Справа № 160/34098/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2025 року

м. Київ

справа № 160/34098/24

адміністративне провадження № К/990/27483/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Тетраграмматон 7", Товариства з обмеженою відповідальністю "Алесан", Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілл", Товариства з обмеженою відповідальністю "Голос Дніпра"

до Дніпровської міської ради,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Виконавчий комітет Дніпровської міської ради, Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради,

про визнання протиправним та нечинним рішення,

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Тетраграмматон 7", Товариства з обмеженою відповідальністю "Алесан", Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілл", Товариства з обмеженою відповідальністю "Голос Дніпра"

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Коршуна А.О., Сафронової С.В., Чепурнова Д.В. від 03 червня 2025 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 25 грудня 2024 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Тетраграмматон 7" (далі - ТОВ "Тетраграмматон 7"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Алесан" (далі - ТОВ "Алесан"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Сілл" (далі - ТОВ "Сілл"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Голос Дніпра" (далі - ТОВ "Голос Дніпра"), разом - позивачі, звернулися до суду з позовом до Дніпровської міської ради, в якому просили визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міської ради від 18 грудня 2024 року № 64/60 "Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі".

2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ "Тетраграмматон 7", ТОВ "Алесан", ТОВ "Сілл" та ТОВ "Голос Дніпра" покликалися на те, що 01 червня 2021 року, маючи дозволи на розміщення зовнішньої реклами у місті Дніпрі, уклали з Комунальним підприємством "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради договори про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів. Відповідач 18 грудня 2024 року затвердив Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі (далі - Положення), у пункті 1.4.4 якого передбачив демонтаж самовільно розташованих рекламних засобів - "без отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, у разі скасування дозволу, після закінчення строку дії дозволу - якщо строк дії дозволу не продовжено". Протягом 2023 та 2024 років позивачі ініціювали питання продовження строку дії більше 250 дозволів на розміщення зовнішньої реклами у місті Дніпрі, проте робочий орган Виконавчого комітету Дніпровської міської ради відмовив у цьому. Виконавчий комітет Дніпровської міської ради не виконує судових рішень у справах № 160/26954/23 та № 160/15159/24, якими Виконавчий комітет був зобов`язаний продовжити позивачам дію таких дозволів.

Дніпровська міська рада до затвердження проекту Положення не опублікувала його проект в засобах масової інформації відповідно до частини другої статті 13 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-ІV).

У преамбулі оскаржуваного рішення згадується Закон України від 12 травня 2022 року № 2259-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану" (далі - Закон № 2259-IX), який не зупиняє поширення дії Закону № 1160-ІV на прийняття проектів регуляторних актів.

Переліком заходів правового режиму воєнного стану, визначеним статтею 8 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII "Про правовий режим воєнного стану" (далі - Закон № 389-VIII), не передбачено запровадження заходів щодо демонтажу встановлених рекламних конструкцій. Без додержання процедури прийняття регуляторного акта, визначеного Законом № 1160-ІV, можуть прийматися регуляторні акти, лише пов`язані із запровадженням та здійсненням заходів правового режиму воєнного стану відповідно до статті 8 Закону № 389-VIII.

Запровадження порядку демонтажу рекламних засобів за відсутності визначених місцевих правил розміщення зовнішньої реклами може призвести до свавілля з боку органів місцевого самоврядування.

Затверджене відповідачем Положення порушує принцип правової визначеності, оскільки вжите у Положенні формулювання "уповноваженим Дніпровською міською радою комунальним підприємством згідно із статутними повноваженнями" позбавляє позивачів права встановити, до якого із утворених комунальних підприємств необхідно звернутися щодо повернення демонтованого майна.

3. Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради у письмових поясненнях просив відмовити у задоволенні позову, зазначав, що оскаржуваний нормативно-правовий акт було прийнято Дніпровською міською радою на пленарному засіданні у порядку та у спосіб, передбачених Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), Законом України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон № 2807-IV), в межах повноважень, визначених у Законі України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР "Про рекламу" (далі - Закон № 270/96-ВР) та Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила). Верховний Суд у постанові від 04 листопада 2024 року у справі № 260/1011/23 висловив правову позицію про можливість прийняття органом місцевого самоврядування у період дії воєнного стану нормативно-правових актів без врахування вимог Закону № 1160-ІV. Відсутність у місті Дніпрі затвердженого комплексного порядку розміщення реклами не перешкоджає реалізації положень оскаржуваного нормативно-правового акта. Незазначення у Положенні конкретного комунального підприємства дає змогу забезпечити універсальність нормативно-правового акта та уникнення внесення змін до Положення у разі зміни назви чи переліку підприємств, що відповідають за демонтаж.

4. Дніпровська міська рада у відзиві просила відмовити в задоволенні позову, покликаючись на правові позиції, висловлені у постановах Верховного Суду від 28 листопада 2023 року у справі № 640/10063/22 (щодо застосування статті 9 Закону № 389-VIII у питанні проведення громадських слухань) та від 04 листопада 2024 року у справі № 260/1011/23 (щодо застосування статті 9 Закону № 389-VIII у питанні здійснення органами державної влади та місцевого самоврядування повноважень в умовах воєнного стану). Закон не визначає залежність затвердження положення про демонтаж від прийняття порядку розміщення зовнішньої реклами. Інформація про структуру Виконавчого комітету Дніпровської міської ради є відкритою та доступною, тому незазначення у Положенні певного комунального підприємства не порушує принцип правової визначеності.

5. ТОВ "Сілл" у відповіді на пояснення Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради вказує, що оскаржуване Положення не містить обґрунтування його впливу на "забезпечення захисту безпеки громадян"; Департамент не розкриває змісту, що є порушенням встановлених правил розміщення реклами. Позов у справі № 260/1011/23 стосується інших правових підстав.

6. ТОВ "Сілл" у відповіді на відзив Дніпровської міської ради стверджує про порушення прав позивачів у зв`язку з ненаданням їм можливості подати зауваження та пропозиції до проекту нормативно-правового акта; наявності зауважень до формулювання пункту 1.4. Положення, яким створено можливість для посадових осіб Виконавчого комітету Дніпровської міської ради надавати перевагу одним розповсюджувачам реклами над іншими; пунктів Положення, в яких не конкретизовано назву "уповноваженого комунального підприємства"; пункту 2.1. Положення, яким передбачено факт вручення (невручення) розповсюджувачу реклами попередження; пунктів Положення, які передбачають наявності "контролюючого органу" замість "робочого органу". Відповідач не може затверджувати положення, яке надає органу місцевого самоврядування повноваження припиняти використання рекламних конструкцій, право на експлуатацію яких виникло на підставі дозвільної документації, оскільки таке припинення є втручанням у мирне володіння майном.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 04 березня 2025 року задовольнив позов.

8. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що рішення Дніпровської міської ради від 18 грудня 2024 року № 64/60 є регуляторним актом, прийнятим без дотримання процедур, передбачених Законом № 1160-ІV, зокрема, без аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту для обговорення, консультацій з громадськістю та надсилання проекту до Державної регуляторної служби; не міститься посилання на необхідність його прийняття у зв`язку із запровадженням воєнного стану. Виняток щодо незастосування цих вимог під час воєнного стану, передбачений частиною десятою статті 9 Закону № 389-VIII, не застосовується, оскільки рішення не стосується заходів воєнного стану за статтею 8 цього ж Закону (не пов`язане з охороною критичної інфраструктури чи іншими воєнними потребами), а спрямоване на регулювання сфери реклами та демонтаж майна. Крім того, рішення порушує принцип правової визначеності, оскільки на момент його прийняття в місті Дніпрі відсутні правила розміщення зовнішньої реклами (скасовані у судовому порядку у справі № 160/36/24), що робить норми невизначеними та дозволяє свавільні дії, а також суперечить Типовим правилам розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила), статті 36 Закону № 1160-IV та постанові Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики". Оскаржуване рішення не стосується питання наповненості бюджету та не створює умови, які можуть позитивно вплинути на обороноздатність й безпеку територіальної громади. Позивачі мають право на оскарження Положення за доктриною actio popularis, оскільки цей нормативно-правовий акт впливає на їхні інтереси як розповсюджувачів реклами з діючими дозволами на розміщення.

