Справа № 240/786/25
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2025-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2025 року

м. Київ

справа № 240/786/25

адміністративне провадження № К/990/24857/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Гриціва М.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу №240/786/25

за позовом Керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави до Словечанської сільської ради Коростенського району Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 17.01.2025 (суддя Токарева М. С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2025 (головуючий суддя Ватаманюк Р. В., судді Капустинський М. М., Сапальова Т. В.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2025 року Керівник Коростенської окружної прокуратури Житомирської області (далі - прокурор, позивач) в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Словечанської сільської ради Коростенського району щодо невжиття вичерпних заходів до забезпечення внесення відомостей до Державного земельного кадастру про віднесення земельної ділянки з кадастровим номером :04:000:0423 площею 26,37 га до самозалісених земель.

- зобов`язати Словечанську сільську раду Коростенського району вжити вичерпних заходів до забезпечення внесення відомостей до Державного земельного кадастру про віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 4284700:04:000:0423 площею 26,37 га до самозалісених земель.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 17.01.2025, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2025, повернув позовну заяву на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відповідно до якого позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави для висновку про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Суд зауважив, що жодних обставин, які перешкоджають Держлісагентству та Центральному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства звернутися до суду з позовом на захист порушеного права не наведено ні в обґрунтуванні прокурора, ні в листах зазначених органів.

Крім того прокурором серед кола позивачів, в інтересах яких заявлено позов, визначено Державну екологічну інспекцію Поліського округу, незважаючи на те, що прокурору було повідомлено, що питання бездіяльності органів щодо невіднесення земельних ділянок до самозалісених не відноситься до повноважень Інспекції.

Суд також наголосив на тому, що посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У червні 2025 року заступник керівника Житомирської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 17.01.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2025, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач вказує на неправильне застосування судами норм матеріального права (статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру») щодо підстав представництва прокурором інтересів держави та порушення процесуальних норм (статті 2, 5, 6, 242 КАС).

Наголошує, що прокурор проінформував компетентні органи про виявлені порушення і ці органи відреагували, зазначивши, що обізнані про такі порушення, але не здійснювали та не будуть здійснювати захист порушених інтересів.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 30.06.2025 відкрив касаційне провадження у справі.

Словечанська сільська рада подала відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити в задоволенні скарги та закрити касаційне провадження.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Конституція України визначає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 131-1).

Конституційний Суд України у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 роз`яснив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Частина третьою - п`ятою статті 53 КАС передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Перевіряючи висновки судів попередніх інстанцій про недоведення прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, зокрема з огляду на невстановлення причин бездіяльності компетентних органів, колегія судді враховує такі висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Суд зазначає, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

Велика Палата Верховного Суду в постановах від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 та від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 визначила «інтерес держави» як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.

Також колегія суддів звертає увагу на правову позицію, викладену в постановах Верховного Суду від 19.08.2020 у справі № 923/449/18, від 25.02.2021 у справі № 912/9/20 та від 18.06.2021 у справі № 927/491/19, згідно з якою прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі; достатньо довести, що орган, в інтересах якого заявлено позов, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, тоді як суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи прокурора щодо наявності чи відсутності повноважень відповідного органу державної влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Стверджуючи про бездіяльність компетентних органів, як підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави, позивач вказав на такі обставини.

Коростенська окружна прокуратура 10.10.2024 направила на адресу Держлісагенства та Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства повідомлення в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» про протиправну бездіяльність Словечанської сільської ради.

На адресу Бердичівської окружної прокуратури надійшла відповідь ДЕІ Поліського округу від 22.10.2024, у якій зазначено, що питання віднесення земельних ділянок до певних категорій та контроль за землевпорядкуванням не відноситься до повноважень Інспекції.

Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства на повідомлення Коростенської окружної прокуратури від 10.10.2024 повідомило, що в порядку вимог, визначених статтею 57 Земельного кодексу України, до Словечанської сільської ради було направлено:

- подання від 17.11.2023 № 04-17/1067 про віднесення земельних ділянок до самозалісених орієнтовною площею 4715,7959 га. У відповідь на подання орган місцевого самоврядування листом від 15.12.2023 № 2327 повідомив про віднесення земельної ділянки до самозалісеної площею лише 26,37 га;

- повторне подання від 14.02.2024 № 04-17/210 про віднесення земельних ділянок до самозалісених орієнтовною площею 4715,7959 га. У відповідь на подання Управління отримало рішення від 26.06.2024 № 1212 про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених.

Державне агентство лісових ресурсів у відповідь на повідомлення Коростенської окружної прокуратури від 10.10.2024 листом від 12.11.2024 повідомило, що не зверталося до суду з порушених у повідомленні питань. Крім того зазначило, що згідно з пунктом 3 часини другої статті 57-1 Земельного кодексу України рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Та додало копії відповідних подань та відповідей Словечанської сільської ради.

Прокурор зазначив, що Держлісагентству, Центральному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства, Державній екологічній інспекції Поліського округу, які уповноважені на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, достеменно було відомо про порушення, однак вони не вчиняли та не планували вчиняти будь-яких дій задля усунення цих порушень.

Підсумовуючи викладене, Суд зазначає, що під час касаційного перегляду справи підтвердилися доводи позивача про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення процесуальних норм, а відтак суди зробили помилковий висновок про наявність підстав для повернення позовної заяви прокурора.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Підсумовуючи викладене, ухала Житомирського окружного адміністративного суду від 17.01.2025 та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2025 підлягають скасуванню, а справа - направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС, Верховний Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 17.01.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2025 скасувати.

Справу № 240/786/25 направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.В. Тацій М.І. Грицiв С.Г. Стеценко