Справа № 560/3069/25
Суддя: Печений Є.В.
Дата ухвалення: 2025-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 560/3069/25
РІШЕННЯ

іменем України

17 грудня 2025 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Печеного Є.В.,

за участю:секретаря судового засідання Пастух В.М., представника позивача - Нікітюка П.Г., представниці відповідача - Савченко О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави до Староушицької селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, - Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури діючи звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Староушицької селищної ради, у якому просить визнати протиправним та нечинним рішення сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 № 1 «Про затвердження генерального плану населеного пункту смт Стара Ушиця» (далі оспорюване рішення, Генеральний план).

Ухвалою від 03.03.2025 відкрито провадження в адміністративній справі; залучено Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет (вул.Героїв Майдану, 194-Б, м. Чернівці, Чернівецька область, 58013; ) до участі в справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача; ухвалено розглянути справу за правилами спрощеного позовного провадження.

Ухвалою суду від 30.10.2025 у задоволенні клопотання Староушицької селищної ради про закриття провадження у справі № 560/3069/25 відмовлено.

Ухвалою суду від 30.10.2025 у задоволенні клопотання Староушицької селищної ради про залишення позову заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави без розгляду відмовлено.

Ухвалою суду від 30.10.2025 ухвалено розгляд справи № 560/3069/25 здійснювати за правилами загального позовного провадження; призначено підготовче засідання на 24.11.2025 р. о 10:00 год.

За результатами підготовчого засідання 10.12.2025 року, протокольною ухвалою суд закрив підготовче провадження і призначив справу до розгляду по суті на 17.12.2025 о 10.00 год.

Відповідно до заяв по суті справи, прокурор обґрунтовує позов, зокрема, тим, що під час реалізації повноважень зі здійснення представництва інтересів держави ним виявлено, що затверджений Генеральний план смт. Стара Ушиця: не забезпечує належного відображення прибережної захисної смуги Дністровського водосховища; передбачає розміщення в межах прибережної захисної смуги земельних ділянок з видом використання як житлова садибна забудова та рекреаційна забудова, що суперечить вимогам статей 5860 Земельного кодексу України (далі ЗК України), статей 4, 79, 88, 89 Водного кодексу України (далі ВК України), санітарним нормам та природоохоронному законодавству; не відповідає Проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС, розробленому інститутом «Укрдіпроводгосп» та затвердженому в 1986 році, яким для відповідної ділянки уздовж урізу води Дністровського водосховища передбачено прибережну захисну смугу шириною 100 метрів.

На думку прокурора, цим порушуються інтереси держави в частині належного режиму використання земель водного фонду, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення вільного доступу громадян до водних об`єктів загального користування.

Староушицька селищна рада у відзиві на позов заперечує проти його задоволення, посилаючись, серед іншого, на таке.

Вказує на відсутність порушень містобудівної процедури.

Відповідач посилається на проведення громадських слухань, розгляд проєкту Генерального плану містобудівною радою, наявність висновків територіальних органів центральних органів виконавчої влади тощо.

Зазначає про відповідність Генерального плану чинному законодавству України.

На думку відповідача, встановлення прибережної захисної смуги та зонування території здійснено з дотриманням вимог містобудівного, земельного та водного законодавства, а наведені прокурором висновки Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет та викопіювання з публічної кадастрової карти не свідчать про протиправність оспорюваного рішення.

Третя особа Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет в письмових поясненнях підтримало доводи прокурора щодо необхідності приведення містобудівної документації у відповідність до вимог водного та земельного законодавства, посилаючись, зокрема, на: наявність Проєкту водоохоронної зони Дністровського водосховища із визначеною прибережною захисною смугою шириною 100 метрів; невідповідність фактичного функціонального призначення земельних ділянок у зоні впливу водосховища вимогам законодавства щодо земель водного фонду.

Під час судового розгляду, представник позивача підтримав позовні вимоги та просив їх задовольнити з підстав, зазначених у заявах по суті справи.

Під час судового розгляду, представниця відповідача проти задоволення позовних вимог заперечила з підстав, вказаних у відзиві на позовну заяву.

Третя особа явку своїх представників у судове засідання не забезпечила, про причини неявки не повідомило.

Оцінивши наявні у справі письмові докази, пояснення сторін та третьої особи, суд установив таке.

