Справа № 320/46789/23
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2025-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 320/46789/23

адміністративне провадження № К/990/33799/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року (суддя Парненко В.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року (колегія у складі суддів Шведа Е.Ю., Голяшкіна О.В., Мельничука В.П.) у справі за адміністративним позовом керівника Тернопільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області до Акціонерного товариства "Українська залізниця", третя особа Тернопільська міська рада, про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

Керівник Тернопільської окружної прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області (далі - ГУ ДСНС у Тернопільській області), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Акціонерного товариства "Українська залізниця" (далі - АТ «Укрзалізниця») щодо не приведення захисної споруди цивільного захисту - сховища з обліковим номером НОМЕР_1, що знаходиться у АДРЕСА_1, у належний для його використання за призначенням стан;

- зобов`язати АТ "Укрзалізниця" привести захисну споруду цивільного захисту - сховище з обліковим номером НОМЕР_1, що знаходиться у АДРЕСА_1, у стан, придатний для її використання за призначенням, у відповідності до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138).

Позов мотивовано тим, що відповідач є балансоутримувачем не готової до використання захисної споруди цивільного захисту, а саме сховища з обліковим номером НОМЕР_1, однак, попри введення в Україні воєнного стану, тобто, надзвичайної ситуації воєнного характеру, а також існування цілком реальних загроз життю і здоров`ю населення, не вживає заходів задля забезпечення готовності цієї споруди до використання. Водночас ГУ ДСНС у Тернопільській області, будучи спеціально уповноваженим органом, на який покладено функції зі здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, не вчиняє дій щодо зобов`язання відповідача привести ці захисні споруди до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність цього органу. Таким чином, на переконання автора позовної заяви, звернення прокурора із цим позовом в інтересах ГУ ДСНС у Тернопільській області є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 лютого 2024 року, яку залишив без змін Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 серпня 2024 року, залишив позовну заяву без розгляду з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Суди обох попередніх інстанцій керувалися тим, що ГУ ДСНС у Тернопільській області не має повноважень на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, тому у прокурора, який ініціював судовий розгляд, діючи в особі цього органу, так само не виникає такого права.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі заступник керівника Київської міської прокуратури просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року й направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Свої доводи мотивує головним чином тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII), статей 17-1, 32 Кодексу цивільного захисту України, статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», пункт 12 Порядку №138, пункти 1, 3, 4, 7 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052), порушили вимоги статей 5, 9, 53, 54, 240, 242 КАС України, а також не врахували висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений в постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16.

Скаржник доводить, що на час подання прокурором позову, повноваження ГУ ДСНС у Тернопільській області щодо звернення з даним позовом у порядку адміністративного судочинства визначені пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, який надає право цьому органу звертатися до суду з будь-якими позовами в межах повноважень, визначених законом, проте суди попередніх інстанцій на зазначені обставини уваги не звернули та протиправно залишили без розгляду позов прокурора.

На підтвердження правомірності своїх дій скаржник вказує на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, щодо можливості у органу ДСНС бути позивачем у справах щодо зобов`язання балансоутримувачів привести захисту споруду цивільного захисту у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), яка залишилась поза увагою судів попередніх інстанцій.

Крім того, скаржник вказує, що суди не врахували правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі №810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі №810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18 щодо того, що центральний орган виконавчої влади в силу приписів статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" наділений правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень.

У цьому контексті скаржник також вказує на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, в яких Верховний Суд дійшов висновку, що положеннями нормативно-правових актів, які стосуються діяльності центральних органів виконавчої влади, не можуть бути визначені конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутись до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпечення здійснення судового захисту інтересів держави.

Позиція інших учасників справи.

У відзиві представник відповідача просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Наведені у відзиві мотиви зводяться головним чином до того, що ані Кодекс цивільного захисту України, ані інші закони не передбачають повноважень ГУ ДСНС у Тернопільській області на звернення до суду із заявленими вимогами, тож прокурор так само таких повноважень не мав. На думку представника відповідача, в касаційній скарзі не наведено належного нормативно-правового обґрунтування можливості звернення до суду саме з таким предметом позову. Водночас постанови Верховного Суду, на які послався скаржник, є нерелевантними у розглядуваному випадку, оскільки викладені у них висновки стосуються інших фактичних обставин.

Київська міська прокуратура подала письмові пояснення, у яких висловила незгоду з наведеними у відзиві мотивами та підтримала позицію, наведену в касаційній скарзі.

Рух касаційної скарги.

02 вересня 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року в цій справі.

Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2024 року відкрито касаційне провадження за поданою касаційною скаргою. Витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №320/46789/23.

З огляду на ненадходження матеріалів справи, ухвалами Верховного Суду від 06 лютого, 11 квітня, 13 травня та 05 вересня 2025 року справу повторно витребувано з Київського окружного адміністративного суду.

Поряд із цим Судом витребувано матеріали цієї справи в електронному вигляді з Центральної бази даних автоматизованої системи документообігу суду.

Ухвалою Верховного Суду від 10 грудня 2025 року справу призначено до розгляду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду), суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту регламентовані приписами частини четвертої статті 5 КАС України, якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Отже, на відміну від фізичних та юридичних осіб, суб`єкти владних повноважень обмежені в праві звертатися до адміністративного суду, оскільки їм заборонено подавати позови на загальних підставах. Тому, у разі звернення суб`єкта владних повноважень до суду як позивача, останній зобов`язаний довести наявність правових підстав для звернення до суду саме з таким позовом, а суд повинен перевірити, чи має цей орган право на ініціювання судового процесу за правилами адміністративного судочинства.

У постанові від 13 березня 2025 року у справі №990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, дійшла висновку, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом №1697-VII, статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Згідно із частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

У пункті 43 постанові Верховного Суду від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22 Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).

Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі №925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Тернопільській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 "Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За пунктом 3 Положення №1052, яким визначено основні завдання Державної служби України з надзвичайних ситуацій, такими, зокрема, є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту визначені статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Законом України від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

За змістом касаційної скарги, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Верховний Суд у своїй судовій практиці вже досліджував означене питання щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону №2655-ІХ та дійшов висновку, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Такі висновки викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2025 року у справі №520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №520/13228/23, №520/30126/23, №400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справах №280/7883/23, №160/18617/23, №320/11439/22 та ін.

Ця ж позиція застосовна і до пункту 61 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, за яким центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту здійснює інші повноваження відповідно до Конституції та законів України. Суд повторює, що ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом, натомість ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

У контексті викладеного, Верховний Суд звертав увагу на загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), передбачені статтею 4 Закону України від 05 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» відповідно до частини четвертої якої орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Так, виключно законами встановлюються:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Указані норми, за висновком Верховного Суду, також визначають прямий зв`язок між законодавчим положенням і повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

Разом із цим, можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів як захід контролю чинним законодавством не встановлена. Питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду як позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Відповідно, прокурор, звертаючись до суду із цим позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, суд першої інстанції, з`ясувавши після відкриття провадження у справі, що Тернопільська окружна прокуратура в особі ГУ ДСНС у Тернопільській області не має права на звернення до суду вказаним позовом, дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення цього позову без розгляду.

Посилання скаржника на те, що судами попередніх інстанцій не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) Суд вважає помилковим, з огляду на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29 листопада 2018 року у справі №820/4717/16, на яку посилається скаржник, та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у цій же справі, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону №1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Крім того, обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Наостанок, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі №260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду, та буквально зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».

Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Так само, з міркувань неоднакового порівняно із цією справою нормативно-правового регулювання, не заслуговують на увагу посилання скаржника на висновки Верховного Суду в справах №820/5164/15, №520/2796/19.

Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі №810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі №810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах №826/2793/18, №810/3046/17, №810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, №810/3164/18, №810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Окрім того, Верховний Суд не приймає посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин, зокрема, в справах № 924/1237/17 та № 912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.

Відтак, доводи заявника касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неврахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень у цій справі.

Решта наведених скаржником мотивів не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанції і не дають підстав для скасування оспорюваних судових рішень.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

Відповідно до частин першої, другої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Зважаючи на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року в справі №320/46789/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду