Справа № 640/35688/21
Суддя: Черпак Юрій Кононович
Дата ухвалення: 2025-12-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 грудня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Черпака Ю.К.,

суддів Файдюка В.В., Штульман І.В.,

за участю секретаря судового засідання Григор`єва С.О.,

представників позивача Київської міської ради - Плахотніка Р.А., Воєводіної А.О.,

представників відповідача Київської обласної ради - Кондратенко Я.І., Федоренко Є.В.,

представників третіх осіб Коцюбинської селищної ради Бучанського району Київської області - адвоката Бондаря Р.В.,

Київської обласної державної адміністрації - Багірової Н.В., Новицької А.О., Департаменту містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації - Яновича Я.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Київської обласної ради, Коцюбинської селищної ради Бучанського району Київської області, Київської обласної державної адміністрації на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом Київської міської ради до Київської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Головне управління Держгеокадастру у м. Києві та Київській області, Державна установа «Природний парк «Голосіївський», треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Коцюбинська селищна рада Бучанського району Київської області, Київська обласна державна адміністрація, Департамент містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И В:

У грудні 2021 року Київська міська рада (далі - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Київської обласної ради (далі - відповідач/апелянт 1), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - третя особа 1), Головне управління Держгеокадастру у м. Києві та Київській області (далі - третя особа 2), Державна установа «Природний парк «Голосіївський» (далі - третя особа 3), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Коцюбинська селищна рада Бучанського району Київської області (далі - третя особа 4/апелянт 2), Київська обласна державна адміністрація (далі - третя особа 5/апелянт 3), Департамент містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації (далі - третя особа 6) про визнання протиправним та нечинним рішення відповідача від 09 вересня 2021 року № 114-05-VIII «Про затвердження Схеми планування території Київської області».

В обґрунтування позовних вимог Київська міська рада зазначила, що рішенням Київської обласної ради від 09 вересня 2021 року № 114-05-VIII «Про затвердження Схеми планування території Київської області» затверджено схему планування території Київської області, з якої вбачається розширення меж Коцюбинської, Ірпінської, Бучанської, Гатненської, Вишгородської територіальних громад Київської області та інші за рахунок території міста Києва. У порівняні з існуючими межами території міста Києва, а також із визначеними межами територіальних громад Київської області, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 715-р, відбулося незаконне включення значного масиву земель до території Київської області, які належать територіальній громаді міста Києва на праві комунальної власності. При розробці схеми планування Київської області не враховано інтереси суміжної територіальної громади міста Києва. Київська обласна рада або її виконавчий орган не звертались у визначеному законом порядку із запитами до Київської міської ради/Київської міської державної адміністрації щодо врахування інтересів територіальної громади міста Києва та отримання пропозицій, уточнень та погодження схеми планування Київської області, так як планування відбувається за рахунок земель територіальної громади міста Києва. Враховуючи викладене, вбачається порушення процедури погодження та затвердження містобудівної документації, що призвело до прийняття протиправного рішення Київською обласною радою та затвердження схеми планування Київської області. Зазначене свідчить про перевищення владних повноважень посадовими особами Київської обласної ради та незаконне прийняття рішення, яке розповсюджується на землі територіальної громади міста Києва. Таким чином, дії щодо прийняття рішення Київської обласної ради від 09 вересня 2021 року № 114-05 VIII свідчать про незаконне захоплення частини території міста Києва, зокрема, з метою «узаконення» передачі земельних ділянок територіальної громади міста Києва не уповноваженими органами та всупереч законодавству України.

На виконання вимог пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13 грудня 2022 року № 2825-ІХ дана справа отримана Запорізьким окружним адміністративним судом.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 16 червня 2025 року позов Київської міської ради задоволено.

Визнано протиправним та нечинним рішення Київської обласної ради від 09 вересня 2021 року № 114-05-VIII «Про затвердження Схеми планування території Київської області».

Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що затверджена Київською обласною радою Схема планування території Київської області, хоча формально не встановлює і не змінює меж адміністративно-територіальних одиниць, однак фактично охоплює території комунальної власності територіальної громади міста Києва (зокрема масив довкола смт Коцюбинське), а отже потребувала обов`язкового погодження з Київською міською радою як із суміжною територіальною громадою щодо «територій спільних інтересів» (пункт 1.4 розділу I Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (із змінами), статей 11, 17 Закону «Про основи містобудування», статей 13, 14 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»). Відсутність такого погодження свідчить про порушення встановленої процедури та вихід обласної ради за межі власної компетенції. Ця оцінка узгоджується з правовими висновками Верховного Суду у справі № 640/35685/21 про анклавне розташування смт Коцюбинське та неможливість будь-яких рішень щодо територій у фактичних межах м. Києва без погодження Київської міської ради. Посилання відповідача на позитивний експертний висновок та на те, що Схема «не змінює меж», підлягають відхиленню, оскільки експертиза не підміняє обов`язок узгодження, а містобудівна документація є базою для подальших рішень щодо використання спірних територій. Доводи про застосування Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926, суд визнав неприйнятними, адже він регулює документацію місцевого рівня, тоді як спірна Схема є документом регіонального рівня.

В апеляційних скаргах Київська обласна рада, Коцюбинська селищна рада Бучанського району Київської області, Київська обласна державна адміністрація, які по суті та за своїм змістом є схожими, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просять скасувати рішення суду та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Основний масив доводів заключається в тому, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи, неправильно дослідив та оцінив наявні докази, не врахував положення законодавства, які визначають повноваження Київської обласної ради у сфері містобудування. Апелянти вказують, що відповідно до частини другої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 11 Закону України «Про основи містобудування» та частини четвертої статті 14 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» саме обласна рада є компетентним органом щодо розроблення та затвердження схем планування територій області, а тому прийняте нею рішення від 09 вересня 2021 року № 114-05-VIII є законним. Крім того, у скаргах підкреслюється, що Схема планування території Київської області не змінює меж адміністративно-територіальних одиниць, а є планувальним документом регіонального рівня, тому погодження з Київською міською радою не вимагалося. Апелянти наголошують на наявності позитивного комплексного висновку державної експертизи містобудівної документації, який підтверджує законність і обґрунтованість рішення обласної ради. Також зазначається, що суд першої інстанції однобічно прийняв позицію позивача, не надав належної оцінки аргументам і доказам відповідачів та третіх осіб, у тому числі Коцюбинської селищної ради, тим самим порушивши принципи змагальності та рівності сторін.

У відзиві на апеляційну скаргу Департамент містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації підтримав апеляційні скарги, просив їх задовольнити, скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Зазначено, що при затвердженні Схеми планування території Київської області Київська обласна рада діяла в межах наданих законом повноважень, а сама Схема є документом регіонального рівня, який не встановлює і не змінює меж адміністративно-територіальних одиниць, тому не потребує погодження з Київською міською радою. Департамент підкреслив, що Схема пройшла усі передбачені законодавством процедури, зокрема державну експертизу, за результатами якої отримано позитивний висновок, що підтверджує її відповідність вимогам містобудівного законодавства.

У своїх поясненнях Головне управління Держгеокадастру у м. Києві та Київській області зазначило, що ведення державного земельного кадастру в межах м. Києва до 01 січня 2013 року здійснювалося виключно органами Київської міської державної адміністрації відповідно до розпорядження Київської міської державної адміністрації від 16 серпня 2002 року № 1630, яким було затверджено індексно-кадастрові карти міста. Надалі відповідна інформація була передана Держземагентству для ведення кадастру. Станом на сьогодні відомості про адміністративно-територіальні межі м. Києва та смт Коцюбинське не внесені до автоматизованої системи Державного земельного кадастру. Управління навело статистичні дані щодо площі території міста (83, 558 тис. га) та Київської області з урахуванням смт Коцюбинське (2 816 213, 0644 га), пояснивши, що зміна меж адміністративно-територіальних одиниць можлива виключно за проєктами землеустрою з обов`язковим погодженням відповідних рад, і що Схема планування території не є документом, який сам по собі змінює межі чи підлягає внесенню до Державного земельного кадастру.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2025 року відкрито апеляційне провадження та призначено справу до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 14 жовтня 2025 року о 14 год. 30 хв.

14 жовтня 2025 року Коцюбинська селищна рада подала до апеляційного суду клопотання, в якому, зокрема, просила витребувати у ДП «ДІПРОМІСТО» копії креслень містобудівної документації «Проект планування приміської зони м. Києва» (об`єкт 1314-98) у складі:

- пояснювальна записка, національна екологічна мережа (викопіровка);

- проектний план на період до 2020 (викопіровка);

- містобудівне обґрунтування меж Київського столичного округу ІІ в. (викопіровка);

- містобудівне обґрунтування меж Київського столичного округу ІІІ в. (викопіровка) та долучити їх до матеріалів справи № 640/35688/21.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 жовтня 2025 року оголошено в судовому засіданні перерву в розгляді справи на 18 листопада 2025 року до 14 год. 00 хв.