Оспорюваним рішенням сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 № 1 затверджено Генеральний план смт. Стара Ушиця Кам`янець-Подільського району Хмельницької області, розроблений ТОВ «Альфа Гарант ЛЛС».

Згідно з текстовими та графічними матеріалами Генерального плану (зокрема, планом існуючого використання території та планом функціонального зонування) частина земельної ділянки вздовж лівого берега Дністровського водосховища, яка за своїм розташуванням входить до прибережної захисної смуги, віднесена до зон садибної житлової забудови та рекреаційного використання.

Низка земельних ділянок з кадастровими номерами, наведеними у позові, фактично накладаються на територію, яка за Проєктом водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС віднесена до прибережної захисної смуги шириною 100 метрів.

Листами до Староушицької селищної ради, інших органів влади та Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет прокурор звертав увагу на виявлені порушення та пропонував вжити заходів для приведення містобудівної документації у відповідність до вимог законодавства.

Відповідних заходів відповідачем та уповноваженими органами вжито не було, що підтверджується, зокрема, відповідями на прокурорські запити.

Оспорюване рішення станом на час розгляду справи чинне, не скасоване та використовується як основний містобудівний документ для території смт. Стара Ушиця Кам`янець-Подільського району Хмельницької області.

Доказів того, що прибережна захисна смуга вздовж Дністровського водосховища у межах смт. Стара Ушиця встановлена та позначена у Генеральному плані відповідно до вимог чинного на момент його прийняття законодавства, суду не надано.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам у цій справі, суд виходить із такого.

Щодо повноважень прокурора на представництво інтересів держави в цій справі, правової природи оспорюваного рішення та питання строку звернення до суду, то відповідні оцінки надані судом в ухвалах суду від 30.10.2025 року, якими у задоволенні клопотань Староушицької селищної ради про закриття провадження у справі та залишення позову без розгляду відмовлено.

Щодо доводів прокурора про процедурні порушення при прийнятті оспорюваного рішення, то суд зазначає про таке.

Прокурор як одну з підстав для визнання оскаржуваного рішення відповідача протиправним зазначає порушення порядку розроблення та затвердження Генерального плану, зокрема: неналежне оприлюднення інформації про розроблення містобудівної документації; формальний характер громадського обговорення; неврахування інтересів територіальної громади при ухваленні рішення.

Надаючи оцінку вказаним вище аргументам прокурора, суд виходить із таких міркувань.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і надалі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

При вирішенні відповідно до Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" питань відчуження для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, громадські слухання не проводяться.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.

Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.

До складу погоджувальної комісії входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування; 2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3) представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії.

Головою погоджувальної комісії є посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування.

Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).

Засідання погоджувальної комісії є правомочним, якщо у ньому взяли участь не менше двох третин її членів (з них не менше половини представників громадськості).

Рішення погоджувальної комісії приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом.

У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.

Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

Фінансування заходів щодо врахування громадських інтересів здійснюється за рахунок органів місцевого самоврядування.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

Отже, з наведеного вище, вбачається, що органи місцевого самоврядування, серед іншого, зобов`язані забезпечити участь громадськості у розробленні містобудівної документації на місцевому рівні шляхом: оприлюднення повідомлення про початок її розроблення; надання доступу до проектних матеріалів; проведення громадських слухань; урахування поданих зауважень і пропозицій.

Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів при розробленні містобудівної документації визначений Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово зазначав, що суттєві порушення процедури громадських слухань (відсутність повідомлення, фактичне ненадання доступу до матеріалів, ігнорування зауважень громадян тощо), які обмежили право мешканців на участь у вирішенні питань місцевого значення, можуть бути самостійною підставою для визнання рішення про затвердження містобудівної документації протиправним та нечинним. Водночас питання істотності таких порушень вирішується з урахуванням конкретних обставин справи та наданих доказів, а не суто формально.

Повертаючись до обставин справи, із наявних у матеріалах справи доказів убачається, що: рішенням Староушицької селищної ради надано дозвіл на розроблення Генерального плану смт. Стара Ушиця; інформацію про початок розроблення містобудівної документації опубліковано в місцевій газеті, а також розміщено на інформаційному стенді селищної ради; 31.10.2014 року проведено громадське обговорення (слухання) проєкту Генерального плану, про що свідчить протокол громадського обговорення, у якому зазначено: час, місце, кількість присутніх, порядок денний та зміст обговорення; проєкт Генерального плану розглянутий на засіданні архітектурно-містобудівної ради при обласній державній адміністрації, яка рекомендувала його до затвердження (протокол № 8 від 17.12.2014 року).

Так, прокурор, посилаючись на формальний характер громадського обговорення та неналежне врахування зауважень мешканців, не подав до суду письмових доказів: звернень громадян із конкретними зауваженнями/пропозиціями до проєкту Генерального плану, які були подані в межах процедури громадських слухань і залишені відповідачем без розгляду; офіційних відмов у наданні доступу до проєктних матеріалів; інших документів, які б підтверджували фактичне позбавлення членів територіальної громади можливості взяти участь у розгляді проєкту Генерального плану.

Суд вказує на те, що протокол громадського обговорення, оголошення в друкованому ЗМІ та інформаційний лист селищної ради свідчать про фактичне проведення процедури громадського обговорення та інформування населення про розроблення й розгляд Генерального плану смт. Стара Ушиця.

Суд виходить з того, що сам по собі той факт, що за результатами слухань не зафіксовано поданих письмових зауважень від мешканців, не може автоматично свідчити про незаконність процедури, якщо прокурор не довів протилежного належними та допустимими доказами.

За таких обставин, суд доходить висновку, що доводи прокурора щодо наявності істотних процедурних порушень під час розроблення та затвердження Генерального плану смт. Стара Ушиця не знайшли підтвердження наявними у матеріалах справи доказами і не можуть бути самостійною підставою для визнання оспорюваного рішення відповідача протиправним та нечинним у повному обсязі.

Разом із тим, відсутність доведених істотних процедурних порушень не усуває встановленої судом протиправності оспорюваного рішення в частині невідповідності його положень вимогам земельного та водного законодавства щодо режиму використання земель прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, виходячи з такого.

Згідно зі статтею 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (тут і надалі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною.

За ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Основними принципами охорони навколишнього природного середовища є: а) пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов`язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; б) гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров`я людей; в) запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; г) екологізація матеріального виробництва на основі комплексності рішень у питаннях охорони навколишнього природного середовища, використання та відтворення відновлюваних природних ресурсів, широкого впровадження новітніх технологій; д) збереження просторової та видової різноманітності і цілісності природних об`єктів і комплексів; е) науково обгрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисциплінарних знань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього природного середовища; є) обов`язковість надання висновків державної екологічної експертизи; ж) гласність і демократизм при прийнятті рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, формування у населення екологічного світогляду; з) науково обгрунтоване нормування впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище; и) безоплатність загального та платність спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності; і) компенсація шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; ї) вирішення питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів з урахуванням ступеня антропогенної зміненості територій, сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку; й) поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища; к) вирішення проблем охорони навколишнього природного середовища на основі широкого міждержавного співробітництва; л) встановлення екологічного податку, рентної плати за спеціальне використання води, рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів, рентної плати за користування надрами відповідно до Податкового кодексу України.

Згідно із ст. 4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», природні ресурси України є власністю Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування у межах, визначених Конституцією України, цим та іншими законами України. Громадяни України мають право користуватися природними ресурсами України відповідно до цього та інших законів.

Державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси. Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України. Державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають також здоров`я і життя людей (ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Стаття 4 ВК України (тут і надалі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) відносить до земель водного фонду, зокрема, землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

Згідно із ст. 58 ЗК України (тут і надалі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), до земель водного фонду належать землі, зайняті, серед іншого, прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

Стаття 60 ЗК України передбачає, що вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності встановлюються прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів; б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів; в) для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

При крутизні схилів більше трьох градусів мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках усіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Стаття 88 ВК України передбачає, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.

Пляжна зона не встановлюється у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів на земельних ділянках, віднесених до земель морського транспорту, а також на земельних ділянках, на яких розташовані військові та інші оборонні об`єкти, рибогосподарські підприємства.

Користування пляжною зоною у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів здійснюється з дотриманням вимог щодо охорони морського середовища, прибережної захисної смуги від забруднення та засмічення і вимог санітарного законодавства.

До узбережжя морів, морських заток і лиманів у межах пляжної зони забезпечується безперешкодний і безоплатний доступ громадян для загального водокористування, крім земельних ділянок, на яких розташовані гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори.

У разі надання права користування пляжною зоною користувачі зобов`язані забезпечити безперешкодний та безоплатний прохід вздовж берега моря, морської затоки чи лиману.

У межах населених пунктів місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування виділяються та облаштовуються пляжні зони для безперешкодного та безоплатного користування.

На островах встановлюється режим обмеженої господарської діяльності, передбачений для прибережних захисних смуг.

Режим використання об`єктів і територій природно-заповідного фонду, розташованих у межах прибережної смуги морів та навколо морських заток і лиманів, регулюється Законом України "Про природно-заповідний фонд України".

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.05.2018 у справі № 469/1393/16-ц роз`яснила, що існування прибережних захисних смуг визначено безпосередньо законом, а відсутність проєкту землеустрою щодо їх встановлення не означає відсутності самої прибережної смуги, оскільки її розміри визначені нормами статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц також зазначено, що заволодіння громадянами чи юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам закону є неможливим, а такі землі перебувають під посиленою правовою охороною держави.

Після набрання чинності Законом України від 17.06.2020 № 711-IX були внесені зміни, зокрема, до статті 88 ВК України, якими передбачено, що у межах населених пунктів прибережні захисні смуги встановлюються з урахуванням містобудівної документації (комплексних планів просторового розвитку, генеральних планів), але із збереженням мінімальних нормативних розмірів та природоохоронного режиму.

Отже, суд виходить з того, що, як на момент прийняття відповідачем оспорюваного рішення у 2015 році, так і надалі, землі в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища не могли бути віднесені до земель житлової чи рекреаційної забудови у спосіб, що допускає приватну забудову, та мали використовуватись з додержанням особливого водоохоронного режиму.

Водночас, із текстових та графічних матеріалів Генерального плану (план існуючого використання території, план функціонального зонування) вбачається, що прибережна смуга вздовж лівого берега Дністровського водосховища у межах смт. Стара Ушиця не відображена як територія із спеціальним водоохоронним режимом.

Відповідні ділянки віднесені до функціональних зон житлової садибної чи рекреаційної забудови.

Інформація Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет та витяги з Проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС свідчать, що для відповідної ділянки визначена прибережна захисна смуга шириною 100 метрів, у межах якої забороняється розміщення об`єктів житлової забудови, баз відпочинку, гаражів, інших капітальних споруд, крім прямо передбачених законом випадків.

Викопіювання з Публічної кадастрової карти України, наявні у матеріалах справи, підтверджують накладення низки земельних ділянок із цільовим призначенням «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд», «для рекреаційного використання» на територію, яка згідно з Проєктом водоохоронної зони та листами Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет відноситься до прибережної захисної смуги.

При цьому, відповідач, заперечуючи проти доводів прокурора, не надав суду жодних доказів, які б свідчили про: наявність затвердженого в установленому законом порядку проєкту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги із меншими, ніж 100 метрів, розмірами, погодженого з уповноваженими органами; позначення в Генеральному плані окремої водоохоронної території з відповідним режимом у межах 100-метрової прибережної захисної смуги; усунення виявлених прокурором порушень після його звернення до уповноважених органів.

У той же час, посилання відповідача на те, що Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет нібито не має відношення до території Хмельницької області, не спростовує самого факту існування прибережної захисної смуги та її мінімальної ширини, визначеної законом.

Відповідні листи Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет у цій справі слугують лише одним із доказів, які підтверджують фактичні обставини (наявність водоохоронної зони, її розміри, розташування земельних ділянок), тоді як правова оцінка цих обставин ґрунтується на приписах ЗК та ВК України.

Суд враховує також практику Верховного Суду у спорах, пов`язаних із забудовою земель прибережних захисних смуг та водного фонду (зокрема, постанову Верховного Суду від 16.03.2023 у справі № 460/3890/20, постанови Великої Палати Верховного Суду у справах № 469/1393/16-ц, № 359/3373/16-ц), згідно з якою, органи державної влади й органи місцевого самоврядування зобов`язані при прийнятті рішень щодо планування територій забезпечувати дотримання природоохоронного режиму та неприпустимість забудови земель водного фонду з порушенням вимог закону.

Отже, суд доходить висновку, що в частині, в якій Генеральний план смт. Стара Ушиця дозволяє розміщення житлової садибної та рекреаційної забудови в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, оспорюване рішення суперечить вимогам земельного та водного законодавства і порушує інтереси держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Щодо дії закону в часі та ретроспективної перевірки оспорюваного рішення, то необхідно вказати на таке.

