Справа № 580/49/25
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий у першій інстанції: Руденко А.В. Суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 грудня 2025 року Справа № 580/49/25

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:?

Головуючого судді Епель О.В.,?

суддів:? Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І.,?

за участі секретаря Бродацької І.А.,

представника Апелянта Бондарчук І.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року у справі

за позовом Смілянської окружної прокуратури

до Кам`янської міської ради Черкаської області

третя особа, яка не заявляє

самостійних вимог щодо Відділ освіти, культури, молоді та спорту

предмета спору, на стороні Кам`янської міської ради

позивача Черкаського району Черкаської області,

Міністерство освіти і науки України,

Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області,

про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

Смілянська окружна прокуратура (далі - Позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом в інтересах держави до Кам`янської міської ради Черкаської області (далі - Відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Відділ освіти, культури, молоді та спорту Кам`янської міської ради Черкаського району Черкаської області в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Кам`янської міської ради Черкаської області VIII скликання № 58-15 від 15.03.2024 «Про припинення юридичної особи Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області».

В обґрунтування позовних вимог Смілянська окружна прокуратура зазначає, що рішенням Кам`янської міської ради Черкаської області №58-15 від 15.03.2024 припинено шляхом ліквідації юридичну особу Комунальний заклад «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області». Втім, Відповідач, порушивши приписи законодавства, перед прийняттям вказаного рішення не опубліковав проєкт рішення не менше ніж за 1 рік. Також не проведено громадські слухання щодо доцільності ліквідації закладу, внаслідок чого не враховано інтереси громади, не прийнято до уваги думку жителів с. Лузанівка та порушено право учнів гімназії на освіту у закладі освіти, що найбільш наближений до місця їх проживання, таким чином, не дотримано процедуру прийняття спірного рішення в повному обсязі.

Крім цього, Позивач зазначав, що Відповідачем не взяті до уваги пропозиції громади щодо залишення початкової школи, надані учасниками громадського обговорення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 та відображені у протоколі №1 від 10.01.2024.

При цьому, Позивач вдзначив, що реалізація спірного рішення відбулась у період воєнного стану, тоді як Законом України «Про внесення змін до розділу Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про повну загальну середню освіту» щодо врегулювання окремих питань освітньої діяльності в умовах воєнного стану» від 19.06.2022 №2315 на час воєнного стану призупинено положення про наповнюваність класів.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення впливає на таке важливе конституційне право мешканців села Лузанівки Кам`янського району Черкаської області, як право на освіту, а отже є безумовною підставою для врахування думки жителів с. Лузанівка при прийнятті такого рішення.

При цьому, суд встановив, що відділом освіти, культури, молоді та спорту виконавчого комітету Кам`янської міської ради були організовані та проведені громадські обговорення питання щодо ліквідації КЗ «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області» у формі, яка передбачена пунктом 13 Порядку №996, а саме у вигляді зборів батьків, педагогічного колективу навчального закладу, старости села та представників уповноваженого органу управління навчальним закладом.

Водночас, суд встановив, що таке обговорення було проведено з порушенням частини 2 статті 32 Закону статті 32 Закону № 463-IX, в тій частині, що проєкт рішення засновника, який підлягає оприлюдненню не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення, не був оприлюднений взагалі.

Разом з тим, суд першої інстанції зазначив, що це процедурне порушення стосується не самого рішення від 15.03.2024 №58-15, а дій Кам`янської міської міської ради щодо його прийняття; порушення строку оприлюднення проєкту чи його неоприлюднення не передбачено статтею 32 Закону № 463-IX як підстава для скасування рішення про ліквідацію навчального закладу, а окрім того, зацікавлені особи, а саме: батьки та педагогічний колектив, були проінформовані щодо ліквідації навчального закладу завчасно, за 9 місяців до 1 вересня 2024 року, а тому суд визнач вказане порушення формальним та таким, що не вплинуло на прийняття спірного рішення.

Також суд не прийняв до уваги доводи прокурора про неврахування пропозицій, висловлених під час громадських обговорень щодо створення початкової школи, оскільки рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування під час прийняття рішень та в їх діяльності, водночас вони не є обов`язковими.

