Справа № 120/15266/23
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2025-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 120/15266/23

адміністративне провадження № К/990/49156/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Тростянецької селищної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2024 року (суддя Альчук М.П.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року (колегія у складі суддів Шидловського В.Б., Курка О.П., Боровицького О.А.) у справі за позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області до Тростянецької селищної ради, Гордіївської гімназії Тростянецької селищної ради Вінницької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Керівник Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області звернувся до суду в інтересах держави з адміністративним позовом до Тростянецької селищної ради, Гордіївської гімназії Тростянецької селищної ради Вінницької області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Тростянецької селищної ради, Гордіївської гімназії Тростянецької селищної ради Вінницької області стосовно не вжиття заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №02136 площею 94 кв.м, розташованого за адресою: Вінницька область, Гайсинський район, с. Гордіївка, вул. Центральна, 65 «А»;

- зобов`язати Тростянецьку селищну раду, Гордіївську гімназію Тростянецької селищної ради Вінницької області привести у готовність до використання захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття №02136, площею 94 кв.м, розташоване за адресою: Вінницька область, Гайсинський район, с. Гордіївка, вул. Центральна, 65 «А», відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисної споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09 липня 2018 року "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".

Позов мотивовано тим, що відповідачі - Тростянецька селищна рада та Гордіївська гімназія Тростянецької селищної ради Вінницької області є відповідно власником та балансоутримувачем обмежено готової до використання захисної споруди цивільного захисту, а саме протирадіаційного укриття №02136 площею 94 кв.м, розташованого на вул. Центральна, 65А, с. Гордіївка, Гайсинський р-н, Вінницька обл., однак попри введення в Україні воєнного стану, а також існування цілком реальних загроз життю і здоров`ю населення, не вживають заходів задля забезпечення готовності цієї споруди до використання. Водночас ГУ ДСНС у Вінницькій області не наділене належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі, тому, з огляду на відсутність органів, які мають повноваження для вжиття заходів щодо приведення у готовність захисних споруд цивільного захисту, зокрема, шляхом звернення до суду з позовом зобов`язального характеру, прокурор набуває статусу позивача на представництво інтересів держави в суді шляхом звернення до суду на підставі статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 03 червня 2024 року, яке залишив без змін Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 вересня 2024 року, позов задовольнив:

- визнав протиправною бездіяльність Тростянецької селищної ради, Гордіївської гімназії Тростянецької селищної ради Вінницької області щодо не приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №02136 розташованого по вул. Центральна, 65А, с. Гордіївка, Гайсинський р-н, Вінницька обл;

- зобов`язав Тростянецьку селищну раду, Гордіївську гімназію Тростянецької селищної ради Вінницької області привести у готовність до використання захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття №02136, розташоване по вул. Центральна, 65А, с. Гордіївка, Гайсинський р-н, Вінницька обл., відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисної споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року "Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту".

Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, мотивував свої висновки тим, що наявними у справі матеріалами підтверджується факт перебування укриття №02136 у непридатному до використання за призначенням стані, що створює реальні ризики для життя і здоров`я жителів в умовах військової агресії проти України та свідчить про допущення Тростянецькою селищною радою (як власником споруди) та Гордіївською гімназією Тростянецької селищної ради Вінницької області (як балансоутримувачем) протиправної бездіяльності у вигляді не забезпечення готовності до використання цієї захисної споруди за призначенням, чим порушено положення статті 32 Кодексу цивільного захисту України. Суди попередніх інстанцій вказали на відсутність у справі відомостей щодо вчинення територіальними органами Державної служби України з надзвичайних ситуацій будь-яких дій після перевірки за участі їх представників згаданої споруди цивільного захисту та дійшли висновку, що саме позов прокурора із зазначеними вимогами є єдиним способом спонукання відповідачів до приведення зазначеного укриття в належний технічний стан.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі Тростянецька селищна рада просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року й ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме, відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 23 Закону №1697-VII у контексті наявності/відсутності у прокурора права на самостійне звернення до суду з позовом про вжиття заходів стосовно укриттів.

