Справа № 200/18202/21
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2025-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 200/18202/21

адміністративне провадження № К/990/20795/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,

суддів: Кашпур О.В., Білак М.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції

касаційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 березня 2023 року (головуючий суддя - Кравченко Т.О.)

та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року (головуючий суддя - Блохін А.А., судді: Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В.)

у справі № 200/18202/21

за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

у с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

1. Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Донецької обласної прокуратури (далі - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Донецької обласної прокуратури щодо ненарахування ОСОБА_1 заробітної плати з 01 квітня 2020 року по 14 березня 2021 року, з 15 березня 2021 року по 22 жовтня 2021 року відповідно до положень ст. 81 Закону України "Про прокуратуру";

- зобов`язати Донецьку обласну прокуратуру нарахувати ОСОБА_1 заробітну плату за період з 01 квітня 2020 року по 14 березня 2021 року, з 15 березня 2021 року по 22 жовтня 2021 року, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", з урахуванням встановлених у цей період надбавок та премій і виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків і зборів) та фактично виплаченою сумою за вказаний період.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що в період з 28 липня 1994 року по 21 жовтня 2021 року він проходив службу на різних прокурорсько-слідчих посадах в прокуратурі Донецької області; остання займана ним посада з 15 грудня 2015 року по 21 жовтня 2021 року прокурор Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області.

Відповідно до Закону України від 19 березня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (надалі - Закон №113-ІХ) як прокурор місцевої прокуратури позивач проходив атестацію.

В листопаді 2020 року позивач не склав другий етап атестації у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, проте відповідною комісією йому наданий дозвіл перездати вказаний етап, про що винесене відповідне рішення.

Відповідно до наказів Офісу Генерального прокурора від 17 лютого 2021 року №39 «Про окремі питання забезпечення початку роботи окружних прокуратур» та № 40 «Про день початку окружних прокуратур» з 15 березня 2021 року утворені окружні прокуратури і припинена діяльність місцевих прокуратур шляхом їх реорганізації.

З 15 березня 2021 року позивач перебував в статусі прокурора місцевої прокуратури; до окружної прокуратури переведений не був у зв`язку з відсутністю рішення кадрової комісії про успішне проходження атестації і з цієї ж підстави був звільнений з посади прокурора місцевої прокуратури.

Разом з тим, виконуючи обов`язки прокурора Красноармійської місцевої прокуратури в Покровській окружній прокуратурі Донецької області з 15 березня 2021 року, позивач отримував заробітну плату на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» в мінімальному розмірі 5 660,00 грн.

22 жовтня 2021 року наказом керівника Донецької обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року № 2594-к позивач був звільнений з посади прокурора Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (пп. 2 п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

Звертаючись до суду з цим позовом, позивач вказує, що в період з 01 квітня 2020 року по 14 березня 2021 року та з 15 березня 2021 року по 22 жовтня 2021 року Донецька обласна прокуратура при нарахуванні та виплаті його заробітної плати мала застосовувати норми ст. 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (надалі - Закон №1697-VII), натомість протиправно застосовувала Постанову Кабінету Міністрів України № 505.

Позивач вказував на те, що у зв`язку з прийняттям Закону № 113-ІХ положення ст. 81 Закону № 1697-VII зазнали змін, зокрема, було визначено, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року; крім того, з`явилось положення про розмір посадового окладу прокурора окружної прокуратури у розмірі 20 прожиткових мінімумів для працездатних громадян з 1 січня 2021 року.

У той же час, п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX було визначено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури.

Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає конституції (є неконституційним) окреме положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачала, що норми і положення ст. 81 Закону № 1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

З огляду на це позивач стверджує, що, починаючи з 26 березня 2020 року, розмір посадового окладу прокурора має обчислюватися і визначатися виключно згідно з нормами ст. 81 Закону № 1697-VII.

Проте, і після прийняття Рішення Конституційним Судом України № 6-р/2020 відповідач нараховував заробітну плату, виходячи з розміру посадового окладу прокурора місцевої прокуратури, визначеного Постановою Кабінету Міністрів України № 505, тобто в меншому розмірі, ніж передбачено ст. 81 Закону № 1697-VII.

Не погоджуючись з бездіяльністю відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 03 березня 2023 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що системний аналіз приписів Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», дозволяє зробити висновок, що до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», яка була чинною в оспорюваний позивачем період.

Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, обласну прокуратуру, окружну прокуратуру, отримують заробітну плату згідно зі ст. 81 Закону № 1697-VII зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ.

Положеннями п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону № 113-ІХ.

Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, сформульованої у Рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 (абз. 11 пп. 2.2 п. 2), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні ст. 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення ст. 81 Закону №1697-VII зі змінами в розумінні ст. 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Разом з тим, Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі № 6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів ст. 81 Закону № 1697-VII зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні ст. 131-1 Основного Закону України, і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів.

Як наслідок, застосування ст. 81 Закону № 1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується з фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в новоутворені/оновлені прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).

Оскільки позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, то у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абз. 3 п. 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови Кабінету Міністрів України № 505.

Суди відхилили доводи позивача про те, що Донецька обласна прокуратура допустила щодо нього непряму дискримінацію в порівнянні з іншими прокурорами, зважаючи на те, що оплата праці решти прокурорів місцевих прокуратур, які не пройшли атестацію та не були переведені до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури чи окружної прокуратури, тобто мали статус, аналогічний статусу позивача, здійснювалася відповідно до п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ із застосуванням Постанови Кабінету Міністрів України № 505. Ті ж прокурори, які пройшли атестацію та були переведені до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури чи окружної прокуратури, отримували заробітну плату, визначену відповідно до ст. 81 Закону № 1697-VII в редакції Закону № 113-ІХ, проте на час виникнення спірних правовідносин позивач до цієї категорії прокурорів не належав.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 березня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

На обґрунтування позиції скаржник зазначає, що існує необхідність відступлення від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 14 вересня 2021 року у справі №320/1874/19, від 26 травня 2022 року у справі № 540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі № 160/13767/20, від 28 липня 2022 року у справі № 620/1338/21, від 19 жовтня 2022 року у справі № 540/352/21, від 30 листопада 2022 року у справах № 440/7678/21, № 160/11950/20, від 08 грудня 2022 року у справах №140/6013/21, № 280/3724/21, № 540/583/21, від 25 січня 2023 року у справі № 280/7476/21, а саме щодо застосування абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року.

Крім того, скаржник вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання необхідності застосування судами визначених у частині 4 статті 7 КАС України загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами у спірних правовідносинах з питань оплати праці прокурора після прийняття Конституційним Судом України рішення від 26 березня 2020 року №6-р/2020.

Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 визначена правова позиція, відповідно до якої заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення, що передбачає, що норми і положення статті 81 Закону застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, є таким, що суперечить частині другій статті 131-1 Основного Закону України.

Також позивач вказує, що предметом спору у цій справі є не оскарження бездіяльності відповідача щодо нарахування та виплати йому як прокурору Красноармійської місцевої прокуратури за оспорюваний період заробітної плати на підставі ч. 3 ст. 81 Закону № 1697-VII в редакції від 19 вересня 2019 року, яка регулює розмір заробітної плати прокурорів окружних прокуратур, а позивач просить нарахувати та виплатити заробітну плату як прокурору місцевої прокуратури відповідно до ч.3 ст. 81 Закону № 1697-VII в редакції від 14 жовтня 2014 року.

Приписи частини четвертої статті 7 КАС України передбачають, що якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

В разі виявлення ознак суперечності нормативного акту, належного до застосування, приписам Конституції України, суд зобов' язаний застосувати норми Конституції, як норми прямої дії, і не застосовувати нормативно- правовий акт, який хоч і регулює спірні правовідносини, але містить ознаки суперечності Конституції.

З огляду на висновки Конституційного Суду України в Рішенні № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року, приписи Закону № 113-ІХ в частині надання Кабінету Міністрів України повноваження встановлювати оплату праці працівників органів прокуратури мають ознаки суперечності приписам статті 131-1 Конституції України, а відповідно в силу частини четвертої статті 7 КАС України не повинні застосовуватися.

Дія частини 1 статті 81 Закону №1697-VII, яка регулює заробітну плату прокурорів не інакше як профільним Законом, не скасовувалася та не зупинялася, а тому, як зазначає позивач, саме норми цієї статті належать до застосування при вирішенні спору у цій справі.

У даній справі має місце неправильне застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, яке полягає у помилковому визначенні судами пріоритетності норм Постанови Кабінету Міністрів України №505, на яку відсилає бланкетна норма пункту 3 розділу ІІ Закону №113-ІХ, над частиною 1 статті 81 Закону №1697-VII після прийняття рішення Конституційним судом України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року.

Також позивач зазначає, що всупереч його волевиявленню він фактично не був залучений судом апеляційної інстанції до участі у розгляді його апеляційної скарги через неналежний відеозв`язок, що відповідно до приписів п. 4 ч.3 ст. 353 КАС України є однією із підстав для скасування судових рішень.

В ході судового засідання судом апеляційної інстанції не було з`ясовано, чи налаштовані технічні засоби, та може чи ні позивач приймати участь у судовому засіданні та використати свої процесуальні права, передбачені приписами ст. 44 КАС України, чим порушено принципи рівності і змагальності сторін та конституційні і процесуальні права позивача.

15 вересня 2023 року позивачем до Верховного Суду подано додаткові пояснення до касаційної скарги, в яких вказує, що законодавець, запровадивши Законом № 113-ІХ реформування системи органів прокуратури, наділив Кабінет Міністрів України повноваженням визначати своїм актом розмір винагороди прокурорів. У такий спосіб законодавець запровадив неоднакове регулювання оплати праці прокурорів, фактично поділивши їх на дві категорії: одна - переведені до окружної прокуратури, яким винагороду виплачують відповідно до Закону № 1697-VII; друга - ті, хто продовжував виконувати свої повноваження до дня звільнення або переведення до окружної прокуратури, для яких винагороду визначено підзаконним нормативним актом - постановою Кабінету Міністрів України.

Таку відмінність у ставленні до прокурорів місцевих та окружних прокуратур, які мають єдиний юридичний статус, не можна вважати об`єктивно виправданою, а тому вона є дискримінаційною.

Також позивач вказує, що у результаті нарахування відповідачем йому розміру заробітної плати відповідно до постанови Кабінету Міністрів України (яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури) були порушені приписи ст. 6 (через несумісність із принципом поділу влади); ст. 8 (через створення юридичної невизначеності, що є недодержанням принципу верховенства права/правовладдя); ст. 24 (через дискримінаційний підхід до питання винагороди прокурорів) та ст. 41 (через порушення права особи на власність) Конституції України.

03 січня 2024 року позивачем до Верховного Суду подано додаткові пояснення до касаційної скарги.

Так, позивач зазначає, що європейські стандарти зобов`язують державу Україна - члена Ради Європи гарантувати захист статусу прокурора законом як нормативним актом того самого рівня, що гарантує захист статусу судді, щоб забезпечити умови для дієвого правосуддя відповідно до вимог правовладдя.

Конституційні повноваження прокуратури в поєднанні з її інституційним місцем у системі правосуддя наближують функціонування прокуратури до європейських стандартів, насамперед в аспекті зміцнення ролі цієї інституції як важливого елементу системи кримінального правосуддя, що обумовлює потребу в наданні прокурорам гарантій незалежності законом, щоб забезпечити функціонування дієвої системи правосуддя, яка спроможна захистити права і свободи людини.

Діяльність прокуратури як єдиної системи для здійснення визначених Конституцією України функцій ґрунтується, зокрема, на незалежності прокурора, яка є невіддільним елементом його статусу, а визначені Законом № 1697-VІІ гарантії незалежності прокурора у взаємозв`язку зі статусом і повноваженнями прокуратури, що їх визначено статтею 131-1 Конституції України, становлять єдину систему гарантій незалежності прокурорів.

Проте, приписи Закону № 113-ІХ визначають відмінне від установленого статтею 81 Закону № 1697-VІІ регулювання оплати праці прокурорів, що свідчить про відмінність у підході законодавця до питання винагороди прокурорів, а отже, про неоднакове ставлення до прокурорів попри те, що їх наділено єдиним юридичним статусом за обсягом гарантій забезпечення їх незалежності як невіддільного складника цього статусу.

Правом подати відзив на касаційну скаргу в порядку статті 338 КАС України відповідач не скористався, що відповідно до вказаної статті не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 березня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року з підстав, визначених пунктами 2, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справ між суддями (у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у відставку) визначено такий склад колегії: головуючий-суддя - Мацедонська В.Е. , судді: Кашпур О.В., ОСОБА_4 .

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справ між суддями (у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_4 з посади судді Верховного Суду у відставку) визначено такий склад колегії: головуючий-суддя - Мацедонська В.Е., судді: Кашпур О.В., Білак М.В.

Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2025 року закінчено підготовчі дії та призначено розгляд цієї справи в порядку письмового провадження з 05 грудня 2025 року.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з 1994 року працював в органах прокуратури України.

З 15 грудня 2015 року ОСОБА_1 призначений на посаду прокурора Красноармійської місцевої прокуратури.

11 вересня 2020 року на підставі наказів Офісу Генерального прокурора від 03 вересня 2020 року № 410, від 08 вересня 2020 року № 414 прокуратура Донецької області перейменована у Донецьку обласну прокуратуру.

15 березня 2021 року керівник Донецької обласної прокуратури, керуючись ст. 11 Закону № 1697-VII, п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX та відповідно до вимог ст. 29 КЗпП України, видав наказ № 520-к, яким прокурору Красноармійської місцевої прокуратури Донецької області ОСОБА_1 , посада якого не передбачена наказом Генерального прокурора від 17 лютого 2021 року № 2ш, тимчасово з 15 березня 2021 року визначив робоче місце в Покровській окружній прокуратурі Донецької області.

22 жовтня 2021 року на підставі наказу від 21 жовтня 2021 року № 2594-к позивач був звільнений із займаної посади на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (пп. 2 п. 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ).

Згідно з довідкою про нараховану та виплачену заробітну плату за 2020 рік від 01 листопада 2021 року № 21-85-1107 та довідкою про нараховану та виплачену заробітну плату за 2021 рік від 01 листопада 2021 року № 21-85-1106 в період з січня 2020 року по жовтень 2021 року включно посадовий оклад позивача становив 5 660,00 грн.

Виходячи з цього посадового окладу, відповідач здійснював нарахування та виплату позивачу заробітної плати впродовж спірного періоду.

Не погоджуючись із діями відповідача щодо нарахування та виплати заробітної плати на підставі положень постанови Кабінету Міністрів України № 505, а не у розмірах, передбачених статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Так, предметом спору у цій справі, окрім іншого, є правомірність нарахування та виплати позивачу заробітної плати у розмірі, встановленому постановою Кабінету Міністрів України № 505 (згідно абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ), а не статтею 81 Закону №1697-VІІ.

Ураховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги у цьому касаційному провадженні, Верховний Суд, надаючи оцінку викладеним у касаційній скарзі доводам щодо незгоди з оскаржуваними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій має дати відповідь на питання, чи застосовуються в спірний період положення статті 81 Закону №1697-VII, до внесених Законом №113-ІХ змін, та з врахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, до прокурорів, які не пройшли атестацію у період проведення заходів реформування прокуратури відповідно до Закону №113-ІХ.

Правове регулювання спірних питань щодо виплати заробітної плати визначено Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», що набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким передбачена переатестація прокурорів.

Закон № 113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.

Згідно з пунктом 3 розд. ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

Отже, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування.

Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону № 113-IX, здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

За правилами частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

У світлі аргументів касаційної скарги позивача слід зазначити, що Верховним Судом вже неодноразово, зокрема, у постановах від 14 липня 2022 року у справі № 600/3960/21-а, від 21 липня 2022 року у справі №280/1992/21, від 28 липня 2022 року у справі №160/8181/21, від 28 липня 2022 року у справі № 620/1338/21, від 18 серпня 2022 року у справі №200/2499/21-а, від 18 серпня 2022 року у справі №240/18457/20, досліджувалося питання щодо застосування у подібних правовідносинах частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII з урахування Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію у період заходів реформування прокуратури відповідно до Закону №113-ІХ.

Здійснивши аналіз приписів Закону №113-ІХ, Верховний Суд у наведених постановах зробив висновок про те, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови № 505, яка була чинною у спірному періоді. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні, окружні прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону №1697-VII зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.

Крім того, у наведених постановах Верховний Суд звертав увагу на те, що положеннями пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації. Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону № 113-ІХ.

Стосовно застосування Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 у справі № 6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених постановах у справах № 600/3960/21-а, №160/8181/21, №620/1338/21, №240/18457/20 зазначив таке.

Акти Конституційного Суду України не є нормотворчими; іншими словами вони хоч і мають нормативний зміст, але не є нормативно-правовими (нормативно-юридичними) актами, адже суд конституційного контролю не виконує регулятивної функції. «Негативна» правотворчість Конституційного Суду України, як її подекуди називають у правовій доктрині, пов`язана з визнанням неконституційним правового акта чи його окремих положень, що має наслідком його/їх скасування, але і тільки. Конституційний Суд України у такий спосіб не може встановлювати «нову» норму та/чи змінити існуючу (чинну) норму права.

Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзац одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.

Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, як випливає з його змісту, ухвалювалося безвідносно до приписів Закону № 113-ІХ, які вже діяли на той час (зокрема щодо оплати праці працівників органів прокуратури під час «перехідного» періоду). Конституційне подання, за яким ухвалено Рішення, зрештою, цього аспекту не зачіпало, тож зважати треба й на це.

Таким чином, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону №1697-VІІ, зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах, серед іншого, від 21 вересня 2021 року у справі № 160/6204/20, від 13 жовтня 2021 року у справі №560/4176/19, від 26 листопада 2021 року у справі № 200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі № 6-р/2020 стосується приписів статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону № 1697-VII зі змінами в редакції Закону № 113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в "новоутворені"/"оновлені" прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).

Відтак, за висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального прокурора, обласну чи окружну прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови № 505.

Подібна правова позиція викладена і у постановах Верховного Суду від 14 вересня 2021 року у справі №320/1874/19, від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/154/20, від 04 листопада 2021 року у справі №640/537/20, від 14 липня 2022 року у справі № 160/13767/20, від 28 липня 2022 року у справі № 620/1338/21, від 19 жовтня 2022 року у справі № 540/352/21, від 30 листопада 2022 року у справах № 440/7678/21, № 160/11950/20, від 08 грудня 2022 року у справах №140/6013/21, № 280/3724/21, № 540/583/21, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, як на приклад застосування до спірних правовідносин вимог статті 81 Закону №1697-VII.

Колегія суддів уважає цю правову позицію справедливою та застосовною до спірних правовідносин у цій справі.

У розрізі обставин цієї справи Верховний Суд також констатує, що позивач, якого наказом від 21 жовтня 2021 року № 2594-к звільнено із займаної посади на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: Постанови № 505.

Проаналізувавши викладене, Верховний Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Водночас, реагуючи на доводи скаржника про необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 14 вересня 2021 року у справі №320/1874/19, від 26 травня 2022 року у справі № 540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі № 160/13767/20, від 28 липня 2022 року у справі № 620/1338/21, від 19 жовтня 2022 року у справі № 540/352/21, від 30 листопада 2022 року у справах № 440/7678/21, № 160/11950/20, від 08 грудня 2022 року у справах №140/6013/21, № 280/3724/21, № 540/583/21, від 25 січня 2023 року у справі №280/7476/21, а саме щодо застосування абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та визначення постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року, колегія суддів зазначає таке.

Посилання скаржника на те, що висновок Верховного Суду у наведених вище постановах щодо застосування абз. 3 п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ та визначення постанови Кабінету Міністрів України №505, як такої, що врегульовує спірні правовідносини, не відповідає конституційному правопорядку не є належним обґрунтуванням підстав для відступлення від висновку, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

З цього приводу, колегія суддів звертає увагу, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник повинен вмотивовано обґрунтувати необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях.

Верховний Суд уважає за доцільне зазначити, що статтями 8, 129, 147 Конституції України гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.

Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Необхідно зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.

За змістом частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У пункті 70 рішення від 18 січня 2001 року у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom»), заява № 27238/95, Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.

Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.

З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.

Надаючи правову оцінку доводам ОСОБА_1 наведеним у касаційній скарзі, Верховний Суд звертає увагу на те, що зміст скарги не дає підстав для висновку, що скаржник навів належне обґрунтування необхідності відступлення від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 14 вересня 2021 року у справі №320/1874/19, від 26 травня 2022 року у справі № 540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі № 160/13767/20, від 28 липня 2022 року у справі № 620/1338/21, від 19 жовтня 2022 року у справі № 540/352/21, від 30 листопада 2022 року у справах № 440/7678/21, № 160/11950/20, від 08 грудня 2022 року у справах №140/6013/21, № 280/3724/21, № 540/583/21, від 25 січня 2023 року у справі № 280/7476/21, та застосованого судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях.

Скаржник не наводить інших прикладів судових рішень, ухвалених після прийняття Верховним Судом вказаних постанов, у яких Верховний Суд по іншому застосовує норми права у подібних правовідносинах.

Правозастосовча практика в цій категорії справ є усталеною та стабільною, відсутні доводи щодо різного застосування Верховним Судом вищезазначених норм.

Доводи скаржника про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання необхідності застосування судами визначених у частині 4 статті 7 КАС України загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами у спірних правовідносинах з питань оплати праці прокурора після прийняття Конституційним Судом України рішення від 26 березня 2020 року №6-р/2020, колегія суддів також уважає безпідставними, ураховуючи таке.

Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 у справі №6-р/2020, на яке посилається позивач, стосується приписів статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону №1697-VII зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ). Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах застосуванню підлягають приписи абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови №505.

Водночас, відповідно до п. 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року визначено, що положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Частиною другою статті 152 Конституції України та частиною першою статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено, що Закон, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

В оспорюваний позивачем період відповідач керувався абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ при нарахуванні заробітної плати позивачу, що, у свою чергу, виключає протиправність її дій/бездіяльності та наявність підстав для накладення на неї негативних наслідків у вигляді зобов`язання нарахувати позивачу заробітну плату в іншому розмірі.

Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі №360/931/21.

Реагуючи на доводи ОСОБА_1 щодо неналежного відеозв`язку під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції, Суд зазначає, що у силу частини п`ятої статті 195 КАС України ризики технічної неможливості участі у відеоконференції поза межами приміщення суду, переривання зв`язку тощо несе учасник справи, його представник, який подав відповідну заяву, крім випадку коли суд після призначення судового засідання чи під час такого засідання втратив технічну можливість забезпечити проведення відеоконференції.

Зазначене відображено в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції, а також убачається з протоколу судового засідання в режимі відеоконференції №1517436. За таких обставин, відсутні порушення судом норм процесуального права, які тягнуть за собою скасування судового рішення.

В решті наведені у касаційній скарзі аргументи, зокрема щодо порушення судами норм процесуального права, неповне встановлення обставин у справі, не потребують перевірки касаційним судом, оскільки мають суто формальний характер, є загальними та фактично зводяться до переоцінки доказів, при цьому не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій та зумовлені незгодою з правовою позицією щодо оцінки обставин цієї справи, встановлених під час її розгляду.

Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскаржуваних рішень відсутні.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ІV. СУДОВІ ВИТРАТИ

З огляду на відсутність витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, останні не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 березня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року - залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.Е. Мацедонська

Судді О.В. Кашпур

М.В. Білак