Справа № 640/33910/21
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2025-11-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2025 року

м. Київ

справа № 640/33910/21

адміністративне провадження № К/990/44208/24 № К/990/42992/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,

за участю секретаря судового засідання - Дремової П.О.,

представника Акціонерного товариства «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» - Дереки Д.В.,

представника Міністерства розвитку громад та територій України (Мінінфраструктури) - Паньківа В.В.,

представника Акціонерного товариства «Українська залізниця» - Шукліної О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції справу № 640/33910/21

за позовом Акціонерного товариства «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» до Міністерства інфраструктури України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Акціонерне товариство «Українська залізниця» про визнання протиправним та нечинним наказу, порушеної за

касаційними скаргами Міністерства розвитку громад та територій України (Мінінфраструктури) та Акціонерного товариства «Українська залізниця»

на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2024 року (головуючий суддя Перепелиця А.М.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року (колегія суддів у складі судді-доповідача Мельничук В.П., суддів: Бужак Н.П., Василенко Я.М.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

1. У листопаді 2021 року Акціонерне товариство «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» (далі - позивач, АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства інфраструктури України (далі - відповідач, Мініфраструктури), у якому просило:

1.1. визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України від 29.10.2021 № 586 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» (далі - Наказ № 586).

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 09.09.2021 на сайті Мініфраструктури України опубліковано повідомлення про оприлюднення проєкту наказу Мініфраструктури «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ним послуги», за змістом якого основною метою прийняття Наказу є зміна рівня тарифів на перевезення вантажів 1-го тарифного класу, скорочення диспропорції між рівнями тарифних класів вантажів, удосконалення тарифної політики на залізничному транспорті. При цьому зміну рівня тарифів запропоновано здійснити шляхом збільшення рівня тарифів на перевезення групи вантажів 1-го тарифного класу на 9 % з 01.01.2022.

2.1. Прийнятий на основі цього проєкту Наказ № 586, яким змінено тариф на вантажні перевезення залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ним послуги та запроваджено з 01.01.2022 коефіцієнт 2,402, та процедура його прийняття, на переконання позивача, суттєво порушують вимоги, встановлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV), Законом України «Про ціни та ціноутворення», законодавства про захист економічної конкуренції, Наказу Мініфраструктури України від 08.10.2013 №782 «Про затвердження порядку перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом та інших спеціальних підзаконних актів стосовно ціноутворення в сфері залізничних перевезень» (далі - Порядок № 782), а тому є незаконним і протиправним та підлягає визнанню нечинним в судовому порядку.

2.2. Позивач наполягав на тому, що оскільки вказаний Наказ є регуляторним актом у розумінні Закону № 1160-IV, то недотримання встановлених цим Законом правил при прийнятті такого акту створює підстави для визнання його протиправним та нечинним в судовому порядку. Так, за приписами статті 4 цього Закону державна регуляторна політика (напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами та іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів та прийняття регуляторних актів, як наслідок такої політики) здійснюється з дотриманням принципів доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки. Однак, на думку позивача, ці основоположні принципи державної регуляторної політики були порушені відповідачем під час прийняття оскаржуваного Наказу, що полягало в такому.

(І) Принцип доцільності, який визначається як обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми та нерозривно пов`язаний з економічною доцільністю. Так, на думку позивача, відповідач не обґрунтував доцільність прийняття оскаржуваного Наказу, адже на момент його розробки вже був чинним наказ Мініфраструктури від 11.08.2021 № 418 (далі - Наказ № 418), яким з 17.08.2021 істотно змінені в сторону збільшення Коефіцієнти, що застосовуються до Збірника тарифів на перевезення залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послугами. Водночас, менше ніж через один календарний місяць від набрання чинності Наказом № 418, відповідач знову запропонував змінити тарифи на перевезення шляхом їх збільшення на додаткові 9% з 01.09.2022 за відсутності належного обґрунтування необхідності чергового підвищення рівня тарифів та пояснення чому запроваджені Наказом № 418 зміни рівня тарифів є недостатніми з огляду на мету, яку переслідує регулятор. У супровідних документах до оскаржуваного Наказу не визначено які категорії суб`єктів правовідносин, що регулюються цим Наказом, несуть витрати від дії запропонованого Наказу і які саме.

(ІІ) Принцип адекватності, який передбачає відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятих альтернатив. Позивач зауважив, що для цих цілей розробник регуляторного акта готує аналіз регуляторного впливу (який повинен містити систематизовану оцінку регулюванню та обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття відповідного регуляторного акту; аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище; забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтування відповідності проєкту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики) у відповідності до Методики підготовки аналізу регуляторного впливу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308 (далі - Методика № 308), яка є обов`язковою для застосування розробниками проєктів всіх регуляторних актів. Одне з основних завдань підготовки аналізу регуляторного акта полягає в необхідності визначення ефекту від упровадження різних варіантів розв`язання проблеми та у виборі найбільш оптимального варіанту, саме за його допомогою розробник має обґрунтувати відповідність проєкту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики, зокрема:

- довести відповідність форм та рівня державного регулювання потребі у розв`язанні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятих альтернатив;

- оцінити, чи можливо внаслідок дії регуляторного акта досягти максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави (провести розрахунок вигод/витрат для кожної групи);

- забезпечити у регуляторній діяльності баланс інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави.

Позивач наполягав на тому, що аналіз регуляторного впливу, підготовлений відповідачем, не містить всієї необхідної інформації, передбаченої Законом та Методикою, що на його думку, доводить невідповідність оскаржуваного наказу принципам державної регуляторної політики, з огляду на таке.

1) У пояснювальній записці до проєкту оскаржуваного наказу необхідність перегляду обумовлена зростанням кількості «збиткових» вантажних перевезень та перевезень порожніх вагонів, проте в аналізі регуляторного впливу не розкриті основні питання відповідного регулювання та не наведено розрахунку собівартості перевезень по видах вантажів, який би дозволив встановити факт їх збитковості, не наведені дані щодо визначення собівартості перевезень у розрізі видів вантажів та рентабельності вантажних перевезень УЗ, в тому числі за видами (класами) вантажів, не аргументовано спосіб проведеного розрахунку, що не дозволяє підтвердити та/або перевірити достовірність визначених аналітичних даних, оскільки відсутня інформація щодо джерела походження таких даних, та підтвердити репрезентативність взятих до уваги розробником оціночних даних під час визначення проблеми та встановлення масштабу її впливу. На переконання позивача, сумнівною та непідтвердженою є теза відповідача щодо збитковості перевезення певних класів вантажів через ненаведення розробником акта підтверджуючих даних щодо збитковості відповідного напряму діяльності АТ «Укрзалізниця», а інформація з відкритих джерел (офіційної фінансової звітності АТ «Укрзалізниця» за 2020 рік) дає змогу дійти висновку про загальну прибутковість перевезень вантажів при чинних ще до прийняття відповідачем Наказу № 418 тарифах.

2) Позивач підкреслив, що затверджений тариф попереднім Наказом Мініфраструктури від 17.08.2021 № 418, яким коефіцієнти для вантажних перевезень підвищено у такому порядку: з 17.08.2021 на 8 % (підвищено з 1,695 (діяв до 17.08.2021) до 1,831), а з 01.01.2022 на 20,4% (підвищено з 1,831 до 2,204). Ураховуючи, що Наказ № 418 в частині підвищення тарифу з 01.01.2022 до 2,204 станом на момент прийняття відповідачем оскаржуваного Наказу № 586 навіть не почав діяти, то, не дочекавшись вступу в дію нового коефіцієнта, без проведення жодних нових належних економічних досліджень при дії нового коефіцієнта відповідач безпідставно додатково підвищив коефіцієнт у відсотковому співвідношенні на 9% до попереднього (з 2,204 до 2,402).

3) Розроблений до проєкту оскаржуваного Наказу Аналіз регуляторного впливу не містить належного економічного обґрунтування та визначення і оцінки усіх прийнятих альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання, хоча згідно з Методикою № 308 повинні наводитися не менш ніж два способи та оцінка кожного із них, причини відмови від застосування альтернативних способів розв`язання проблеми, аргументи щодо переваги регуляторного впливу. Відповідач обмежився лише формальним описом вигод і витрат держави, суб`єктів господарювання та громадян від застосування обраних альтернатив, характеристика яких не розкриває характер впливу та переваги запропонованого оскаржуваним Наказом механізму державного регулювання. При визначенні альтернативних способів вирішення проблеми розробником не запропоновано та не проаналізовано варіант відмови від розподілу вантажів на класи, оскільки для АТ «Укрзалізниця» собівартість перевезення залізницею приблизно однакова для вантажів всіх тарифних класів. В порушення вимог статті 8 Закону № 1160-IV та Методики № 308 відповідачем належним чином не визначено витрати, які виникають у суб`єктів господарювання внаслідок регуляторного акта, та не враховано негативні наслідки для багатьох підприємств інших галузей економіки, зокрема для підприємств паливно-енергетичного комплексу, натомість оскаржуваний наказ спрямований виключно на збільшення доходів АТ «Укрзалізниця», яка займає монопольне (домінуюче) становище на ринку перевезень вантажів залізничним транспортом.

(III) Принципи ефективності та збалансованості, які передбачають забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави. Пропонуючи підвищення тарифів та аналізуючи ситуацію на ринку вантажних залізничних перевезень, Мініфраструктури зробило акцент на проблемах АТ «Укрзалізниці» без проведення оцінки питання ефективності роботи перевізника щодо оптимізації його витрат (зокрема, в частині зниження собівартості вантажних перевезень) і не врахувало влив індексації тарифів на фінансово-економічний стан інших галузей економіки України, потенційну можливу зміну обсягів вантажних перевезень залізничним транспортом після чергового підвищення тарифів. Підвищення тарифів для одних тарифних класів, та водночас, залишення на поточному рівні тарифів для інших тарифних класів свідчить про неврахування інтересів всіх суб`єктів господарювання на ринку вантажних перевезень, що, на переконання позивача, є прямим порушенням принципу збалансованості та проявом дискримінації по відношенню до тих суб`єктів, які внаслідок прийняття Наказу опинилися у вкрай негативних умовах ведення бізнесу.

Розробник Наказу не врахував, що основне тарифне навантаження припадає на перевезення саме низьковартісних вантажів з високою часткою транспортної складової в ціні продукції, що, безумовно, призведе до зростання цін на відповідну продукцію і, як наслідок, вартості комунальних послуг та переорієнтації перевезень цих вантажів в цілому. Відповідачем не здійснено оцінку впливу підвищення тарифів, зокрема, на вугільну та енергетичну галузі, яка і так здійснює свою діяльність в умовах збитковості, коли собівартість виробництва значно перевищує ринкові ціни, а також суттєвих заборгованостей від інших учасників енергоринку. Аналіз регуляторного впливу та пояснювальна записка до проєкту Наказу в цілому не містять обґрунтування тому, що досягнення цілей Наказу є можливим за рахунок мінімально необхідних витрат суб`єкта господарювання. Навпаки, для позивача, який є безпосереднім учасником перевезення вугільної продукції, чергова зміна тарифів, передбачена Наказом, призводить до підвищення на додаткові 9% транспортних затрат у собівартості продукції (+14-15 грн/т) та до 166 млн грн незапланованих додаткових витрат за період від набрання Наказом чинності до кінця 2022 року.

(IV) Принцип передбачуваності, як послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Позивач підкреслив, що підвищення тарифів не було передбачено затвердженим консолідованим планом АТ «Укрзалізниця» на 2021 рік (розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.03.2021 № 249-р), а отже не було заплановано позивачем. Також розробка оскаржуваного Наказу не була передбачена Планом підготовки проєктів регуляторних актів у Мініфраструктури на 2021 рік, затвердженого наказом Мініфраструктури від 15.12.2020 № 827, а внесення змін до зазначеного Плану відбулося в день опублікування проекту Наказу та супровідних до Наказу документів на офіційному сайті відповідача (09.09.2021), так само як це мало місце і при прийнятті Наказу № 418. Отже, за період з липня по вересень 2021 Мініфраструктури двічі ініційовано зміну тарифів на вантажні перевезення. Позивач наполягав на тому, що така непослідовність та непередбачуваність діяльності відповідача спотворює основоположні засади ведення державної регуляторної політики та шкодить правам та інтересам суб`єктів господарювання, які підпадають під регуляторний вплив.

(V) Принцип прозорості та врахування громадської думки, який вимагає відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності. Обґрунтовуючи порушення відповідачем цього принципу, позивач звертав увагу на те, що у повідомленні про оприлюднення проєкту наказу Мінінфраструктури, датованому 09.09.2021, строк на прийняття зауважень та пропозицій визначений - 1 місяць. Водночас, як відомо з інформації з офіційного сайту Державної регуляторної служби проєкт оскаржуваного Наказу направлений Державній регуляторній службі вже 22.09.2021, тобто без врахування зауважень та пропозицій громадськості, для надання яких строк закінчився лише 09.10.2021. При цьому, позивач підкреслив, що у процесі погодження та прийняття оскаржуваного Наказу АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» листом від 15.09.2021 за № 22/940 зверталося до Прем`єр-Міністра України та Мініфраструктури щодо необхідності відкликання проекту означеного Наказу через його необґрунтованість та безпідставність, у якому, серед іншого, містилися зауваження та пропозиції позивача. Однак, відповідач надав відповідь позивачу на вказаний лист лише 23.10.2021 за № 13942/47/10-21, тобто після закінчення місячного строку для реагування на пропозиції та зауваження громадськості, за змістом якої повідомив, що проект Наказу погоджений профільними міністерствами. Отже, жодні зауваження та пропозиції розробником проєкту враховані не були.

2.3. Позивач стверджував, що застосований підхід щодо зміни тарифів є непрозорим, несистемним та вибірковим (лише для 1 класу вантажів, куди на даний момент віднесено вугільну продукцію), на що також звертали увагу Мінекономіки, суб`єкти господарювання на ринку залізничних перевезень, профільні бізнес-асоціації, які неодноразово відкрито наголошували на тому, що тарифоутворення на внутрішньодержавні вантажні залізничні перевезення є непрозорим та ускладненим через відсутність методології формування тарифів, зокрема щодо їх диференціації за класами вантажів, так як Методика розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затверджена наказом Мінінфраструктури від 20.06.2013 № 418, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 27.06.2013 за № 1082/23614 (далі - Методика № 418), та Порядок № 782, в цілому не відповідають законодавству і потребують серйозного перегляду. Більше того базові тарифи на перевезення вантажів є економічно необґрунтованими, а зміна рівня тарифів здійснюється шляхом затвердження коригуючих коефіцієнтів до базових тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затвердженого наказом Мінтрансзв`язку від 26.03.2009 № 317, нормативні положення якого є архаїчними та втратили актуальність. У підсумку все вищенаведене, на переконання позивача, вказує на те, що тарифна політика відповідача щодо АТ «Укрзалізниця» є непрозорою, неефективною та антиконкурентною.

