Справа № 420/31215/23
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2025-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2025 року

м. Київ

справа №420/31215/23

адміністративне провадження № К/990/24993/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Єресько Л.О.,

Жука А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2025 (головуючий суддя - Осіпов Ю.В., судді - Семенюк Г.В., Шляхтицький О.І.)

у справі № 420/31215/23

за позовом Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробниче підприємство ТКТ»

про визнання бездіяльності протиправною і зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2023 року Заступник керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробниче підприємство ТКТ», в якому просив суд визнати протиправною бездіяльність Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробниче підприємство ТКТ», яка полягає у невчинення дій, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту та зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробниче підприємство ТКТ» вжити заходів, необхідних для приведення захисної споруди (сховища) № НОМЕР_1, що розташована за адресою АДРЕСА_1 у стан, придатний до використання за цільовим призначенням (готовності до укриття населення).

2. У своєму позові Заступник керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси наводить обґрунтування про бездіяльність балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту населення - сховище № НОМЕР_1 щодо утримання сховища у належному стані, придатному до використання за призначенням. Позивач зазначає, що вимогами чинного законодавства функцію контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту покладено на місцеві державні адміністрації. Вказує, що змінами, внесеними у статтю 17-1 Кодексу цивільного захисту України, саме до компетенції Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень, віднесено завдання із захисту державних інтересів у сфері цивільного захисту. З огляду на бездіяльність відповідача щодо належного утримання захисної споруди цивільного захисту та невжиття Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеською обласною військовою адміністрацією заходів, спрямованих на усунення виявлених порушень в судовому порядку, що, за позицією позивача, свідчить про бездіяльність цих органів, наявні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 24.01.2024 клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробниче підприємство ТКТ» про залишення позову без розгляду задоволено. Позовну заяву Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробниче підприємство ТКТ» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду.

4. При постановленні ухвали суд першої інстанції керувався тим, що суб`єкти, щодо яких прокурором стверджується неналежне здійснення захисту інтересів держави, не мають повноважень заявляти позов, який подано прокурором, відповідно такий позов не може бути заявлено і самим прокурором.

5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2025 апеляційну скаргу Малиновської окружної прокуратури м. Одеси задоволено частково. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 24.01.2024 скасовано, а провадження у справі № 420/31215/23 закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.

6. Суд апеляційної інстанції в цілому погодився з висновками суду першої інстанції про відсутність у прокурора права на звернення до суду з заявленими позовними вимогами, оскільки прокурором у позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду, що не наділені правом на звернення до суду з вимогами зобов`язального характеру. Апеляційний суд надав оцінку доводам прокурора щодо змін, внесених у статтю 17-1 Кодексу цивільного захисту України, якими законодавець Державну службу України з надзвичайних ситуацій наділив правом на звернення до суду з інших підстав, визначених законом. У цьому аспекті суд апеляційної інстанції зауважив, що запроваджені зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України носять бланкетний характер, реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини. Крім того, апеляційний суд вважав, що у спірних правовідносинах належним процесуальним наслідком є закриття провадження у справі.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Заступником керівника Одеської обласної прокуратури подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник просить відступити від висновків щодо застосування норм права, а саме: пункту 48 частини другої статті 17-1, частини першої статті 19, частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23, від 06.02.2025 у справі № 520/16687/23, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22, про відсутність у Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів, органів державної влади (місцевих військових (державних) адміністрацій) повноважень на звернення до суду з позовними вимогами про зобов`язання балансоутримувачів привести у готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту, та застосованих судом апеляційної інстанції; постанову апеляційного суду скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті.

8. На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник наголошує, що аналіз норм законодавства, якими урегульовані спірні правовідносини, свідчить про те, що саме Державна служба України з надзвичайних ситуацій є органом, який здійснює контроль за належним утриманням захисних споруд цивільного захисту. Скаржник зазначає, що пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України визначено право органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду, зокрема, з інших підстав, визначених законом. У свою чергу, як зауважує заступник прокурора, стаття 28 Закону України ««Про центральні органи виконавчої влади» визначає, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Таким чином, на переконання заявника касаційної скарги, законодавцем закріплено право органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій звертатися до суду з позовами «з інших підстав, визначених законом», якщо це необхідно для реалізації їхніх повноважень, зокрема щодо контролю за станом готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням. Крім того, з посиланням на норми Кодексу цивільного захисту України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» скаржник наполягає на тому, що Одеська обласна військова адміністрація є одним із органів контролю у сфері цивільного захисту населення на відповідній території із низкою повноважень, аналіз яких указує на наявність у цього суб`єкта права на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту. Підставою для відступу від висновків щодо застосування норм права (пункту 48 частини другої статті 17-1, частини першої статті 19, частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України) у подібних правовідносинах, викладених у перелічених скаржником постановах Верховного Суду, є, на думку заявника, неефективність та неясність сформованої практики, оскільки така не призвела до фактичного вирішення спору, який впливає на захист публічного інтересу цивільного населення в умовах особливого режиму воєнного стану; зміна суспільного контексту, що полягає у тому, що питання утримання захисних споруд у готовому до використання стані відповідає сьогоденним інтересам суспільства й держави та має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення саме в умовах збройної агресії російської федерації, а підхід Верховного Суду, сформований у справах, які застосовано судом апеляційної інстанції, на думку заявника касаційної скарги, очевидно не відповідає реаліям сьогодення.

Позиція інших учасників справи

9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури без задоволення, ухвалу суду апеляційної інстанції - без змін.

