Справа № 320/2229/25
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2025-12-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/2229/25 Суддя (судді) першої інстанції: Сас Є.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2025 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.

за участю секретаря Коренко Ю.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2025 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа: Міністерство соціальної політики України про визнання протиправними та нечинними окремих положень нормативно-правового акта

В С Т А Н О В И Л А

ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив:

- визнати нечинним та протиправним з моменту прийняття абзац перший пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 року №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» в частині застосування до осіб, яким пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Закону України від 09.04.1992 року №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», коефіцієнтів до відповідних сум перевищення пенсії, розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність.

В обґрунтування позовних вимог, позивач зазначив, що обмеження виплати пенсії, нарахованої особі в порядку, передбаченому Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», не може бути встановлено постановою Кабінету Міністрів України.

Абзацом третім статті 1-1 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» передбачено, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування». Цей Закон не містить жодних обмежень в частині нарахування та виплат пенсій.

У разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи (постанова Великої Палати Верховного Суду у справі №520/15025/16-а від 19.02.2020).

За загальним правилом вирішення колізій, передбаченим частиною третьою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

Оскаржуваним положенням звужено зміст та обсяг існуючих прав і свобод позивача, оскільки суттєво зменшено розмір належного йому до отримання з 01.01.2025 основного розміру пенсії. Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що громадяни мають бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано, тобто набуте право не може бути скасоване, звужене (рішення №17-рп/2010 від 29.06.2010, №-23рп/2010 від 22.12.2010, № 10-рп/2011 від 11.10.2011). Окрім того, відповідно до статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Зміна порядку розрахунку пенсії, як періодичної виплати фізичній особі, шляхом прийняття відповідного закону, який відповідає критерію якості закону та легітимній меті, за загальним правилом , не суперечить положенням статті 22 (щодо недопущення при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод) та статті 58 (щодо відсутності у законів та інших нормативно-правових актів зворотної дії у часі) Конституції України, за умови, що такі зміни не передбачають зменшення розміру пенсії, яку особа отримує на момент прийняття таких законодавчих змін (постанова Верховного Суду у справі №580/6509/23 від 08.04.2024).

Відсутність чи скорочення бюджетних асигнувань на може бути підставою для зменшення будь-яких виплат, гарантованих державою (постанови Верховного Суду України у справі №21-399во10 від 22.06.2010, у справі №21-977во10 від 07.12.2012, у справі №21-44а10 від 03.12.2010).

Також, покликається на практику адміністративних судів у справах за позовами пенсіонерів до органів ПФУ у яких судами застосовувались положення оскаржуваного нормативно-правового акта.

Водночас, просить врахувати міркування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, викладені під час розробки проєкту оскаржуваного нормативно-правового акта.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2025 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним абзац перший пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України № 1 від 03.01.2025 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» в частині його застосування до осіб, яким пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Закону України від 09.04.1992 року №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».

У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповного з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідачем вказано, що стаття 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» встановлює, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову військової і науково-технічну служби, та діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з Жовтня 1995 року № деяких інших осіб, Постанови Верховної Ради України від 13 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів. Саме на реалізацію зазначеної компетенції Урядом прийнято оскаржувану постанову.

Проєкт оскаржуваної постанови розроблено Міністерством соціальної політики України, погоджено без зауважень: Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України, Міністерством цифрової трансформації України, погоджено з зауваженнями, які зараховано: Міністерством юстиції України, Пенсійним фондом України, проєкт не підтримано Уповноваженим Верховною Радою України з прав людини. Проєкт оскаржуваної постанови відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і практиці Європейського суду з прав людини.

Конституційний Суд України в рішенні № 20-рп/2011 від 26.12.2011 зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу обумовлені інтересів необхідністю усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці найважливішою України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є функцією держави. Зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги має відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості та є конституційно допустимою до ти меж, за якими ставиться під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист.

У рішенні № 9-рп/2001 від 19.06.2001 Конституційний Суд України зазначив, що право на пенсію, її розмір та суми виплат можна пов`язувати з фінансовими можливостями держави, з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами у той чи інший період її розвитку, а також з часом ухвалення відповідних нормативно-правових актів.

Таким чином, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень регулюють порядок та розмір соціальних виплат та допомог, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до Конституції а законів України.

Законодавець у статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» не вносив змін до порядку нарахування пенсії для певної категорії осіб, та не делегував Уряду таке право, а встановив порядок визначення розміру пенсії, що підлягає виплаті (за певних умов), делегувавши Уряду визначення коефіцієнтів, які застосовуються для таких розрахунків.

Оскаржувана постанова не встановлює розмір пенсії, а визначає коефіцієнти, за якими підлягає фактична виплата пенсій, розмір яких визначений відповідними законами, та перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.

Виходячи з того, що забезпечення незалежності та територіальної цілісності країни становить фундаментальне зобов`язання держави, введення воєнного стану має наслідками як певні обмеження окремих прав і свобод особи, так і встановлення окремих механізмів функціонування держави, у тому числі і встановлення окремого режиму фінансування державних видатків, пов`язаних з забезпеченням захисту державної незалежності України та її територіальної цілісності.

У відповідності до частин 1 та 2 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.

Як підтверджено матеріалами справи, 03.01.2025 відповідачем прийнято Постанову Кабінету Міністрів України № 1 від 03.01.2025 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» (далі - Постанова №1).

Того ж дня Постанову №1 опубліковано в офіційному виданні «Урядовий кур`єр» та «Офіційному віснику України». Ця постанова набрала чинності з дня опублікування та застосовується з 1 січня 2025 року (пункт 3 Постанови №1).

Позивач є пенсіонером, отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону № 2262-ХІІ як особа, яка проходила службу в Службі безпеки України та перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Полтавській області.

Згідно розрахунку пенсії позивача станом на 08.01.2025 по пенсійній справі № розмір пенсії (з надбавками) становить 46080,99 грн.

При цьому, розмір пенсії понижено, у зв`язку із застосуванням положень Постанови № 1 та у підсумку такий складає 29701,30 грн.

Оскаржуваним абзацом першим пункту 1 Постанови № 1 установлено, що у період воєнного стану у 2025 році пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, Законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 р. № 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням коефіцієнтів до відповідних сум перевищення:

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,5;

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,4;

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,3;

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,2;

до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,1.

Також, абзацом 2 пункту 1 Постанови № 1 визначено, що для осіб, пенсії яким призначено (перераховано) відповідно до актів законодавства, зазначених в абзаці першому цього пункту, та які мають право на пенсію відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", і в яких розмір пенсії, обчисленої відповідно до частини першої статті 27, абзацу другого частини першої статті 28 і статті 29 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, коефіцієнти застосовуються до відповідних сум перевищення пенсії, призначеної (перерахованої) відповідно до актів законодавства, зазначених в абзаці першому цього пункту, понад суму пенсії, обчислену відповідно до частини першої статті 27, абзацу другого частини першої статті 28 і статті 29 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".

Водночас, пунктом 2 Постанови № 1 (в редакції на момент прийняття) установлено, що у період воєнного стану у 2025 році коефіцієнти, визначені пунктом 1 цієї постанови, не застосовуються до пенсій (пенсійних виплат) осіб, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, безпосередню участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, брали безпосередню участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, а також до пенсій в разі втрати годувальника, призначених членам сім`ї загиблих (померлих, зниклих безвісти) таких осіб.

Проєкт Постанови № 1 розроблено Міністерством соціальної політики України, погоджено без зауважень: Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України, Міністерством цифрової трансформації України, погоджено з зауваженнями, які враховано: Міністерством юстиції України, Пенсійним фондом України, проєкт не підтримано Уповноваженим Верховною Радою України з прав людини.

Вважаючи, що абзац перший пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 року №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» в частині застосування до осіб, яким пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Закону України від 09.04.1992 року №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», коефіцієнтів до відповідних сум перевищення пенсії, розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, порушує права позивача, останній звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, Законом України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою від 18.07.2007 № 950, а також іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України є найвищим органом у системі виконавчої влади та здійснює свої повноваження на основі Конституції й законів України, а також указів Президента та постанов Верховної Ради України, ухвалених відповідно до Основного Закону.

Стаття 3 Закону № 794-VII визначає, що діяльність Кабінету Міністрів ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу влади, колегіальності, безперервності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Згідно зі статтею 4 зазначеного Закону, у своїй діяльності Уряд керується Конституцією України, Законом № 794-VII, іншими законами, а також актами Президента України та постановами Верховної Ради України, ухваленими відповідно до Конституції та законів.

Стаття 117 Конституції України встановлює, що Кабінет Міністрів України у межах своїх повноважень видає постанови і розпорядження, обов`язкові до виконання.

Своєю чергою, відповідно до статті 116 Конституції України, Уряд забезпечує проведення державної політики, у тому числі у соціальній сфері.

Частина перша статті 49 Закону № 794-VII передбачає, що Кабінет Міністрів на основі та на виконання Конституції, законів України, актів Президента й постанов Верховної Ради видає обов`язкові до виконання акти - постанови та розпорядження. Частина друга цієї статті уточнює, що нормативні акти Уряду ухвалюються у формі постанов.

Статтею 46 Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік» установлено, що у 2025 році, на період дії воєнного стану, пенсійні виплати, призначені відповідно до спеціальних законів (зокрема, Законів «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про дипломатичну службу», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби» тощо), якщо їхній розмір перевищує десятикратний прожитковий мінімум для непрацездатних осіб, підлягають виплаті із застосуванням коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.

З матеріалів справи вбачається, що Постанова № 1 була ухвалена саме на виконання цієї норми Закону про Державний бюджет.

Перевіряючи правомірність Постанови № 1 у частині положень, які оскаржує позивач, колегія суддів виходить із такого.

В Україні діє принцип верховенства права. Конституція є актом найвищої юридичної сили; усі нормативно-правові акти повинні прийматися на її основі та відповідати її положенням (ст. 8 Конституції України).

Чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою, є частиною національного законодавства (ст. 9 Конституції України). Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права положення Конвенції та протоколів до неї, а також практику ЄСПЛ.

Беручи до уваги доводи відповідача щодо можливого відступу України від окремих зобов`язань за Конвенцією відповідно до статті 15, суд витребував інформацію у Міністерства юстиції України.

Згідно з отриманими відомостями, у зв`язку зі збройною агресією РФ та введенням воєнного стану Указом Президента від 24.02.2022 № 64/2022 Україна повідомила про відступ від зобов`язань за статтями 5, 6, 8, 10, 11, 13 Конвенції, статтями 1- 3 Додаткового протоколу та статтею 2 Протоколу № 4. Проте ці обмеження не стосуються соціальних прав, гарантованих статтею 46 Конституції України.

Аналіз документів свідчить, що відступ за статтею 1 Додаткового протоколу (право власності) стосувався виключно можливості примусового відчуження приватного або комунального майна для потреб держави в умовах воєнного стану - тобто не пов`язаний з регулюванням пенсійних виплат.

Отже, суд доходить висновку, що повідомлення України про відступ у порядку частини третьої статті 15 Конвенції не поширюється на правовідносини, пов`язані з оскаржуваними положеннями Постанови № 1, і не може впливати на оцінку їх відповідності Конституції та законам України

Принцип законності зобов`язує суб`єктів публічної адміністрації діяти виключно на підставі, у межах повноважень та в порядку, визначених Конституцією і законами України.

Зазначений принцип передбачає функціонування органів державної влади за моделлю спеціально-дозвільного регулювання, яке базується на відомому положенні: «заборонено все, крім прямо дозволеного законом; дозволено лише те, що однозначно передбачене законом». Такий підхід суттєво звужує дискрецію публічних органів при обранні варіантів поведінки та забезпечує здійснення владних повноважень виключно в межах правового поля, запобігаючи можливим зловживанням.

Вчинення державним органом або його посадовою особою дій, не передбачених законом, у непередбаченій законом формі чи спосіб, або вихід за межі компетенції, є підставою для визнання таких рішень, дій чи бездіяльності протиправними. На це, зокрема, вказав Верховний Суд у постанові від 11.09.2025 у справі № 120/1081/25.

Відповідно до частин 1 та 3 статті 1-1 Закону № 2262-XII система законодавства про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, базується на Конституції України та складається з цього Закону, Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» та інших нормативно-правових актів, ухвалених відповідно до цих законів. Зміна умов і норм пенсійного забезпечення відповідної категорії осіб може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до Закону № 2262-XII або до Закону «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

Незважаючи на це, оскаржувані положення Постанови № 1 фактично встановлюють підстави для обмеження пенсій шляхом застосування спеціальних коефіцієнтів до їхнього розміру, зокрема пенсій, призначених за Законом № 2262-XII. Такий підхід призвів до фактичного зменшення ГУ ПФУ розміру пенсійних виплат позивачу.

Оцінюючи цю невідповідність, колегія суддів враховує усталену правову позицію Верховного Суду. Так, у постанові від 09.06.2022 у справі № 520/2098/19 Верховний Суд наголосив, що обмеження виплати пенсії, призначеної відповідно до Закону № 2262-XII, не може встановлюватися актом Кабінету Міністрів України, адже такі зміни допускаються виключно шляхом внесення змін до закону.

Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції гарантує кожній особі право мирно володіти своїм майном. Пенсія підпадає під дію цієї норми, якщо національне законодавство передбачає право особи на її отримання, і за наявності встановлених умов держава не може відмовляти у здійсненні таких виплат.

У справі «Кечко проти України» (№ 63134/00) ЄСПЛ уточнив, що держава має право змінювати систему надбавок чи соціальних виплат шляхом внесення змін до законодавства. Проте, доки чинний закон прямо передбачає відповідні виплати та особа відповідає встановленим критеріям, відмова держави у їх здійсненні є неприпустимою (п. 23). Отже, існування законодавчо визначеної соціальної гарантії формує в особи обґрунтоване очікування в розумінні статті 1 Першого протоколу.

Колегія суддів погоджується з аргументами Кабінету Міністрів України та Міністерства соціальної політики щодо необхідності усунення дисбалансу між розмірами звичайних та спеціальних пенсій, тим більше за умов обмежених бюджетних ресурсів під час воєнного стану. Однак такі зміни можуть запроваджуватися виключно у межах закону та з дотриманням принципу верховенства права.

З огляду на наведене суд доходить висновку, що оскаржувані положення Постанови № 1 суперечать частині 3 статті 1-1 Закону № 2262-XII - нормативному акту, який має вищу юридичну силу порівняно з урядовою постановою.

Щодо аргументів відповідача про те, що Постанову № 1 ухвалено на виконання статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», суд зазначає таке.

Стаття 46 дійсно передбачає застосування коефіцієнтів до частини пенсій, розмір яких перевищує десять прожиткових мінімумів. Проте на час ухвалення Постанови № 1 одночасно діяли й положення частини 3 статті 1-1 Закону № 2262-XII, які прямо забороняють зміну умов пенсійного забезпечення осіб, звільнених із військової служби, будь-яким іншим шляхом, окрім внесення змін до самого Закону № 2262-XII.

Відповідач не надав належних аргументів, чому при підготовці Постанови № 1 було враховано лише норми Закону про Державний бюджет, але проігноровано вимоги спеціального Закону № 2262-XII.

Колегія суддів виходить із того, що у разі колізії норм законів однакової юридичної сили застосовується принцип lex specialis derogat generali - спеціальна норма має пріоритет над загальною. Це правило переважає навіть над принципом lex posterior. Як зазначив Конституційний Суд України (рішення № 5-р(II)/2020 від 18.06.2020), незастосування судами цих класичних колізійних принципів підриває дієвість верховенства права.

Оскільки пенсійні відносини військовослужбовців та прирівняних до них осіб регулюються спеціальним законом - Законом № 2262-XII - саме його норми мають перевагу перед нормами Закону № 4059-IX (Закон про Держбюджет-2025).

Отже, у разі суперечності між Законом про Державний бюджет та спеціальним законами застосуванню підлягають саме спеціальні закони, у даному випадку - Закон № 2262-XII.

Пояснення щодо складності внесення змін до Закону № 2262-XII в умовах воєнного стану не мають юридичного значення і не можуть виправдовувати ігнорування його імперативних норм.

Щодо доводів про можливість обмеження права на пенсію у зв`язку з дією воєнного стану суд зазначає таке.

Згідно зі статтею 64 Конституції України, під час воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися тимчасові обмеження конституційних прав, окрім прав, передбачених статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Основного Закону. Право на соціальний захист (стаття 46 Конституції України) не входить до переліку прав, які не можуть бути обмежені. Водночас таке обмеження може здійснюватися лише законом, а не підзаконним нормативно-правовим актом, яким є Постанова КМУ № 1.

Спеціальним нормативним актом, який визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб, є Закон України № 389-VIII від 12.05.2015 «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII).

Окремі особливості тимчасового обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина у зв`язку з введенням воєнного стану визначені статтею 6 Закону № 389-VIII, пунктом 5 частини першої якої встановлено, що в указі Президента України про введення воєнного стану зазначається вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Воєнний стан в Україні було введено Указом Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України № 2102-IX від 24.02.2022, пунктом 3 якого визначено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону № 389-VIII.

Тобто, Указом Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 не передбачено обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, визначених статтею 46 Конституції України, відповідно до якої громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Наступними Указами Президента України, якими продовжувався строк дії воєнного стану в Україні, перелік конституційних прав і свободи людини і громадянина, які можуть бути обмежені в умовах воєнного стану, не змінювався, що виключає можливість розширеного тлумачення переліку таких обмежень будь-яким органом державної влади. Тобто, Президент України не надав іншим органам державної влади можливості тимчасово на період дії воєнного стану обмежувати гарантії соціального захисту осіб, на яких поширюється дія Закону № 2262-ХІІ.

Подібного висновку дійшов Верховний Суд у справі № 640/8186/22 (постанова від 15.01.2024).

Отже, зазначений аргумент не доводить правомірність оскаржуваних положень Постанови № 1.

Отже, дослідивши матеріали справи, колегія суддів погоджєуться з висновокм суду першої інстанції про наявність підстав для визнання протиправними положень Постанови Кабінету Міністрів України № 1 з огляду на таке.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 950 від 18.07.2007 процедуру підготовки та прийняття актів Уряду унормовано Регламентом Кабінету Міністрів України, обов`язковим для застосування всіма органами виконавчої влади.

Частина третя статті 21 Закону України № 1045-XIV передбачає, що проєкти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних чи економічних відносин, підлягають розгляду з урахуванням позиції профспілок. Відповідно до пункту 7 параграфу 33 Регламенту, проєкти актів Кабінету Міністрів з питань формування та реалізації державної соціальної політики обов`язково надсилаються уповноваженим представникам всеукраїнських профспілок та організацій роботодавців.

Правовідносини у сфері пенсійного забезпечення є складовою соціальних відносин, а тому Постанова № 1 за предметом правового регулювання підпадає під дію зазначених норм. Доказів надсилання її проєкту відповідним суб`єктам матеріали справи не містять. Отже, Кабінет Міністрів України порушив встановлений пунктом 7 параграфу 33 Регламенту порядок підготовки проєкту нормативно-правового акта.

Частина шоста статті 50 Закону України № 794-VII та пункт 12 Порядку № 996 зобов`язують проводити консультації з громадськістю щодо проєктів нормативно-правових актів, які мають важливе суспільне значення або стосуються конституційних прав і обов`язків громадян.

Постанова № 1 визначає порядок застосування коефіцієнтів для обмеження розміру пенсійних виплат, що прямо впливає на реалізацію права на соціальний захист, гарантованого статтею 46 Конституції України. Відтак у Міністерства соціальної політики України як розробника акта виникав обов`язок провести консультації з громадськістю у формах, визначених Порядком № 996. Доказів проведення таких консультацій суду не надано.

Таким чином, Кабінетом Міністрів України порушено вимоги пунктів 5, 12 Порядку № 996 та пункту 1 параграфу 42 Регламенту щодо обов`язковості публічного обговорення проєкту постанови.

Суд враховує правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 16.03.2020 у справі № 640/284/19, відповідно до якої недотримання процедури прийняття нормативно-правового акта є самостійною підставою для визнання такого акта протиправним та нечинним.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли своє підтвердження, а тому таку необхідно залишити без задоволення.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 271, 272, 286, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2025 року-без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Л.В. Бєлова

А.Ю. Кучма

Повне судове рішення складено « 10» грудня 2025 року.