Разом з тим, врахувавши обставини щодо необхідності значних витрат для фінансування закладу освіти за рахунок місцевого бюджету при наявності учнів менше 25 осіб, забезпечення Відповідачем доступу учнів до освіти у наближених навчальних закладах та їх підвезення до закладів освіти та у зворотньому напрямку, від сутність скарг від батьків та інших зацікавлених осіб, суд дійшов висновку, що рішення від 15.03.2024 №58-15 прийнято у відповідності до приписів ч. 2 ст. 2 КАС України.

Окрема суд відзначив, що Смілянська окружна прокуратура набула статусу позивача у справі щодо захисту інтересів держави, оскільки Кам`янська міська рада Черкаської області, яка наділена повноваженнями щодо управління закладами освіти є відповідачем у цій справі, а інший орган, який має повноваження щодо захисту інтересів держави, у тому числі територіальної громади, з вказаного питання відсутній.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, Черкаська обласна прокуратура подав апеляційну скаргу в якій просить рішення суду скасувати та ухвалити постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю, наполягаючи на допущенні Відповідачем процедури прийняття спірного рішення.

Зокрема, Апелянт зазначає, що ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Окрім того, Смілянська окружна прокуратура стверджує, що пропозиції які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов?язковому розгляду органами місцевого самоврядування та враховуються органом виконавчої влади під час прийняття остаточного рішення або в подальшій його роботі, втім Відповідач не оприлюднив звіт за результатами публічного громадського обговорення у якому містилася б інформація про врахування пропозицій та зауважень громадськості з відповідним обґрунтуванням, а відтак спірне рішення прийнято без врахування думки жителів села Лузанівка.

Також Апелянт зазначає, що міською радою не було прийнято до уваги призупинення на час воєнного стану положення про наповнюваність класів, а тому зазначає про помилковість доводів Відповідача щодо неможливості отримання освітньої субвенції з державного бюджету на фінансування закладів загальної середньої освіти.

В обґрунтування своєї позиції Апелянт також посилається на правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 10.09.2020 у справі № 520/6929/19.

З цих та інших підстав Апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

Третьою особою подано пояснення у яких вона зокрема зазначає, що кількість учнів на момент прийняття спірного рішення складала менше 25 учнів, а на кінець навчального року в закладі залишилось 22 дитини. Згідно перспективної мережі класів та учнів Лузанівської гімназії з 01 вересня 2024 року у закладі навчався б 21 учень (у початковій школі - 14 учнів), з яких 9 на індивідуальній формі навчання. Утримання закладу освіти за кошти місцевого бюджету є неможливим через відсутність коштів у місцевому бюджеті на утримання закладу. Розрахункова потреба на утримання даного закладу в рік орієнтовно становить 2 281 258,00 гривень в рік.

Крім того, Третя особа посилається на організацію підвезення учнів ліквідованого закладу шкільними автобусами до інших навчальних закладів за вибором учнів.

Третя особа наполягає на відсутності порушень процедури прийняття спірного рішення та зазначає про відсутність підстав для скасування рішення Кам`янської міської ради від 15.03.2024 №58-15 як способу відновлення порушеного права на освіту.

Від Відповідача відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2025 року до участі у справі № 580/49/25 в якості третьої особи на стороні Позивача, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору було залучено Міністерство освіти і науки України.

24.09.2025 від Міністерства освіти і науки України надійшли додаткові пояснення у справі у яких підтримало доводи апеляційної скарги. Разом з тим, Міністерство зазначила, що здійснення фінансування закладу освіти за рахунок коштів державного бюджету (освітня субвенція) буде проблемним у разі задоволення позовних вимог, адже фінансовий ресурс є обмеженим.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2025 року до участі у справі № 580/49/25 в якості третьої особи на стороні Позивача, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору було залучено Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області.

Цією ж ухвалою у Смілянської окружної прокуратури було витребувано відомості щодо звернення Смілянської окружної прокуратури до центральних органів виконавчої влади, зокрема Міністерства освіти і науки України, Державної служби якості освіти України та Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області попередньо, до звернення до суду з позовом у цій справі.

