать міські території загального користування з відповідними об`єктами для активного відпочинку населення, громадські центри . Ці території мають бути забезпечені високим рівнем благоустрою, належним переліком постійних споруд для активного відпочинку, тимчасових споруд та інших об`єктів супутніх видів активності.

Переважні види використання земельних ділянок: стадіони та фізкультурні майданчики; човнові станції, яхтові клуби; готелі; спеціалізовані спортзали; басейни (криті та відкриті); озеленені території; водно-оздоровчі комплекси; будівлі та споруди адміністративного та господарського призначення.

Супутні переважним видам: споруди комунальної та інженерно-технічної інфраструктури, необхідні для обслуговування даної зони; окремі адміністративно-господарські будівлі; відкриті автостоянки для легкових автомобілів; громадські вбиральні; тимчасові павільйони і кіоски для будь-яких видів роздрібної торгівлі і обслуговування; кафе, заклади харчування, торгівлі та сервісного обслуговування; пункти прокату спортивного інвентарю; відповідно обладнанні експозиційні зони, що встановлюються адміністрацією.

42. Отже, Планом зонування м. Кіровограда, який є невід`ємною складовою Генерального плану м. Кіровограда, передбачена можливість розміщення, зокрема, закладів торгівлі в рекреаційних зонах активного відпочинку Р-2 як супутнього виду використання земельних ділянок в межах таких зон.

43. На підставі інформації, зазначеної у витязі з Державного земельного кадастру про земельну ділянку судом першої інстанції встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером :37:309:0080, площею 0,0371 га, що знаходяться на АДРЕСА_1 , належать до категорії земель: землі житлової та громадської забудови; за цільовими призначенням: 03.07 (для будівництва та обслуговування будівель торгівлі); вид використання - для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-побутового комплексу.

44. За таких обставин, колегія суддів вважає, що, оскільки зазначена земельна ділянка з кадастровим номером :37:309:0080 на законних підставах перебуває в користуванні позивача, її цільове призначення визначене для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, відповідно до Плану зонування м. Кіровограда вона належить до рекреаційної зони активного відпочинку (Р-2), намір позивача щодо забудови зазначеної земельної ділянки (будівництво магазину) узгоджується з функціональним типом території, встановленим Планом зонування м. Кіровограда, оскільки розміщення закладів торгівлі належить до супутніх видів використання земельних ділянок у межах рекреаційних зон активного відпочинку.

45. Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що відмова відповідача у наданні містобудівних умов та обмежень є невмотивованою, оскільки, окрім формального посилання на частину четверту статті 29 Закону № 3038-VI, вона не містить конкретного обґрунтування невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Відповідачем не наведено жодних доказів чи аргументів, які б свідчили, що намір позивача щодо забудови земельної ділянки може порушити планувально-просторову організацію забудови, встановлений режим чи параметри забудови території, або що заплановане розміщення об`єкта є недоцільним у межах відповідної функціональної зони.

46. За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд констатує, що спірне в цій справі рішення Департаменту містобудування є необґрунтованим та не відповідає вимогам статті 2 КАС України, а суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що наміри позивача щодо забудови земельної ділянки суперечить вимогам містобудівної документації на місцевому рівні та, як наслідок, безпідставно скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

47. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

48. За вказаних обставин, касаційну скаргу слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції - скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

49. Частиною шостою статті 139 КАС України визначено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

50. Оскільки за наслідками касаційного перегляду цієї справи колегія суддів дійшла висновку про задоволення касаційної скарги та скасування постанови апеляційного суду із залишенням в силі рішення суду першої інстанції, має бути здійснений розподіл судових витрат, понесених позивачкою у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції.

51. Позивачем було сплачено судовий збір за подання касаційної скарги в розмірі 12112,00 грн. Отже, відшкодуванню на користь ФОП ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту містобудування підлягає - 12112,00 грн.

Керуючись статтями 341, 345, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.07.2024 у справі №340/6211/24 скасувати.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 31.01.2025 залишити в силі.

Стягнути на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради (25022, Кіровоградська обл., м. Кропивницький, вул. Велика Перспективна, 41, ) понесені ним витрати по сплаті судового збору за подання касаційної скарги на суму 12112 (дванадцять тисяч сто дванадцять) гривень 00 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.І. Рибачук

судді М.І. Гриців

Н.В. Коваленко