Рух касаційної скарги

10. Ухвалою від 03.07.2025 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж.М., суддів: Єресько Л.О., Мартинюк Н.М. відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури.

11. Ухвалою Верховного Суду від 10.12.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

12. Розпорядженням заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11.12.2025 № 1558/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 420/31215/23 у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н.М., яка входить до складу постійної колегії суддів.

13. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.12.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя - Мельник-Томенко Ж.М., суддів: Жука А.В., Єресько Л.О. для розгляду судової справи № 420/31215/23.

Оцінка Верховного Суду

14. За правилами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, виходить із такого.

16. Спірним питанням у цьому касаційному провадженні є наявність/відсутність у Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації.

17. Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

18. Згідно із статтею 46 Кодексу адміністративного судочинства України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

19. Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

20. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

21. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

22. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

23. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

24. Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

25. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

26. Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

27. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

28. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

29. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

30. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

31. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

32. За усталеною позицією Верховного Суду захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

33. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

34. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22.

35. Зі змісту позовної заяви вбачається, що право на звернення до суду з цим позовом Заступник керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси обґрунтовує бездіяльністю Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації щодо вжиття заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту у стан, придатний для її використання за призначенням.

36. Тобто, у позовній заяві прокурор визначив, що суб`єктами владних повноважень, які мали би бути позивачем у цій справі, є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація.

37. Суд апеляційної інстанції, аналізуючи норми законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини виснував щодо відсутності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області та у Одеської обласної військової адміністрації права на звернення до суду з заявленими позовними вимогами у якості позивача.

38. Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права Верховний Суд зазначає таке.

39. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

40. Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

41. Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

42. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

43. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

44. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (далі - Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

45. За приписами пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

46. Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, визначені статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

47. Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.

48. Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

49. На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких Державна служба з надзвичайних ситуацій має право на звернення до суду.

50. Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з підстав:

допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),

та з інших підстав, визначених законом.

51. На думку заявника касаційної скарги, внесеними змінами (а саме формулювання «з інших підстав, визначених законом») у поєднанні зі статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» законодавець наділив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, правом на звернення до суду щодо контролю за станом готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням.

52. Водночас, Верховний Суд вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом.

53. Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

54. Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 400/9970/23, № 520/13228/23, № 520/30126/23, від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22, № 280/7883/23 та інших.

55. Зокрема, Верховний Суд у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ, зробив висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

56. Аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд у згаданій вище постанові виснував, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

57. За таких обставин Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

58. Щодо стверджуваних скаржником повноважень Одеської обласної військової адміністрації звертатися до суду з таким позовом.

59. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України «Про правовий режим воєнного стану».

60. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

61. На виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану» для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24.02.2022 № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій», згідно із пунктом 1 якого утворено, зокрема, Одеську обласну військову адміністрацію.

62. У зв`язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій (пункт 1 Указу Президента України від 24.02.2022 № 68/2022).

63. Статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено повноваження військових адміністрацій.

64. Частиною першою статті 15 вказаного Закону передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

65. В силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

66. Стаття 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.

67. За таких обставин Одеська обласна військова адміністрація не є особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

68. Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, які не мають права на звернення до суду з ним.

69. Разом з тим, у доводах касаційної скарги скаржник вказує, що наявні підстави для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23, від 06.02.2025 у справі № 520/16687/23, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22, у яких сформовано позицію про відсутність у Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів, органів державної влади (місцевих військових (державних) адміністрацій) повноважень на звернення до суду з позовними вимогами про зобов`язання балансоутримувачів привести у готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту, та застосованих судом апеляційної інстанції.

70. Перевіривши вказані доводи скаржника, суд касаційної інстанції зазначає, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16, провадження №11-377апп18).

71. У касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи.

72. Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 15.09.2020 у справі № 5017/1221/2012 указала, що необхідність відступу має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни в правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань тощо.

73. Отже, необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду повинна мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих суперечностей (помилок), що мають фундаментальне значення для правозастосування.

74. Верховний Суд наголошує, що основним завданням Верховного Суду відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є забезпечення сталості та єдності судової практики. Відтак, для відступу від правової позиції, раніше сформованої Верховним Судом, необхідно встановити, що існує об`єктивна необхідність такого відступу саме у конкретній справі.

75. Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.

76. Однакове й уніфіковане застосування правових норм зумовлює загальнообов`язковість і передбачуваність закону, рівність перед законом і правову визначеність, яка є складовою верховенства права. На цьому акцентувала увагу Консультативна рада європейських суддів (КРЄС) у Висновку № 20 (2017) про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону.

77. Проаналізувавши мотиви скаржника стосовно необхідності відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21.02.2024 у справі № 580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 31.01.2025 у справі № 240/28363/23 та від 31.01.2025 у справі № 520/16687/23, Верховний Суд дійшов висновку про те, що вони не містять фундаментальних обґрунтувань щодо підстав для відступу від правових позицій, викладених у вказаних постановах суду касаційної інстанції, при цьому касатор фактично не погоджується із правовою позицією, висловленою Верховним Судом у наведених постановах, а його доводи зводяться до власного суб`єктивного тлумачення характеру спірних правовідносин.

78. З огляду на зазначене, Верховний Суд вважає відсутніми підстави для відступу від правових висновків, викладених у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23, від 06.02.2025 у справі № 520/16687/23, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

79. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального або процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

80. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.05.2025 у справі № 420/31215/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Л.О. Єресько

А.В. Жук