10.12.2025 від Смілянської окружної прокуратури надійшли пояснення у справі щодо додаткових пояснень Міністерства освіти та науки України, у яких наполягає на тому, що держава повинна фінансувати у повному обсязі процес навчання учнів в межах Державного стандарту загальної середньої освіти.

11.12.2025 від Смілянської окружної прокуратури надійшли пояснення у яких зазначає, що у Міністерства освіти і науки України та Державної служби якості освіти України та Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області відсутні повноваження щодо звернення до суду з цим позовом.

У судовому засіданні представниця Апелянта повторно зазначила доводи, які вже були викладені письмово у апеляційній скарзі та письмових поясненнях. Просила рішення суду першої інстанції скасувати, та прийняти рішення, яким позовні вимоги - задовольнити.

Інші учасники справи у судове засідання не з`явилися. Про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином. Про причини неявки не відомо. Просили розгляд справи здійснити без їх участі.

Відповідно до частини першої-другої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення суду - скасуванню, а провадження - закриттю з наступних підстав.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, dідповідно до пунктів 1-6 Статуту Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області», затвердженого рішенням сесії Кам`янської міської ради V111 скликання від 25.06.2021 №7 Комунальний заклад «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області» є правонаступником Лузанівської загальноосвітньої школи 1-111 ступенів Кам`янської міської ради Черкаської області та перебуває у власності Кам`янської міської ради і є закладом загальної середньої освіти . Засновник Гімназії - Кам`янська міська рада, . Уповноваженим органом управління Гімназії є відділ освіти, культури, молоді та спорту виконавчого комітету Кам`янської міської ради.

Відповідно до пункту 10 Статуту завданням Гімназії є, зокрема, забезпечення реалізації права громадян на здобуття початкової та базової середньої освіти.

Пунктом 3 Розділу 3 Статуту передбачено, що учні Гімназії як учасники освітнього процесу мають право, серед іншого, на здобуття початкової та базової середньої освіти в Гімназії, що найбільш доступна та наближена до їхнього місця проживання; гарантоване здобуття початкової та базової середньої освіти у опорному закладі, в межах закріпленої території обслуговування, на якій вони проживають чи перебувають, що не обмежує їхнього права на обрання іншого закладу загальної середньої освіти.

Згідно Розділу 4 Статуту до виключної компетенції Кам`янської міської ради як засновника відноситься вирішення питань та прийняття рішень про створення, реорганізацію та припинення діяльності Гімназії, з наданням можливості учням продовжити освіту на відповідному рівні освіти.

Пунктами 1, 2 Розділу 7 Статуту передбачено, що джерелами фінансування Гімназії є кошти, зокрема, державного бюджету; місцевого бюджету у розмірі, передбаченому нормами фінансування.

Згідно протоколу громадського обговорення від 10.01.2024 щодо ліквідації КЗ «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області» відбулось громадське обговорення питання щодо ліквідації Гімназії за участю батьків учнів, вчителів Гімназії, старости села Лузанівка, начальника відділу освіти, всього за участі 31 особи. За результатами громадського обговорення було прийнято рішення звернутися до депутатського корпусу з пропозицією розглянути можливість існування початкової школи.

Згідно протоколу №1 громадського обговорення стосовно мережі закладів освіти Кам`янської ТГ від 13.02.2024 за участю депутатів Кам`янської міської ради, керівників та спеціалістів Кам`янської міської ради, старости с. Лузанівка та представників громадськості розглянуто питання щодо ліквідації КЗ «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області».

З протоколу громадського обговорення від 13.02.2024 вбачається, що у Лузанівській гімназії навчаються 22 учні, з 1 вересня 2024 буде 21 учень. Згідно пункту 6 постанови КМУ №6 від 14.01.2015 Гімназія не має права фінансувати заклад з освітньої субвенції, якщо немає 25 учнів, тому недоотримає 750 тис. грн освітньої субвенції з державного бюджету. Отже виникло питання або закрити Гімназію, або фінансувати з місцевого бюджету. Згідно протоколу громадського обговорення від 10.01.2024 постановили звернутись до депутатського корпусу розглянути можливість існування початкової школи. Націлювали батьків на Лебединську гімназію, адже вона поряд та вже організовано підвезення. Батьки просять залишити хоча би початкову ланку у складі 2-х класів, всього 9 дітей, утримувати яких потрібно з місцевого бюджету, сума до кінця року становить 300 тис.грн.

