Справа № 990/293/25
Суддя: Стрелець Тетяна Геннадіївна
Дата ухвалення: 2025-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 990/293/25

провадження № 11-292заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Стрелець Т. Г.,

суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гімона М. М., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., КривендиО. В., Мазура М.В., Мартєва С. Ю.,Погрібного С. О., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 липня 2025 року (судді Радишевська О. Р., Смокович М. І., Мельник-Томенко Ж. М., Кашпур О. В., Уханенко С. А.) у справі № 990/293/25 за його позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И Л А:

Зміст позовної заяви та судового рішення, ухваленого щодо неї

1. 30 червня 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся доКасаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції (далі - Касаційний адміністративний суд) з позовною заявою до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - Президент України, відповідач), у якій просив:

- визнати протиправними дії Президента України, якими останній порушив конституційні права ОСОБА_1 , та зобов`язати його негайно вчинити дії щодо їхнього відновлення.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що у червні 2022 року, під час бойових дій, було зруйновано його житло. Вказує про існування правової нерівності в регулюванні питання компенсації знищеного чи пошкодженого майна внаслідок бойових дій. Така нерівність на його думку полягає в тому, що особам які втратили майно на територіях де ведуться бойові дії вже видали житлові сертифікати. Натомість особам які втратили майно (житло), що знаходиться на тимчасово окупованих територіях, а саме саме йому ще ні.

Позивач зазначив, що Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об`єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією російської федерації проти України, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією російської федерації проти України», який, зокрема, передбачає надання компенсації за пошкоджене або знищене майно, що знаходиться на територіях ведення активних бойових дій або тимчасово окупованих територій російською федерацією. Цей Закон був направлений на підпис Президенту України 30 грудня 2024 року, проте станом на час звернення до суду з позовом він не підписаний, не опублікований і, відповідно, не набрав чинності.

Позивач вважає, що Президент України допустив протиправні дії, які порушують його право на житло та право на рівність перед законом.

У зв`язку з чим ОСОБА_1 25 квітня 2025 року звернувся до Президента України, як гаранта Конституції України, з вимогою припинити порушення його прав, визначених статтями 24, 30, 47 та частини другої статті 106 Конституції України.

Відповідь на звернення надано не відповідачем, а заступником директора Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України - постійного допоміжного органу, утвореного Указом Президента України від 20 червня 2019 року № 417/2019.

Жодних дій, спрямованих на поновлення порушених прав ОСОБА_1 , Президент України не вчинив.

30 червня 2025 року ОСОБА_1 надіслав до Касаційного адміністративного суду клопотання, в якому просив замінити відповідача у справі на Державне управління справами, оскільки саме цей орган уповноважений надавати відповіді на позови, подані до Президента України.

3. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 07 липня 2025 року відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 990/293/25 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

4. Касаційний адміністративний суд виходив з того, що завдання адміністративного судочинства полягає в захисті порушених прав особи в публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції щодо заявника. Водночас Президент України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконує владних управлінських функцій, а спірні відносини щодо підписання закону Президентом України є частиною єдиного законотворчого процесу, який включає усі стадії - від законодавчої ініціативи до оприлюднення закону, а тому позовні вимоги ОСОБА_1 не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Стосовно заявленого позивачем клопотання про заміну відповідача суд першої інстанції зазначив, що воно не змінює суб`єктного складу та характеру спірних правовідносин, адже фактично позивач не просить про заміну відповідача належним відповідачем у справі, а пропонує вважати відповідачем орган, який, на його думку, є представником Президента України, а саме уповноважений надавати відповіді на позови, подані до нього, - Державне управління справами.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

5. ОСОБА_1 не погодився з ухвалою Касаційного адміністративного суду від 07 липня 2025 року, подав до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу в якій просить скасувати її, а позов задовольнити. Відповідачем ОСОБА_1 зазначив Державне управління справами.

6. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначив, що оскаржувана ухвала Касаційного адміністративного суду не відповідає нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи.

Вважає, що цей спір є публічно - правовим, оскільки стосується бездіяльності суб`єкта владних повноважень, щодо невиконання ним свого обов`язку, а тому має вирішуватись за правилами адміністративного судочинства. Так, ОСОБА_1 наполяга, що в супереч визначеного в пункті 29 статті 106 Конституції України обов`язку, Президент України не підписує прийнятий Верховною Радою України закон.

Рух апеляційної скарги

7. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, 16 липня 2025 року суддею-доповідачем призначено Стрелець Т. Г.

Ухвалою Великої Палати від 28 серпня 2025 року апеляційну скаргу залишено без руху, надано ОСОБА_1 десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків, зокрема, шляхом подачі до Великої Палати апеляційної скарги, в якій правильно зазначити відповідача відповідно до пункту 4 частини другої статті 296 КАС.

На виконання вимог вказаної вище ухвали 03 вересня 2025 року ОСОБА_1 направив до Великої Палати клопотання в якому просить замінити відповідача на належного, Президента України, так як саме його бездіяльність оскаржується в суді.

Велика Палата ухвалою від 11 вересня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 07 липня 2025 року.

Ухвалою від 15 жовтня 2025 року Велика Палата призначила справу до апеляційного розгляду без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) на 06 листопада 2025 року.

Судове засідання призначене на 06 листопада було знято з розгляду та призначено на 08 грудня 2025 року.

Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивача

8. 01 жовтня 2025 року до Великої Палати надійшов відзив представника Президента України на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в якому він заперечував проти її задоволення, з підстав безпідставності та необґрунтованості наведених в ній аргументів. Доводи ж відзиву зводяться до підтримки висновків суду першої інстанції.

9. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати щодо їх застосування при вирішенні спору в цій справі

10. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

11. Згідно із статтею 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до частини першої та п`ятої статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Частина перша статті 2 КАС визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Частиною першою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України визначені статтею 266 КАС.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 266 КАС правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, законності дій чи бездіяльності Президента України.

Адміністративні справи, зазначені у пунктах 1-3, 5 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів (частина друга вказаної статті КАС).

Нормами частини п`ятої статті 266 КАС встановлено, що судом апеляційної інстанції у справах, визначених частиною другою цієї статті, є Велика Палата. Судове рішення Верховного Суду у таких справах набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

12. Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправними дії Президента України щодо непідписання Закону та зобов`язання його вчинити дії на відновлення порушених прав.

Вирішуючи питання можливості судового оскарження таких дій відповідача Велика Палата зазначає про таке.

Велика Палата неодноразово звертала увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС необхідно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких він реалізує свої владні (управлінські) функції (постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі № 9901/278/19, від 21 липня 2022 року у справі № 460/5132/22, від 01 вересня 2022 року у справі № 990/46/22).

Водночас Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці зауважував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06, пункт 33).

13. Відповідно до закріпленого у статті 6 Конституції України принципу поділу державної влади в України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах відповідно до законів України.

В частині першій статті 93 Конституції України закріплено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до змісту статті 94 Конституції України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п`ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов`язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Пунктами 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України встановлено повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

Зазначені вище положення Конституції України надають Президенту України як главі держави дискреційне (самостійне) право на вирішення кола питань віднесених до його повноважень.

14. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 17 жовтня 2002 року по справі № 1-6/2002 N 17-рп/2002 за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) зазначив, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Проте учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб`єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України - зокрема Президент України і Кабінет Міністрів України. Крім того, частиною другою статті 94 Конституції України встановлено, що Президент України протягом п`ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду, тобто реалізує право вето. Без подолання вето неможливе наступне підписання та офіційне оприлюднення закону Президентом України, а відтак - набрання законом чинності. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.

У Рішенні від 11 березня 2003 року у справі № 6-рп/2003 за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України)» Конституційний Суд України зазначив, що Президент України здійснює право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України закону після одержання його для підписання на відповідній стадії законодавчого процесу. Це є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі. Підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України - виключне конституційне право Президента України.

Таким чином, діяння Президента України, пов`язані з підписанням закону після його схвалення, оприлюдненням чи поверненням на реалізацію права вето прийнятого Верховною Радою України закону, не відносяться до управлінських, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.

З огляду на викладене, Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції, що Президент України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконує владних управлінських функцій, а спірні відносини щодо підписання закону Президентом України є частиною єдиного законотворчого процесу, який включає усі стадії - від законодавчої ініціативи до оприлюднення закону, тому позовні вимоги ОСОБА_1 не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Вирішення судами справ щодо здійснення дій, повноважень, які відповідно до Конституції України належать іншим гілкам влади, означало би порушення конституційного принципу поділу державної влади.

Аналогічний висновок вже був викладений Великою Палатою у постанові від 5 лютого 2019 року по справі № 9901/638/18.

15. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи (частина шоста вказаної статті КАС).

Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Велика Палата вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду про те, що спір, за вирішенням якого звернувся позивач, не підлягає судовому розгляду. Відтак суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС.

При цьому суд першої інстанції аргументовано зазначив, що спір, за вирішенням якого звернувся позивач, не підлягає судовому розгляду, а тому й не вказав, до юрисдикції якого суду віднесено його вирішення.

Доводи позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності висновку суду першої інстанції та не дають підстав для оцінки ухвали Касаційного адміністративного суду від 07 липня 2025 року як незаконної та / або необґрунтованої.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

16. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в цій справі, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 07 липня 2025 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 липня 2025 року у справі № 990/293/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачка Т. Г. Стрелець

Судді О. О. Банасько В. В. Король

О. В. Білоконь С. І. Кравченко

О. Л. Булейко О. В. Кривенда

І. А. Воробйова М. В. Мазур

М. М. Гімон С. Ю. Мартєв

О. А. Губська С. О. Погрібний

А. А. Ємець І. В. Ткач

Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич

Н. В. Шевцова