Справа № 380/8349/24
Суддя: Карп'як Оксана Орестівна
Дата ухвалення: 2025-12-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

з питань залишення позову без розгляду

02 грудня 2025 рокусправа № 380/8349/24

Львівський окружний адміністративний суд у складі судді Карп`як О.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами (в порядку письмового провадження) справу за адміністративним позовом Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Львівській області, Львівської районної державної адміністрації до Гуманітарного управління Городоцької міської ради Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов"язання вчинити дії, -

в с т а н о в и в:

На розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області (вул. Шевченка,3, м. Пустомити, Львівський район, Львівська область, ) в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Львівській області (вул. Підвальна, 6, м. Львів, 79008; ), Львівської районної державної (військової) адміністрації (вул. Винниченка, 18, м. Львів, 79008; ) до Гуманітарного управління Городоцької міської ради Львівської області (вул. Джерельна, 16, м. Городок, Львівський район, Львівська область, 81500; ) з вимогами:

1. Визнати протиправною бездіяльність Гуманітарного управління Городоцької міської ради Львівської області в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту, а саме: протирадіаційного укриття № 50859 за адресою - Львівська область, Львівський район, с. Добряни, вул. Зелена, 15, що у будівлі Добрянського НВК І-ПІ ст.; протирадіаційного укриття № 50875, за адресою - Львівська обл., Львівський район, с. Мшана, вул. Січових Стрільців, 25а, що на території Мшанського НВК І-ПІ ст.; протирадіаційного укриття № 50858, за адресою - Львівська обл., Львівський район, с. Керниця, вул. Шевченка, 108, що на території Керницького НВК І-ПІ ст., які перебувають на балансі Гуманітарного управління Городоцької міської ради Львівської області.

2. Зобов`язати Гуманітарне управління Городоцької міської ради Львівської області вчинити дії щодо приведення у стан готовності захисних споруд цивільного захисту, а саме: протирадіаційного укриття № 50859, за адресою - Львівська область, Львівський район, с. Добряни, вул. Зелена, 15, що у будівлі Добрянського НВК І-ПІ ст.; протирадіаційного укриття №50875, за адресою - Львівська обл., Львівський район, с. Мшана, вул. Січових Стрільців, 25а, що на території Мшанського НВК І-ІП ст.; протирадіаційного укриття № 50858, за адресою - Львівська обл., Львівський район, с. Керниця, вул. Шевченка, 108, що на території Керницького НВК І-ПІ ст., що перебувають на балансі Гуманітарного управління Городоцької міської ради Львівської області з метою використання їх за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Ухвалою від 19.04.2024 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Ухвалою від 01.07.2024 зупинено провадження у справі.

Ухвалою від 25.06.2025 поновлено провадження у справі.

В обґрунтування позовних вимог зазначено про те, що відповідно до доручення від 10.06.2022 №14529/0/1-22 «Про організацію укриття працівників та дітей в закладах освіти» у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, Пустомитівською окружною прокуратурою Львівської області здійснено вивчення стану додержання вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд).Згідно інформації Гуманітарного управління Городоцької міської ради Львівської області від 24.01.2024 та Львівського РУ ГУ ДСНС України у Львівській області від 16.01.2024 встановлено, що на території Городоцької об`єднаної територіальної громади наявна захисна споруда цивільного захисту протирадіаційне укриття №50859, що знаходиться за адресою Львівська обл., Львівський район, с. Добряни, вул. Зелена, 15, що у будівлі Добрянського НВК І-ПІ ст., протирадіаційного укриття № 50875, за адресою - Львівська обл., Львівський район, с. Мшана, вул. Січових Стрільців, 25а, що на території Мшанського НВК І-ПІ ст.; протирадіаційного укриття № 50858, за адресою - Львівська обл., Львівський район, с. Керниця, вул. Шевченка, 108, що на території Керницького НВК І-ПІ ст., які перебувають на балансі Гуманітарного управління Городоцької міської ради Львівської області. Згідно Актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту вказані споруди цивільного захисту оцінено як обмежено готові до використання за призначенням. З аналізу долучених актів прослідковується, що вищевказані порушення є однаковими, що свідчить про їх тривалий характер та, як наслідок, невжиття відповідних і достатніх заходів балансоутримувачем з метою усунення зафіксованих порушень та приведення захисної споруди у стан готовності. Згідно інформації відповідача від 24.01.2023 встановлено, що на приведення захисних споруд у стан готовності кошти з місцевого та державного бюджету не виділялися. Вказані обставини прокурор визначив, як підставу звернення до суду із даним позовом. Вважає, що обраний спосіб захисту права спрямований на захист інтересів держави, зокрема на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, на спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту у належному стані.

Після ознайомлення з матеріалами справи та покладеними в основу позовних вимог обставинами, суд вважає, що позовна заява прокурора підлягає залишенню без розгляду, з огляду на таке.

Так, відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За визначенням, що міститься у пункті 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду) суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту визначені частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У постанові від 13.03.2025 у справі № 990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, зробила висновок, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України).

Частиною п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру».

За правилами статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами першим, другим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. (абзаци перший, другий частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

При цьому указаною нормою закону законодавець зобов`язав прокурора навести обґрунтування щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

За усталеною позицією Верховного Суду, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (постанови від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22).

За обставинами цієї справи, прокурор звернувся до суду в інтересах держави як самостійний позивач і визначив відповідачем Гуманітарне управління Городоцької міської ради Львівської області. Своє звернення до суду прокурор обґрунтував відсутністю у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду, і відсутністю державного органу, якій уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності визначає Кодекс цивільного захисту України (тут і надалі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту; центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

Отже, приписами Кодексу цивільного захисту України визначено значну кількість суб`єктів, уповноважених діяти у сфері цивільного захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначено центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, (далі - Положення № 1052, тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За приписами пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За змістом пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

Отже, указаними положеннями закріплено повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до адміністративного суду лише з питань застосування заходів реагування.

Суд звертає увагу, що в постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 та від 30 січня 2025 року у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 30 січня 2025 року у справі № 400/10777/23, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".

Водночас указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту", згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України);

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України);

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51 Кодексу цивільного захисту України).

З 29.10.2022 набрали чинності норми Закону України від 06.10.2022 № 2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров`ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".

Незважаючи на вказані зміни у Кодексі цивільного захисту України, норми Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), на момент звернення прокурора до суду (22 грудня 2023 року), змінені не були.

На час виникнення спірних правовідносин механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку визначався Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138).

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Згідно з пунктом 12 Порядку № 138 (у редакції, чинній на час звернення до суду) здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства.

Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року № 883 "Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку" Порядок № 138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об`єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.

Указані зміни до Порядку № 138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових і позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Проте самостійне звернення до суду органу ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання як захід контролю Законом № 877-V не передбачено.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.

Отже, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту або оскарження дій щодо недопущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Суд наголошує, що запроваджені з 29 жовтня 2022 року зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України носять бланкетний характер, реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.

За висновком Верховного Суду, коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилося, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву.

У контексті викладеного, Верховний Суд звернув увагу на загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), передбачені статтею 4 Закону № 877-V, відповідно до частини четвертої якої орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Так, виключно законами встановлюються:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Указані норми, за висновком Верховного Суду, також визначають прямий зв`язок між законодавчим положенням і повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

Аналогічні висновки щодо відсутності у ДСНС, а, як наслідок, і в прокурора в особі ДСНС повноважень на звернення до суду з позовом до балансоутримувача захисної споруди щодо приведення її у належний стан були викладені Верховним Судом також у постановах від 24 січня 2025 року у справі № 520/13228/23, від 24 січня 2025 року у справі № 520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі № 560/17801/23, від 30 січня 2025 року у справі № 400/4928/22, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 12 лютого 2025 року у справі № 240/18400/23.

Суд на підставі аналізу зазначених норм законодавства та висновків Верховного Суду, викладених, зокрема, у справах № 520/16197/23 та № 400/10777/23, констатує, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень територіального органу ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

Таким чином, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 27 серпня 2025 року в справі № 260/165/23.

У постанові від 02.07.2025 у справі № 120/17511/23 Верховний Суд, аналізуючи законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, наголосив, що надання органам Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України.

У цій же постанові Верховний Суд зазначив, що можливість самостійного звернення до суду органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена. Питання повноважень органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

У постанові від 02.07.2025 у справі № 120/17511/23 Верховний Суд зазначив, що саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд.

У згаданій постанові Верховний Суд також наголосив, що приписи частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернутися до суду з саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

Також суд зауважує, що змінами до Кодексу цивільного захисту України, запровадженими Законом України від 08 листопада 2023 року № 3441-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб`єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров`я громадян" частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу викладена в наступній редакції: "Контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень".

Отже, норма спеціального нормативного акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу.

Суд також ураховує, що постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 вирішено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року N 64 "Про введення воєнного стану в Україні".

Водночас варто зауважити, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а положення статті 23 Закону № 1697-VII не наділяють прокурора повноваженнями наділяти суб`єктів владних повноважень додатковими повноваженнями, не передбаченими законом.

Суд також наголошує, що положення частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду з саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

Щодо обсягу повноважень Львівської районної державної (військової) адміністрації, суд зауважує, що подібне питання вже неодноразово розглядалося Верховним Судом у подібній категорії справ з аналогічних обставин.

У постанові від 18 червня 2025 року (справа № 440/11403/23) Верховний Суд указав, що зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України «Про правовий режим воєнного стану».

На виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану» для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24 лютого 2022 року № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій».

У зв`язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій (пункт 1 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 68/2022).

Статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено повноваження військових адміністрацій.

Частиною першою статті 15 вказаного Закону передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

В силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

Стаття 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.

За таких обставин, Суд робить висновок, що військова адміністрація не є особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30 січня 2025 року та 27 лютого 2025 року у справах № 420/22304/23 та 420/17642/22 відповідно.

Отже за наведеного нормативно-правового регулювання, відсутні підстави для звернення прокурора в інтересах держави в особі Львівської РВА, оскільки військові адміністрації не мають повноважень звертатися до суду з такими позовами.

З огляду на викладене, прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивачів.

Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС у Львівській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303), як на тому наголошує прокурор, обґрунтовуючи підстави звернення до суду із даним позовом

Зрештою суд зазначає, що позовні вимоги прокурора сформульовані надто загально, а підстави позову не містять належного викладення обставин, що перешкоджають використанню укриттів за призначенням та аргументів неможливості застосування адміністративних заходів для вирішення порушеного у позові питання більш оперативним шляхом, що і є метою забезпечення відповідної громади захисною спорудою.

Суд підкреслює, що позовна вимога в адміністративному процесі визначає не лише межі судового розгляду, а й ефективність судового захисту. Зміст позовної вимоги в адміністративному судочинстві має бути підпорядкований критерію її виконуваності, що є необхідною умовою реалізації принципу ефективного захисту прав. Такий підхід узгоджується як із національними правовими стандартами, так і з правовими позиціями Європейського суду з прав людини.

Застосовуючи означені висновки до вирішення цієї справи, суд констатує, що у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора з цим позовом до суду.

Суд зауважує, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Відтак, суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області без розгляду.

Керуючись ст. ст. 240, 248, 256, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

постановив:

Позов Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Львівській області, Львівської районної державної адміністрації до Гуманітарного управління Городоцької міської ради Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала суду може бути оскаржена до Восьмого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги у п`ятнадцятиденний строк з дати складання ухвали.

СуддяКарп`як Оксана Орестівна