Справа № 640/33243/21
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2025-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Ганечко О.М.,

Кузьменка В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2025 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства «Харківські теплові мережі» до Північного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, «Схід-Теплоремонт» про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В :

Комунальне підприємство «Харківські теплові мережі» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, «Схід-Теплоремонт», в якому просило: визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби щодо процедури закупівлі UA-2021-08-09-010272-a, оприлюдненого в системі закупівель від 27.10.2021.

Позов обґрунтовано тим, що висловлювання відповідача у спірному висновку «може свідчити» є лише припущенням, яке засноване на власному тлумаченні відповідачем положень нормативно-правового акту, що має лише рекомендаційний характер.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2025 року - задоволено.

Визнано протиправним та скасовано висновок Північного офісу Держаудитслужби щодо процедури закупівлі UA-2021-08-09-010272-a, оприлюдненого в системі закупівель від 27.10.2021.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що тендерна документація складена позивачем з порушенням вимог законодавства України, а саме: замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документального підтвердження інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям; проте, позивач на підтвердження відповідності учасників кваліфікаційним критеріям встановив вимогу щодо надання лише довідки в довільній формі про наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, а також довідки у довільній формі про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід;

На думку скаржника, замовником не надано експертний звіт, на підставі якого визначено очікувану вартість предмета закупівлі, що не підтверджено визначення очікуваної вартості предмета закупівлі та порушено вимоги п.3 розділу 2 та п.1 розділу 3 Методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затверджена наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 року № 275 та вимог п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів», частини третьої пункту 10 постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 року № 560 «Про порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи», що може свідчити про порушення принципу максимальної економії, ефективності та пропорційності.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.09.2025 відкрито провадження у справі та призначено апеляційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження з 21 жовтня 2025 року.

У силу вимог частини першої статті 309 КАС України апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції має бути розглянута протягом шістдесяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, а апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції - протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження.

Частиною другою наведеної статті передбачено, що у виняткових випадках апеляційний суд за клопотанням сторони та з урахуванням особливостей розгляду справи може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на п`ятнадцять днів, про що постановляє ухвалу.

Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги, згідно норм ст. 309 КАС України.

Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідачем оприлюднено 27.10.2021 висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2021-08-09-010272-a, у відповідності до якого встановлено наступні порушення, вчинені позивачем.

Так, згідно частини першої статті 16 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям, проте, позивач на підтвердження відповідності учасників кваліфікаційним критеріям встановив вимогу щодо надання лише довідки в довільній формі про наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, а також довідки у довільній формі про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід.

Разом з тим, довідка не може розглядатись як документальна підтверджена інформація, відтак тендерна документація не містить спосіб підтвердження відповідності учасника установленим критеріям і вимогам Закону України «Про публічні закупівлі».

Крім того, замовником не надано експертний звіт, на підставі якого визначено очікувану вартість предмета закупівлі, що не підтверджено визначення очікуваної вартості предмета закупівлі та порушено вимоги п.3 розділу 2 та п.1 розділу 3 Методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затверджена наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 року №275 та вимог п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів», частини третьої пункту 10 постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 «Про порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи», що може свідчити про порушення принципу максимальної економії, ефективності та пропорційності.

З огляду на виявлені порушення відповідач зобов`язав Комунальне підприємство «Харківські теплові мережі» в межах законодавства розірвати договір з урахуванням вимог ЦК України та ГК України та потягом п`яти робочих днів з для оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.

Не погоджуючись з вказаним висновком відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що невідповідність оскаржуваного висновку вимогам, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування: обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття, свідчить про його протиправність та наявність підстав для скасування.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад врегульовані спеціальним Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Пунктом 11 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Статтею 3 Закону № 922-VIII передбачено, що закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об`єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.

У силу вимог статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником на веб-порталі Уповноваженого органу для загального доступу.

Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників.

Системний аналіз вищевикладених приписів надає підстави вважати, що спеціальним законодавством у галузі публічних закупівель регламентовано чітку та послідовну процедуру проведення торгів. Дана процедура, зокрема, передбачає необхідність визначення замовником переліку тендерної документації, що повинна бути подана учасниками торгів, та перевірку тендерних пропозицій на відповідність вимогам тендерної документації.

При цьому, порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентовано статтею 7-1 Закону України «Про публічну закупівлі», згідно з частиною першою якого моніторинг закупівлі здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Частиною другою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно з приписами статті 5 вказаного Закону контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

У свою чергу, Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43) визначено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення №43 реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки закупівель, моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення №43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відтак, Держаудитслужба у даному випадку наділена повноваженнями щодо здійснення моніторингу публічних закупівель у порядку, визначеному Законом України «Про публічні закупівлі».

За змістом положень частини шостої статті 8 Закону №922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.

Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Як свідчать матеріали справи, відповідачем оприлюднено 27.10.2021 висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2021-08-09-010272-a, у відповідності до якого встановлено наступні порушення, вчинені позивачем.

Так, згідно частини першої статті 16 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям, проте, позивач на підтвердження відповідності учасників кваліфікаційним критеріям встановив вимогу щодо надання лише довідки в довільній формі про наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій, а також довідки у довільній формі про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід.

Разом з тим, довідка не може розглядатись як документальна підтверджена інформація, відтак тендерна документація не містить спосіб підтвердження відповідності учасника установленим критеріям і вимогам Закону України «Про публічні закупівлі».

Крім того, замовником не надано експертний звіт, на підставі якого визначено очікувану вартість предмета закупівлі, що не підтверджено визначення очікуваної вартості предмета закупівлі та порушено вимоги п.3 розділу 2 та п.1 розділу 3 Методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затверджена наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 року №275 та вимог п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів», частини третьої пункту 10 постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 «Про порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи», що може свідчити про порушення принципу максимальної економії, ефективності та пропорційності.

Так, згідно частини першої статті 16 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

Якщо для закупівлі робіт або послуг замовник встановлює кваліфікаційний критерій такий як наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій та/або наявність працівників, які мають необхідні знання та досвід, учасник може для підтвердження своєї відповідності такому критерію залучити спроможності інших суб`єктів господарювання як субпідрядників/співвиконавців (частина третя статті 16 Закону № 922-VIII).

У той же час, що Законом № 922-VIII не встановлено вимог щодо документального підтвердження відповідності учасників зазначеному критерію.

Згідно з роз`ясненням Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 07.02.2017 № 3302-06/3812-06 замовник самостійно визначає кваліфікаційні критерії з тих, що передбачені статтею 16 Закону України «Про публічні закупівлі», та вказує в тендерній документації інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям. Крім того, у вказаному листі проінформовано, що замовники самостійно визначають перелік документів, якими учасник повинен підтвердити свою відповідність кваліфікаційним вимогам, з огляду на специфіку предмета закупівлі, керуючись принципами здійснення закупівель та з дотриманням законодавства загалом.

Метою цього критерію є підтвердження учасником наявності необхідних ресурсів, за допомогою яких учасник зможе виконати зобов`язання за договором про закупівлю, наприклад надати послуги чи виконати роботи. Такими ресурсами можуть бути транспортні засоби, будівельна техніка, обладнання чи інша техніка, за допомогою якої будуть надані послуги чи здійснені роботи, нерухоме майно, зокрема складські приміщення для зберігання товарів, інвентарю тощо. Який саме ресурс потрібен, визначається характером і потребою самої роботи чи послуги.

Для підтвердження відповідності учасника цьому кваліфікаційному критерію замовник може вимагати довідку в довільній формі про наявність відповідної матеріально-технічної бази та довідку у довільній формі про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід, а для підтвердження достовірності інформації, зазначеної в довідці, документи, які підтверджують право власності чи право користування зазначеним у довідці майном.

У свою чергу, позивач як замовник закупівлі у тендерній документації для підтвердження відповідності учасника кваліфікаційному критерію вимагав довідку в довільній формі про наявність відповідної матеріально-технічної бази та довідку у довільній формі про наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід.

Вказані обставини свідчать про те, що позивач у тендерній документації визначив спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством, а саме: довідка довільної форми.

Посилання скаржника на надання позивачем експертного звіту, на підставі якого визначено очікувану вартість предмета закупівлі, що не підтверджено визначення очікуваної вартості предмета закупівлі та порушено вимоги п.3 розділу 2 та п.1 розділу 3 Методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затверджена наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 року № 275 та вимог п.4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів», частини 3 пункту 10 постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 року № 560 «Про порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи», що може свідчити про порушення принципу максимальної економії, ефективності та пропорційності, слід зазначити наступне.

Методика визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затверджена наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 року № 275, застосовується для визначення замовником очікуваної вартості предмета закупівлі товарів, робіт та послуг, закупівля яких здійснюється відповідно до положень Закону України «Про публічні закупівлі» та має рекомендаційний характер.

Вказані обставини свідчать про те, що порушення актів законодавства, які мають рекомендаційний характер не може слугувати підставою для висновку про порушення позивачем як замовником закупівлі вимог Закону України «Про публічні закупівлі».

Відповідно, зазначення відповідачем в оскаржуваному висновку фрази «може свідчити про порушення принципу максимальної економії, ефективності та пропорційності» вказує про невідповідність оскаржуваного висновку вимогам, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування.

У той же час, під час моніторингу вказаної процедури закупівлі відповідачем не було встановлено будь-яких порушень, які спричинили конкретні негативні наслідки для бюджету.

Спірний висновок не містить відомостей стосовно неефективного, незаконного, нецільового використання бюджетних коштів, не встановлені обставини, що свідчать про зловживання учасників торгів та порушення інтересів сторін правочину.

Встановлені відповідачем обставини не пов`язані із порушенням Замовником принципів забезпечення ефективних та прозорих закупівель, засад конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, заходів запобігання проявам корупції у цій сфері або недобросовісної конкуренції.

З огляду на вказане, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

УХВАЛИВ :

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2025 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 частини п`ятої ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді О.М. Ганечко

В.В. Кузьменко