За результатами громадського обговорення ухвалили вивчити питання щодо можливості на базі Гімназії створити Лузанівську філію 1 ступеня Комунального закладу «Кам`янський ліцей №1 Кам`янської міської ради Черкаської області».

Згідно акту перевірки дітей шкільного віку по мікрорайону КЗ «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області станом на 01.09.2023 в Гімназії навчалось 25 учнів.

Згідно звіту про навчальні досягнення учнів Гімназії від 29.05.2024 №100 кількість учнів за 11 семестр 2023/2024 склала 22 учні.

15.03.2024 відповідно до пункту 30 частини першої статті 26, статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 66 Закону України «Про освіту», статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», статей 104, 105, 110-112 Цивільного кодексу України, пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №6 «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам» у зв`язку з тим, що кількість учнів комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області» складає менше 25 учнів та неможливістю утримання даного закладу освіти за кошти місцевого бюджету, постанови Кабінету Міністрів України №996 «Про забезпечення участі у громадському обговоренні у формуванні та реалізації державної політики», за результатами проведення публічних громадських обговорень, Кам`янська міська рада прийняла рішення №58-15 про припинення шляхом ліквідації Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області».

08.10.2024 Смілянська окружна прокуратура направила на адресу Кам`янської міської ради лист за №52-6471ВИХ-24, в якому зазначила, що моніторингом мережі Інтернет встановлено, що міською радою прийнято ряд рішень про реорганізацію та ліквідацію закладів загальної середньої та дошкільної освіти. З огляду на те, що інтереси держави у сфері охорони дитинства становлять важливий суспільний інтерес і потребують невідкладного захисту, просила надати інформацію та належним чином засвідчені копії підтверджувальних документів, зокрема, рішення №15 від 15.03.2024 про припинення КЗ «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області», інформацію про комплексний аналіз діяльності закладу освіти за 2021-2024 р.р. (кількість вихованців/учнів, педагогічних працівників, наявність укриття); про те, чи проводились громадські обговорення проектів рішень; щодо організації підвезення вихованців/учнів закладів освіти, які підпадають під реорганізацію до закладів освіти, до яких їх приєднано, тощо.

Відділ освіти, культури, молоді та спорту виконавчого комітету Кам`янської міської ради Черкаської області у відповідь на запит Смілянської окружної прокуратури листом від 11.10.2024 №03-08-03/737 повідомив, що кількість учнів КЗ «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області» на момент ліквідації складала менше 25 учнів, оскільки деякі учні виявили бажання протягом 2023/2024 навчального року навчатися в інших закладах освіти і на кінець навчального року в закладі залишалось 22 дитини, утримання даного закладу за кошти місцевого бюджету є неможливим через відсутність коштів у місцевому бюджеті.

Підвезення учнів ліквідованого закладу здійснюється шкільними автобусами до КЗ «Кам`янський ліцей №1 Кам`янської міської ради Черкаської області», Лебединської гімназії, Кам`янського закладу загальної середньої освіти №2 з поглибленим вивченням окремих предметів Кам`янської міської ради Черкаської області, Кам`янсько-еколого-економічного ліцею Кам`янської міської ради Черкаської області за вибором учнів, в якому закладі освіти вони бажають здобувати загальну середню освіту.

Вважаючи, що внаслідок ліквідації Комунального закладу «Лузанівська гімназія Кам`янської міської ради Черкаської області» порушено конституційне право на освіту, прокурор звернувся з позовом до суду в інтересах держави.

Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про повну загальну середню освіту» від 16 січня 2020 року № 463-IX (далі - Закон № 463-IX), «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), Положенням про Державну службу якості освіти України, затвердженим постановою КМУ від 14 березня 2018 р. № 168 (далі - Положення № 168), Порядком здійснення аналізу діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти затверджений наказом Міністерства освіти і науки України від 07.12.2021 № 1313 (далі - порядок № 1313).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 53 Конституції України передбачено, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно з частиною першою стаття 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Водночас абзацом 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР установлено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

У свою чергу, частиною 1 статті 13 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» (далі також Закон № 2145-VIII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.

Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи.

Право особи здобувати початкову та базову середню освіту у державному або комунальному закладі освіти (його філії), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає ця особа, гарантується, що не обмежує право особи обрати інший заклад освіти.

Відповідно до частини другої статті 66 Закону № 2145-VIII районні, міські ради відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти; планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті; у випадках, визначених спеціальними законами, забезпечують та фінансують підвезення здобувачів освіти і педагогічних працівників до закладу освіти і в зворотному напрямку (у разі потреби - транспортними засобами, пристосованими для перевезення осіб, які пересуваються на кріслах колісних).

Згідно із частиною першою статті 32 Закону № 463-IX рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники).

Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства.

Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради.

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.

Відповідно до частини другої статті 32 Закону № 463-IX у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 55 Закону № 463-IX центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальні органи звертаються до суду з позовами до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері загальної середньої освіти.

Згідно п. 1 Положення № 168 Державна служба якості освіти України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра освіти і науки та який реалізує державну політику у сфері освіти, зокрема з питань забезпечення якості освіти, забезпечення якості освітньої діяльності, здійснення державного нагляду (контролю) за закладами освіти щодо дотримання ними законодавства.

Відповідно до пп. 9 п. 4 Положення № 168, служба відповідно до покладених завдань: у порядку, визначеному МОН, аналізує діяльність місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти (за наявності) в частині, що стосується дотримання вимог законодавства з питань освіти і забезпечення якості освіти на відповідній території, та надає їм відповідні висновки і рекомендації, що оприлюднюються протягом п`яти робочих днів з дня їх надання на офіційному веб-сайті Служби та відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування.

Механізм здійснення аналізу діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти (за наявності) (далі - місцеві органи) в частині, що стосується дотримання законодавства з питань освіти (у сферах дошкільної, загальної середньої, позашкільної, спеціалізованої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої, післядипломної освіти) і забезпечення якості освіти на відповідній території визначено Порядком № 1313.

Згідно п. 3 - 4 Порядку № 1313 органами, які здійснюють аналіз діяльності місцевих органів (далі - аналіз), є Державна служба якості освіти України (далі - Служба), її територіальні органи в межах своїх повноважень.

Предметом аналізу є:

реалізація місцевими органами (у межах делегованих повноважень) державної політики у сфері освіти, зокрема з питань забезпечення якості освіти;

реалізація місцевими органами визначених Законом України «Про освіту» і спеціальними законами прав та обов`язків засновників або уповноважених ними органів (далі - засновники) закладів освіти.

Згідно п. 14 Порядку № 1313, упродовж 15 робочих днів з дня завершення аналізу орган, який його здійснював, забезпечує складання висновків і рекомендацій.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому положеннями частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Відповідно до положень ч.ч. 3, 4, 5 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Обставини справи, встановлені судом апеляційної інстанції.

До Міністерства юстиції України, Державної служби якості освіти України та Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області Смілянська окружна прокуратура, попередньо, тобто до звернення до суду з позовом в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», не зверталася.

Висновки суду апеляційної інстанції.

Переглядаючи оскаржуване рішення суду, колегія суддів зазначає, що повна загальна середня освіта є обов`язковою, що гарантовано Конституцією України. Держава забезпечує її доступність і безоплатність у зв`язку з чим органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій. Саме районні, міські ради засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів (ч. 2 ст. 66 Закону № 2145-VIII), що є їхнім повноваженнями як засновника.

Так, предметом спору у цій справі є рішення засновника - Кам`янської міської ради щодо фактичного припинення функціонування закладу середньої освіти.

При цьому, звертаючись до суду з цим позовом та апеляційною скаргою, прокуратура стверджувала, що у межах спірних правовідносин відсутній орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави, оскільки Кам`янська міська рада, яка покликана захищати права територіальної громади, є порушником інтересів держави та є Відповідачем у цій справі, з чим погодився суд першої інстанції.

Втім, суд апеляційної інстанції вважає такі висновки передчасними з огляду на наступне.

Так, Державна служба України з якості освіти (далі - Служба) є центральним органом виконавчої влади із забезпечення якості освіти. Служба, а також її територіальні органи, зокрема Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області, здійснюють аналіз реалізації місцевими органами прав та обов`язків засновників закладів освіти.

Служба та її територіальні органи у відповідності до приписів ч.1 ст. 55 Закону № 463-IX, уповноважені звертатися до суду з позовами до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері загальної середньої освіти.

З огляду на вищевикладене, а також враховуючи, що предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування - Кам`янської міської ради, як засновника закладу освіти, а підставами позову є порушення таким органом законодавства у сфері загальної середньої освіти - ст. 32 Закону № 463-IX, колегія суддів приходить до висновку, що уповноваженим органом на здійснення захисту інтересів держави у межах спірних правовідносин є саме Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області в силу приписів ст. 55 Закону № 463-IX.

Крім того, Служба та її територіальні органи у відповідності до Положення № 168, аналізує діяльність місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти (за наявності) в частині, що стосується дотримання вимог законодавства з питань освіти і забезпечення якості освіти на відповідній території, зокрема реалізація місцевими органами визначених Законом України «Про освіту» і спеціальними законами прав та обов`язків засновників або уповноважених ними органів (далі - засновники) закладів освіти.

Отже, відсутні правові підстави для висновку про відсутність органу, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у межах спірних правовідносин.

Разом з тим, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Втім, враховуючи встановлені вище обставини щодо наявності уповноваженого органу, Смілянська окружна прокуратура, не довела наявність правових підстав для самостійного звернення до суду з цим позовом.

При цьому, апеляційний суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор, який може виконувати лише субсидіарну роль.

Апеляційний суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Втім, як зазначила Смілянська окружна прокуратура у письмових поясненнях від 11.12.2025, попередньо, тобто до звернення до суду з позовом в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», до Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області Позивач не звертався.

Крім того, переглядаючи рішення суду першої інстанції, колегія суддів також враховує правові висновки Конституційного Суду України, викладені в рішенні від 3 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025, який констатував, що словосполучення "у виключних випадках", яке міститься в пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, вказує на обмежувальний характер останнього. Він не наділяє прокуратуру універсальними повноваженнями щодо представництва інтересів держави в суді та не встановлює для неї загальної чи альтернативної компетенції, а стосується представництва інтересів держави в суді лише у виняткових, нетипових за своєю юридичною природою обставинах.

Отже, враховуючи наявність уповноваженого органу та невиконання Позивачем вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», колегія суддів приходить до висновку про відсутність у Смілянської окружної прокуратури адміністративної процесуальної дієздатності на цій стадії правовідносин, що є підставою для скасування рішення суду та залишення позовної заяви без розгляду.

При цьому, колегія суддів зазначає, що залишення позову без розгляду це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у цьому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.

Аналізуючи всі доводи учасників справи, колегія суддів також враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Відповідно до ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» висновки ЄСПЛ є джерелом права.

Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на викладене, апеляційна скарга Черкаської обласної прокуратури підлягає задоволенню частково, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року - скасуванню, а позовні вимоги - залишенню без розгляду.

Розподіл судових витрат.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 240, 242-244, 250, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Черкаської обласної прокуратури - задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2025 року - скасувати, та ухвалити постанову, якою адміністративний позов Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави до Кам`янської міської ради Черкаської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Відділ освіти, культури, молоді та спорту Кам`янської міської ради Черкаського району Черкаської області, Міністерство освіти і науки України, Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 18 грудня 2025 року.

Головуючий суддя О.В. Епель

Судді: О.В. Карпушова

Є.І. Мєзєнцев