2.4. На переконання позивача, відповідачем не доведено умов для перегляду тарифів на перевезення вантажів, визначених Порядком № 782: 1) рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць (при цьому нестача доходів для покриття витрат визначається за відповідною формулою), 2) недостатність коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів (при цьому нестача коштів на здійснення капітальних інвестицій визначається за відповідною формулою).

2.5. Відсутність першої умови, на думку позивача, доводиться офіційною фінансовою звітністю АТ «Укрзалізниця» за 2020 рік (з відкритих джерел), з якої можна дійти висновку про загальну прибутковість перевезень вантажів при чинних ще до прийняття відповідачем Наказу № 418 тарифах, що дає змогу здійснювати перехресне субсидіювання інших видів діяльності перевізника, а також даними Звіту Укрпрозовнішекспертиза за серпень 2021 року, відповідно до яких сегмент вантажних перевезень залишився високоприбутковим протягом всього періоду, що свідчить про відсутність фінансово-економічних передумов для зростання вартості тарифів на ватажні перевезення. Супроводжуючі документи до проекту Наказу № 586 не містять інформації щодо собівартості перевезень окремо вугільної продукції та їх збитковості для AT «Укрзалізниця».

2.6. Про відсутність другої умови, за доводами позивача, свідчить те, що відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ не дослідив ані інвестиційної складової, ані будь-яких змін виробництва, продажу тощо, а встановлений ним тариф не забезпечує відповідності ціни послуг витратам на ці послуги і прибутку, та не включає фактичну інвестиційну складову. Відсутність відкритих даних щодо внесення перевізником змін до інвестиційної програми, так як і її наявність, відсутність прозорого економічного розрахунку інвестиційної складової у супровідних документах до проєкту Наказу, а також відсутність розрахунку відсотку підвищення, як це передбачено положеннями Порядку № 782, свідчить про необґрунтованість такої умови для перегляду тарифів, як недостатність коштів на здійснення капітальних інвестицій.

2.7. Позивач звертав увагу суду на те, що у 2017-2018 роках Антимонопольним комітетом України проведено дослідження ринку перевезення вантажів залізничним транспортом в Україні, за результатами якого встановлено, що АТ «Укрзалізниця» є єдиним суб`єктом господарювання, який діє на ринку перевезення вантажів залізничним транспортом в Україні і займає на цьому ринку монопольне (домінуюче) становище. Як зазначив Антимонопольний комітет у своєму звіті, однією з ключових проблем АТ «Укрзалізниця» є недосконалість, непрозорість та неконтрольованість тарифної політики перевізника, що дає змогу безсистемно підвищувати вартість послуг та виводити окремі складові залізничних тарифів з-під державного регулювання, а у рішенні від 11.06.2021 № 369-р встановлено, що збитки АТ «Укрзалізниця» покриваються, в основному, за рахунок перехресного субсидування, що негативно впливає на сегмент вантажних перевезень. Отже, на переконання позивача, відповідачем при прийнятті Наказу №586 порушено законодавство про захист економічної конкуренції, так як AT «Укрзалізниця» займає монопольне становище на ринку надання послуг магістральних вантажних локомотивів у межах України, а тому Наказ № 586 мав бути погоджений з Антимонопольним комітетом України.

2.8. У заяві про доповнення підстав позову позивач додатково зазначив, що проєкт цього Наказу не погоджений з наглядовою радою АТ «Українська залізниця», Аналіз регуляторного впливу до Наказу № 586 суперечить розпорядженню Кабінету Міністрів України від 06.05.2000 № 220-р, відповідно до якого тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом та знижки до них встановлюються з урахуванням собівартості перевезень, статті 8 Закону № 1160-IV та Порядку № 782, оскільки Аналіз регуляторного впливу не містить обґрунтування про те, що підставою для зміни рівня тарифів є зміна умов їх встановлення, що не залежать від господарської діяльності залізниць, в Аналізі регуляторного впливу відсутні відомості про те, що рівень доходів від перевезення вантажів 1 тарифного класу не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць на їх перевезення, відсутні розрахунки нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, відсутній розрахунок потреби в доходах від перевезення вантажів, не здійснено розрахунку індексу зміни рівня тарифів.

3. У судовому засіданні 25.03.2024 судом прийнято заяву позивача про доповнення підстав позову від 18.03.2024.

4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.07.2022 залучено до участі в справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, АТ «Укрзалізниця».

5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.08.2022 позов АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» залишено без розгляду.

6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.10.2022 апеляційну скаргу АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» задоволено. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.08.2022 скасовано. Справу направлено до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.

7. Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», який набрав чинності 15.12.2022, Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

8. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

9. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13.10.2023 прийнято до провадження адміністративну справу, ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження зі стадії підготовчого провадження.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

10. Листом від 03.09.2021 № Ц-3-88/4479-21 АТ «Укрзалізниця» надіслала до Мінінфраструктури на розгляд та погодження проєкт наказу Мінінфраструктури «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» і пакет документів до нього на 50 аркушах. Відповідно до вказаного листа, зазначеним проєктом наказу передбачено зміни з 01.01.2022 державних регульованих тарифів на перевезення вантажів 1-го тарифного класу шляхом встановлення коефіцієнта до тарифів Збірника тарифів у розмірі 2,402, що дасть змогу одержати додаткові доходи АТ «Укрзалізниця» від перевезень у 2022 році в сумі 2,308 млрд грн. та збільшити фінансову можливість для забезпечення ремонту основних засобів, що використовуються в реалізації послуг з вантажних перевезень, та інфраструктури, а також направити кошти на освоєння капітальних інвестицій для забезпечення безпеки руху поїздів.

11. Мінінфраструктури 09.09.2021 на офіційному веб-сайті розміщено повідомлення про оприлюднення проекту наказу Мінінфраструктури «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» (проект оскаржуваного Наказу) для отримання зауважень та пропозицій, відповідно до якого відповідачем окрім проекту Наказу № 586 оприлюднено наступні документи: пояснювальна записка; додаток до пояснювальної записки; порівняльна таблиця; аналіз регуляторного впливу; додаток до аналізу регуляторного впливу.

12. Мінінфраструктури 29.10.2021 прийнято наказ № 586 «Про внесення зміни до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів та перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02.11.2021 за № 1408/37030.

13. Пунктом 1 Наказу № 586 внесено зміни до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджених наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26.03.2009 № 317, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 15.04.2009 за № 341/16357 (зі змінами), яким змінено примітку до пункту 1 «Вантажі 1-го тарифного класу». Зокрема, примітку ** з 01 січня 2022 року застосовується коефіцієнт 2,204;» викладено у новій редакції: «** з 01 січня 2022 року застосовується коефіцієнт 2,402;».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

14. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11.07.2024, адміністративний позов АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» задоволено, визнано протиправним та нечинним наказ Мінінфраструктури від 29.10.2021 № 586 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги».

14.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що Наказ № 586 є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, який не відповідає основним принципам державної регуляторної політики (доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності та прозорості), визначеними статтею 4 Закону № 1160-IV, а тому є протиправним та підлягає визнанню нечинним.

14.2. Суд першої інстанції врахував, що на момент підготовки оскаржуваного Наказу діяв наказ Мінінфраструктури від 11.08.2021 № 418, яким з 17.08.2021 істотно збільшені коефіцієнти, що застосовуються до тарифів, зокрема з 01.01.2022 коефіцієнт для 1-го тарифного класу вантажів мав застосовуватися у розмірі 2,204. Однак, менш ніж через місяць після попередніх змін у державно регульованих тарифах АТ «Укрзалізниця» ініційовано повторну зміну цих тарифів вибірково - лише для 1-го тарифного класу вантажів. При цьому під час підготовки оскаржуваного наказу відповідачем не обґрунтовано, що розмір тарифів з урахуванням коефіцієнтів, встановлених попереднім Наказом від 11.08.2021 № 418 є недостатнім, що, за оцінкою суду цієї інстанції, свідчить про необґрунтованість економічної доцільності прийняття оскаржуваного наказу.

14.3. Зауваживши, що Національною економічною стратегією на період до 2030 року, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 № 179, серед викликів і бар`єрів на шляху досягнення стратегічних цілей за напрямами «Транспорт та інфраструктура», «Промисловість», «Агропромисловий сектор та харчова промисловість» визначено економічно необґрунтовані тарифи на залізничні перевезення (зазначено про нечіткий та непрозорий механізм тарифоутворення без прив`язки до собівартості перевезень) і висока частка перевезення продукції у витратах виробників, суд першої інстанції констатував, що Аналіз регуляторного впливу та інші документи, якими відповідачем обґрунтовувалося прийняття оскаржуваного наказу, не містять розрахунку собівартості перевезення вантажів 1-го тарифного класу, визначення рентабельності вантажних перевезень, як не містять і розрахунку оцінок, передбачених розділами ІІІ та ІV Методики № 418.

14.4. Окружний адміністративний суд не взяв до уваги доводи третьої особи з посиланням на Рентабельність перевезення вантажів 1-го тарифного класу (діюча та після зміни тарифів), оскільки вона розрахована вибірково до окремих видів вантажів, собівартість перевезення розрахована відповідно до програмного продукту, а не до Методики № 418. Водночас, суд зауважив, що прогноз собівартості перевезень вантажів між 2021 та 2022 роком у наданому розрахунку відрізняється на 28,87% (у 2021 році 122,85 грн/т, у 2022 році 158,32 грн/т), що значно перевищує прогнозований індекс цін виробників промислової продукції на 2022 рік, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2021 №586.

14.5. За наслідками судового розгляду суд цієї інстанції дійшов висновку про те, що відповідачем не доведено наявність передбачених законодавством підстав для перегляду тарифів, а також те, що ним під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін включено розмір їх інвестиційної складової частини, а також те, що нові ціни є економічно обґрунтованими. Так, за оцінкою суду першої інстанції розрахунку індексу змін тарифів, складених за формою Додатку 2 до Порядку № 782, нестача доходів як в умовах діючих тарифів, так і в умовах зміни тарифів відсутня, а доходи перевищують витрати в прогнозованому періоді в умовах діючих тарифів. Відсутність звіту про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та плану освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів (Додаток 7), а також відсутність внесення змін до затвердженої інвестиційної програми, свідчить, на думку суду, про необґрунтованість відомостей про недовиконання планів капітальних інвестицій в пункті 2 розділу І Аналізу регуляторного впливу.

14.6. Погодившись із доводами позивача про порушення відповідачем приписів статті 8 Закону № 1160-IV, суд першої інстанції зауважив, що Аналіз регуляторного впливу до оскаржуваного Наказу не містив оцінки усіх прийнятних альтернативних способів досягнення встановлених цілей, зокрема, при визначенні альтернативних способів вирішення проблеми розробником не запропоновано та не проаналізовано варіант відмови від розподілу вантажів на класи та не надано оцінки можливостям АТ «Укрзалізниця» знизити собівартість вантажних перевезень.

14.7. За оцінкою суду першої інстанції, тариф на перевезення вантажів одного класу не може збільшуватися через зменшення обсягу перевезення вантажів іншого класу, це суперечить принципу доцільності.

14.8. Зважаючи на те, що в Аналізі регуляторного впливу вказано, що прибутки вантажного сегмента АТ «Укрзалізниця» витрачаються на покриття зростаючих збитків пасажирського сегмента та, враховуючи Основні фінансово-економічні показники АТ «Укрзалізниця», складені за формою Додатку 5 до Порядку № 782, відповідно до яких фінансовий результат від перевезень вантажів становить 1 091 804 грн, а фінансовий результат від перевезень пасажирів становить (мінус) 11 509 340 грн, суд першої інстанції дійшов висновку, що перевезення вантажів є прибутковим, а перевезення пасажирів є в десять раз збитковішим, ніж перевезенням вантажів. При цьому відповідач при визначенні альтернативних способів не аналізує можливість виведення пасажирських перевезень на прибутковий рівень, що, за висновком суду, свідчить, про порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного акту принципів адекватності, ефективності та збалансованості.

14.9. У цьому взаємозв`язку окружний адміністративний суд послався на Постанову Верховної Ради України від 09.09.2021 № 1734-IX «Про звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань перевірки та оцінки стану АТ «Українська залізниця», розслідування фактів можливої бездіяльності, порушення законодавства України органами управління зазначеного підприємства, що призвели до значного погіршення технічного стану підприємства та основних виробничих показників», у якому тимчасова слідча комісія Верховної Ради України дійшла висновків, що насправді свої зобов`язання держава в особі Мінінфраструктури останні 5 років грубо порушує. Тарифна політика, що проводиться, не дозволяє АТ «Укрзалізниця» профінансувати 2/3 необхідних коштів на обслуговування і ремонт пасажирського рухомого складу та 1/3 зарплати персоналу. А замість цього АТ «Укрзалізниця» використовує прибуток від вантажних перевезень на покриття збитків від пасажирського сегменту, що є неприпустимим.

14.10. Аналізуючи доводи відповідача, наведені ним у відзиві на позовну заяву, де останній указав на те, що при прийнятті оскаржуваного наказу заінтересовані суб`єкти господарювання порушували питання про необхідність якнайшвидшого реформування галузі, припинення крос-субсидування пасажирських перевезень за рахунок вантажних, скасування податку на землю під коліями тощо, але, незаперечуючи важливість цих питань, наполягав на тому, що їх наявність жодним чином не скасовує необхідність приведення тарифів до економічно обґрунтованого рівня, суд першої інстанції виснував, що відмова відповідача від опрацювання зазначених чинників свідчить про порушення принципу адекватності, оскільки саме такий принцип вимагає пошуку та впровадження альтернативних способів вирішення проблеми.

14.11. Суд першої інстанції звернув увагу на те, що в Аналізі регуляторного впливу відповідачем вказані дані, взяті ним зі Зміни частки транспортної складової в кінцевій ціні продукції за умови зміни тарифів, складених за формою Додатку 5 до Порядку № 782, наданого третьою особою до проекту оскаржуваного акту, а саме Збільшення витрат вантажовласників на 2,308 млрд грн у 2022 році. Зміна державних регульованих тарифів на перевезення до кінця поточного року становитиме 3,3 % у 2022 році. Зміна транспортної складової в кінцевій ціні продукції за умови впровадження наказу становитиме від 0,1 % (добрива мінеральні) до 2,1 % (вапняк), що не є значним та суттєво не вплине на формування кінцевої ціни продукції».

14.12. Однак, ураховуючи, що у примітці 2 Додатку 4 Порядку № 782 зазначено, що ціни на вантажі, що перевозяться, визначаються на підставі моніторингу цін продукції на українському та світовому товарних ринках, який проводиться відповідними інформаційно-аналітичними офіційними виданнями, в той час як третьою особою та відповідачем використано ціни на вантажі на підставі інтернет-ресурсу та даних, наданих регіональними філіями, суд цієї інстанції дійшов висновку, що це свідчить про недостовірність розрахунку та його неповноту, оскільки зміни частки транспортної складової в кінцевій ціні продукції за умови зміни тарифів проведено не по всім найменуванням вантажу.

14.13. Підсумовуючи наведене, суд першої інстанції погодився з доводами позивача про недотримання відповідачем при прийнятті Наказу № 586 принципів доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності та прозорості.

14.14. Щодо посилань позивача на порушення відповідачем антимонопольного законодавства при прийнятті оскаржуваного наказу суд цієї інстанції зазначив, що Мінінфраструктури не погоджує з Антимонопольним комітетом України рішення щодо встановлення рівня конкретних цін і тарифів, оскільки такому погодженню підлягають лише рішення з питань установлення порядку визначення цін і тарифів.

14.15. Водночас, ураховуючи, що АТ «Укрзалізниця» є суб`єктом природних монополій (зведений перелік природніх монополій, опублікований 20.08.2021 на веб-сайті Антимонопольного комітету України), а встановлення монопольно високих або дискримінаційних цін (тарифів) на свої послуги, що призводить до порушення прав споживачів або обмежує права окремих споживачів, за приписами статті 29 Господарського кодексу України вважається зловживанням монопольним становищем, а також зважаючи на те, що відповідачем допущено вибірковий підхід в питанні тарифоутворення, оскільки коефіцієнти підвищено лише для вантажовідправників 1-го тарифного класу, але не змінено коефіцієнти для вантажовідправників інших категорій вантажів, суд першої інстанції дійшов висновку, що такий підхід є дискримінаційним та має ознаки зловживанням монопольним становищем.

14.16. Відхиляючи доводи АТ «Українська залізниця» про те, що у цій справі відпав предмет спору, позаяк розмір коефіцієнта у значенні 2,402 для вантажів 1-го тарифного класу, встановлений оскаржуваним наказом та сам Наказ № 586 від 29.10.2021 втратили чинність у зв`язку з прийняттям іншого нормативно-правового акту - наказу Мінінфраструктури від 22.06.2022 № 441, а обраний позивачем спосіб захисту не призведе до поновлення прав останнього, суд першої інстанції виходив з того, що з прийняттям наказу № 441, змінилися розміри коефіцієнтів для вантажних перевезень з дати його прийняття, що не дає підстав для висновку про наявність підстав для застосування приписів статті 238 КАС України, з урахуванням права позивача на розгляд його позову з наданням судом оцінки правомірності нормативно-правового акта, чинного станом на момент звернення до суду з даним позовом, що також охоплює собою обов`язок суду оцінити обґрунтування такого позову та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним у статті 2 КАС України.

14.17. У цьому взаємозв`язку суд першої інстанції зазначив, що положення частини другої статті 264 КАС України регламентують право оскаржити нормативно-правовий акт особам, щодо яких його застосовано, а також особам, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача. Відмова у доступі до суду особі, якій положеннями частини другої статті 264 КАС України надано право ініціювати у суді спір про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке має ознаки нормативно-правового акта, може призвести до ситуації, за якої такі рішення суб`єктів владних повноважень будуть залишатися поза межами судового контролю.

15. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2024 апеляційні скарги Мінінфраструктури та АТ «Українська залізниця» залишені без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

15.1. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції в цілому погодився з висновками суду першої інстанції та мотивами ухвалення цього рішення.

15.2. Суд апеляційної інстанції зауважив, що доданий АТ «Укрзалізниця» до апеляційної скарги Інвестиційний план на 2021-2023 роки не є інвестиційною програмою, а тому за, його оцінкою, не може братися за основу для здійснення розрахунку інвестиційної складової. Поряд із цим суд цієї інстанції урахував, що після затвердження цього плану вже підіймалися тарифи у серпні 2021 року Наказом № 418.

15.3. Ураховуючи, що вказаний Інвестиційний план не надавався суду першої інстанції, а відповідно до частини четвертої статті 308 КАС України докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього, суд апеляційної інстанції не прийняв додані до апеляційної скарги докази, оскільки апелянтом не обґрунтовано неможливість подання їх до суду першої інстанції.

15.4. Оцінюючи доводи АТ «Укрзалізниця» про те, що підставою для підвищення тарифів є нестача коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, що відображено у графі 11 Додатку 2 «Розрахунок індексу зміни тарифів» та розраховано з Інвестиційного плану на 2021-2023 роки, затвердженого рішенням Правління АТ «Укрзалізниця» від 09.02.2021 № Ц-56/9, шляхом плюсування трьох показників - реконструкція колій, технічне переоснащення засобів СЦБ та зв`язку, модернізація тягового рухомого складу, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що такий розрахунок повністю суперечить формулі розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, наведеній в підпункті 2 пункту 2 розділу ІІ Порядку № 782, у якому наведено формулу розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій: ?K = IС0 - IC1, де

IC0 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики № 418, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм до внесення змін до цих програм;

IC1 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики № 418, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм після внесення змін до цих програм.

15.5. Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що додана АТ «Укрзалізниця» до апеляційної скарги собівартість перевезення вантажів не надавалася Мінінфраструктури під час прийняття оскаржуваного Наказу. Прогноз собівартості перевезення для вантажів 1 тарифного класу на відстань 500 км вказано « 141,83 грн/т», а в таблиці «Рентабельність перевезень вантажів 1-го тарифного класу діюча та після зміни тарифів», яка надавалася третьою особою до суду першої інстанції вказано « 158,32 грн/т».

15.6. Суд цієї інстанції з досліджених матеріалів справи констатував, що при коригуванні тарифів згідно з Наказом № 418 враховувались планові витрати від перевезення вантажів у межах України на 2022 рік у розмірі 67,3 млрд грн, що на 5 млрд. менше ніж передбачено розрахунковими матеріалами до оскаржуваного Наказу, а за відомостями Мінекономіки України (лист від 18.10.2021 № 3821-07/50149-03) згідно з основними фінансово-економічними показниками АТ «Укрзалізниця» (Додаток 5) рентабельність перевезення вантажів у межах України за плановими показниками на 2022 рік в умовах Наказу № 418 прогнозується на рівні 17,3% (доходи 73,1 млрд грн, витрати 62,3 млрд грн, фінансовий результат 10,8 млрд грн). При цьому під час підготовки оскаржуваного Наказу не було обґрунтовано, що розмір тарифів, які запроваджені попереднім Наказом від 11.08.2021 № 418 є недостатнім.

15.7. Підсумовуючи наведене, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про те, що відповідачем не доведені підстави для зміни рівня тарифів, а також те, що ним під час встановлення державних регульованих тарифів до складу таких тарифів включено розмір їх інвестиційної складової частини та що нові тарифи є економічно обґрунтованими

15.8. Оцінюючи доводи Мінінфраструктури про те, що встановлення тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом є дискреційним повноваженням відповідача, у зв`язку з чим він діяв на підставі та в межах повноважень, наданих йому законом, з метою скорочення диспропорції між рівнями тарифних класів вантажів та їх уніфікації, суд апеляційної інстанції виходив з того, що це не звільняє його від обов`язку під час прийняття регуляторного акту дотримуватися вимог закону, зокрема статті 8 Закону № 1160-IV, а також основоположних принципів державної регуляторної політики (доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності та прозорості), визначених статтею 4 цього ж Закону.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух в касаційній інстанції

16. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Міністерство розвитку громад та територій України (Мінінфраструктури) звернулося до Верховного Суду (далі - Суд) із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.07.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2024 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» відмовити повністю.

16.1. Ця касаційна скарга подана з підстав, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, з посиланням на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування статті 264 КАС України, викладених у постановах від 28.07.2022 у справі № 640/31850/20, від 26.05.2020 № 826/17586/16, від 16.12.2021 у справі № 640/7518/19.

16.2. Так, скаржник за цією касаційною скаргою зауважив, що, за висновком Верховного Суду у постанові від 28.07.2022 у справі № 640/31850/20, недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правового акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно правового акту.

16.3. У взаємозв`язку із зазначеним цей касатор доводив, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, а саме положень статті 264 КАС України, оскільки не встановив відповідність спірного наказу вимогам законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили. Скаржник наполягав на тому, що встановлення судом невідповідності спірного наказу Мінінфраструктури вимогам підзаконних нормативно-правових актів (наказам Мінінфраструктури) не може бути підставою для задоволення позову, оскільки такі накази по відношенню до спірного наказу не є актами вищої юридичної сили.

16.4. Покликаючись на висновок Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 826/17586/16 (відповідно до якого перевірка законності нормативно-правових актів полягає у з`ясуванні їх відповідності законам України, а підставами для прийняття рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: (І) порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, (ІІ) перевищення повноважень при їх прийнятті, (ІІІ) невідповідність правовим актам вищої юридичної сили), касатор доводив, що суд першої інстанції допустив порушення вимог статті 264 КАС України, оскільки дійшов висновку про порушення Мінінфраструктури процедури розгляду правового акту, визначеної підзаконним нормативно-правовим актам, а не законом.

16.5. Касатор наполягав на тому, що суд не дослідив процедуру прийняття спірного наказу, визначену Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що, на його переконання, свідчить про необґрунтованість судових рішень.

16.6. Засновуючись на висновку Верховного Суду у постанові від 16.12.2021 у справі № 640/7518/19, відповідно до якого певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватися з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення і в такому випадку можливі дві ситуації: (І) внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його недійсності не повинно наставати взагалі), скаржник звертав увагу Суду на те, що в оскаржуваних судових рішеннях судами попередніх інстанцій не спростовано доводів відповідача та третьої особи з приводу відповідності оскаржуваного наказу вимогам Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», закону України «Про залізничний транспорт», постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.1996 № 1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)», постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 № 1392 «Про забезпечення прозорості державної тарифної політики щодо перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України», чим, на думку цього касатора, допустили порушення частини дев`ятої статті 264 КАС України.

16.7. Підкреслюючи ту обставину, що оскаржуваний наказ прийнятий в межах повноважень Мінінфраструктури, касатор наполягав на тому, що визнання протиправним та нечинним акту, виданого органом у межах повноважень, у спосіб та порядку, передбаченого спеціальним законодавством, за відсутності належного обґрунтування в оскаржуваних рішеннях, у чому ж полягало порушення норм законодавства при прийнятті такого акту, на переконання останнього, нівелює висновки судів в оскаржуваних рішеннях взагалі. Означене, на думку скаржника, дає змогу стверджувати про те, що судами при ухвалені оскаржуваних рішень допущено надмірну гнучкість та формалізм, що призводить до того, що нехтування процедурою, визначеною законодавством, у ситуації, за якої негативні наслідки недотримання такої процедури переважають принцип розумності (доцільності, раціональності) при визнанні протиправним оскаржуваного наказу, матиме наслідком нанесення суттєвої шкоди суспільним інтересам.

16.8. За доводами касатора, висновки судів у цій справі, які ґрунтуються на результатах дослідження аналізу регуляторного впливу оскаржуваного наказу, а не на результатах дослідження невідповідності оскаржуваного Наказу актам вищої юридичної сили, не можуть бути підставою для скасування означеного Наказу. На думку скаржника, формальні порушення, допущені суб`єктом владних повноважень за відсутності встановлення необґрунтованості по суті такого порушення, мають ознаки «правового пуризму» та не можуть слугувати самостійною підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень, а також про те, що формальні неточності в документах, які не породжують юридичних наслідків, не можуть бути, за загальним правилом, доказом невідповідності таких актів актам вищої юридичної сили.

16.9. У цьому взаємозв`язку касатор наголошував на тому, що процедура прийняття акту є вторинною, якщо рішення суб`єкта владних повноважень відповідає визначеним законом завдання (функціям) такого суб`єкта, має легітимну ціль, а законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур.

16.10. Підсумовуючи наведене, касатор послався на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, відповідно до якої недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

16.11. Невмотивованість висновків судів попередніх інстанцій, а також неправильність застосування ними норм матеріального права, на переконання цього касатора, полягає у такому:

- на виконання пункту 2 Порядку № 782 недостатність коштів на здійснення капітальних інвестицій необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозованому періоді в частині перевезення вантажів відображено у Додатку №2 «Розрахунок індексу зміни тарифів»;

- з аналізу підпункту 1 пункту 2 та пункту 6 розділу ІІ Порядку № 782 та пункту 3 Методики № 418 слідує, що у розробника відсутній обов`язок вказувати в Аналізі регуляторного впливу підстави зміни рівня тарифів, водночас такі підстави зазначаються в додатках 1-6 відповідно до пункту 6 Порядку № 782, які супроводжують проєкт відповідного наказу;

- положення пункту 6 Порядку № 782, відповідно до яких фінансово- економічне обґрунтування необхідності зміни рівня тарифів складається відповідно до обсягів перевезень за звітний та прогнозний періоди за формами, наведеними в додатках 1-6 до цього Порядку, надають Мінінфраструктури право підтверджувати фінансово- економічне обґрунтування у потребі зміни тарифів виключно за шістьма додатками, при цьому додаток № 7 при такому підтвердженні не є обов`язковим, а його відсутність не підтверджує (не)виконання планів капітальних інвестицій;

- незаконними та безпідставними є висновки суду про те, що розрахунки в додатках до проекту спірного наказу є непідтвердженими, оскільки проєкт Наказу № 586 ініційований АТ «Укрзалізниця», до якого надано усі необхідні документи, передбачені Порядком № 782, у Додатку № 2 до Порядку № 782 в рядку № 11 вихідні дані нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій визначено за вищенаведеними формулами;

- судом апеляційної інстанції не врахований Інвестиційний план АТ «Укрзалізниця» на 2021-2023 роки, затверджений рішенням Правління АТ «Укрзалізниця» від 09.02.2021 №о Ц - 56/9, яким передбачалися капітальні інвестиції на загальну суму 6 242,43 млн грн, водночас інформація наведена у Додатку № 2 (графа 11) в повній мірі відповідає орієнтовним прогнозним даним в означеному вище Інвестиційному плані;

- отримання даних за результатом моніторингу інтернет-ресурсів та даних, наданих регіональними філіями АТ «Укрзалізниця», не означає, що відомості, внесені до Додатку № 4 на основі цих даних, є недостовірними;

- висновки судів попередніх інстанцій щодо перевищення рівня встановлених тарифів над індексом цін виробників промислової продукції промислової продукції (ІЦВ) суперечать положенням постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 № 1392 «Про забезпечення прозорості державної тарифної політики щодо перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України» тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги підлягають щорічній індексації до початку нового фінансового року, а відповідно до Порядку № 782, тарифи мають щорічно змінюватись на рівні, не нижчому від ІЦВ, відповідно до основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України. Відтак, перевищення рівня встановлених тарифів над ІЦВ промислової продукції не є порушенням Порядку № 782 та не є підставою для скасування спірного наказу;

- норми статей 8, 9 Закону № 1160 та положення Методики № 418 не передбачають можливості не прийняття чи непогодження регуляторного акта у разі процедурної невідповідності його аналізу регуляторного впливу, а в силу вимог статті 264 КАС України не є підставою для скасування нормативно-правового акту невідповідність його аналізу регуляторного впливу процедурним вимогам;

- ураховуючи дискреційні повноваження Мінінфраструктури, визначені постановою Кабінету Міністрів України № 1548, та те, що аналіз регуляторного впливу розроблявся на підставі даних наданих АТ «Укрзалізниця», відсутні процедурні порушення або ж невідповідності аналізу регуляторного впливу, що можуть бути підставою для скасування Наказу № 586;

- при підготовці Аналізу регуляторного впливу Наказу № 586 для визначення та оцінки альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання Мінінфраструктури наведено три можливих способи розв`язання проблеми та обрано найбільш оптимальний альтернативний спосіб досягнення цілі, таким чином відповідачем дотримано вимоги статті 8 Закону № 1160 та положення Методики № 418, а висновки судів попередніх інстанцій про визнання нечинним Наказу № 586, зроблені з втручанням в дискреційні повноваження Мінінфраструктури.

16.12. Отже, на переконання Мініфраструктури, висновки судів попередніх інстанцій, покладені в основу оскаржуваних рішень зводяться до висновків щодо економічної недоцільності прийняття Наказу № 586 про зміну/збільшення тарифів на перевезення вантажу певної категорії та невигідності його умов для власної підприємницької діяльності позивача, що лежить поза межами компетенції суду, адже суд не має надавати оцінку економічним аспектам та наслідкам прийняття оскаржуваного нормативно правового акта, зважаючи на принципи розподілу влади, а має лише перевірити процедуру його прийняття та відповідність актам вищої юридичної сили.

16.13. Мінінфраструктури зауважило, що судом необґрунтовано не взято до уваги те, що недосконалість чинної системи тарифікації вантажів була виявлена і серед фінансових порушень, які призвели до недоотримання доходів, за результатами державного фінансового аудиту діяльності АТ «Українська залізниця» за період з 01.01.2017 по 30.06.2020 проведеного Державною аудиторською службою України (далі - ДАС).

16.14. Так, ДАС у своєму звіті зауважила, що «впровадження класності на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України, відсутність уніфікації коефіцієнтів, що застосовуються до Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, є економічно необґрунтованим та надає преференції при перевезення окремих видів вантажів, через що АТ «Укрзалізниця» втратила доходів розрахунково на суму 17,6 млрд гривень.

16.14.1. Розрахунок проведено лише на окремі види товарів, що перевозяться у внутрішньодержавному сполученні, як різниця між коефіцієнтами до тарифів Збірника тарифів, тобто з урахуванням обсягів перевезень усіх вантажів у межах України втрати доходів значно більші. Окрім цього, коефіцієнт, що застосовується до тарифу на перевезення залізної руди та вугілля (І тарифний клас), є одним із найнижчих, проте обсяг перевезення цих товарів є найбільшим, перевезення зерна (ІІ клас) є дорожчим через більший коефіцієнт. Причому собівартість перевезення зазначених товарів практично є однаковою».

16.15. Узв`язку з цим ДАС запропоновано Кабінету Міністрів України доручити Мінінфраструктури розробити та запровадити уніфіковані та економічно обґрунтовані тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом.

16.16. Також Мініфраструктури звертало увагу Суду на те, що пунктом 8.1. Протоколу № 25 засідання Ради національної безпеки і оборони України від 30.07.2021 «Щодо врегулювання проблемних питань фінансово-господарської діяльності акціонерного товариства «Українська залізниця»», надано доручення Кабінету Міністрів України привести залізничні тарифи на вантажні перевезення в межах України до економічно обґрунтованого рівня. Своєю чергою, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.11.2021 № 1582 затверджено План заходів щодо запобігання зловживанню надмірним впливом особами, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархами), одним із пунктів якого передбачено завдання щодо приведення тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України до економічно обґрунтованого рівня приведення рівня тарифів на залізничні перевезення до економічно обґрунтованих (пункт 17).

17. Протоколом автоматизованого розподілу справи між суддями для розгляду касаційної скарги Мінінфраструктури визначено колегію суддів у складі: головуючого судді Губської О.А., суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.

18. Ухвалою Суду від 28.11.2024 відкрито касаційне провадження № К/990/42992/24 за цією скаргою.

19. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, АТ «Укрзалізниця» також звернулася до Верховного Суду (далі - Суд) із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.07.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2024 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» відмовити повністю.

19.1. Ця касаційна скарга подана з підстав, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, з посиланням на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування статті 264 КАС України у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 23.03.2023 у справі № 640/6699/20, від 14.11.2018 у справі № 826/24498/15 в частині неможливості судового розгляду вимог про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту, який вже втратив чинність під час судового розгляду, що свідчить про відсутність предмету спору та унеможливлює як вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, так і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову, та постановах від 14.02.2019 у справі № 826/5493/16, від 18.07.2019 у справі № 826/16725/17 в частині висновку щодо можливості оскарження лише чинних, активних нормативно-правових актів, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.

19.2. Касатор вважає, що мотивуючи необхідність визнання протиправним та нечинним оскаржуваного наказу, суди попередніх інстанцій:

- знівелювали вимоги статті 264 КАС України в частині встановлених нею вичерпних підстав для визнання нормативно-правового акту протиправним та нечинним та встановили незаконність оскаржуваного нормативно-правового акту на підставі актів однакової юридичної сили, а не законів або нормативно-правових актів вищої юридичної сили;

- знівелювали вимоги статті 264 КАС України в частині можливості оскарження нормативно-правових актів виключно протягом строку їх чинності та визнали нечинним вже нечинний станом на день ухвалення рішення суду першої інстанції нормативно-правовий акт та проігнорували, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права не призведе до поновлення його порушених прав та інтересів, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову;

- вийшли за межі завдань адміністративного судочинства та порушили принцип розподілу влади, обґрунтовуючи необхідність визнання оскаржуваного наказу протиправним та нечинним виключно економічною недоцільністю підвищення рівня тарифів, вибірково та неповно дослідивши документи, які підтверджують наявність підстав для підвищення тарифів.

19.3. Наголошуючи на тому, що відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, АТ «Укрзалізниця» підкреслила, що оскаржуваний Наказ № 586, яким передбачено застосування з 01.01.2022 коефіцієнта, що застосовується до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, у значенні 2,402 для вантажів 1-го тарифного класу, втратив чинність у зв`язку з прийняттям іншого нормативно правового акту, яким було змінено вказаний коефіцієнт (тариф) - Наказу Мінінфраструктури «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» від 22.06.2022 № 441, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 24.06.2022 за № 689/38025.

19.4. Спираючись на приписи частини другої статті 265 КАС України, відповідно до якої нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду, АТ «Укрзалізниця» наполягала на тому, що нормативно-правовий акт не може втратити чинність двічі, а, ураховуючи, що станом на час розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції Наказ № 586 вже був нечинним, то, на переконання цього касатора, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, безпідставно визнав оскаржуваний наказ нечинним.

19.5. Касатор підкреслив, що статтею 264 КАС України передбачені межі судового розгляду направлені на забезпечення неможливості суду підміняти собою органи владних повноважень та втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень. Однак, на переконання АТ «Укрзалізниця», суди попередніх інстанцій під час розгляду справи не встановили невідповідності оскаржуваного наказу правовим актам вищої юридичної сили в контексті статті 264 КАС України, що свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог та неврахування судами висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі № 826/17586/16 в частині висновку: «перевірка законності нормативно-правових актів полягає у з`ясуванні їх відповідності законам України, а підставами для прийняття рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті; невідповідність правовим актам вищої юридичної сили».

19.6. У зв`язку з наведеним касатор наполягав на тому, що Порядок № 782 та Методика № 418 не можуть бути підставою для визнання протиправним та нечинним Наказу № 586, оскільки останні не є нормативно-правовими актами вищої юридичної сили по відношенню до Наказу № 586, а суди попередніх інстанцій розглянули спір однобічно, без надання належної оцінки поясненням державного регулятора-розробника оскаржуваного наказу та АТ «Укрзалізниця» в частині необхідності підвищення коефіцієнтів на перевезення вантажів залізничним транспортом та безапеляційно підтримано позицію позивача в частині недоцільності зміни рівня коефіцієнтів, у повній мірі проігнорувавши соціальні та економічні підстави для прийняття оскаржуваного наказу та залишивши поза увагою погодження такого нормативно-правового акту Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України та Державною регуляторною службою України; знівельовано зміст розпорядчих нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України та висновків Державної аудиторської служби України, якими імперативно встановлено необхідність ліквідації розподілу вартості перевезення у вантажному та порожньому рейсах за тарифними класами вантажів, а також інших цін та тарифів, рівень яких залежить від типу вантажу; знівелювали дійсний зміст принципів регуляторної діяльності, передбачених Законом № 1160, що і стало підставою для хибних висновків про їх порушення.

19.7. Таким чином, на переконання цього касатора, суди обох інстанцій допустили втручання у дискрецію суб`єкта владних повноважень - Мінінфраструктури, а також імперативні вимоги щодо підстав визнання протиправними та нечинними нормативно-правових актів Міністерства інфраструктури, передбачених статтею 264 КАС України.

19.8. АТ «Укрзалізниця» наполягала на тому, що нею на фінансово-економічне обґрунтування подано регулятору усю необхідну інформацію за формами, наведеними в Додатках 1-6 до Порядку № 782, як це вимагається пунктом 6 цього Порядку, натомість складення Додатку № 7 «Звіт про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та план освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому періоді) в частині перевезень вантажів», відсутність якого, серед іншого, стала підставою для визнання Наказу № 586 протиправним та нечинним, з урахуванням пункту 6 Порядку № 782, не є обов`язковим під час здійснення фінансово-економічного обґрунтування підвищення рівня тарифів. Відтак, на думку цього касатора, відсутність такого Додатку не свідчить про відсутність підстав для перегляду рівня тарифів та відсутність факту недостатності коштів на здійснення капітальних інвестицій, а судом апеляційної інстанції не зазначено, в чому саме полягали порушення формули розрахунку, наведеної в підпункті 2 пункту 2 розділу ІІ Порядку № 782.

19.9. У цьому взаємозв`язку АТ «Укрзалізниця» зауважила, що недостатність коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів відображено у Додатку 2 «Розрахунок індексу зміни тарифів» (міститься в матеріалах справи), відповідно до якого показник нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій (показник 11 графа 5) = Інвестиційна складова визначена на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм до внесення змін (показник 9 графа 5) «+» Інвестиційна складова, визначена на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм після внесення змін (показник 10 графа 5) = 8 566 755 тис. гривень «+» - 2 325 432 тис. гривень = 6 241 323 тис. гривень Відповідно до графи 10 Додатку 2 «Розрахунок індексу зміни тарифів», інвестиційна складова, визначена на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм після внесення змін до тарифів у розмірі, встановлених Наказом № 586 становила б 2 325 432 тис. гривень. Водночас, нестача коштів на прогнозний період на здійснення капітальних, інвестицій навіть з урахуванням зміни тарифів у розмірі, передбаченому Наказом № 586, становить 6 241 323 тис. гривень (графа 11 Додатку 2 «Розрахунок індексу зміни тарифів»), що свідчить про невирішення проблеми нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій навіть після внесення змін, передбачених Наказом № 586. У зв`язку з цим підвищення рівня коефіцієнтів, як зазначено у пояснювальній записці та Аналізі регуляторного впливу до проєкту Оскаржуваного наказу (в т.ч., з метою дотримання принципу збалансованості), здійснювалось поступово, нестача коштів на здійснення капітальних інвестицій зберігалася і після його прийняття.

19.10. Не погоджуючись з висновком суду апеляційної інстанції про те, що Інвестиційний план АТ «Укрзалізниця» на 2021-2023 роки, який наданий останньою до апеляційної скарги, не є інвестиційною програмою, а тому не може братися за основу для здійснення розрахунку інвестиційної складової, цей касатор наполягав на тому, що часткова невідповідність назви вказаного документа не може свідчити про відсутність підстав для розрахунку та планування інвестиційної складової на підставі останнього, що, на переконання останнього, свідчить про прояв судом апеляційної інстанції надмірного формалізму та правового пуризму - невідступного слідування вимогам процесуальних та/або процедурних норм, а також надмірно формального суворого (бюрократичного) застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, без врахування їх доцільності (розумності, добросовісності), обставин конкретної справи, а також необхідності забезпечення ефективної реалізації та/або захисту прав особи та суспільних (публічних) інтересів.

19.11. Щодо собівартості перевезень вантажів 1 тарифного класу та співвідношення індексації тарифів, запроваджених Наказом № 586, з індексами цін виробників промислової продукції у спірний період АТ «Укрзалізниця» пояснювала, що собівартість перевезення на відстань 500 км вантажів 1 тарифного класу після прийняття Наказу № 418 (17.08.2021 - 31.12.2021) становила 115,18 грн/ тонну, а у період з 01.01.2022 по 28.06.2022 фактична собівартість перевезення таких вантажів становила 178,36 грн/тонну. Так, собівартість для АТ «Укрзалізниця» перевезення на відстань 500 км таких вантажів протягом вказаного вище періоду збільшилась на 54% в той час, коли розмір коефіцієнта, який передбачено Наказом № 586 і який застосовувався з 01.01.2022, збільшився всього на 9%, що вочевидь не є співмірним з відсотковим збільшенням собівартості таких перевезень. Окрім цього, собівартість перевезення вантажів 1, 2 та 3 тарифних класів майже не відрізняється - максимальна різниця собівартості перевезень у відсотковому виразі орієнтовно становить 12% та існує між перевезенням вантажів 1 та 3 тарифних класів, в той час, як розмір коефіцієнтів (вантажів 1 та 3 тарифних класів) станом на 01.01.2022 (навіть після прийняття оскаржуваного наказу) відрізнялась на 54,9% (2,402 - для вантажів 1 тарифного класу та 3,722 для вантажів 3 тарифного класу).

19.12. Поряд із цим АТ «Укрзалізниця» звертала увагу Суду на те, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 № 1392 «Про забезпечення прозорості державної тарифної політики щодо перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України», тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги підлягають щорічній індексації до початку нового фінансового року, а відповідно до Порядку перегляду тарифів, тарифи мають щорічно змінюватись на рівні, не нижчому від індексу цін виробників промислової продукції, відповідно до основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України. У цьому зв`язку скаржник вважав за необхідне наголосити на тому, що прогнозні показники ІЦВ на 2021 рік було закладено на рівні 108,7%, а згідно з фактичними статистичними даними ІЦВ у грудні 2021 року (у порівнянні до грудня попереднього року) склало 162,2% (дані публікуються Державною службою статистики України та містяться для огляду у відкритому доступі). Відтак, на думку цього касатора, перевищення рівня встановлених тарифів над індексом цін виробників промислової продукції не є порушенням Порядку № 782, як хибно встановлено судом першої та апеляційної інстанцій.

19.13. Підсумовуючи вищевикладене, АТ «Укрзалізниця» наполягала на тому, що висновки судів попередніх інстанцій про недоведеність передбачених законодавством підстав для перегляду тарифів, економічну необґрунтованість встановлених тарифів, не включення до розміру встановлених Наказом № 586 тарифів розміру їх інвестиційної складової є безпідставними.

20. Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду касаційну скаргу АТ «Укрзалізниця» передано тій же колегії суддів у складі: головуючого судді Губської О.А., суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.

21. Ухвалою Суду від 06.12.2024 відкрито касаційне провадження №К/990/44208/24 за цією скаргою.

22. Згідно з протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.12.2024 № 1369/0/78-24 (у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Губської О.А. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2024 № 16), що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, для розгляду справи № 640/33910/21 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді: Соколов В.М., Загороднюк А.Г.

23. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21.03.2025 справу № 640/33910/21 прийнято до провадження.

24. Ухвалами Верховного Суду від 04.09.2025 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні у відповідності до вимог статей 340 та 344 КАС України.

Позиція інших учасників справи

25. Не погоджуючись із доводами касаційних скарг Мінінфраструктури та АТ «Укрзалізниця», АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО» направило Суду письмовий відзив, за змістом якого просило залишити без задоволення касаційні скарги обох касаторів, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції - залишити без змін, як такі, що є законними та обґрунтованими.

Оцінка Верховним Судом висновків судів попередніх інстанцій, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

26. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

27. Спір у цій справі виник у зв`язку із оскарженням наказу Мініфраструктури від 29.10.2021 № 586 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», зареєстрованого в Мін`юсті 02.11.2021 за № 1408/37030.

28. Особливості оскарження нормативно-правових актів передбачені статтею 264 КАС України.

29. Відповідно до частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

30. Частиною другою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

31. Відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 04.03.2020 у справі № 826/26884/15, від 28.07.2022 № 640/31850/20, акт вважається застосованим до певної особи, якщо на його підставі іншими особами вчинені дії, прийняті рішення, чи має місце бездіяльність. Застосуванням нормативно-правового акта до особи є також виникнення на підставі цього акта правовідносин, які покладають на особу певні права чи обов`язки. Особа є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано нормативно-правовий акт, якщо вона безпосередньо є учасником правовідносин, для врегулювання яких прийнято нормативно-правовий акт.

32. Таким чином, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що спірний Наказ відповідача, як нормативно-правовий акт, стосується прав та законних інтересів позивача, який є безпосереднім учасником правовідносин, для застосування у яких прийнятий оскаржуваний нормативно-правовий акт, а відтак останній мав право на звернення до суду з адміністративним позовом про оскарження такого нормативно-правового акту.

33. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

34. Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності залізничного транспорту загального користування, його роль в економіці і соціальній сфері України, регламентація його відносини з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими видами транспорту, пасажирами, відправниками та одержувачами вантажів, багажу, вантажобагажу і пошти з урахуванням специфіки функціонування цього виду транспорту як єдиного виробничо-технологічного комплексу визначаються Законом України «Про залізничний транспорт» від 04.07.1996 № 273/96-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 273/96).

35. Відповідно до статті 3 Закону № 273/96 до законодавства про залізничний транспорт загального користування включається, серед іншого, Статут залізниць України, який затверджується Кабінетом Міністрів України.

36. Згідно з частиною першою статті 9 Закону № 273/96 встановлення тарифів на перевезення вантажів, пасажирів, багажу, вантажобагажу залізничним транспортом (за винятком приміських пасажирських перевезень) у межах України здійснюється на підставі бюджетної, цінової та тарифної політики у порядку, що визначає Кабінет Міністрів України.

37. Пунктом 57 Статуту залізниць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1998. № 457 (далі - Статут залізниць України), визначено, що тарифи на перевезення вантажів, пасажирів, багажу, вантажобагажу залізничним транспортом (за винятком приміських пасажирських перевезень) встановлюються у порядку, що визначає Кабінет Міністрів України.

38. Згідно з абзацом 1 пункту 2 додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.1996 № 1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)» (далі - Постанова № 1548) Мінінфраструктури за погодженням з Міністерством економічного розвитку України і Міністерством фінансів України встановлює, зокрема, тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги.

39. Відповідно до пункту 1 Положення про Мінінфраструктури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 № 460 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення про Мінінфраструктури), Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державну політику у визначених положенням сферах, зокрема залізничного транспорту, забезпечує формування та реалізацію державної політики з питань безпеки на залізничному транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на залізничному транспорті. Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань у сфері тарифної політики, зокрема, затверджує тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України і пов`язані з ним послуги (підпункт 33 пункту 4 Положення).

40. Згідно з підпунктом 33 пункту 4 цього ж Положення Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань у сфері тарифної політики, серед іншого, затверджує тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України і пов`язані з ним послуги.

41. Визначення поняття «тарифу на перевезення вантажу залізничним транспортом» міститься у пункті 6 Статуту залізниць України, відповідно до якого тарифи на перевезення вантажу - це система цінових ставок та правил їх застосування, за якими провадяться розрахунки за перевезення залізницями.

42. У якості системи вантажних тарифів на внутрішні та експортно-імпортні перевезення діє Збірник тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджений наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26.03.2009 № 317, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 15.04.2009 за № 340/16356 та введений в дію з 01.05.2009 (далі - Збірник тарифів) із застосуванням коефіцієнтів, що враховують диференціацію по тарифних класах вантажів.

43. Відповідно до пункту 3 розділу І цього Збірника тарифів державні регульовані тарифи встановлюються, зокрема, на внутрішні вантажні перевезення.

44. Пунктом 10 розділу І Збірника тарифів встановлено, що Ставки тарифів, плати і зборів, що містяться у цьому Збірнику, є базовими та визначені без урахування податку на додану вартість.

45. Коефіцієнти, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджені наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 29.03.2009 №317, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 15.04.2009 за № 341/16357 (далі - Коефіцієнти, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів).

46. Отже, тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у внутрішньому сполучені встановлюються державними органами та є регульованими. Тарифне регулювання належить до основних засобів регулюючого впливу держави. На цій підставі Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний Наказ № 856 є регуляторним актом, а тому процедура його прийняття має проводитися у спосіб, визначений Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного акту, далі - Закон № 1160-IV).

47. Відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

48. Згідно з положеннями статті 1 цього Закону регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

49. Відповідно до визначення, наведеного у статті 1 цього ж Закону регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти.

50. Отже, у розумінні Закону №1160-IV Мінінфраструктури виступає регуляторним органом у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері затвердження тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України і пов`язані з ним послуги.

51. Статтею 1 Закону № 1160-IV, серед іншого, визначено, що регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

52. Статтею 4 цього ж Закону визначені принципи державної регуляторної політики, а саме:

доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

53. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово звертав увагу, що недотримання принципів державної регуляторної політики у процедурі прийняття регуляторного акта є підставою для визнання останнього протиправним та нечинним (зокрема, постанови від 27.11.2018 у справі № 826/2507/18, від 08.08.2019 у справі №500/2333/18 та інш).

54. Це пояснюється тим, що правові акти не повинні суперечити встановленим принципам державної регуляторної політики, що покликані забезпечувати якість державного управління у сфері господарської діяльності.

55. Відповідно до статті 5 Закону № 1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає:

1) встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстеження результативності регуляторних актів;

2) підготовку аналізу регуляторного впливу;

3) планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів;

4) оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

5) відстеження результативності регуляторних актів;

6) перегляд регуляторних актів;

7) систематизацію регуляторних актів;

8) недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти;

9) викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта;

10) оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

56. Засадами державної регуляторної політики, визначеними Законом № 1160-IV, встановлюється необхідність доведення регуляторним органом доцільності прийняття та впровадження в дію кожного окремого регуляторного акта, а також його адекватності, тобто відповідності форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; та його ефективності.

57. Статтею 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проєкту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

58. Згідно з визначенням, наведеним у статті 1 Закону № 1160-IV, аналіз регуляторного впливу - це документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

59. Приписами статті 8 Закону № 1160-IV визначено, що аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проєкту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

60. Аналіз регуляторного впливу є ключовим документом, який демонструє, що пропозиція розробника відповідає вимогам законодавства щодо регуляторної політики та містить усі необхідні обґрунтування, що робить його необхідним для легітимності регуляторного акта.

61. Відповідно до приписів статті 9 Закону № 1160-IV оприлюдненню підлягають як проєкт регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

62. Обов`язковість оприлюднення проєкту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, забезпечує реалізацію такого принципу державної регуляторної політики як прозорість та врахування громадської думки, тобто відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

63. Приписами статей 8 та 10 Закону № 1160-IV встановлено, що методика підготовки аналізу регуляторного впливу та методика відстеження результативності регуляторних актів для застосування розробниками проектів регуляторних актів затверджуються Кабінетом Міністрів України та є обов`язковими для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

64. На виконання процитованих вимог статей 8 і 10 Закону № 1160-IV Кабінетом Міністрів України постановою від 11.03.2004 № 308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта» (зі змінами) (далі Методика - № 308) затверджені означені методики.

65. Відповідно до пункту 3 Методики проведення аналізу регуляторного впливу у процесі проведення аналізу:

визначається проблема, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання;

визначаються цілі державного регулювання;

визначаються та оцінюються усі прийнятні альтернативні способи досягнення зазначених цілей, наводяться аргументи щодо переваги обраного способу;

описуються механізм, який пропонується застосувати для розв`язання проблеми, і відповідні заходи;

обґрунтовуються можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта;

визначаються очікувані результати прийняття акта;

обґрунтовується запропонований строк дії акта (у разі обмеження цього строку);

визначаються показники результативності акта;

визначаються заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності акта.

66. При визначенні проблеми, яку передбачається розв`язати шляхом державного регулювання, зазначаються причини виникнення проблеми; обґрунтування неможливості її розв`язання за допомогою ринкових механізмів або чинних регуляторних актів; суб`єкти, на яких проблема справляє негативний вплив (пункт 4 Методики № 308).

67. При визначенні та оцінці усіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання наводяться не менше ніж два можливих способи; оцінка кожного із способів; причини відмови від застосування альтернативних способів розв`язання проблеми; аргументи щодо переваги обраного способу (пункт 5 Методики № 308).

67. В описі механізму, який пропонується застосувати для розв`язання проблеми, і відповідних заходів наводяться способи розв`язання визначеної проблеми та організаційні заходи, які повинні здійснити органи влади для впровадження регуляторного акта (пункт 6 Методики № 308).

69. При обґрунтуванні можливості досягнення цілей у разі прийняття регуляторного акта наводиться оцінка впливу зовнішніх факторів на дію акта з визначенням та порівнянням позитивних і негативних обставин, які можуть впливати на виконання вимог акта; оцінка можливості впровадження та виконання вимог акта органами державної влади і органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами; характеристика механізму повної або часткової компенсації можливої шкоди у разі настання очікуваних наслідків дії акта; а також зазначається періодичність здійснення державного контролю та нагляду за додержанням вимог акта.

70. Як відомо із змісту пояснювальної записки до проєкту Наказу № 586 метою його прийняття є зміна рівня тарифів на перевезення вантажів 1-го тарифного класу з метою подальшого скорочення диспропорції між рівнями тарифних класів вантажів та їх уніфікації та збільшення можливостей для здійснення капітальних інвестицій.

71. В Аналізі регуляторного впливу у розділі «І. Визначення проблеми» розробником зазначено, що за результатами державного фінансового аудиту діяльності АТ «Укрзалізниця» за період з 01.01.2017 по 30.06.2020, проведеного Державною аудиторською службою України, запропоновано Кабінету Міністрів України доручити Мінінфраструктури, серед іншого, розробити та запровадити уніфіковані та економічно обґрунтовані тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом. Також пунктом 8.1 протоколу № 25 засідання Ради національної безпеки і оборони України від 30.07.2021 надано доручення Кабінету Міністрів України привести залізничні тарифи на вантажні перевезення в межах України до економічно обґрунтованого рівня.

72. Головною ціллю державного регулювання розробником визначено зміну рівня тарифів на перевезення вантажів, скорочення перехресного субсидування між вантажами та вдосконалення тарифної політики на залізничному транспорті.

73. У розділі ІІІ «Визначення та оцінка альтернативних способів досягнення цілей» Аналізу регуляторного впливу розробником визначено 3 альтернативні способи: 1) збереження чинного регулювання, 2) прийняти запропонований регуляторний акт, 3) прийняти регуляторний акт, який забезпечить приведення рівня тарифів на перевезення вантажів 1-го тарифного класу до рівня тарифів на перевезення вантажів 2-го тарифного класу. За результатом оцінки вибраних альтернативних способів досягнення цілей розробником визначено найоптимальнішим 2-й спосіб.

74. З матеріалів справи випливає, що Міністерство фінансів України (Мінфін) листом від 28.09.2021 № 06040-05-5/29719 погодило означений проєкт наказу із зауваженнями. Мінфін повідомив, що зростання індексу цін виробників промислової продукції, пов`язане зі збільшенням транспортної складової у цінах на продукцію, може призвести до збільшення собівартості продукції суб`єктів господарювання, які користуються послугами залізничного транспорту. Також Мінфін зауважив, що подальше зростання собівартості продукції експортно орієнтованих підприємств, що користуються послугами залізничного транспорту, робитиме її неконкурентоздатною на світових ринках збуту та може призвести до посилення кризових явищ в основних бюджетоутворювальних галузях економіки України. Щодо доводів пояснювальної записки про те, що прийняття вказаного наказу дасть змогу, серед іншого, за прогнозними розрахунками у 2022 році одержати додаткові доходи АТ «Укрзалізниця» від перевезень вантажів у межах України та пов`язані з ним послуги в сумі 2307,8 млн грн та збільшити податкові надходження до Державного бюджету України на суму 117,2 млн грн, Мінфін зазначив, що запропонована індексація тарифів має здійснюватися з урахуванням позиції Мінекономіки, до основних завдань якого належить забезпечення державної цінової політики, стосовно відповідності запропонованої індексації тарифів кількісним припущенням прогнозу основних макропоказників економічного та соціального розвитку України.

75. Своєю чергою, Міністерство економіки України (Мінекономіки) листом від 18.10.2021 № 3821-07/50143-03 також погодило означений проєкт наказу із зауваженнями. Так, Мінекономіки указало, що згідно з основними фінансово-економічними показниками АТ «Укрзалізниця» (Додаток 5) рентабельність перевезення вантажів у межах України у 2021 році очікується у розмірі 14% (доходи 61,9 млрд грн, витрати 54,3 млрд грн, фінансовий результат 7,6 млрд грн), а за плановими показниками на 2022 в умовах Наказу № 418 прогнозується на рівні 17,3 (доходи 73,1 млрд грн, витрати 62,3 млрд грн, фінансовий результат 10,8 млрд грн). При цьому Мінекономіки зауважило, що при коригуванні тарифів згідно з Наказом № 418 враховувалися планові витрати від перевезення вантажів у межах України на 2022 рік у розмірі 67,3 млрд грн (лист Мінінфраструктури від 13.07.2021 №2463/47/14-21, Додаток 5), що на 5 млрд грн менше ніж передбачено розрахунковими матеріалами до проекту наказу, однак проєкту консолідованого фінансового плану АТ «Укрзалізниця» на 2022 рік на опрацювання до Мінекономіки не надходило.

75.1. У підсумку, з метою забезпечення формування прозорої і ефективної тарифної політики у відповідній сфері регулювання Мінекономіки рекомендувало вжити заходів щодо удосконалення механізмів тарифного регулювання на залізничному транспорті, зокрема розроблення і затвердження нової методології (порядку) формування тарифів і базових тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затвердженого наказом Мінтрансзв`язку від 26.03.2009 № 317, зареєстрованим в Мін`юсті 15.04.2009 за № 340/16356.

76. Державна регуляторна служба рішенням від 29.10.2021 № 523 погодила проєкт цього наказу.

77. Суд вважає за необхідне зазначити, що процедура погодження та затвердження регуляторного акта не замінює судовий контроль над таким актом на предмет його законності, а недотримання регуляторним органом принципів та процедур, встановлених Законом № 1160-IV, при прийнятті регуляторного акта є підставою для визнання такого акту протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили) та нечинним вже після його прийняття.

78. До процедур, установлених Законом № 1160-IV, реалізація яких є обов`язковою під час розробки та прийняття регуляторних актів, зокрема, належать:

- планування діяльності з підготовки проєктів регуляторних актів;

- підготовка аналізу регуляторного впливу проєкту регуляторного акта;

- оприлюднення проєкту та аналізу регуляторного впливу до нього з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань;

- розгляд таких зауважень та пропозицій з метою їх врахування або вмотивованого відхилення;

- погодження проєкту регуляторного акта з Державною регуляторною службою України як з уповноваженим органом у сфері державної регуляторної політики (для органів виконавчої влади);

- відстеження результативності діючих регуляторних актів.

79. Як відомо із змісту оскаржуваних рішень, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Аналіз регуляторного впливу до проєкту Наказу № 586 не містив належного обґрунтування відповідності проєкту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики у відповідності до статті 8 Закону № 1160-IV, та, як наслідок, оскаржуваний регуляторний акт (Наказ № 586) не відповідає основним принципам державної регуляторної політики (доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності та прозорості), визначеними статтею 4 Закону № 1160-IV, а тому є протиправним.

80. Верховний Суд погоджується з такими висновками судів попередніх інстанції, з огляду на таке.

81. Згідно з вимогами Закону № 1160-IV кожен регуляторний акт має відповідати принципам державної регуляторної політики.

82. Серед підстав позову позивач зазначав про те, що розробка оскаржуваного Наказу не була передбачена Планом підготовки проєктів регуляторних актів у Мініфраструктури на 2021 рік, затвердженого наказом Мініфраструктури від 15.12.2020 № 827, а внесення змін до зазначеного Плану відбулося в день опублікування проєкту Наказу та супровідних до Наказу документів на офіційному сайті відповідача (09.09.2021).

83. Відповідно до частин першої - третьої статті 7 Закону № 1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проєктів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

84. План діяльності з підготовки проєктів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проєктів, цілей їх прийняття, строків підготовки проєктів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проєктів регуляторних актів.

85. Затверджені плани діяльності з підготовки проєктів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

86. Якщо регуляторний орган готує або розглядає проєкт регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проєкту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту (частина четверта статті 7 Закону №1160-IV).

87. Порушення вимог статті 7 Закону № 1160-IV, свідчить про недотримання принципу передбачуваності, що полягає у послідовності регуляторної діяльності, відповідності її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.

88. За змістом пояснювальної записки до проєкту оскаржуваного Наказу №586 та Аналізу його регуляторного впливу головною метою державного регулювання розробником цього акту визначено зміну рівня тарифів на перевезення вантажів, спрямованої на скорочення диспропорції між рівнями тарифних класів вантажів скорочення перехресного субсидування між вантажами, вдосконалення тарифної політики на залізничному транспорті та збільшення можливостей для здійснення капітальних інвестицій АТ «Укрзалізниця».

89. Згідно з поясненнями АТ «Укрзалізниця» розподіл вантажів за тарифними класами, який визначається рівнем коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів, був запроваджений у 1997 році на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 № 605 «Про заходи щодо поліпшення діяльності залізниць України у 1997 році», якою доручено Міністерству транспорту за погодженням з Міністерством економіки:

встановити протягом місяця тарифні класи вантажів залежно від транспортної складової в ціні продукції;

затвердити з урахуванням тарифних класів коефіцієнти до тарифів прейскуранта N10-01 «Тарифи на вантажні залізничні перевезення» та визначити перелік додаткових послуг, які слід включити до цього прейскуранта (з урахуванням фактору платоспроможності по роду вантажу).

90. Такою диференціацією передбачено встановлення зниженого тарифу на перевезення відносно дешевих вантажів з високою часткою транспортних витрат у кінцевій ціні, стратегічно важливих для держави, та адекватне підвищення тарифів за перевезення високовартісних товарів у межах встановленого середнього рівня тарифів.

91. Принцип поділу вантажів на тарифні класи залежно від транспортної складової в ціні продукції збережений і в основі Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26.03.2009 № 317, відповідно до якого тарифи на перевезення вантажів залізницею визначаються шляхом застосування базових ставок тарифів, визначених цим Збірником тарифів, які необхідно множити на Коефіцієнти, що застосовуються до цього ж Збірника тарифів, з урахуванням диференціації по тарифних класах вантажів та фактору платоспроможності по роду вантажу. За цією системою розподіл вантажів за тарифними класами визначається рівнем Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів.

92. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.05.2000 № 220-р доручено Мінтрансу і Мінекономіки встановлювати тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом та знижки до них з урахуванням собівартості перевезень і питомої ваги транспортної складової в ціні продукції, що перевозиться.

93. Постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 № 1392 «Про забезпечення прозорості державної тарифної політики щодо перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України» (далі - Постанова № 1392), з метою стабілізації фінансово-економічного стану підприємств залізничного транспорту загального користування і забезпечення прозорості державної тарифної політики установлено, що тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги підлягають щорічній індексації до початку нового фінансового року.

94. Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про залізничний транспорт» від 23.02.2012 № 4443-VI, серед іншого, доповнено статтю 9 Закону № 273/96 частиною третьою такого змісту: «Тарифи на залізничні перевезення встановлюються з урахуванням інвестиційної складової» (набрав чинності 21.10.2015).

95. Наказом Мінінфраструктури від 27.07.2012 № 434 затверджено Концепцію структури розрахунку економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом та методики їх розрахунку, метою якої, серед іншого, є обґрунтування структури залізничного тарифу на перевезення вантажів у межах України.

96. Цією Концепцією передбачено, що структура економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом обумовлюватиметься принципами, покладеними в основу їх формування, а саме такими:

1) диференціація тарифів за транспортно-технологічними ознаками (типи вагонів, маси відправок, відстані перевезень, рід вантажу тощо);

2) забезпечення розвитку конкурентного середовища в сфері вантажних залізничних перевезень;

3) сприяння створенню організаційно-економічних умов для фінансового відокремлення видів економічної діяльності;

4) створення тарифних умов для забезпечення рівного доступу суб`єктів господарювання до об`єктів інфраструктури залізничного транспорту загального користування;

5) створення економічної основи для дерегулювання плати за послуги, що надаються в потенційно конкурентних секторах;

6) забезпечення повного компенсування витрат всіх учасників процесу перевезень і отримання економічно обґрунтованого прибутку, який надає можливість перейти від звуженого відтворення засобів виробництва (яке характеризується прогресуючим зростанням фізичного та морального зношування основних фондів) до інтенсивного розширеного відтворення (якому притаманна інноваційність, що характеризується зменшенням фізичного та морального зношування основних фондів, придбанням нового, якісного рухомого складу і модернізацією транспортної інфраструктури), у т. ч. й за рахунок застосування інвестиційної складової;

7) забезпечення прозорості тарифів за рахунок виокремлення інфраструктурної, локомотивної, вагонної складових та прибутку з урахуванням інвестиційної складової;

8) забезпечення збалансованості економічних інтересів всіх учасників перевізного процесу, вантажовласників та держави;

9) забезпечення єдності структури і системи побудови тарифів на всій території України;

10) використання середньомережевої собівартості перевезень за базовий період як основи для встановлення економічно обґрунтованих тарифів;

11) врахування при визначенні економічно обґрунтованого рівня рентабельності тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом формування інвестиційної складової для визначення рівня інвестицій на придбання нового рухомого складу та його модернізацію;

12) поступова відмова від перехресного субсидування одного виду господарської діяльності за рахунок іншого.

97. Концепцією також визначено етапність робіт щодо встановлення економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом та передбачено, що встановлення економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом відбуватиметься у такій послідовності:

розробка концепції структури розрахунку економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом та методики їх розрахунку;

розробка методики розрахунку економічно обґрунтованих тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом;

розробка порядку перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом;

розробка механізму компенсації залізничним перевізникам недоотриманих доходів у період до підвищення тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом до економічно обґрунтованого рівня.

98. Наказом Мінінфраструктури від 20.06.2013 № 418 затверджено Методику розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, зареєстровано в Мін`юсті 27.06.2013 за № 1082/23614 (далі - Методика № 418), яка визначає механізм формування тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України (далі - тарифи) і застосовується під час установлення Міністерством інфраструктури України за погодженням з Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством фінансів України тарифів на послуги суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках.

99. Пунктом 1 цієї Методики визначені терміни, які вживаються в таких значеннях:

структура тарифів - складові економічно обґрунтованих витрат, пов`язаних із перевезенням вантажів у прогнозному (планованому) періоді, які групуються за статтями, визначеними відповідно до стандартів бухгалтерського обліку, затверджених Міністерством фінансів України, та планованого прибутку з урахуванням інвестиційної складової;

тарифи на перевезення вантажів - розмір плати за перевезення залізничним транспортом вантажів, що включає плату за надані послуги інфраструктури (інфраструктурна складова), з експлуатації та використання локомотивів (локомотивна складова) та з використання залізничного рухомого складу, крім локомотивів (вагонна та контейнерна складова), який забезпечує покриття витрат від реалізації послуг, а також отримання прибутку.

100. Згідно з пунктом 3 розділу І Методики № 418 формування тарифу здійснюється відповідно до структури тарифу, встановленої Мінінфраструктури. Тариф включає плату за початково-кінцеві операції та операцію руху (з відокремленням інфраструктурної, локомотивної та вагонної складових).

101. Відповідно до пункту 4 розділу І Методики № 418 ця Методика базується на методі, розрахованому на основі витрат (собівартості).

102. Згідно з пунктом 5 розділу І Методики № 418 розрахунок тарифів здійснюється відповідно до запланованих на рік (на підставі фактичних) обсягів перевезення вантажів, економічно обґрунтованих планованих витрат, визначених на підставі державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, ставок податків і зборів (обов`язкових платежів) у плановому періоді. До розрахунку тарифів включається плановий прибуток, розмір якого є достатнім для забезпечення перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України (далі - перевезення вантажів) та виконання інвестиційних програм у період регулювання.

103. Відповідно до пункту 6 розділу І Методики № 418 тарифи, визначені за цією Методикою, повинні забезпечувати:

покриття економічно обґрунтованих витрат на перевезення вантажів;

отримання передбаченого планом прибутку, достатнього для забезпечення нормальної виробничо-господарської діяльності;

сплату всіх податків, зборів (обов`язкових платежів) та бюджетних відрахувань відповідно до чинного законодавства України.

104. Методика № 418 містить формули та методики за розділами: 1) визначення витрат, що включаються до собівартості; 2) визначення фактичної собівартості вантажів за базовий період; 3) оцінки рівня собівартості перевезень вантажів у прогнозному (плановому) періоді; 4) оцінки планового прибутку для врахування в тарифах на перевезення вантажів та розрахунок тарифу.

105. Наказом Мінінфраструктури від 08.10.2013 № 782 затверджено «Порядок перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом», яким визначено процедуру перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги та який застосовується у разі зміни органами виконавчої влади рівня державних регульованих тарифів на послуги суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках (далі - Порядок № 782).

106. Пунктом 2 розділу І Порядку № 782 передбачено, що тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги підлягають щорічній індексації до початку нового фінансового року відповідно до Постанови № 1392.

107. Пунктом 5 розділу ІІ Порядок № 782 визначено, що тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України змінюються в розмірі, що не перевищує розрахованого індексу зміни рівня тарифів (r) та не є нижчим від індексу цін виробників промислової продукції відповідно до основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України, схвалених відповідною постановою Кабінету Міністрів України.

108. Відповідно до положень Порядку № 782, підставою для зміни рівня тарифів є зміна умов їх встановлення, що не залежать від господарської діяльності залізниць, зокрема зміна ставок податків, зборів (обов`язкових платежів), рівня заробітної плати відповідно до актів законодавства, генеральної угоди між Кабінетом Міністрів України, всеукраїнськими об`єднаннями профспілок і всеукраїнськими об`єднаннями організацій роботодавців, а також галузевої угоди між Державною адміністрацією залізничного транспорту України та Радою профспілок залізничників і транспортних будівельників на фінансування соціального розвитку, соціального захисту залізничників виробничого персоналу, цін і тарифів на паливно-енергетичні та матеріальні ресурси тощо.

109. Пунктом 2 Розділу ІІ Порядку № 782 визначено, що тарифи підлягають перегляду та змінюються в разі настання хоча б однієї з таких умов:

1) рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць.

2) не вистачає коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів.

110. Нестача доходів для покриття поточних витрат від звичайної діяльності (досягнення загального рівня беззбитковості) визначається за формулою, наведеною у підпункті 1 пункту 2 розділу ІІ Порядку № 782.

111. Пунктом 2 цього самого Порядку передбачено, що перегляд тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом здійснюється після внесення змін до затвердженої інвестиційної програми.

112. У підпункті 2 пункту 2 розділу ІІ Порядку № 782 наведено формулу розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій: ?K = IС0 - IC1, де

IC0 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики № 418, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм до внесення змін до цих програм;

IC1 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики № 418, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм після внесення змін до цих програм.

113. Фінансово-економічне обґрунтування необхідності зміни рівня тарифів складається відповідно до обсягів перевезень за звітний та прогнозний періоди за формами, наведеними в додатках 1-6 до цього Порядку (пункт 6 розділу ІІ Порядку № 782).

114. Звіт про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та план освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів складаються за формою, наведеною в додатку 7 до цього Порядку (пункт 7 розділу ІІ Порядку № 782).

115. Водночас необхідно констатувати, що зміни, які були запроваджені у сфері тарифоутворення перевезення вантажів залізничним транспортом протягом 2012-2013 років, не знайшли свого відображення у базових ставках тарифів, встановлених Збірником тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26.03.2009 № 317.

116. Як зазначено в Аналізі регуляторного впливу розробником проєкту Наказу № 586, система тарифоутворення на залізничному транспорті на принципах перехресного субсидування різних видів перевезень вантажів та пасажирських перевезень, за якою було сформовано чинний Збірник тарифів, стала вже неактуальною в сучасних умовах та утворює дисбаланс економіки, оскільки покриття збиткових видів діяльності АТ «Укрзалізниця» здійснюється за рахунок прибуткових видів діяльності.

117. Національною економічною стратегією на період до 2030 року, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 № 179, серед викликів і бар`єрів на шляху досягнення стратегічних цілей за напрямами «Транспорт та інфраструктура», «Промисловість», «Агропромисловий сектор та харчова промисловість» визначено економічно необґрунтовані тарифи на залізничні перевезення (зазначено про нечіткий та непрозорий механізм тарифоутворення без прив`язки до собівартості перевезень) і висока частка перевезення продукції у витратах виробників.

118. Пунктом 8.1. Протоколу № 25 засідання Ради національної безпеки і оборони України від 30.07.2021 «Щодо врегулювання проблемних питань фінансово господарської діяльності акціонерного товариства «Українська залізниця», надано доручення Кабінету Міністрів України привести тарифи на залізничні вантажні перевезення в межах України до економічно обґрунтованого рівня.

119. Наказом Мінінфрастуктури від 11.08.2021 № 418, зареєстрованого в Мін`юсті 13.08.2021 за № 1070/36692 (почав діяти з 17.08.2021), внесено до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджених Наказом Мінінфрастуктури № 317 зміни в частині збільшення Коефіцієнта для 1-го тарифного класу до 1,831 (діяв з 17.08.2021), а також доповнено Коефіцієнти новою приміткою (**), відповідно до якої Коефіцієнти для 1-го тарифного класу з 01.01.2022 застосовується коефіцієнт 2,204.

120. Однак, менш ніж через місяць після попередніх змін у державно регульованих тарифах Наказом № 418 для 1-го та 2-го тарифного класу, не дочекавшись початку дії цього Наказу в частині застосування до 1-го тарифного класу з 01.01.2022 коефіцієнта у розмірі 2,204, АТ «Укрзалізниця» ініціювала, а Мінінфрастуктури почало розробляти новий регуляторний акт, яким передбачалося нове підвищення коефіцієнту для 1-го тарифного класу з 01.01.2022 ще на 9% до 2,402.

121. В Аналізі регуляторного впливу необхідність прийняття такого регуляторного акта обґрунтовувалася, серед іншого, метою подальшого скорочення диспропорції між рівнями тарифних класів вантажів, їх уніфікації та приведення до економічно обґрунтованого рівня, першим етапом на шляху досягнення якої стало введення в дію Наказу № 418, але цього кроку недостатньо для зближення диспропорції між їх рівнями.

122. При цьому, обмежившись вказівкою про те, що розмір тарифів з урахуванням коефіцієнтів, установлених попереднім Наказом № 418 є недостатнім, Мінінфраструктури жодних економічних розрахунків на обґрунтування такого висновку в Аналізі регуляторного впливу не навело, відстеження результативності раніше прийнятого регуляторного акта (Наказу № 418) у відповідності до Методики відстеження результативності регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308, не здійснювало.

123. Серед зауважень Мінекономіки у листі від 18.10.2021 № 3821-07/50143-03 у процедурі погодження проєкту Наказу № 586 відмічено те, що згідно з основними фінансово-економічними показниками АТ «Укрзалізниця» (Додаток 5) рентабельність перевезення вантажів у межах України у 2021 році очікується у розмірі 14% (доходи 61,9 млрд грн, витрати 54,3 млрд грн, фінансовий результат 7,6 млрд грн), а за плановими показниками на 2022 в умовах Наказу № 418 прогнозується на рівні 17,3 (доходи 73,1 млрд грн, витрати 62,3 млрд грн, фінансовий результат 10,8 млрд грн). При цьому Мінекономіки підкреслено, що при коригуванні тарифів згідно з Наказом № 418 враховувалися планові витрати від перевезення вантажів у межах України на 2022 рік у розмірі 67,3 млрд грн (лист Мінінфраструктури від 13.07.2021 № 2463/47/14-21, Додаток 5), що на 5 млрд грн менше ніж передбачено розрахунковими матеріалами до проекту наказу, однак проєкту консолідованого фінансового плану АТ «Укрзалізниця» на 2022 рік на опрацювання до Мінекономіки не надходило.

124. З огляду на викладене Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про порушення Мінінфрастуктури під час прийняття оскаржуваного Наказу таких принципів регуляторної політики як доцільність та передбачуваність.

125. Проблемою, яку передбачалося розв`язати шляхом державного регулювання, Мінінфрастуктури в Аналізі регуляторного впливу визначено неактуальність в сучасних умовах системи тарифоутворення з моменту її впровадження у 2009 році через структурні зміни в економіці України та зростання витрат на перевезення з незалежних від АТ «Укрзалізниця» причин, що відбувалося більшими темпами, ніж індексація тарифів, та необхідність у зв`язку з цим переглянути коефіцієнти до тарифів Збірника тарифів, які були введені в дію одночасно із цим Збірником та які були сформовані на принципах перехресного субсидування різних видів перевезень вантажів.

126. Ця проблема, за оцінкою Мінінфрастуктури, призвела до того, що діюча система тарифікації утворює дисбаланс економіки, оскільки покриття збиткових видів діяльності АТ «Укрзалізниця» здійснюється за рахунок прибуткових видів діяльності, а прибуткові види діяльності більше не перекривають збитків як від перевезень низьковартісних вантажів, так і збитків пасажирських перевезень, позаяк обсяг прибуткових перевезень щороку зменшується у зв`язку зі зменшенням виробництва товарів, які належать до 3-го тарифного класу вантажів (насамперед, чорних металів), та високоприбуткового транзиту, що переважно генерувався на території російської федерації.

127. Основною причиною такої ситуації Мінінфрастуктури визначено те, що на момент розроблення Аналізу регуляторного впливу до проєкту Наказу № 586 не забезпечується виконання положень нормативно-правових актів, які регулюють ціноутворення на залізничному транспорті.

128. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, серед іншого, обґрунтовано виходив з того, що в Аналізі регуляторного впливу не доведено наявність передбачених законодавством підстав для перегляду тарифів.

129. Так, за оцінкою суду першої інстанції розрахунку індексу змін тарифів, складених за формою Додатку 2 до Порядку № 782, нестача доходів як в умовах діючих тарифів, так і в умовах зміни тарифів відсутня, а доходи перевищують витрати в прогнозованому періоді в умовах діючих тарифів, водночас тариф на перевезення вантажів одного класу не може збільшуватися лише через зменшення обсягу перевезення вантажів іншого класу, це суперечить принципу доцільності. Аналіз регуляторного впливу та інші документи, якими Мінінфрастуктури обґрунтовувалося прийняття оскаржуваного наказу, не містять розрахунку собівартості перевезення вантажів 1-го тарифного класу, визначення рентабельності вантажних перевезень, як не містять і розрахунку оцінок, передбачених розділами ІІІ та ІV Методики № 418.

130. Зі змісту Акта регуляторного впливу слідує, що регулятором застосовано підхід, за яким розрахунок тарифів здійснюється під загальні потреби в дохідних надходженнях АТ «Укрзалізниця», як єдиного комплексу (зокрема, з перехресним субсидіюванням пасажирських перевезень тощо) без розкриття структури тарифу та доведення його економічної обґрунтованості, виходячи із собівартості вантажних перевезень.

131. На недосконалість та непрозорість такого підходу, зокрема, вказували Державна аудиторська служба України в аудиторському звіті за результатами державного фінансового аудиту діяльності АТ «Укрзалізниця» за період з 01.01.2017 по 30.06.2020, на висновки якого покликалося Мінінфрастуктури в Аналізі регуляторного впливу при обґрунтуванні необхідності прийняття регуляторного акта, а також Кабінет Міністрів України у затвердженій постановою від 03.03.2021 № 179 Національній економічній стратегії на період до 2030 року, Укрпромзовнішекспертиза у звіті за серпень 2021 року та Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань перевірки та оцінки стану АТ «Українська залізниця» у звіті, затвердженому Постановою Верховної Ради України від 09.09.2021 № 1734-IX, на висновки яких посилалися суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях.

132. Щодо нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, як однієї з умов для перегляду тарифів, передбаченої пунктом 2 Розділу ІІ Порядку № 782, суди попередніх інстанцій небезпідставно виходили з того, що Мінінфрастуктури в Акті регуляторного впливу не наведено обґрунтованого розрахунку із посиланням на інвестиційну програму чи внесені зміни до неї та не додано звіту про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та плану освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів (Додаток 7 до Порядку № 782).

133. Реагуючи на доводи Мінінфрастуктури та АТ «Укрзалізниці» про те, що фінансово-економічне обґрунтування підвищення рівня тарифів відповідно до пункту 6 Порядку № 782 здійснюється за формами, наведеними в Додатках 1-6 до цього Порядку, а складення Додатку 7 не є обов`язковим, Суд вважає за необхідне зазначити, що ці доводи є справедливими у випадку, коли підвищення тарифів здійснюється відповідно до першої з умов, передбачених пунктом 2 Розділу ІІ Порядку № 782, а саме, коли рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць.

134. Водночас, коли підвищення рівня тарифів здійснюється за другою умовою, передбаченою пунктом 2 Розділу ІІ Порядку № 782, а саме нестача коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, як це має місце у спірних правовідносинах, то складення Додатку 7 є обов`язковим.

135. Суд відхиляє як безпідставні доводи АТ «Укрзалізниця» про те, що суд апеляційної інстанції допустив надмірний формалізм та правовий пуризм, дійшовши висновку про те, що Інвестиційний план АТ «Укрзалізниця» на 2021-2023 роки, наданий останньою до апеляційної скарги, не є інвестиційною програмою, а тому не може братися за основу для здійснення розрахунку інвестиційної складової, наполягаючи на тому, що часткова невідповідність назви вказаного документа не може свідчити про відсутність підстав для розрахунку та планування інвестиційної складової на підставі останнього.

136. Вимога щодо включення інвестиційної складової до структури тарифів, передбачена частиною третьою статті 9 Закону № 273/96 (у редакції Закону від 23.02.2012 № 4443-VI), а за визначенням, наведеним у пункті 1 Методики 418, структура тарифів, окрім економічно обґрунтованих витрат, пов`язаних із перевезенням вантажів у прогнозному (планованому) періоді, які групуються за статтями, визначеними відповідно до стандартів бухгалтерського обліку, затверджених Міністерством фінансів України, та планованого прибутку, включає інвестиційну складову.

137. Визначення «інвестиційної складової» також міститься у пункті 1 Методики № 418, відповідно до якого це кошти, що передбачені для фінансування капітальних вкладень, які спрямовуються на розвиток виробничої діяльності у сфері перевезення вантажів (або пов`язаної з перевезенням вантажів), є складовою розрахункового прибутку (додатково до амортизаційних відрахувань) та направляються на реалізацію затверджених у встановленому порядку інвестиційних програм.

138. Зокрема факт наявності інвестиційної складової в тарифі пов`язаний з наявністю та реалізацією затвердженої інвестиційної програми.

139. Пунктом 1 цієї Методики визначено, що інвестиційною програмою є комплекс заходів, затверджений в установленому порядку, для підвищення рівня надійності та забезпечення ефективної роботи залізничного транспорту загального користування у сфері перевезення вантажів (або пов`язаної з перевезенням вантажів), який містить зобов`язання суб`єкта господарювання, що здійснює свою діяльність за державними регульованими тарифами, щодо його розвитку, зокрема зниження технологічних витрат, технічного обслуговування, будівництва (реконструкції, модернізації) об`єктів інфраструктури та/або придбання (модернізації) залізничного рухомого складу у цій сфері, поліпшення якості послуг тощо, з відповідними розрахунками та обґрунтуваннями, а також зазначенням джерел фінансування та графіка виконання.

140. Механізм формування тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України, визначений Методикою № 418, а також процедура перегляду тарифів, регламентована Порядком № 782, вимагають наявності саме інвестиційної програми для розрахунку інвестиційної складової структури тарифу.

141. Різниця між інвестиційною програмою та інвестиційним планом полягає у тому, що інвестиційна програма - це середньо- та довгострокова сукупність інвестиційних проєктів, спрямованих на досягнення довгострокових стратегічних цілей підприємства, галузі або держави, тоді як інвестиційний план - це детальний документ, який описує конкретні кроки та ресурси, необхідні для реалізації одного або декількох пов`язаних між собою проєктів, як частин цієї програми. Отже, інвестиційний план може бути частиною інвестиційної програми, але не її замінником.

142. Однією із цілей інвестиційної програми, затвердженої в установленому порядку керівним органом суб`єкта господарювання, що здійснює свою діяльність за державними регульованими тарифами, є забезпечення ефективного та цільового використання інвестиційної складової тарифу для фінансування капітальних вкладень, які спрямовуються на розвиток виробничої діяльності у сфері перевезення вантажів (або пов`язаної з перевезенням вантажів), для модернізації, розвитку та підвищення надійності/якості роботи підприємства відповідно до його стратегічних цілей та забезпечення контролю регулятора за цими витратами.

143. З матеріалів справи випливає, що АТ «Укрзалізниця» не подавала Мінінфрастуктури інвестиційної програми, а розрахунки в Аналізі регуляторного впливу не обґрунтовують інвестиційну складову у структурі тарифу та її спрямованість на реалізацію затвердженої у встановленому порядку інвестиційної програми.

144. З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції небезпідставно дійшов висновку про те, що розрахунок нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, наведений у графі 11 Додатку 2 «Розрахунок індексу зміни тарифів» на підставі Інвестиційного плану на 2021-2023 роки, затвердженого рішенням Правління АТ «Укрзалізниця» від 09.02.2021 № Ц-56/9 (без підтвердження погодження цього плану з Наглядовою радою АТ «Укрзалізниця») шляхом плюсування трьох показників - реконструкція колій, технічне переоснащення засобів СЦБ та зв`язку, модернізація тягового рухомого складу, суперечить формулі розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, наведеній в підпункті 2 пункту 2 розділу ІІ Порядку № 782, у якому визначено формулу розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій: ?K = IС0 - IC1, де:

IC0 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики № 418, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм до внесення змін до цих програм;

IC1 - інвестиційна складова, визначена відповідно до Методики № 418, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм після внесення змін до цих програм.

145. В Аналізі регуляторного впливу Мінінфрастуктури послалося на висновки аудиторського звіту Державної аудиторської служби України за результатами державного фінансового аудиту діяльності АТ «Укрзалізниця» за період з 01.01.2017 по 30.06.2020, відповідно до якого: «Прибутки вантажного сегмента АТ «Укрзалізниця» витрачаються на покриття зростаючих збитків пасажирського (у 2019 збитки пасажирського сегмента становили понад 12 млрд. грн). Наслідком зазначеного фінансового дисбалансу є недовиконання планів капітальних інвестицій, технічна деградація (зношеність локомотивів становить понад 95%, з 26,7 тис. км головних залізничних колій 6,4 тис. км потребують капітального ремонту, а ще 2,7 тис. км - реконструкції), що призводить до уповільненого руху (обіг вантажного вагона зріс з 8,6 доби у 2014 році до 10.4 доби у 2018 році) та зростання витрат вантажовласників на залучення вагонів».

146. З огляду на вищенаведене недовиконання планів капітальних інвестицій є наслідком того, що прибутки вантажного сегмента АТ «Укрзалізниця» витрачаються на покриття зростаючих збитків пасажирського сегиента.

147. Обираючи шляхи досягнення головної мети державного регулювання, що полягала у скороченні перехресного субсидування між вантажами та вдосконаленні тарифної політики на залізничному транспорті, Мінінфрастуктури констатувало, що, з врахуванням необхідності поступовості змін у тарифній системі, для уникнення значного впливу на ринок залізничних перевезень на момент підготовки цього Аналізу регуляторного впливу раніше прийнятим Наказом № 418 запроваджено часткове зменшення дисбалансу у тарифах на перевезення вантажів залізничним транспортом шляхом диференційованого підходу до зміни державно регульованих цін, але цих змін недостатньо. Отже, враховуючи неможливість одночасного приведення всіх тарифів на перевезення вантажів до економічно обґрунтованого рівня з метою зменшення негативного впливу на економіку держави, при цьому, враховуючи і складний фінансово-економічний стан залізничного транспорту, з метою залучення додаткових доходних надходжень для збільшення фінансової можливості для забезпечення ремонту основних засобів та інфраструктури, забезпечення безпеки руху поїздів запропоновано таке підвищення рівня тарифів і на перевезення вантажів 1-го тарифного класу, обсяг яких у загальному обсязі перевезень становить майже 58%. З огляду на те, що в обсягах перевезень частка перевезень вантажів 1-го тарифного класу є найбільшою, зміну рівня тарифів запропоновано здійснити шляхом збільшення тарифів на перевезення вантажів 1-го тарифного класу на 9% та встановленням коефіцієнта до тарифів Збірника тарифів у розмірі 2,402.

148. При цьому варто погодитися з висновками судів попередніх інстанцій у тій частині, що Аналіз регуляторного впливу та інші документи, якими відповідачем обґрунтовувалося прийняття оскаржуваного наказу, не містять розрахунку собівартості перевезення вантажів 1-го тарифного класу, визначення рентабельності вантажних перевезень, та розрахунку оцінок, передбачених розділами ІІІ та ІV Методики № 418, як не містить і обґрунтування підстав зміни рівня тарифів, передбачених Порядком № 782.

149. Висловлюючи зауваження у процедурі погодження регуляторного акта (Наказ № 586) Міністерство фінансів України (Мінфін) у листі від 28.09.2021 № 06040-05-5/29719 зазначило, що зростання індексу цін виробників промислової продукції, пов`язане зі збільшенням транспортної складової у цінах на продукцію, може призвести до збільшення собівартості продукції суб`єктів господарювання, які користуються послугами залізничного транспорту, а подальше зростання собівартості продукції експортно орієнтованих підприємств, що користуються послугами залізничного транспорту, робитиме її неконкурентоздатною на світових ринках збуту та може призвести до посилення кризових явищ в основних бюджетоутворювальних галузях економіки України.

150. У цьому взаємозв`язку Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що розроблений до проекту оскаржуваного Наказу Аналіз регуляторного впливу не містить визначення та оцінки усіх прийнятих альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання для вирішення проблеми, яку передбачалося розв`язати шляхом державного регулювання, - неактуальність в сучасних умовах (структурні зміни в економіці України та зростання витрат на перевезення з незалежних від АТ «Укрзалізниця» причин, що відбувалося більшими темпами, ніж індексація тарифів) системи тарифоутворення з моменту її впровадження у 2009 році та необхідність переглянути коефіцієнти до тарифів Збірника тарифів, які були введені в дію одночасно із цим Збірником та які були сформовані на принципах перехресного субсидування різних видів перевезення вантажів.

151. З Аналізу регуляторного впливу не слідує, що обраний Мінінфрастуктури спосіб (шляхом збільшення тарифів на перевезення вантажів лише для 1-го тарифного класу на 9% та встановленням коефіцієнта до тарифів Збірника тарифів) є найоптимальнішим для досягнення визначених цілей державного регулювання та вирішення означеної проблеми. Таким чином, розробником регуляторного акта порушено принцип адекватності, оскільки не доведено, наскільки обрана форма державного регулювання відповідає вирішенню існуючої проблеми.

152. Висловлюючи зауваження у процедурі погодження регуляторного акта Міністерство економіки України (Мінекономіки) у листі від 18.10.2021 № 3821-07/50143-03 рекомендувало Мінінфрастуктури з метою забезпечення формування прозорої та ефективної тарифної політики у відповідній сфері регулювання вжити заходів щодо вдосконалення механізмів тарифного регулювання на залізничному транспорті, зокрема розроблення і затвердження нової методології (порядку) формування тарифів і базових тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затвердженого наказом Мінтрансзв`язку від 26.03.2009 № 317.

153. Наведене дає змогу дійти висновку про те, що наданий розробником Аналіз регуляторного впливу до проєкту регуляторного акта (Наказ № 586) не відповідає вимогам статті 8 Закону № 1160-IV та Методики № 308.

154. Суд повторює, що засади державної регуляторної політики, визначені Законом № 1160-IV встановлюють необхідність доведення регуляторним органом доцільності, адекватності та ефективності прийняття та впровадження в дію кожного окремого регуляторного акта.

155. Основною метою Закону № 1160-IV є: 1) вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання, 2) недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, 3) зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання, 4) усунення перешкод для розвитку господарської діяльності.

156. Задля досягнення зазначеної мети Законом встановлені чіткі вимоги до процедури підготовки, прийняття, відстеження результативності та перегляду нормативно-правових актів, які є регуляторними.

157. Приписи статті 8 зазначеного Закону прямо встановлюють, що в аналізі регуляторного впливу мають бути всі передбачені законом елементи аналізу, а сам документ повинен бути підготовлений відповідно до Методики № 308, а відсутність хоча б одного з цих ключових елементів унеможливлює виконання головного завдання аналізу регуляторного впливу - оцінити вплив регулювання. Отже, якщо аналіз регуляторного впливу не відповідає вимогам статті 8 Закону № 1160-IV та Методиці № 308, то він не виконує своєї функції, а регуляторний акт не може бути прийнятий у законний спосіб.

158. Методика № 308 деталізує, як саме повинно бути доведено, серед іншого, доцільність та адекватність регуляторного акта:

- у розділі про визначення проблеми необхідно показати масштаб, причини та неможливість саморегуляції;

- у розділі про визначення цілей державного регулювання - пояснити, чому цілі випливають із проблеми;

- у розділі про визначення усіх можливих альтернатив - провести обґрунтоване порівняння варіантів;

- у розділі про визначення кількісної оцінки витрат і вигод для суб`єктів господарювання, громадян і держави - аргументувати співмірність очікуваних результатів із регуляторним актом.

159. Законом № 1160-IV прямо покладено на регуляторний орган обов`язок доведення того, що існує проблема, що обраний спосіб регулювання її вирішує та що інтереси держави та суб`єктів господарювання є збалансованими.

160. На цій підставі Суд відхиляє доводи Мінінфрастуктури та АТ «Укрзалізниці» про втручання судами попередніх інстанцій в дискреційні повноваження Мініфраструктури та вихід за межі компетенції суду в частині надання оцінки економічним аспектам та наслідкам прийняття оскаржуваного нормативно правового акта.

161. Не заперечуючи наявність дискреційних повноважень у Мінінфрастуктури у сферу державного регулювання та тарифоутворення на вантажні перевезення залізничним транспортом в межах України, Суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, передбаченими у цій статті й інших законах. Водночас оцінка судом дотримання вимог Закону № 1160-IV у процедурі прийняття регуляторного акта не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача та охоплюється безумовним обов`язком суду оцінити всі мотиви позову та, відповідно, оскаржуваний нормативно-правовий акт на предмет його відповідності статті 2 КАС України.

162. У рішенні від 11.02.2018 № 7-р/2018 (справа № 1-123/2018(4892/17) Конституційний Суд України зазначив, що принцип юридичної визначеності як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.

163. З огляду на практику Європейського суду з прав людини, за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості адміністративних актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки» від 31.07.2008 та інші).

164. У рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

165. Отже, принцип «належного урядування» не звільняє відповідача від обов`язку дотримуватись обов`язково встановленої чинним законодавством процедури, компетенції та повноважень при прийняті/скасуванні рішень, в тому числі і порядків та методик, прийнятих Мінінфрастуктури на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а також з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження йому надані.

166. Прийнявши відповідні порядки та методики, норми яких процитовані Судом вище, Мінінфрастуктури обмежило свою дискрецію обов`язком їх дотримуватися з тим, щоб принцип належного урядування не був порушений.

167. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що судами першої та апеляційної інстанції не допущено порушень вимог статті 264 КАС України в означеній частині.

168. В іншій частині доводи касаційних скарг фактично зводяться до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій обставин та досліджених ним доказів, що виходить за межі касаційного перегляду, які визначені статтею 341 КАС України.

169. Доводи касаційних скарг Мінінфрастуктури та АТ «Укрзалізниця» про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування статті 264 КАС України, викладеним у постановах від 28.07.2022 у справі № 640/31850/20, від 26.05.2020 № 826/17586/16, від 16.12.2021 у справі № 640/7518/19, не знайшли свого підтвердження в ході касаційного розгляду справи, позаяк обставини у вказаних справах не є подібними до обставин цієї справи.

170. Оцінюючи доводи касаційної скарги АТ «Укрзалізниця» в частині неможливості судового розгляду вимог про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта, який вже втратив чинність під час судового розгляду, що свідчить про відсутність предмету спору та унеможливлює як вирішення справи по суті незалежно від обґрунтованості позову, так і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб, Суд виходить із такого.

171. Відповідно до частин другої та третьої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

172. З матеріалів справи випливає, що оскаржуваний Наказ № 586 був оскаржений АТ «ДТЕК ЗАХІДЕНЕРГО», як особою, яка є суб`єктом правовідносин, у яких застосовано цей акт, у період його чинності, з мотивів незгоди з регуляторною діяльністю Мінінфрастуктури та прийняття ним регуляторного акта з порушенням вимог Закону № 1160-IV.

173. За час розгляду справи Мінінфрастуктури прийняло Наказ від 22.06.2022 № 441 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 24.06.2022 за № 689/38025, у зв`язку з набранням чинності яким з 29.06.2022 Наказ № 586 не діє.

174. Суди попередніх інстанції, визнаючи оскаржуваний Наказ № 586 нечинним, не звернули на це уваги, а тому Верховний Суд вважає за необхідне на підставі статті 351 КАС України, скасувати рішення суду першої інстанції, залишене без змін апеляційним судом, в частині задоволених позовних вимог про визнання нечинним Наказу № 586, прийняти в цій частині нову постанову, якою у задоволенні цієї частини позовних вимог відмовити, позаяк не є ефективним способом захисту прав (інтересів) позивача у такому спорі визнання оскаржуваного нормативно-правового акту нечинним, у випадку, коли він і так припинив свою дію.

175. Водночас Суд не погоджується з доводами Мінінфрастуктури та АТ «Укрзалізниця» в тій частині, що відмова позивачу у визнанні оскаржуваного регуляторного акта нечинним за обставин цієї справи має обов`язковим наслідком відмову у задоволенні позову в повному обсязі, виходячи з такого.

176. Оскаржуваний Наказ № 586 чинив регулюючий вплив на господарську діяльність позивача протягом певного періоду та припинив свою дію у зв`язку з набранням чинності іншим регуляторним актом (Наказ № 441), який також оскаржується в судовому порядку з аналогічних мотивів, а не у зв`язку із усуненням порушень процедури державної регуляторної діяльності, які впливають на легітимність регуляторного акта. Суд нагадує, що відповідність оскаржуваного регуляторного акта основоположним принципам державної регуляторної політики є ключовим питанням у цьому правовому спорі.

177. За приписами частини третьої статті 264 КАС України нечинні акти не можуть бути оскаржені, і їх законність не може бути предметом розгляду адміністративним судом. Водночас щодо випадків, коли спір щодо оскарження нормативно-правового акту ініційовано в період його дії, Верховний Суд неодноразово висловлював позицію, відповідно до якої враховуючи положення пункту «б» частини першої статті 238, частини третьої статті 264, частини другої статті 265 КАС України, що право позивача на розгляд його позову по суті та оцінка правомірності нормативно-правового акта, чинного на момент звернення з позовом, охоплює собою безумовний обов`язок суду оцінити всі мотиви такого позову та, відповідно, оскаржуваний нормативно-правовий акт на предмет його відповідності статті 2 КАС України (постанова від 31.05.2021 у справі № 826/16053/16, постанова від 15.10.2025 у справі № 1.380.2019.000737).

178. Відмова у доступі до суду особі, якій положеннями частини другої статті 264 КАС України надано право ініціювати у суді спір про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке має ознаки нормативно-правового акта, може призвести до ситуації, за якої такі рішення суб`єктів владних повноважень будуть залишатися поза межами судового контролю.

179. За таких обставин, ураховуючи приписи частини першої статті 351 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне змінити рішення суду першої інстанції та постанову апеляційної інстанції в частині мотивів задоволення позовних вимог, виклавши їх в редакції цієї постанови.

180. З огляду на результат касаційного розгляду в зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Міністерства розвитку громад та територій України (Мінінфраструктури) та Акціонерного товариства «Українська залізниця» задовольнити частково.

2. Скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року в частині задоволених позовних вимог про визнання нечинним Наказу Міністерства інфраструктури України від 29 жовтня 2021 року № 586 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», прийняти в цій частині нову постанову, якою у задоволенні цієї частини позовних вимог відмовити.

3. Змінити рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року в частині мотивів задоволення іншої частини позовних вимог, виклавши їх в редакції цієї постанови.

4. В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 липня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк