Справа № 560/17361/24
Суддя: Кузьмишин В.М.
Дата ухвалення: 2025-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/17361/24

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Петричкович А.І.

Суддя-доповідач - Кузьмишин В.М.

12 грудня 2025 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьмишина В.М.

суддів: Сапальової Т.В. Сушка О.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Заступника керівника Хмельницької окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2024 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Хмельницької окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури до Виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Управління освіти виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради, Старокостянтинівський ліцей Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області імені Михайла Рудяка, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

І. Описова частина.

1. Короткий зміст позовних вимог.

1.1 Позивач звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради в якому просить: 1) визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради; 2) зобов`язати Виконавчий комітет Старокостянтинівської міської ради привести у стан готовності захисну споруду - протирадіаційне укриття №86279, що знаходиться за адресою: вул. Миру 14 м. Старокостянтинів з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018.

1.2 В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що органом прокуратури, при виконанні повноважень, визначених статтею 131-1 Конституції України, установлено факти порушень вимог законодавства та інтересів держави у сфері цивільного захисту населення, що призвело до надання захисній споруді цивільного захисту населення статусу обмежено готової до експлуатації, а відповідно до неможливості використання її за функціональним призначенням для збереження життя та здоров`я людей. Наголошує, що внаслідок невжиття відповідачем усіх необхідних дій у сфері цивільного захисту населення порушено інтереси держави та територіальної громади, що на думку прокурора, є підставою для звернення з цим позовом прокурором. Обґрунтовуючи підстави для звернення до суду як самостійного позивача, прокурор указує на відсутність у ГУ ДСНС в Хмельницькій області права звертатись до суду із таким позовом.

2. Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції.

2.1 Згідно інформації Хмельницького РУ ГУ ДСНС у Хмельницькій області, у ході проведення позапланового державного нагляду (контролю) упродовж 2024 року виявлено ряд фактів порушень вимог законодавства щодо утримання захисної споруди цивільного захисту розташованої на території Старокостянтинівського ліцею, за результатами чого складено припис № 6 від 16.01.2024.

2.2 Крім цього, впродовж 2023 2024 років проводились вивчення стану захисної споруди (протирадіаційного укриття) №86279, за результатами складено акти від 08.05.2023, 16.01.2024 та 29.05.2024 із зазначенням порушень вимог законодавства щодо утримання захисної споруди цивільного захисту та строки виконання.

2.3 Відповідно до інформації Хмельницького РУ ГУ ДСНС у Хмельницькій області №86279 від 24.04.2024, будь-якої інформації від Старокостянтинівського ліцею про усунення виявлених порушень за результатами складеного акту №6 від 16.01.2024 не надходило.

2.4 З метою усунення порушень законодавства, позивач в інтересах держави звернувся до суду з цим позовом.

3. Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції.

3.1 Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2024 року позовну заяву Заступника керівника Хмельницької окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури, повернуто позивачу.

3.2 Суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор у позовній заяві не дотримався вимог ч.4 ст.52 КАС України щодо належного обґрунтування підстав звернення до суду прокурора з урахуванням наявного органу, який здійснює функції нагляду за станом готовності фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, що передбачено Кодексом цивільного захисту України та Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій.

4. Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

4.1 Не погодившись із судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4.2 Підставою для апеляційного оскарження рішення суду апелянт вказує порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що на його думку, призвело до помилкового висновку суду про відсутність у прокурора підстав для звернення із таким позовом в інтересах держави.

4.3 Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому висловлені заперечення проти вимог скарги з клопотанням про відмову у її задоволенні та залишення ухвали суду першої інстанції без змін.

ІІ. Мотивувальна частина.

1. Позиція апеляційного суду

Апеляційний суд перевірив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права у межах доводів апеляційної скарги та дійшов таких висновків.

1.1 Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

1.2 Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України. Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

1.3 Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України).

1.4 Частиною п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

1.5 Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

При цьому указаною нормою закону законодавець зобов`язав прокурора навести обґрунтування щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

1.6 За усталеною позицією Верховного Суду, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (постанови від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22).

1.7 Спірним питанням у межах розгляду цієї справи є наявність або відсутність у керівника та заступника керівника Хмельницької окружної прокуратури Хмельницької області права на самостійне звернення до суду з позовом в інтересах держави.

1.8 За обставинами цієї справи, прокурор звернувся до суду в інтересах держави як самостійний позивач і визначив відповідачем Виконавчий комітет Старокостянтинівської міської ради. Своє звернення до суду прокурор обґрунтував відсутністю у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду, і відсутністю державного органу, якій уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

1.9 Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності визначає Кодекс цивільного захисту України.

1.10 Приписами Кодексу цивільного захисту України визначено значну кількість суб`єктів, уповноважених діяти у сфері цивільного захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначено центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій.

1.11 Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, (далі Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

1.12 За приписами пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

1.13 За змістом пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

1.14 Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

1.15 Вказаними положеннями закріплено повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до адміністративного суду лише з питань застосування заходів реагування.

1.16 Питання права прокурора самостійного звернення до суду з позовом зобов`язального характеру про приведення у стан готовий до укриття населення захисної споруди цивільного захисту в інтересах держави досліджувалося Верховним Судом у постанові від 02.07.2025 у справі № 120/17511/23.

У згаданій постанові Верховний Суд, аналізуючи законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, констатував, що надання органам Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України.

У цій же постанові Верховний Суд зазначив, що можливість самостійного звернення до суду органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена. Питання повноважень органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд.

Верховний Суд також наголосив, що приписи частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернутися до суду з саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

1.17 Такий висновок до вирішення аналогічної справи, констатував Верховний Суд й у постанові від 30 жовтня 2025 року у справі №120/13258/23 та дійшов висновку, про відсутність підстав для звернення прокурора до суду з позовом зобов`язального характеру про приведення у стан готовий до укриття населення захисної споруди цивільного захисту в інтересах держави.

1.18 Такі висновки Верховного Суду у подібних правовідносинах колегія суддів апеляційного суду вважає релевантними та враховує у відповідності до ч. 6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

1.19 Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про повернення позову прокурору за п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України у зв`язку з відсутністю підстав для звернення до суду прокурора з урахуванням наявного органу, який здійснює функції нагляду за станом готовності фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, що передбачено Кодексом цивільного захисту України та Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій №1052.

2. Висновок суду за результатами розгляду апеляційної скарги.

2.1 Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

2.2 Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Заступника керівника Хмельницької окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2024 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Кузьмишин В.М.

Судді Сапальова Т.В. Сушко О.О.