Скаржник вважає, що прокурор не має права на звернення до суду з такими вимогами як самостійний позивач. На його думку, саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій (далі також - ДСНС) покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Водночас відсутність у ДСНС повноважень на звернення до суду саме із обраним прокурором способом захисту інтересів держави, у вигляді спонукання вжити заходи щодо приведення укриття у належний стан, не може бути підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача. Заявник касаційної скарги наголошує, що чинним законодавством передбачено право органу ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, що вказує на виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

У своїх письмових поясненнях відповідач також звернув увагу на те, що після подачі касаційної скарги Верховний Суд у постановах від 16 липня 2025 року у справі №120/12423/23, від 24 липня 2025 року №120/11541/23, а також від 30 жовтня 2025 року у справі №120/13258/23 висловлено позицію, яка збігається з доводами скаржника, про відсутність у прокурора права звертатися до суду з такими позовними вимогами.

Позиція інших учасників справи

У відзиві керівник Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а оскаржувані ним судові рішення - без змін. Наведені у відзиві мотиви зводяться головним чином до того, що ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовами зобов`язального характеру. Відсутність суб`єкта, наділеного повноваженнями щодо захисту інтересів держави та територіальної громади у випадку неналежного утримання органом місцевого самоврядування та балансоутримувачем фонду захисних споруд Тростянецької територіальної громади, зумовлює виникнення виключного випадку, коли прокурор має не тільки право, але й обов`язок звернутися до суду для захисту інтересів держави. Таким чином, на переконання позивача, органи прокуратури України, на даний час, є єдиним суб`єктом, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави у правовідносинах, пов`язаних із протиправною бездіяльністю Гордіївської гімназії Тростянецької селищної ради Вінницької області та Тростянецької селищної ради щодо належного утримання захисної споруди, а саме протирадіаційного укриття №02136 за адресою: Вінницька область, Гайсинський район, с. Гордіївка, вул. Центральна, 65 «А» (підвальне приміщення будівлі школи). Ураховуючи вищенаведене, керівник Гайсинської окружної прокуратури звернувся до суду з позовною заявою самостійно в інтересах держави.

У письмових поясненнях позивач висловив незгоду з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 16 липня 2025 року у справі №120/12423/23, від 24 липня 2025 року №120/11541/23, від 30 жовтня 2025 року у справі №120/13258/23, які, на переконання позивача, суперечать висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у справах №912/2385/18 та №925/1133/18.

Рух касаційної скарги

Ухвалами Верховного Суду від 13 листопада 2024 року та від 10 грудня 2024 року касаційну скаргу Тростянецької селищної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року у справі № 120/15266/23 повернуто особі, яка її подала, відповідно до пункту 4 частини п`ятої статті 332 КАС України.

19 грудня 2024 року до Верховного Суду втретє надійшла касаційна скарга Тростянецької селищної ради, в якій скаржник просив скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року, прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду "Про призначення повторного автоматизованого розподілу" від 09 січня 2025 року № 26 здійснено за допомогою автоматизованої системи документообігу суду заміну судді Губської О.А., у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду, яка входить до складу постійної колегії суддів, що унеможливлює її участі у розгляді касаційної скарги.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 січня 2025 року визначено новий склад суду: суддя-доповідач Загороднюк А.Г., судді Білак М.В., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 13 січня 2025 року визнано неповажними зазначені Тростянецькою селищною радою підстави поновлення строку на касаційне оскарження, подану цим відповідачем касаційну скаргу залишено без руху та встановлено йому десятиденний строк для усунення недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції клопотання із зазначенням інших поважних причин пропуску строку на касаційне оскарження з наданням належних та допустимих доказів, що підтверджують ці обставини. Також, роз`яснено, що в разі невиконання вимог цієї ухвали у відкритті касаційного провадження буде відмовлено.

17 січня 2025 року Тростянецька селищна рада на виконання вимог ухвали Верховного Суду про залишення касаційної скарги без руху подала клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження.

Ухвалою від 10 лютого 2025 року Верховний Суд визнав поважними причини пропуску строку на касаційне оскарження та відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Тростянецької селищної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року в цій справі.

Ухвалою Верховного Суду від 17 грудня 2025 року справу призначено до розгляду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Касаційне провадження в цій справі відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме, з метою перевірки аргументів скаржника щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права за відсутності висновку Верховного Суду з питання застосування статті 23 Закону №1697-VII у контексті наявності/відсутності у прокурора права на самостійне звернення до суду з позовом про вжиття заходів стосовно укриттів.

За частиною третьою статті 341 КАС України Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Колегія суддів зазначає, що після подання касаційної скарги Верховний Суд вирішив питання правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права в аспекті можливості звернення прокурора до суду в інтересах держави з позовом про зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту, зокрема, у постановах від 02, 16, 24 липня 2025 року в справах №120/17511/23, №120/12423/23, №120/11541/23, від 21 серпня 2025 року у справах №200/7012/23, №260/11146/23, від 10 вересня 2025 року в справі №120/15268/23, від 11 вересня 2025 року в справах №200/2106/24, №120/12258/23 та ін.

У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку, що захист інтересів держави у випадку порушення порядку утримання чи експлуатації споруд цивільного захисту має здійснюватися із застосуванням заходів адміністративного впливу, або ж шляхом звернення до адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки експлуатації будівель, об`єктів, споруд, якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Водночас звернення до суду з позовом до суб`єкта господарювання та/або органу місцевого самоврядування з вимогами привести захисну споруду в стан готовності не належить до передбачених законом форм реагування на порушення в цій сфері, а тому прокурор не може звертатися до адміністративного суду з такими позовами.

Указані висновки Верховний Суд у названих постановах мотивував, керуючись такими міркуваннями.

Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України, суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту регламентовані приписами частини четвертої статті 5 КАС України, якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Отже, на відміну від фізичних та юридичних осіб, суб`єкти владних повноважень обмежені в праві звертатися до адміністративного суду, оскільки їм заборонено подавати позови на загальних підставах. Тому, у разі звернення суб`єкта владних повноважень до суду як позивача, останній зобов`язаний довести наявність правових підстав для звернення до суду саме з таким позовом, а суд повинен перевірити, чи має цей орган право на ініціювання судового процесу за правилами адміністративного судочинства.

У постанові від 13 березня 2025 року у справі №990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, дійшла висновку, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом №1697-VII, статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Згідно із частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

Отже, з наведеного правового регулювання випливає, що процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.

Варто зазначити, що подібне питання щодо повноважень прокурора самостійно звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави вже досліджувалося Великою Палатою Верховного Суду у межах розгляду справи №925/1133/18.

Узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, у справі №925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 червня 2024 року констатувала, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

У пункті 43 постанові Верховного Суду від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22 Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).

Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі №925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

Кодексом цивільного захисту України (у редакції, чинній на час звернення до суду) урегульовані відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.

Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначена правова регламентація об`єктів укриття населення в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.

За змістом частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у цій же редакції) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Наведені положення Кодексу цивільного захисту України безумовно передбачають значну кількість державних органів різних рівнів, наділених повноваженнями у сфері захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначають центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС).

Таким чином, доводи автора позовної заяви щодо відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері контролю за готовністю об`єктів укриття до використання за призначенням не відповідають викладеними положенням Кодексу цивільного захисту України.

Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту Суд виходить з приписів Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту", яким із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки", проте доповнено статтею 17-1 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту", згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

У цьому ж контексті Судом беруться до уваги норми Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров`ю людей" словами "з інших підстав, визначених законом".

Водночас запроваджене Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX формулювання "з інших підстав, визначених законом" не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акту, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву зобов`язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.

Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052, також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.

На момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Також, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).

Саме в Законі № 877-V наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Беручи до уваги викладене у взаємозв`язку з нормами пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX) та Положенням №1052, Суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту.

Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів як захід контролю чинним законодавством не встановлена.

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду як позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи прокуратури про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не відповідають приписам Кодексу цивільного захисту та Положенню №1052, оскільки органи ДСНС наділені функцією впливу на балансоутримувачів об`єктів цивільного стану (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.

Відповідаючи на аргументи сторін у справі, Суд не може не врахувати і розвиток законодавства у сфері цивільного захисту, з огляду на набуття особливої соціальної значимості об`єктів укриття у період воєнного стану та здійснення ракетних і дронових атак на території України.

Змінами до Кодексу цивільного захисту України, запровадженими Законом України від 08 листопада 2023 року №3441-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб`єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров`я громадян" частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу викладена в наступній редакції: "Контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень".

Отже, норма спеціального нормативного акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу.

Суд також ураховує, що постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 вирішено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64 "Про введення воєнного стану в Україні".

Водночас варто зауважити, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а положення статті 23 Закону №1697-VII не наділяють прокурора повноваженнями наділяти суб`єктів владних повноважень додатковими повноваженнями, не передбаченими законом.

Суд також наголошує, що положення частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду з саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

Зрештою Суд зазначає, що позовні вимоги прокурора сформульовані надто загально, а підстави позову не містять належного викладення обставин, що перешкоджають використанню укриттів за призначенням та аргументів неможливості застосування адміністративних заходів для вирішення порушеного у позові питання більш оперативним шляхом, що і є метою забезпечення відповідної громади захисною спорудою.

Суд наголошує, що позовна вимога в адміністративному процесі визначає не лише межі судового розгляду, а й ефективність судового захисту. Зміст позовної вимоги в адміністративному судочинстві має бути підпорядкований критерію її виконуваності, що є необхідною умовою реалізації принципу ефективного захисту прав. Такий підхід узгоджується як із національними правовими стандартами, так і з правовими позиціями Європейського суду з прав людини.

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за чинного нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов`язального характеру стосовно суб`єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб`єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.

Наведена позиція відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постановах від 02, 16, 24 липня 2025 року в справах №120/17511/23, №120/12423/23, №120/11541/23, від 21 серпня 2025 року у справах №200/7012/23, №260/11146/23, від 10 вересня 2025 року в справі №120/15268/23, від 11 вересня 2025 року в справах №200/2106/24, №120/12258/23 від і Суд не вбачає підстав відступати від цих висновків.

Застосовуючи означені висновки до вирішення цієї справи, Верховний Суд констатує, що у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду із цим позовом.

Відповідаючи на аргументи, наведені позивачем у відзиві на касаційну скаргу та письмових поясненнях, колегія суддів акцентує увагу на позиції Конституційного Суду України, висловленій у рішенні від 03 грудня 2025 року №6-р(ІІ)/2025 в справі №3-28/2024(59/24), де цей Суд у пункті 4.2 мотивувальної частини наголосив, що пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України уповноважує прокуратуру на здійснення представництва інтересів держави в суді тільки у виключних випадках та в порядку, що визначені законом, а не на здійснення такого представництва у випадках, визначених органами прокуратури (як це мало місце у розглядуваній справі).

За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Водночас, за позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 23 вересня 2025 року в справі №280/8461/23, від 30 жовтня 2025 року в справі №120/13258/23, якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Беручи до уваги наведене, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області, поданого ним в інтересах держави як самостійним суб`єктом звернення, без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Переглянувши судові рішення, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушили норми процесуального права, а тому відповідно до приписів статті 354 КАС України рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а позовна заява - залишенню без розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Тростянецької селищної ради задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 червня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року скасувати.

Позов керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

М.В. Білак

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду