Справа № 400/2998/25
Суддя: Крусян А.В.
Дата ухвалення: 2025-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 грудня 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/2998/25

Головуючий в 1 інстанції: Ярощук В.Г.

Місце та час укладення судового рішення «--:--», м. Миколаїв

Повний текст судового рішення складений 04.06.2025

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Шевчук О.А., Яковлєва О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави до Воскресенської селищної ради, третя особа Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про визнання бездіяльність протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

27.03.2025 Миколаївська обласна прокуратура в інтересах держави звернулася до суду з позовом до Воскресенської селищної ради, третя особа Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про визнання протиправною бездіяльність щодо винесення на розгляд сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10.11.2023 №900 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч.ч.2, 3, 5 ст.57-1 Земельного кодексу України; зобов`язання розглянути на сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10.11.2023 №900 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч.ч.2, 3, 5 ст.57-1 Земельного кодексу України.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 10.11.2023 Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (далі - третя особа) звернулося до Воскресенської селищної ради Миколаївського району Миколаївської області з поданням №900 щодо прийняття рішення про віднесення земельних ділянок загальною площею 313га до самозалісених земель. Відповідно до інформації Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 20.02.2025, відповідь від Воскресенської селищної ради на вищевказане подання до нього не надходила. На переконання позивача, така бездіяльність відповідача є протиправною і суперечить вимогам ст.ст.2, 19 Закону України «Про землеустрій», п. «д» ч.1 ст.12, ст.57-1, 122 Земельного кодексу України і ст.ст.1, 4, 5, 7, 45, 47, 48, 54 Лісового кодексу України.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.06.2025 позов задоволений частково; визнано протиправною бездіяльність Воскресенської селищної ради щодо винесення на розгляд сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10.11.2023 №900; зобов`язано Воскресенську селищну раду прийняти рішення за результатами розгляду подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10.11.2023 № 900 з урахуванням правової оцінки, наданої судом в цьому рішенні; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм процесуального права, Миколаївська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати та ухвали нове про задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вона не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що листом Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10.11.2023 №900 направлено Воскресенській селищній раді подання про прийняття рішення щодо віднесення земельних ділянок орієнтовною площею 313га., які знаходяться на території Воскресенської селищної територіальної громади Миколаївського району Миколаївської області до самозалісених.

Вважаючи протиправною бездіяльність Воскресенської селищної ради щодо винесення на розгляд сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10.11.2023 №900 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч.ч.2, 3, 5 ст.571 Земельного кодексу України, Миколаївська обласна прокуратура в інтересах держави звернулася до суду з даним позовом.

Перевіривши матеріали справи, вивчивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про часткове задоволення позовних вимог.

Частиною 2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене ст.ст.2, 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.53 КАС України.

Згідно з ч.ч.1, 3, 4 ст.23 цього Закону представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Як визначено ч.ч.4, 5 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Верховний Суд у постанові від 03.12.2019 у справі №920/121/19 зазначив, що поняття «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а).

В свою чергу, державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою.

Відповідно ч.4 ст.57-1 Земельного кодексу України рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Отже, ст.57-1 Земельного кодексу України передбачає повноваження територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства на внесення подання відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №521 затверджено Положення про Державне агентство лісових ресурсів України (надалі Положення №521), яким визначено, що Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економіки, довкілля та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.

Пунктом 4 Положення №521 визначено, що Держлісагентство відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин); здійснює державне управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду в лісах підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління; організовує ведення лісовпорядкування та впорядкування мисливських угідь; веде державний лісовий кадастр та облік лісів; здійснює моніторинг лісів; приймає рішення про віднесення лісів до відповідної категорії.

Відповідно до п.7 Положення №521 Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Отже, Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, як територіальний орган Державного агентства лісових ресурсів України, уповноважене в порядку ст.57-1 Земельного кодексу України на внесення подання відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки.

Стосовно наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 зазначила, що нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з позовом є встановлення факту невжиття компетентним органом заходів щодо захисту інтересів держави.

Як вбачається з матеріалів справи, листом Миколаївської обласної прокуратури від 21.02.2025 №50-1418ВИХ-25 повідомлено на підставі ст. ст. 57, 57-1 Земельного кодексу України, з метою збереження самосійних лісів та подальшого ведення лісового господарства на цих територіях Південним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства 10.11.2023 за № 900 на адресу Воскресенської селищної ради скеровано подання про прийняття рішень щодо віднесення земельних ділянок орієнтовною площею 313га, які знаходяться на території даного органу місцевого самоврядування до самозалісених. В додаток до вказаного подання на адресу сільської ради Південним МУЛМГ скеровано файл із самозалісеними земельними ділянками. На підтвердження факту наявності самозалісених ділянок використовувалися матеріали Геоінформаційної системи лісових ресурсів України. Водночас, що Воскресенською селищною радою на розгляд сесії ради зазначене питання щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених земель не виносилось та рішення щодо нього не приймалось. Позивачем також запропоновано надати інформацію про вжиті агентством заходи до захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, у тому числі шляхом звернення до суду.

У відповідь, листом Державного агентства лісових ресурсів України від 05.03.2025 №1559-25 повідомлено, що агентство не зверталося до суду з порушених у листі Миколаївської окружної прокуратури від 21.02.2025 № 50-1418вих-25 питань. Будь-якої інформації про намір вжити такі заходи інспекцією не надано.

Вищезазначене, на думку прокурора, свідчить про невжиття Державним агентством лісових ресурсів України в особі її територіального органу - Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства дій щодо захисту інтересів держави в частині розгляду Воскресенською селищною радою подання від 10.11.2023 №900, а тому колегія суддів вважає обґрунтованою наявність підстав для звернення до суду з даним позовом.

Згідно ч.2 ст.19 Конституції України відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 1 Лісового кодексу України закріплено, що самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Відповідно ст.57-1 Земельного кодексу України земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення відповідних самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.

Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем.

Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.

Отже, ст.57-1 Земельного кодексу України передбачає повноваження територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства на внесення подання відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки.

При цьому, за наслідком розгляду такого подання орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування приймає рішення щодо віднесення/або відмови у віднесенні земельної ділянки до самозалісеної ділянки.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР (надалі Закон України №280/97-ВР).

Відповідно до ч.1 ст.26 Закону України №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Згідно з ч.ч.1,2 ст.59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

З аналізу зазначених норм права випливає, що рішення про надання чи відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, або на виготовлення технічної із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, належить до виключних повноважень відповідної місцевої ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради щодо надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду.

Таким чином, рішення про надання чи відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі рішення Воскресенської селищної ради.

В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідним поданням в порядку ст.57-1 Земельного кодексу України, за наслідками розгляду якого суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно не розглянув його.

Колегія суддів зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Воскресенської селищної ради про віднесення/або відмови у віднесенні земельної ділянки до самозалісеної ділянки, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом, що свідчить про наявність протиправної бездіяльності.

Колегія суддів відхиляє доводи апелянта щодо наявності підстав для зобов`язання відповідача за результатом розгляду подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10.11.2023 №900 прийняти рішення про віднесення земель до самозалісених, оскільки оцінка дотримання суб`єктом владних повноважень вимог Земельного кодексу України під час його внесення входить до дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування.

За правилами ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судові витрати розподіляються відповідно до ст.139 КАС України, якою передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.139, 311, 315, 316, 322, 328, 329 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2025 року залишити без змін.

Судові витрати за подання апеляційної скарги покласти на Миколаївську обласну прокуратуру.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Суддя-доповідач А.В. Крусян
Судді О.А. Шевчук О.В. Яковлєв