Справа № 420/24061/23
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2025-12-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 420/24061/23

адміністративне провадження № К/990/23390/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №420/24061/23

за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури

до Ізмаїльської районної державної (військової) адміністрації Одеської області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Мартен Груп»

про визнання протиправним та нечинним розпорядження,

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Мартен Груп» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року (у складі головуючого судді Бездрабка О.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2024 року (колегія у складі: головуючого судді Кравченка К.В., суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2023 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури (далі - позивач, прокурор) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Ізмаїльської районної державної (військової) адміністрації Одеської області (далі - відповідач, РДА), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Мартен Груп» (далі - третя особа, Товариство), в якому просив визнати протиправним та нечинним розпорядження РДА від 19 грудня 2022 року №198/ВА-2022 «Про затвердження детального плану територій земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту».

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор зазначав, що оскаржуване розпорядження РДА, яким затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, суперечить положенням містобудівного та природоохоронного законодавства України, зокрема: не враховує положення Схеми планування Ренійського району та запроектовану для наступного заповідання територію «Придунайські ліси»; в переважній частині не містить відомостей, які підлягають викладенню у детальному плані території, а фактично є звичайним копіюванням змісту ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій»; суперечить вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2022 року №1298 «Про внесення змін до Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації» (далі - Постанова №1298), оскільки не містить тематичного підрозділу «Режими регулювання забудови».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2024 року, позов задоволено; визнано протиправним та нечинним оскаржуване розпорядження РДА.

4. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов наступних висновків, а саме:

- прокурор має право на звернення до адміністративного суду з таким позовом в інтересах держави;

- затверджений спірним розпорядженням детальний план території передбачає зміну функціонального призначення території з «Інші зелені насадження» на «Будівлі та споруди річкового транспорту», що суперечить статті 19 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), так як згідно затвердженої рішенням Ренійської районної ради від 11 грудня 2014 року №398/32-VІ Схеми планування Ренійського району відповідна земельна ділянка знаходиться в межах позначки «Інші зелені насадження» та запроектованого об`єкту природно-заповідного фонду «Придунайські ліси» і ця територія є зарезервованою рішенням Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01 жовтня 1993 року у відповідності до статті 55 Закону України від 16 червня 1992 року №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон №2456-XII);

- оскільки рішення Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01 жовтня 1993 року прийнято у відповідності до редакції статті 55 Закону №2456-XII, яка діяла до 27 травня 2021 року і якою не визначалась строковість резервування територій та об`єктів природно-заповідного фонду, то в даному випадку діє принцип незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів;

- в порушення вимог Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року №926 (далі - Порядок №926), затверджений оскаржуваним розпорядженням детальний план території не містить тематичного підрозділу «Режими регулювання забудови» розділу «Забудова територій та господарська діяльність», а також тематичного підрозділу «Використання підземного простору» розділу «Інженерна підготовка та благоустрій території»;

- визнання оскаржуваного розпорядження протиправним та нечинним є належним способом захисту інтересів держави і застосування такого способу не призведе до непропорційного втручання у права Товариства на мирне володіння майном, оскільки останнє не є власником земельної ділянки, а лише має намір отримати її в оренду, що виключає порушення відповідного права.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування

5. Не погодившись із рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2024 року, Товариство звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

6. Доводи касаційної скарги по суті зводяться до того, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях не врахували висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 березня 2019 року у справі №826/16994/15, а також у постановах Верховного Суду від 07 жовтня 2022 року у справі №640/28857/20, від 14 січня 2022 року у справі №826/20453/16, від 22 грудня 2021 року у справі №640/3277/19, від 16 грудня 2021 року у справі №640/11468/20, від 16 грудня 2021 року у справі №420/6907/20, від 15 червня 2021 року у справі №2040/5680/18, від 29 квітня 2021 року у справі №587/517/16-а, від 25 березня 2021 року у справі №280/4506/18, від 24 березня 2021 року у справі №826/7258/18, від 28 січня 2021 року у справі №826/8174/17 й, як наслідок, неправильно застосували статтю 131-1 Конституції України, статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), визнавши наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах та права на звернення його до суду із цим позовом, й безпідставно вирішили спір по суті.

Стверджує, що ні прокурор, ні суди попередніх інстанцій всупереч вимогам процесуального закону, визначених частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не обґрунтували в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, наявність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора у спірних правовідносинах. Натомість, за висновком скаржника, законодавством визначено органи, на які покладено функції державного управління у сфері екологічного, містобудівного та земельного законодавства, а тому твердження прокурора, з яким погодилися суди, щодо відсутності органу, який має в даних правовідносинах захищати інтереси держави, є помилковим.

Наостанок посилається й на вирішення судами спору без повного та всебічного дослідження всіх обставин, що мають істотне значення для правильного розгляду справи.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

7. 18 червня 2024 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

8. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями (протокол від 18 червня 2024 року) справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.

9. Ухвалою Верховного Суду від 01 серпня 2024 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.

10. Прокурор та РДА, отримавши ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі, правом на подання відзивів на касаційну скаргу не скористалися.

11. Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

12. Рішенням Одеської обласної ради депутатів «Про заходи по збереженню та розвитку природо-заповідного фонду області» від 01 жовтня 1993 року затверджено перелік нововиявлених територій та об`єктів природо-заповідного фонду області місцевого значення, пунктом 64 якого визначено «Придунайські ліси» (ліси захисного характеру, які є місцем знаходження для рідкісних видів птахів та тварин), що розташовані на території Ренійського району, вздовж основного русла р. Дунай між протоками Вікова та Репіда на лівому березі Кислицького рукава.

13. Рішенням Ренійської районної ради від 11 грудня 2014 року №398/32-VІ затверджено схему планування Ренійського району, яка відноситься до містобудівної документації регіонального рівня, слугує першоосновою для втілення політики економічного розвитку регіону та має на меті створення оптимальної функціонально-територіальної та планувальної організації району, яка буде інтегрована у економічний простір України і забезпечить виважене управління територіями та сталий розвиток регіону.

14. Розпорядженням Одеської обласної військової адміністрації від 01 вересня 2022 року за №535/А-2022, Товариству надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду на 49 років земельної ділянки орієнтованою площею 3,0 га, для розміщення та експлуатації будівель і споруд річного транспорту, розташованої за адресою: Одеська область, Ізмаїльський район (за межами населених пунктів).

15. 05 вересня 2022 року Товариство звернулося до РДА з листом за №2022/09/05-1 про надання дозволу на розробку детального плану території для розміщення та експлуатації будівель і споруд річного транспорту.

16. Розпорядженням РДА від 15 вересня 2022 року №119/ВА-2022 надано Товариству дозвіл на розробку детального плану території земельної ділянки, орієнтовною площею 3,0 га, для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, розташованої за адресою: Одеська область, Ізмаїльський район, за межами населених пунктів; визначено замовником детального плану території - РДА; відповідальним за розроблення - Товариство, якого зобов`язано забезпечити розроблення детального плану території у суб`єкта господарювання, який має відповідати кваліфікаційний сертифікат, здійснити фінансування робіт з розроблення детального плану території, подати розроблений детальний план території до РДА для проведення громадського обговорення щодо врахування громадських інтересів.

17. На підставі вказаного розпорядження ТОВ «Бюро проектування та експертизи» відповідно до договору №2 про проведення проектних робіт, укладеного 05 жовтня 2022 року з РДА та Товариством, розроблено детальний план території земельної ділянки, орієнтовною площею 3,0 га, для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, розташованої за адресою: Одеська область, Ізмаїльський район, за межами населених пунктів. Відповідно до затвердженого детального плану території доцільність його розроблення обумовлена інвестиційними пропозиціями щодо розміщення та експлуатації об`єктів для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту на території Ізмаїльського району Одеської області (за межами населеного пункту), орієнтовною площею 3,0 га. Територія, на яку розробляється детальний план території, знаходиться за межами населеного пункту в 7 км південніше м. Рені, який є адміністративним центром Ренійської міської територіальної громади та не входить до складу жодної з територіальних громад. Територія, яка планується для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту, межує: зі сходу - автомобільна дорога М-15, за якою починаються сільськогосподарські угіддя, - поля, що оброблюються. Із півдня та півночі ділянки межують з землями, які не обробляються. Із заходу - річка Дунай.

18. Розпорядженням РДА від 19 грудня 2022 року №198/ВА-2022 затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту), для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту.

19. Листом від 21 липня 2023 року №12-1139ВИХ-23 прокурор звернувся до РДА, в якому просив надати правову позицію щодо підстав затвердження детального плану території всупереч положенням Схеми планування Ренійського району та щодо зарезервованої для наступного заповідання території - території «Придунайські ліси».

20. У листі від 03 серпня 2023 року №1/1/01-33/3040 відповідач повідомив, що розпорядженням РДА від 19 грудня 2022 року №198/ВА-2022 затверджено детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі за межами населеного пункту. Отже, положення щодо комплексного плану або генерального плану населеного пункту не може братись до уваги, враховуючи відсутність самого населеного пункту. Резервуванню підлягають території, що включають землі державної та комунальної власності. Рішення про резервування приймає орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність та користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України, на підставі технічної документації із землеустрою щодо резервування цінних для заповідання територій та об`єктів. Територія для створення об`єкту природно-заповідного фонду України «Придунайські ліси» зарезервована рішенням Одеської обласної ради народних депутатів від 01 жовтня 1993 року №496-ХХІ. Таким чином, п`ятирічний термін сплинув ще у 1998 році. В РДА відсутні відомості щодо продовження терміну дії чи прийняття нового рішення щодо резервування такої території.

21. Вважаючи, що затверджений оскаржуваним розпорядженням РДА детальний план території суперечить положенням містобудівного та природоохоронного законодавства, з огляду на допущення відповідних порушень вимог законодавства саме РДА, що виключає можливість здійснення нею захисту законних інтересів держави у спірних правовідносинах, прокурор звернувся до суду із цим позовом з метою захисту інтересів держави.

Позиція Верховного Суду

22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання процесуальних норм, вказує на наступне.

23. Ключовим правовим питанням у цій справі на стадії її касаційного розгляду є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді у спірних правовідносинах, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

24. Відповідаючи на таке питання й надаючи оцінку вищезазначеним аргументам касаційної скарги та висновкам судів попередніх інстанцій, Верховний Суд виходить з такого.

25. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Зміст вказаної норми Основного Закону дає підстави дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

27. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

28. Так, згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

29. У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

30. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

31. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

32. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом №1697-VII.

33. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

34. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

35. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

36. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

37. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

38. В контексті наведеного слід зазначити, що у статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

39. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

40. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а)спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

41. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001, від 23 червня 1997 року №2-зп, від 19 квітня 2009 року №7-рп/2009.

42. Спеціальним нормативно-правовим актом, який регламентує правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини є Закон України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року №2780-XII (далі - Закон №2780-XII).

43. Згідно із статтею 1 Закону №2780-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

44. У відповідності до статті 13 Закону №2780-XII до компетенції місцевих державних адміністрацій в сфері містобудування належить прийняття рішень щодо: реалізації державної політики у сфері містобудування на відповідній території; планування територій на відповідному рівні; підготовки пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території; інформування населення про плани розміщення найважливіших містобудівних, промислових, енергетичних і транспортних комплексів; забезпечення охорони культурної спадщини; моніторингу забудови та іншого використання територій.

45. Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, у якому визначено, що:

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

46. Відповідно до статті 19 Закону №3038-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

47. Пунктом 37 Порядку №926 передбачено, що у разі коли на територію не розповсюджуються повноваження жодної сільської, селищної чи міської ради, прийняття рішень та виконання функцій замовника з розроблення детального плану території здійснює райдержадміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - Рада міністрів Автономної Республіки Крим або відповідна облдержадміністрація.

48. У даному випадку предметом оскарження є розпорядження РДА від 19 грудня 2022 року №198/ВА-2022 «Про затвердження детального плану територій земельної ділянки орієнтовною площею 3,0 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту) для розміщення і експлуатації будівель і споруд річкового транспорту».

49. Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї категорії. Зокрема, у своїх постановах Верховний Суд дійшов висновку, що детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.

50. Отже, затверджуючи своїм розпорядженням детальний план території, відповідач здійснив нормативне регулювання відповідних відносин, визначивши стратегію планування та забудови територій відносно неперсоніфікованого кола суб`єктів.

51. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).

52. Водночас, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати сталий розвиток територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.

53. У Рішенні в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

54. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону №1697-VII.

55. За наведеного можна зробити висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

56. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів суспільства, громади. Це відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19.

57. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист таких порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду.

58. У даному випадку, звертаючись до суду, прокурор стверджував, що при виконанні повноважень, визначених статтею 131-1 Конституції України та статтею 23 Закону №1697-VII, встановлено порушення вимог містобудівного та природоохоронного законодавства внаслідок затвердження РДА детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 3 га, розташованої в Ізмаїльському районі (за межами населеного пункту), для розміщення та експлуатації будівель і споруд річкового транспорту.

59. Прокурор в позові зазначив, що оскаржуване розпорядження РДА спричиняє порушення суспільних інтересів, а тому відповідно до статті 131-1 Конституції України покладає на нього обов`язок звернення до суду з цим позовом. Оскільки саме РДА допущені відповідні порушення вимог законодавства під час здійснення планування території, то це виключає можливість здійснення відповідачем захисту відповідних інтересів у спірних правовідносинах.

60. На думку Суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави».

61. Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного й, як наслідок, державного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому обґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій, що прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону №1697-VII.

62. Зі змісту ж ухвалених у цій справі судових рішень по суті спору вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів або органів місцевого самоврядування, що виконують функції у сфері містобудівної діяльності.

63. Оцінюючи також відповідні доводи прокурора щодо наявності підстав для представництва інтересів держави, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, слушно зауважив, що законодавством України не визначено органу, який наділений правом на звернення до адміністративного суду з цим позовом. Прямої вказівки в законі про це не має. Отже, оскільки у позовній заяві оскаржується розпорядження РДА, то саме вказаний орган виконавчої влади, за встановлених у справі обставин, має відповідати за цим позовом.

64. У цьому аспекті слід зазначити й те, що за частиною четвертою статті 5 КАС України право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

65. З цією нормою кореспондуються й приписи пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

66. Наведене дає підстави для висновку, що, з урахуванням специфіки адміністративного судочинства, законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі. Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

67. Звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже, запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

68. Вказане у сукупності свідчить про правильність висновку суду першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, щодо наявності підстав для звернення саме прокурора до суду із цим позовом в інтересах держави.

69. Таким чином, доводи скаржника щодо відсутності підстав для представництва прокурора в суді у цій справі є безпідставними й не знайшли свого підтвердження у ході касаційного перегляду.

70. Наведені ж у касаційній скарзі доводи Товариства не спростовують таких висновків судів попередніх інстанцій, які, у свою чергу, не викликають розумних сумнівів, а також не свідчать про неправильне застосування ними норм матеріального права чи порушення процесуальних норм. Не містить касаційна скарга й необхідного обґрунтування на підтвердження того, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували одні й ті ж самі норми права всупереч змісту фактичних обставин справи та їх правовому значенню, згаданому у вираженому (відображеному) правовому висновку Верховного Суду у постановах, на які, як на підставу касаційного оскарження, послалося Товариство. В основі правозастосування Верховного Суду у вказаних скаржником справах лежать відмінні із цією справою фактичні обставини, які зумовили відповідне трактування і застосування норм права, як наслідок, такі висновки Верховного Суду не є релевантними до цієї справи.

71. Окрім того, варто зазначити, що встановлені та перевірені у ході розгляду справи як судом першої, так і апеляційної інстанції обставини у сукупності та взаємозв`язку дали судам підстави дійти висновку про порушення відповідачем процедури затвердження містобудівної документації та незаконність розпорядження РДА від 19 грудня 2022 року №198/ВА-2022.

72. Разом з тим, не погоджуючись із позицією судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, Товариство у касаційній скарзі посилається на обставини, яким суди надавали оцінку, останні були перевірені судами з дослідженням в судовому процесі доказів. Тобто фактично доводи касаційної скарги зводяться лише до переоцінки відповідних обставин, додаткової перевірки доказів, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.

73. За наведеного підстави вважати помилковим висновок судів першої та апеляційної інстанцій відсутні. Відповідних обґрунтованих мотивів на спростовання такої позиції судів в контексті обставин даної справи та підстав касаційного оскарження, визначених частиною четвертою статті 328 КАС України, скаржником не наведено.

74. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

75. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

76. Ураховуючи наведене, мотиви касаційної скарги, Верховний Суд не вбачає підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Мартен Груп» залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук А.Ю. Бучик