Адміністративний суд при вирішенні спору про правомірність рішень суб`єкта владних повноважень здійснює їх перевірку ретроспективно виходячи з обставин і нормативного регулювання, які існували на момент прийняття такого рішення.

На час прийняття відповідачем оспорюваного рішення (11.03.2015): діяли норми статей 60 ЗК України та 88 ВК України, які встановлювали мінімальну ширину прибережної захисної смуги для великих річок та водосховищ 100 метрів; земельні ділянки в межах такої смуги відносились до земель водного фонду і не могли бути призначені під житлову чи іншу капітальну забудову, що не відповідає їх природоохоронному призначенню.

Подальші зміни законодавства (зокрема, прийняття Закону № 711-IX) не усувають первісної протиправності оспорюваного рішення в частині, що суперечила чинному на момент його прийняття законодавству, а лише уточнюють механізм врахування містобудівної документації при встановленні прибережних захисних смуг.

Щодо межі задоволення позовних вимог, то суд виходить із таких міркувань.

Прокурор просить визнати оспорюване рішення протиправним та нечинним у повному обсязі.

Водночас, як убачається з матеріалів справи, прокурор фактично оспорює лише ту частину Генерального плану, яка стосується функціонального зонування території в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища (віднесення її до житлової та рекреаційної забудови, відсутність позначення прибережної захисної смуги тощо).

Доказів того, що інші положення Генерального плану (щодо територій, які не належать до земель водного фонду) суперечать законодавству, суду не надано.

Верховний Суд у справах щодо оскарження містобудівної документації виходить із можливості часткового визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним, якщо відповідні його положення є такими, що можуть бути відокремлені й не впливають на інші регулятивні приписи (наприклад, постанова Верховного Суду від 28.05.2024 у справі № 480/7612/22 щодо часткового визнання протиправним та нечинним рішення про затвердження детального плану території).

За результатами розгляду справи, суд дійшов висновку, що положення Генерального плану смт. Стара Ушиця, які стосуються функціонального призначення території поза межами прибережної захисної смуги, можуть діяти самостійно і не є предметом доказування у даній справі.

Відтак визнання протиправним та нечинним всього рішення в повному обсязі було б надмірним втручанням у сферу містобудівного планування територіальної громади за відсутності встановленої протиправності інших його положень.

З огляду на це, з урахуванням принципів пропорційності та ефективності способу захисту, суд вважає за необхідне задовольнити позов частково, визнавши оспорюване рішення протиправним та нечинним у частині, що суперечить вимогам земельного та водного законодавства, а в решті відмовити у задоволенні позову.

Водночас, щодо посилання відповідача на підтвердження своєї позиції на практику Верховного Суду, то необхідно вказати на таке.

Так, щодо підтвердження своїх аргументів про те, що оскаржуване рішення не порушує нічиї права та законні інтереси, відповідач, зокрема, посилається на постанову Верховного Суду від 23.07.2018 у справі № 760/8892/17, у якій сформований висновок Верховного Суду про те, що суд у справі має встановити порушене суб`єктивне право/законний інтерес на момент звернення до суду, а за його відсутності відмовити в позові.

Із цього приводу, суд вказує на те, що у справі № 760/8892/17 Верховний Суд сформулював загальний підхід для індивідуальних публічно-правових/приватноправових спорів, де позивач захищає власне суб`єктивне право.

У справі № 560/6736/25 прокурор оскаржує нормативно-правовий акт генеральний план у публічному інтересі, де предметом захисту є законність акта та публічний (екологічний, земельний) інтерес, а не індивідуальне право конкретної особи.

Зі змісту ст. 264 КАС вбачається, що підставою для втручання суду є суперечність нормативно-правового акта закону та загроза/факт порушення публічних інтересів, а не доведення, що вже зараз конкретне суб`єктивне право когось порушене.

У справі № 560/6736/25 така суперечність закону (ігнорування прибережної захисної смуги та її режиму) доведена доказами, наявними у матеріалах справи, про що суд зазначав вище.

Отже, правовий висновок Верховного Суду у справі № 760/8892/17 лише підтверджує загальний принцип необхідності наявності охоронюваного інтересу, але не заперечує і не спростовує можливість прокурора оскаржувати нормативний акт в інтересах держави у сфері охорони земель водного фонду та довкілля.

Із приводу посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 16.06.2021 у справі № 805/2784/17-а, у якій Верховним Судом сформований правовий висновок про те, що затвердження містобудівної документації жодним чином не впливає на правовий режим прибережної захисної смуги, яка охороняється законом, і що прибережна захисна смуга встановлюються окремими проектами землеустрою, а не генеральним планом, то необхідно зазначити про таке.

Верховний Суд у справі № 805/2784/17-а лише констатував, що сам факт затвердження містобудівної документації не змінює законодавчо встановлений режим прибережної захисної смуги, тобто генеральний план не «переписує» Водний і Земельний кодекси та не встановлює/скасовує саму смугу цей правовий висновок Верховного Суду суд у справі № 560/6736/25 повністю поділяє.

Однак, на думку суду, із цього не випливає, що містобудівна документація може бути затверджена у відкриту всупереч уже існуючому правовому режиму прибережної захисної смуги.

Якщо генеральний план відносить землі, які за затвердженим проєктом водоохоронної зони та законом є прибережною захисною смугою, до житлової/рекреаційної забудови без відображення прибережної захисної смуги як окремої природоохоронної зони, він сам стає протиправним нормативним актом, бо створює передумови для незаконної забудови й ігнорує обов`язкові обмеження використання таких земель.

Також необхідно зазначити, що, на відміну від справи № 805/2784/17-а, у справі № 560/6736/25 позивачем доведено, що існує затверджений робочий проєкт водоохоронної зони Дністровського водосховища і саме неврахування його даних та «заміщення» прибережної захисної смуги функціональними зонами забудови в генеральному плані є суттю порушення, тому посилання відповідача на вказану постанову Верховного Суду не спростовує висновку суду про незаконність оскаржуваного рішення ради в частині, в якій Генеральний план смт. Стара Ушиця дозволяє розміщення житлової садибної та рекреаційної забудови в межах прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, оспорюване рішення суперечить вимогам земельного та водного законодавства і порушує інтереси держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Інші аргументи сторін не спростовують висновки суду за результатами розгляду цієї справи, які зазначені вище.

Щодо інших доводів сторін, суд також зазначає, що у рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії», заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін.

Згідно із ст. 139 КАС України, у зв`язку із частковим задоволенням позовних вимог, є необхідним стягнути зі Староушицької селищної ради на користь Хмельницької обласної прокуратури 1514 грн 00 коп судових витрат зі сплати судового збору.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 8-10, 13, 14, 72-77, 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

адміністративний позов заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави до Староушицької селищної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, - Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет - задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним рішення сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 № 1 «Про затвердження генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця» в частині затвердження текстових та графічних матеріалів Генерального плану, якими: території, розташовані вздовж лівого берега Дністровського водосховища в межах прибережної захисної смуги шириною не менше 100 (ста) метрів від урізу води, що відповідно до Робочого проєкту водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС на території Кам`янець-Подільського району Хмельницької області (1986 рік, затвердженого у встановленому порядку) віднесені до прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, віднесено до функціональних зон житлової садибної та (або) рекреаційної забудови, без відображення в їх межах прибережної захисної смуги як окремої природоохоронної території з режимом використання, встановленим статтею 60 Земельного кодексу України та статтями 88, 89 Водного кодексу України.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути зі Староушицької селищної ради ( місцезнаходження: 32385, Хмельницька область, Кам`янець-Подільський район, смт. Стара Ушиця, вул. Українська, буд. 5) на користь Хмельницької обласної прокуратури (, місцезнаходження: 29000, м. Хмельницький, Військоматський провулок, 3) 1514 (одну тисячу п`ятсот чотирнадцять) грн 00 коп судових витрат зі сплати судового збору.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення суду складене і підписане 18 грудня 2025 року

Позивач:Заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави (пров. Військоматський, 3, м. Хмельницький, Хмельницький р-н, Хмельницька обл.,29005 , код ЄДРПОУ - 02911102)
Відповідач:Староушицька селищна рада (вул. Українська, 5,смт Нова Ушиця,Хмельницька обл., Кам`янець-Подільський р-н, 32600 , код ЄДРПОУ - 03308388)
Третя особа:Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет (вул.Героїв Майдану, 194-Б, м. Чернівці, Чернівецька область, 58013 , код ЄДРПОУ - 34519322)

Головуючий суддя Є.В. Печений