Зобов`язано ДЕРЖАВНЕ ПІДПРИЄМСТВО «УКРАЇНСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ ПРОЕКТУВАННЯ МІСТ «ДІПРОМІСТО»» ІМЕНІ Ю. М. БІЛОКОНЯ (адреса: 01133, Україна, місто Київ, бульвар Лесі Українки, будинок 26, ) надати до 13 листопада 2025 року належним чином засвідченні копії креслень містобудівної документації «Проект планування приміської зони м. Києва» (об`єкт 1314-98) у складі:

- пояснювальна записка, національна екологічна мережа (викопіровка);

- проектний план на період до 2020 (викопіровка);

- містобудівне обґрунтування меж Київського столичного округу ІІ в. (викопіровка);

- містобудівне обґрунтування меж Київського столичного округу ІІІ в. (викопіровка) та долучити їх до матеріалів справи № 640/35688/21.

У судовому засіданні 18 листопада 2025 року продовжено перерву до 16 грудня 2025 року на 14 годину 00 хвилин для отримання витребуваних судом документів.

На виконання ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 жовтня 2025 року Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя» подано до суду копії матеріалів державного проєкту «Проєкт планування приміської зони м. Києва» у складі пояснювальної записки (архівний № 85364), титульних аркушів, таблиці складу креслень, переліку виконавців та змісту розділів проєкту, а також графічних матеріалів із визначенням меж і складу приміської зони міста Києва станом на 1988 рік.

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Головне управління Держгеокадастру у м. Києві та Київській області, Державна установа «Природний парк «Голосіївський», будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце розгляду справи, явки своїх представників в судове засідання не забезпечили.

Згідно з частиною другою статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Враховуючи, що особиста участь зазначених третіх осіб в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за їх відсутності.

Згідно з частинами першою та другою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів вирішено продовжити на розумний строк її апеляційний розгляд.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та їх правову оцінку, правильність застосування норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що 21 вересня 2020 року Департамент містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації опублікував Повідомлення про оприлюднення проєкту схеми планування території Київської області та звіту про її стратегічну екологічну оцінку.

Повідомлення було подано до публікації в Київську обласну газету «Нова Доба» та газету «Урядовий кур`єр». Також, повідомлення розміщено на сайті Департаменту містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації.

Орган, який збирав зауваження і пропозиції - Департамент містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації.

Замовником розроблення містобудівної документації є Департамент містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації, розробником - ДП Український науково-дослідний інститут цивільного будівництва «Укрндпіцивільбуд».

Схема планування території Київської області розроблена згідно з ДБН Б.1.1-13:2012 «Склад та зміст містобудівної документації на державному та регіональному рівнях», який затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 12 березня 2012 року № 105 відповідно до Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (із змінами). Цей Порядок визначає механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях.

10 грудня 2020 року Державним підприємством «КИЇВОБЛБУДІНВЕСТ» надано експертний висновок № 0 МД щодо розгляду містобудівної документації «Схема планування території Київської області». За результатами розгляду містобудівної документації «Схема планування території Київської області» на підставі Експертного звіту від 10 грудня 2020 року № 01-0551-20-МД, наданого Філією «КИЇВОБЛБУДЕКСПЕРТИЗА» державного підприємства «КИЇВОБЛБУДІНВЕСТ», встановлено, що зазначена містобудівна документація відповідає законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, а також вимогам завдання з розроблення містобудівної документації.

15 лютого 2021 року Київська обласна державна адміністрація надіслала листом № 11-22/600/02/31.03-2021 (вх. КОР № 05-01-12/541-01) до Київської обласної ради матеріали Схеми планування території Київської області.

03 березня 2021 року головам районних рад, головам міських, селищних, сільських об`єднаних територіальних громад направлено лист (№ 5) голови робочої групи для здійснення контролю за розробкою схеми планування території Київської області щодо надання пропозицій до Схеми планування території Київської області.

11 березня 2021 року головам районних рад, головам міських, селищних, сільських об`єднаних територіальних громад направлено лист (№ 490/05-02) щодо надання пропозицій до Схеми планування території Київської області.

30 липня 2021 року розпорядженням голови Київської обласної ради Гунько Н. І. внесено зміни до складу робочої групи для здійснення контролю за розробкою схеми планування території Київської області.

12 серпня 2021 року прийнято рекомендації робочої групи для здійснення контролю за розробкою схеми планування території Київської області (додаток до протоколу № 3) щодо надання до 17 серпня 2021 року пропозицій головами Гостомельської, Козинської, Чабанівської, Коцюбинської, Калинівської (Броварського району) селищних територіальних громад, Петрівської, Зазимської, Пристоличної, Золочівської, Феодосіївської, Борщагівської, Гатненської, Білогородської сільських територіальних громад, Вишгородської, Броварської, Вишневої, Ірпінської міських територіальних громад.

16 серпня 2021 року до територіальних громад, які межують з містом Київ направлено телефонограму (№ 572/Т) за підписом голови Київської обласної ради Гунько Н.І. щодо надання пропозицій до Схеми планування території Київської області.

07 вересня 2021 року Департаментом містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації листом № 011/1872 (вх. КОР № 06-01- 12/3085-01) надано доопрацьований проєкт Схеми планування території Київської області.

07 вересня 2021 року доопрацьований проєкт Схеми планування території Київської області розглянула постійна комісія Київської обласної ради з питань капітального будівництва, архітектури, транспорту, зв`язку, паливно- енергетичного забезпечення та розвитку інфраструктурних об`єктів.

За результатами розгляду постійна комісія підтримала проєкт та рекомендувала включити його до проєкту порядку денного сесії Київської обласної ради.

09 вересня 2021 року проєкт рішення було винесено на розгляд сесії Київської обласної ради.

09 вересня 2021 року Київською обласною радою прийнято рішення № 114- 05-VІІІ «Про затвердження схеми планування території Київської області» з правками:

- продовжити роботу депутатської робочої групи (голова робочої групи Білий Борис Володимирович) з розробки Схеми планування Київської області, щодо подальшого удосконалення та доопрацювання самої Схеми та співпраці щодо її реалізації з територіальними громадами Київської області;

- робочій групі разом з департаментом містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації визначити державні і регіональні інтереси області та доповісти про це на наступній сесії і в разі необхідності підготувати відповідні проєкти рішень Київської обласної ради.

Позивач вважав, що у порівняні з існуючими межами території міста Києва, а також із визначеними межами територіальних громад Київської області, які затверджені розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 715-р, можна зробити висновок, що відбулося розширення межі територій для майбутнього планування економічного та іншого розвитку території Київської області, які належать територіальній громаді міста Києва на праві комунальної власності, це в свою чергу свідчить про те, що не враховано інтереси суміжної територіальної громади міста Києва.

На думку позивача, порушено процедуру погодження та затвердження містобудівної документації, що призвело до прийняття протиправного рішення Київською обласною радою про затвердження схеми планування Київської області, тому звернувся до суду з позовом.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-XII (далі - Закон № 2780-XII) визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

Відповідно до статті 11 Закону № 2780-XII до компетенції обласних і районних рад у сфері містобудування на їх території належить:

- визначення територій, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб відповідно до законодавства;

- забезпечення розроблення та затвердження схем планування територій, містобудівних програм відповідно області чи району;

- затвердження регіональних містобудівних програм;

- встановлення та зміна меж населених пунктів.

До компетенції обласної ради належить затвердження відповідної містобудівної документації.

Статтею 12 Закону № 2780-XII закріплено, що до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Місцеві ради вирішують інші питання у сфері містобудування відповідно до закону, а також можуть делегувати вирішення питань, що належать до їх компетенції, своїм виконавчим органам або відповідним місцевим державним адміністраціям.

До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать:

- затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території;

- визначення територій для містобудівних потреб;

- внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

Згідно з статтею 17 Закону № 2780-XII містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій.

Містобудівна документація є основою для: вирішення питань раціонального використання територій, регулювання розселення; підготовки обгрунтованих пропозицій щодо встановлення та зміни меж населених пунктів; підготовки вихідних даних для розробки землевпорядної документації; вирішення питань щодо розташування та проєктування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій; вирішення питань щодо вилучення (викупу), передачі (надання) земельних ділянок у власність чи користування громадян та юридичних осіб.

Розробка містобудівної документації здійснюється проєктними організаціями, іншими юридичними особами, які мають ліцензії на виконання відповідних робіт, що видаються в порядку, встановленому законодавством.

Види, склад, порядок розробки та затвердження містобудівної документації визначаються законодавством. Порядок проведення експертизи містобудівної документації визначається Кабінетом Міністрів України.

Зміни до містобудівної документації вносяться рішенням органу, який затвердив містобудівну документацію, за поданням відповідного спеціально уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до статті 1 Закон № 3038-VI визначені наступні терміни:

- схеми планування території на регіональному рівні - планувальна документація, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин;

- територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

Частинами першою-третьою статті 8 Закону № 3038-VI встановлено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах изначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 3038-VI планування територій на державному рівні здійснюється шляхом розроблення відповідно до закону Генеральної схеми планування території України, схем планування окремих частин території України, а також внесення змін до них.

Статтею 12 Закону № 3038-VI закріплено розроблення та затвердження схем планування окремих частин території України.

За рішенням Кабінету Міністрів України розробляються схеми планування окремих частин території України: кількох областей, узбережжя Чорного та Азовського морів, гірських територій Карпат, територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших територій з підвищеним техногенним навантаженням чи ризиком виникнення надзвичайних ситуацій.

Замовниками схем планування окремих частин території України є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради.

Відповідно до частин першої, другої статті 13 Закону № 3038-VI планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів.

За рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних (районних) державних адміністрацій можуть розроблятися схеми планування окремих частин Автономної Республіки Крим, областей (районів).

Згідно з частинами першою-п`ятою статті 14 Закону № 3038-VI рішення про розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів або про внесення змін до них чи окремих їх розділів приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна обласна або районна рада.

Організація розроблення та внесення змін до схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів здійснюється відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними та районними державними адміністраціями.

Замовником схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.

Схеми планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів затверджуються рішенням відповідних рад за умови: 1) здійснення стратегічної екологічної оцінки; 2) отримання позитивного висновку державної експертизи.

Склад, зміст, порядок розроблення містобудівної документації на регіональному рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290), визначено механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація).

Згідно з пунктом 1.4 Розділу 1 Порядку № 290 організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення:

- оприлюднення рішення про розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;

- визначення розробника містобудівної документації або внесення змін до неї та укладання договору з урахуванням положень, встановлених Законом України «Про публічні закупівлі» ( 922-19 ); складання разом із розробником та затвердження проєкту завдання на розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;

- надання розробнику вихідних даних, а також вимог щодо розміщення об`єктів державного й регіонального значення або доручення щодо їх збирання;

- фінансування розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї відповідно до укладеного договору;

- надання розробнику оновленої картографічної основи, складеної відповідно до вимог законодавства;

- здійснення контролю за розробленням або внесенням змін до містобудівної документації;

- узгодження проєкту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів; розгляду проєкту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- подання проєкту містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України, містобудівної документації з планування територій на регіональному рівні, генерального плану міст експертній організації для проведення експертизи в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548 «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації»;

- подання на затвердження завершеного проєкту містобудівної документації.

Пунктами 3.1-3.5 Розділу 3 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення містобудівної документації з планування території на регіональному рівні або про внесення змін до неї чи окремих її розділів та джерела фінансування приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.

Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на регіональному рівні або внесення змін до неї є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні та районні ради.

Організація розроблення та внесення змін до містобудівної документації з планування території на регіональному рівні або внесення змін до неї здійснюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними та районними державними адміністраціями згідно з пунктом 1.4 розділу I цього Порядку.

Містобудівна документація на регіональному рівні розробляється суб`єктами господарювання, які мають в своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат.

Містобудівна документація з планування території на регіональному рівні або внесення змін до неї затверджується рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної обласної або районної ради за умови отримання позитивного висновку державної експертизи.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для однозначного висновку, що затвердження містобудівної документації органом місцевого самоврядування може здійснюватися лише щодо його території.

Порядком проведення експертизи містобудівної документації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548 (далі - Порядок № 548), визначено механізм проведення експертизи проєктів містобудівної документації.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 548 експертизі підлягає така містобудівна документація, зокрема, схеми планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів.

Експертиза Генеральної схеми планування території України, схем планування окремих частин території України, схем планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів проводиться державними експертними організаціями, що належать до сфери управління Мінрегіону (пункт 3 Порядку № 548).

Експертну організацію обирає замовник містобудівної документації.

Експертною організацією не може бути розробник відповідної містобудівної документації.

Згідно з пунктом 4 Порядку № 548 для проведення експертизи її замовник подає експертній організації оформлений відповідно до будівельних норм проєкт містобудівної документації у паперовому вигляді (у кількості, визначеній договором, але не більше ніж у трьох примірниках) та в електронній формі.

Пунктом 5 Порядку № 548 встановлено, що під час проведення експертизи визначається відповідність змісту містобудівної документації законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, а також вимогам завдань з розроблення містобудівної документації.

Відповідно до пункту 6 Порядку № 548 під час проведення експертизи враховуються результати розгляду проєктів містобудівної документації відповідною архітектурно-містобудівною радою, зокрема висновки (за відповідним напрямом) органів земельних ресурсів, охорони культурної спадщини, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, державної санітарно-епідеміологічної служби, природоохоронного та інших органів, яким відповідно до закону належать повноваження щодо розгляду містобудівної документації.

Згідно з частиною шостою статті 106 Земельного кодексу України власники земельних ділянок та землекористувачі зобов`язані дотримуватися меж земельних ділянок.

Тобто, з викладеного можна дійти висновку, що відповідно до Закону № 3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Також даний Закон передбачає розроблення та затвердження схем планування окремих частин території України.

Предметом даної справи є оскарження рішення Київської обласної ради від 09 вересня 2021 року № 114-05-VIII «Про затвердження Схеми планування території Київської області», що є плануванням територій на регіональному рівні.

Планування територій на регіональному рівні передбачає порядок дій розроблення містобудівної документації.

Пунктом 1.4 Розділу 1 Порядку № 290 визначена організація розроблення містобудівної документації, яка включає ряд дій, серед яких і узгодження проєкту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів.

Законодавство не містить визначення поняття «території спільних інтересів».

Водночас із системного аналізу відповідних нормативно-правових актів випливає, що під такими територіями слід розуміти будь-які ділянки, щодо яких під час планування на державному, регіональному чи місцевому рівнях виникає спільний інтерес суміжних територіальних громад.

Це можуть бути питання раціональної організації та використання територій, природних ресурсів, розвитку господарської діяльності, удосконалення інженерно-транспортної інфраструктури, охорони довкілля, збереження культурної спадщини та інші напрями спільного розвитку.

З матеріалів справи слідує, що до оскаржуваного рішення додані картографічні матеріали схеми-планування території (межі областей, районів, приміської зони, адміністративні центри, функціональні зонування), які планується використовувати територіальними громадами Київської області.

Оскільки закон прямо пов`язує повноваження Київської обласної ради щодо затвердження містобудівної документації виключно з її власною територією, для належного вирішення спору необхідно з`ясувати, чи охоплюють картографічні матеріали Схеми планування території Київської області, затверджені оскаржуваним рішенням відповідача, землі територіальної громади міста Києва. Саме встановлення цієї обставини є визначальним для вирішення питання про наявність у відповідача обов`язку погодити проєкт містобудівної документації з органом місцевого самоврядування суміжної територіальної громади - Київською міською радою - у частині врегулювання питань, що стосуються територій спільних інтересів.

З наявних в матеріалах справи картографічних матеріалів встановлено, що у порівняні з існуючими межами території міста Києва, а також із визначеними межами територіальних громад Київської області, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 715-р, відбулося розширення територій для планування економічного та іншого розвитку території Київської області за рахунок земель територіальної громади міста Києва.

Зокрема, значний масив земель комунальної форми власності міста Києва, який зображений на схемі планування сучасного використання території Київської області, включає безпосередньо смт. Коцюбинське.

Витребувані апеляційним судом за клопотанням представника Коцюбинської селищної ради Бучанського району матеріали «Проєкту планування приміської зони м. Києва», розробленого Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» у 2001 році, підтверджують, що ще на етапі оновлення Генерального плану м. Києва держава розглядала столицю та прилеглу до неї частину території Київської області як єдине планувальне утворення - так звану приміську зону столиці.

У вступі та структурних розділах зазначеного проєкту приміська зона прямо визначена як територія, де найбільшою мірою проявляється вплив м. Києва на виробничу діяльність, розселення, використання земельних, трудових і рекреаційних ресурсів, що зумовлює необхідність узгодженого розвитку міста Києва та розташованих навколо нього населених пунктів Київської області.

Зі складу приміської зони, наведеного в текстових матеріалах проєкту, убачається, що до неї віднесено значну частину території Київської області (близько 48 % її площі), у тому числі ряд районів та населених пунктів, безпосередньо суміжних із м. Києвом, які на сьогодні входять до складу відповідних територіальних громад Київської області.

Таким чином, спірні території, включно з масивами довкола смт Коцюбинське та іншими приміськими поселеннями, історично і функціонально розглядались у державних планувальних документах як зона спільних інтересів столиці та прилеглих громад, а не як виключно «внутрішній ресурс» Київської області.

З огляду на викладене колегія суддів бере до уваги, що містобудівна документація державного та регіонального рівня, розроблена ще до ухвалення оскаржуваного рішення, фіксує існування сталих планувальних, економічних та екологічних взаємозв`язків між містом Києвом і приміською зоною. Це додатково підтверджує, що при розробленні та затвердженні Схеми планування території Київської області Київська обласна рада була зобов`язана врахувати інтереси суміжної територіальної громади міста Києва та узгодити з нею рішення щодо територій спільних інтересів, як того вимагає пункт 1.4 розділу I Порядку № 290. Неврахування вказаних обставин свідчить не лише про формальне порушення процедур узгодження, а й про фактичне планування розвитку територій, які відповідно до попередніх державних планувальних документів належать до сфери спільного впливу та відповідальності двох територіальних громад - міста Києва і громад Київської області.

Постановою Верховного Суду від 12 березня 2024 року у справі № 640/35685/21 залишено без змін постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року у справі № 640/35685/21, якою скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 грудня 2022 року у справі № 640/35685/21 та прийняте нове про задоволення позову Київської міської ради і визнання протиправним та нечинним рішення Бучанської районної ради Київської області від 20 жовтня 2021 року № 180-11-VIII «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області», яким затверджено проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області та встановлено межі селища Коцюбинське Бучанського району Київської області загальною площею 2957, 9273 га. Тобто розглядалося питання збільшення площі селища Коцюбинське з 87 га до 2957, 9273 га, що змінює межі міста Києва.

Відповідно до висновків Верховного Суду у справі № 640/35685/21 з індексно-кадастрової карти міста Києва, що затверджена розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 16 серпня 2002 року № 1630, та яка в розумінні статті 1 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VІ «Про державний земельний кадастр» є картографічним документом, що відображає місцезнаходження, межі і нумерацію кадастрових зон і кварталів та використовується для присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам і ведення кадастрової карти (плану), та відомості щодо якої відображені на Публічній кадастровій карті, судами попередніх інстанцій встановлено, що смт. Коцюбинське фактично є анклавом на території міста Києва.

Враховуючи особливий правовий статус міста Києва, межі якого визначаються з урахуванням історичних, соціально-економічних та інших особливостей території відповідно до чинного законодавства, Верховний Суд дійшов висновку, що встановлення (зміна) меж селища Коцюбинське Київської області за рахунок земель лісогосподарського призначення, які знаходяться в фактичних межах міста Києва та відносяться до природно-заповідного фонду України - Національного природного парку «Голосіївський», частину якого передано під охорону КП «Святошинське лісопаркове господарство», неможливе без погодження Київською міською радою такого проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці, а також без урахування інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, які входять до складу Національного природного парку «Голосіївський», у зв`язку із чим рішення Бучанської районної ради від 20 жовтня 2021 року № 180-11 -VIII «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області», яке прийняте без відповідного погодження компетентним органом, є протиправним та нечинним.

Так як рішення Бучанської районної ради Київської області від 20 жовтня 2021 року № 180-11-VIII «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Коцюбинське Київської області» втратило юридичну силу, відповідно межі селища Коцюбинське залишилися незмінними.

На схемі планування сучасного використання території Київської області, яка додана до оскаржуваного рішення, у порівняні з існуючими межами території міста Києва, а також із визначеними межами територіальних громад Київської області, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 715-р, розширені межі селища Коцюбинське на 2 737,6092 га за рахунок територій м. Києва, для планування економічного розвитку, розвитку галузей господарського комплексу, вдосконалення інженерно-транспортної інфраструктури, охорони навколишнього природного середовища та іншого розвитку території Київської області.

Із картографічних матеріалів також убачається, що до планувальних рішень Схеми включено земельні ділянки загальною площею 230,1542 га, 1146,2058 га, 191,1701 га та 264,8729 га, які належать до комунальної власності територіальної громади міста Києва. Водночас у Схемі передбачено їх використання територіальними громадами Київської області, що свідчить про охоплення плануванням земель, розташованих у фактичних межах міста Києва.

Відповідно до Схеми планування території Київської області, яка затверджена рішенням Київської обласної ради від 09 вересня 2021 року №114-05-VIII, розмір території Київської області залишився незмінним 28,162 тис.кв.км.

Головним управлінням Держгеокадастру у м. Києві та Київській області до матеріалів справи долучено державну статистичну звітність станом на 01 січня 2014 року, 01 січня 2015 року, 01 січня 2016 року, складену Головним управлінням Держгеокадастру у м. Києві, на основі даних, отриманих Держземагентством від Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), та відомостей про зареєстровані речові права, отримані в порядку інформаційної взаємодії від органів державної реєстрації прав, починаючи з 01 січня 2013 року, площа міста Києва становила 83, 558 тис. га.

На сьогодні межі міста Києва не змінювались, що також не спростовується сторонами у справі.

Верховний Суд у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а зазначив, що у разі якщо межі населених пунктів не встановлені у порядку, визначеному Земельним кодексом України, належить виходити з фактичних меж населених пунктів. Відсутність реалізації компетентними органами своїх повноважень щодо встановлення меж населеного пункту не свідчить про фактичну відсутність таких меж.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 12 березня 2024 року у справі № 640/35685/21.

Хоча Схема планування території Київської області за своєю правовою природою не встановлює та не змінює меж адміністративно-територіальних одиниць, вона є видом містобудівної документації, що визначає принципові рішення щодо розвитку, забудови та використання територій.

Водночас, через зміст таких планувальних рішень Київська обласна рада, затвердивши Схему, фактично охопила не лише власну територію, а й землі, що належать територіальній громаді міста Києва.

Отже, межі адміністративно-територіальних одиниць формально залишилися незмінними, проте планувальні рішення поширилися на території поза межами компетенції обласної ради.

Такий підхід свідчить про вихід за межі наданих законом повноважень і зумовлює обов`язок погодження проєкту містобудівної документації з Київською міською радою як суміжною територіальною громадою відповідно до пункту 1.4 Порядку № 290.

Питання визначення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць регулюється спеціальними нормами земельного законодавства та має окрему процедуру, що здійснюється шляхом розроблення та затвердження проєктів землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних одиниць з урахуванням генеральних планів населених пунктів (частина друга статті 173 ЗК України).

Разом з тим, наявність позитивного висновку державної експертизи та сам факт того, що Схема не встановлює і не змінює меж, не звільняє Київську обласну раду від обов`язку дотримання вимог законодавства щодо територіальної дії її повноважень.

Відповідно до статті 11 Закону № 2780-XII компетенція обласних рад у сфері розроблення та затвердження схем планування територій обмежується територією відповідної області.

Оскільки судом першої інстанції встановлено, що картографічні матеріали спірної Схеми охоплюють також території, які належать територіальній громаді міста Києва, Київська обласна рада мала обов`язок погодити проєкт містобудівної документації з Київською міською радою як суміжною територіальною громадою щодо питань територій спільних інтересів, як це прямо передбачено Порядком № 290.

Апеляційний суд також погоджується з міркуваннями суду першої інстанції про те, що вживане у рішенні формулювання «включає території» не означає зміни адміністративно-територіальних меж, а свідчить про намір планувати розвиток, забудову та використання не лише власної території області, а й земель, які належать територіальній громаді міста Києва. Це фактично виходить за межі компетенції обласної ради, обмеженої лише територією області.

Необхідність узгодження із суміжними громадами зумовлена тим, що містобудівна документація є базою для прийняття принципових рішень щодо раціонального використання територій, регулювання розселення, підготовки обґрунтованих пропозицій про встановлення або зміну меж населених пунктів, підготовки вихідних даних для землевпорядної документації, вирішення питань розміщення нових об`єктів будівництва, реконструкції та упорядкування територій, а також передачі земельних ділянок у власність чи користування. Саме тому дотримання процедур узгодження є обов`язковим і суттєвим елементом законності прийняття рішень щодо містобудівної документації регіонального рівня.

При цьому дана справа не є компетенційним спором у розумінні статті 5 КАС України. Сторони не ставлять під сумнів наявність чи відсутність у відповідних суб`єктів владних повноважень щодо затвердження Схеми планування території області та не оспорюють питання розмежування компетенції. Завдання суду у компетенційних спорах полягає у вирішенні колізій у законодавстві та усуненні наслідків дублювання повноважень, тоді як у цій справі таких питань не постає.

Спір стосується того, що Київська обласна рада, затверджуючи Схему планування території Київської області, не погодила її з Київською міською радою як органом місцевого самоврядування суміжної територіальної громади у частині врегулювання питань, пов`язаних із територіями спільних інтересів. Саме ця бездіяльність стала підставою для звернення до суду, а не спір щодо компетенції органів влади.

Крім того, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність посилань позивача на Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926. Згідно з пунктом 1 цього Порядку, він визначає процедури розроблення містобудівної документації місцевого рівня (комплексних планів територіальних громад, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій та історико-архітектурних опорних планів).

Схема планування території Київської області, натомість, є документом державного планування регіонального рівня, що підтверджується і позицією Департаменту містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації (військової адміністрації). Відтак дія Порядку № 926 не поширюється на порядок розроблення та затвердження цього виду документації.

Посилання апелянтів на позитивний висновок державної експертизи та «умовний» характер відображених у Схемі меж не спростовують ключового висновку суду першої інстанції: планувальні матеріали охоплюють землі територіальної громади м. Києва, а відтак Київська обласна рада була зобов`язана попередньо узгодити проєкт містобудівної документації з Київською міською радою (пункт 1.4 розділу I Порядку № 290).

Довід про відсутність внесених до Державного земельного кадастру меж Києва є нерелевантним, оскільки за практикою Верховного Суду застосовуються фактичні межі до завершення належної процедури їх встановлення.

Незмінність загальної площі області також не має значення для правової оцінки, адже порушення полягає у самому факті планування чужих територій без узгодження.

Згідно із статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Рішення суду першої інстанції відповідає цим критеріям, тому підлягає залишенню без змін.

Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Київської обласної ради, Коцюбинської селищної ради Бучанського району Київської області, Київської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 16 червня 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

Судді: Файдюк В.В.

Штульман І.В.

Повний текст постанови виготовлено 18.12.2025.