9. 06 березня 2025 року позивачі подали до суду першої інстанції заяву про ухвалення додаткового рішення, в якій просили стягнути з відповідача витрати на професійну правничу допомогу на користь кожного по 3 958,31 грн.

10. Дніпропетровський окружний адміністративний суд додатковим рішенням від 20 березня 2025 року задовольнив частково заяву та стягнув з Дніпровської міської ради на користь ТОВ "Тетраграмматон 7", ТОВ "Алесан", ТОВ "Сілл" та ТОВ "Голос Дніпра" по 2 000 грн кожному на відшкодування витрат на професійну правничу допомогу.

11. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 03 червня 2025 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 березня 2025 року та додаткове рішення від 20 березня 2025 року, ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову.

12. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення Міської ради від 18 грудня 2024 року № 64/60 має тимчасовий характер, діє лише на період воєнного стану та до 31 грудня року його припинення; в умовах воєнного стану, відповідно до частини десятої статті 9 Закону № 389-VIII, органи місцевого самоврядування можуть ухвалювати такі акти без обов`язкового аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту для обговорення та інших процедур з метою забезпечення належного та безперервного функціонування місцевого самоврядування і комунального сектору економіки.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

13. Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивачі подали до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просять скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2025 року та додаткове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 року у частині вимог, у задоволенні яких суд відмовив; залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 березня 2025 року та задовольнити у повному обсязі заяву про стягнення витрат на професійну правничу допомогу.

14. На обґрунтування касаційної скарги позивачі зазначають, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини десятої статті 9 Закону № 389-VIII, частини другої статті 3, частини другої статті 13 та частини першої статті 25 Закону № 1160-IV, статті 13 Закону № 280/97-ВР, частини четвертої статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI), а також не врахував правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 28 листопада 2023 року у справі № 640/10063/22 та від 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22 (щодо правил застосування частини десятої статті 9 Закону № 389-VIII), від 19 листопада 2024 року у справі № 160/2124/22 (щодо питання порушення з боку суб`єкта владних повноважень принципу правової визначеності).

Апеляційний суд залишив поза увагою лист Державної регуляторної служби України від 31 березня 2025 року № 1423/20-25, який підтверджує протиправність оскаржуваного рішення; не врахував, що оскаржуване рішення не містить обґрунтування його прийняття у зв`язку із впровадженням заходів правового режиму воєнного стану, чи необхідності наповнення місцевого бюджету територіальної громади у період дії правового режиму воєнного стану.

Суд першої інстанції порушив частину п`яту статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), з власної ініціативи зменшив розмір витрат на професійну правничу допомогу, які має відшкодувати відповідач; не врахував висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 11 серпня 2022 року у справі № 300/2050/19 (щодо умов зменшення витрат на правничу допомогу).

15. Відповідач подав відзив, в якому просить залишити касаційну скаргу позивачів без задоволення, обґрунтовуючи це тим, що позиція суду апеляційної інстанції у цій справі узгоджуються з висновками Верховного Суду, викладеними, зокрема, у постановах від 28 листопада 2023 року у справі № 640/10063/22, від 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22 та від 04 листопада 2024 року у справі № 260/1011/23; вважає, що обмеження щодо виконання вимог Закону № 1160-ІV поширюються на всі без винятку акти органу місцевого самоврядування. Роз`яснення Державної регуляторної служби України, на які покликаються скаржники, мають рекомендаційний характер.

Дніпровська міська рада висловила у письмовій формі заперечення проти задоволення заяви про відшкодування витрат на професійну правничу допомогу та просила зменшити розмір таких витрат, додатково заявляла про це у судовому засіданні, яке відбулося 20 березня 2025 року.

16. У додаткових поясненнях Дніпровська міська рада зазначає, що скасування локального "Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі" не створює правового вакууму, оскільки регулювання реклами базується на Законі № 1160-IV і Законі № 2807-IV та Типових правилах, які встановлюють вимоги до розміщення, дозволів та демонтажу самовільних конструкцій. Позиція скаржників, що без місцевих правил можна безкарно порушувати національне законодавство, є абсурдною. Термін "уповноважене комунальне підприємство" виправданий, оскільки дозволяє гнучкість без постійних змін до Положення. Конкретний виконавець визначається публічними рішеннями виконавчого комітету або ради, а процедура демонтажу включає акти з чіткою інформацією для власників про виконавця робіт. Посилання скаржників на справу № 160/2124/22 некоректне через неподібність фактичних обставин. Позиція скаржників, у разі її підтримки Верховним Судом, створить небезпечний прецедент, що може обмежити оперативність органу місцевого самоврядування у вирішенні питань життєзабезпечення громад. Законодавець свідомо запровадив тимчасові винятки із процедур регуляторної політики для забезпечення швидкого прийняття управлінських рішень під час війни. Вимога скаржників дотримуватись повної регуляторної процедури фактично унеможливлює виконання функцій місцевої влади, суперечить Закону № 389-VIII та підриває принцип ефективного управління.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

17. 26 червня 2025 року позивачі подали до Верховного Суду касаційну скаргу.

18. Верховний Суд ухвалою від 10 липня 2025 року відкрив касаційне провадження.

19. 18 липня 2025 року Дніпровська міська рада подала до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу, а 17 жовтня 2025 року - додаткові пояснення.

20. Верховний Суд ухвалою від 27 листопада 2025 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 28 листопада 2025 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ТОВ "Тетраграмматон 7", ТОВ "Алесан", ТОВ "Сілл" та ТОВ "Голос Дніпра" є юридичними особами, основними видами діяльності яких за КВЕД, є зокрема, 73.11 - рекламні агентства, 73.12 - посередництво в розміщенні реклами в засобах масової інформації.

22. 01 червня 2021 року позивачі, як розповсюджувачі реклами, уклали з Комунальним підприємством "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради договори про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів № 2612, № 1675, № 2470, № 2782, згідно з умовами яких комунальне підприємство на підставі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, наданих розповсюджувачам зовнішньої реклами відповідно до рішень виконавчого комітету міської ради, передає розповсюджувачам зовнішньої реклами в тимчасове користування на строк дії дозволів місця для розташування рекламних засобів, які перебувають у комунальній власності, а розповсюджувачі зовнішньої реклами розташовують рекламні засоби згідно з виданими дозволами та здійснюють оплату за тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів: ТОВ "Тетраграмматон 7" - 244 місця, ТОВ "Алесан" - 129 місць, ТОВ "Сілл" - 216 місць і ТОВ "Голос Дніпра" - 125 місць.

23. 18 грудня 2024 року Дніпровська міська рада, на підставі листа Департаменту торгівлі та реклами від 25 жовтня 2024 року № 8/5988, ухвалила рішення № 64/60 "Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок у місті Дніпрі", пункт 2 якого встановлює, що воно набуває чинності з дати оприлюднення, діє тимчасово - протягом воєнного стану та до 31 грудня року, у якому воєнний стан припинено або скасовано.

24. Позивачі зазначають, що таке рішення Дніпровської міської ради є протиправним, оскільки ухвалено з порушенням вимог Закону № 1160-IV, без проведення публічного обговорення, що обмежило їх право брати участь у прийнятті рішень, які безпосередньо впливають на їх діяльність як розповсюджувачів зовнішньої реклами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

26. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

27. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

28. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

29. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

30. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2025 року повною мірою не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.

31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди відповідно до частини другої статті 2 КАС України перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

33. Таким чином, суд здійснює перевірку рішень суб`єктів владних повноважень на предмет їх відповідності вимогам закону, дотримання меж повноважень та встановленого порядку, а також забезпечення принципу пропорційності.

34. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

35. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

36. Представницький орган місцевого самоврядування (Рада), відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР, в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

37. Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки (частина одинадцята статті 59 Закону № 280/97-ВР).

38. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (частина дванадцята статті 59 Закону № 280/97-ВР).

39. Стаття 1 Закону № 1160-ІV визначає регуляторний акт як прийнятий уповноваженим регуляторним органом:

нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

40. Таким чином, акт вважається регуляторним, якщо він прийнятий уповноваженим органом (зокрема, органом місцевого самоврядування), встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово до невизначеного кола осіб і спрямований на регулювання господарських відносин або адміністративних взаємодій між владою та суб`єктами господарювання (аналогічний висновок сформульований у постанові Верховного Суду від 05 липня 2023 року у справі № 160/3064/22).

41. У статті 1 Закону № 1160-ІV також наводиться визначення терміну: аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

42. Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій (частини перша та друга статті 8 Закону № 1160-ІV).

43. Стаття 9 Закону № 1160-ІV визначає, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

44. План діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих медіа цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих медіа розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Звіт про відстеження результативності регуляторного акта оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих медіа регуляторного органу, який прийняв цей регуляторний акт, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці цього регуляторного органу в мережі Інтернет (стаття 13 Закону № 1160-ІV).

45. Відповідно до частини першої статті 36 Закону № 1160-ІV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акта не був оприлюднений.

46. Таким чином, за загальним правилом невиконання встановленої законом процедури підготовки, аналізу, оприлюднення та прийняття регуляторних актів органом місцевого самоврядування свідчить про порушення вимог Закону № 1160-IV та статті 59 Закону № 280/97-ВР, що може бути підставою для визнання такого акта протиправним.

47. Виняток щодо незастосування деяких вимог регуляторної політики пов`язані із запровадженням та здійсненням заходів правового режиму воєнного стану.

48. Відповідно до статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема правовий режим воєнного і надзвичайного стану.

49. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначаються Законом № 389-VIII.

50. Органи місцевого самоврядування, відповідно до частини другої статті 9 Закону № 389-VIII, здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

51. Між тим, Законом України від 12 травня 2022 року № 2259-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану" (далі - Закон № 2259-IX) було доповнено статтю 9 Закону № 389-VIII частинами четвертою - десятою.

52. У Пояснювальній записці до законопроекту зазначалося, що "метою прийняття проекту Закону є врегулювання особливостей здійснення повноважень органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану, спрощення процедури прийняття кадрових рішень щодо посад в органах місцевого самоврядування, посад керівників суб`єктів комунального сектору економіки в умовах воєнного стану… Застосування закону після його прийняття дозволить запобігти втраті керованості державою в умовах воєнного стану".

53. Так, частиною десятою статті 9 Закону № 389-VIII встановлено особливий правовий режим функціонування органів місцевого самоврядування у період дії воєнного стану - на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону № 2939-VI, Закону № 1160-ІV та Закону України від 01 липня 2014 року № 1555-VII "Про державну допомогу суб`єктам господарювання".

54. Тобто, частина десята статті 9 Закону № 389-VIII на період дії воєнного стану звільняє органи місцевого самоврядування від дотримання усіх процедурних вимог Закону № 1160-ІV, зокрема:

1) підготовки аналізу регуляторного впливу (статті 8, 9 Закону № 1160-ІV), що включає: визначення та аналіз проблеми, яку пропонується розв`язати; обґрунтування неможливості розв`язання проблеми за допомогою ринкових механізмів; обґрунтування неможливості розв`язання проблеми за допомогою діючих регуляторних актів; визначення очікуваних результатів прийняття регуляторного акта; розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави; визначення цілей державного регулювання; визначення та оцінку усіх прийнятних альтернативних способів досягнення встановлених цілей; аргументацію переваг обраного способу досягнення цілей; опис механізмів і заходів забезпечення розв`язання проблеми; обґрунтування можливості досягнення встановлених цілей; доведення, що досягнення цілей є можливим з найменшими витратами; оцінку можливості впровадження та виконання вимог регуляторного акта; оцінку ризику впливу зовнішніх чинників; визначення показників результативності регуляторного акта; визначення заходів відстеження результативності.

2) оприлюднення проекту регуляторного акта для отримання зауважень та пропозицій (статті 9, 13 Закону № 1160-ІV), що передбачає: оприлюднення проекту акта в засобах масової інформації; надання можливості суб`єктам господарювання та їх об`єднанням, громадянам, громадським організаціям подавати зауваження та пропозиції; розгляд отриманих зауважень та пропозицій; оприлюднення результатів розгляду зауважень.

3) інших процедурних вимог, встановлених Законом № 1160-ІV.

55. Зазначена норма була запроваджена з метою забезпечення оперативного та ефективного здійснення повноважень органами місцевого самоврядування в умовах воєнного стану, коли звичайні процедури регуляторної політики можуть перешкоджати швидкому реагуванню на виклики, пов`язані з забезпеченням життєдіяльності територіальних громад, захистом інтересів громадян та функціонуванням комунального сектору економіки. Законодавець, вносячи зміни до Закону № 389-VIII, мав на меті спростити адміністративні процедури для запобігання втраті керованості на місцевому рівні, що безпосередньо слідує з пояснювальної записки до Закону № 2259-IX.

56. Таким чином, звільнення від вимог Закону № 1160-ІV поширюється на всі акти органів місцевого самоврядування, прийняті в період воєнного стану, незалежно від того, чи вони безпосередньо пов`язані з переліком заходів, викладеним у статті 8 Закону № 389-VIII, що зумовлено виключно необхідністю забезпечення функціонування системи місцевого самоврядування в умовах воєнної загрози і підтримки стабільності та безпеки громад.

57. Така воля законодавця є очевидною з тексту норми, яка не встановлює додаткових умов щодо предметного змісту актів органів місцевого самоврядування.

58. Важливим є те, що звільнення від вимог Закону № 1160-ІV діє у період дії воєнного стану, що підкреслює виняткову та тимчасову природу такого правового режиму, який завершиться одночасно із припиненням (скасуванням) воєнного стану.

59. Також Верховний Суд звертає увагу на те, що частина десята статті 9 Закону № 389-VIII застосовується однаково до всіх органів місцевого самоврядування на території України, де діє правовий режим воєнного стану, та до всіх категорій регуляторних актів, що виключає можливість свавільного або вибіркового застосування процедури.

60. Крім того, така норма не створює привілеїв для окремих суб`єктів господарювання чи груп громадян, а лише забезпечує можливість органів влади оперативно реагувати на виклики під час дії воєнного стану в інтересах територіальної громади.

61. При цьому, навіть регуляторні акти, які формально не входять до переліку заходів правового режиму воєнного стану, визначених статтею 8 Закону № 389-VIII, можуть опосередковано впливати на забезпечення оборони, безпеки та життєдіяльності територіальної громади в умовах дії воєнного стану.

62. У справі, що розглядається, оскаржується рішення Дніпровської міської ради від 18 грудня 2024 року № 64/60 "Про затвердження Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок в місті Дніпрі", яке є регуляторним актом, спрямованим на регулювання адміністративних відносин у сфері благоустрою населеного пункту, зокрема щодо демонтажу самовільно розміщених або таких, що не відповідають вимогам, рекламних конструкцій.

63. Зазначене рішення прийняте на підставі Закону № 280/97-ВР, Закону № 2807-IV, Закону № 270/96-ВР та Типових правил, має тимчасовий характер - діє лише протягом воєнного стану та до 31 грудня року його припинення.

64. Прийняття такого акта без підготовки аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту для отримання зауважень та пропозицій, обґрунтування необхідності регулювання, оцінки альтернатив, розрахунку витрат і вигод, оцінки ризиків та визначення показників результативності є правомірним відповідно до частини десятої статті 9 Закону № 389-VIII, оскільки воно спрямоване на забезпечення порядку в міському середовищі, що є частиною загальних заходів з підтримки благоустрою та безпеки в умовах воєнного стану.

65. Доводи скаржників про те, що виняток застосовується лише до актів, безпосередньо пов`язаних із запровадженням заходів правового режиму воєнного стану за статтею 8 Закону № 389-VIII, є необґрунтованими. Частина десята статті 9 Закону № 389-VIII не містить такого обмеження і поширюється на всі акти органів місцевого самоврядування в період воєнного стану.

66. Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 28 листопада 2023 року у справі № 640/10063/22, від 13 лютого 2024 року у справі № 320/5934/22 та від 04 листопада 2024 року у справі № 260/1011/23, де підкреслено, що в умовах воєнного стану органи місцевого самоврядування можуть приймати нормативно-правові акти без дотримання процедур регуляторної політики для забезпечення оперативного вирішення питань місцевого значення.

67. Посилання на постанову Верховного Суду від 19 листопада 2024 року у справі № 160/2124/22 є нерелевантним через відмінність фактичних обставин.

68. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що від Дніпровської міської ради для прийняття рішення від 18 грудня 2024 року № 64/60 не вимагалося дотримання процедури регуляторної політики, передбаченої Законом № 1160-ІV.

69. Разом з тим, апеляційний суд обмежився загальними висновками про тимчасовий характер акта та аналізом виключно процедурних питань щодо застосування частини десятої статті 9 Закону № 389-VIII, не розглянув питання відповідності змісту оскаржуваного Положення матеріальним нормам законодавства, принципу правової визначеності та принципу пропорційності.

70. Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

71. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї (частина третя статті 308 КАС України).

72. Пункт 3 частини першої статті 322 КАС України визначає, що у мотивувальній частині постанови суду апеляційної інстанції зазначаються, зокрема доводів, мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу; чи були і ким порушені, невизнані або оспорені права, свободи та (або) інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду.

73. Проте аргумент позивачів щодо невідповідності оскаржуваного Положення нормам, зокрема Закону № 270/96-ВР та Типових правил залишився без належної правової оцінки.

74. Зокрема, суд апеляційної інстанції залишив поза увагою доводи позивачів про те, що запровадження порядку демонтажу рекламних засобів за відсутності визначених місцевих правил розміщення зовнішньої реклами може призвести до свавілля з боку органів місцевого самоврядування та порушення принципу правової визначеності. Позивачі вказували, що після скасування судом "Порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі" у справі № 160/36/24 відсутні чіткі критерії для визначення того, які саме рекламні засоби підлягають демонтажу як самовільно розміщені.

75. Суд апеляційної інстанції обмежився загальним посиланням на Закон № 270/96-ВР та Типові правила, не дослідивши питання достатності цих актів для забезпечення передбачуваності та правової визначеності в питанні демонтажу рекламних конструкцій у місті Дніпрі.

76. Позивачі зазначали про те, що пункт 1.4.4 оскаржуваного Положення передбачає демонтаж рекламних засобів "після закінчення строку дії дозволу - якщо строк дії дозволу не продовжено", що фактично покладає на розповсюджувачів реклами негативні наслідки бездіяльності виконавчого комітету щодо продовження дозволів. Позивачі зазначали, що протягом 2023 та 2024 років ініціювали питання продовження строку дії більше 250 дозволів, проте виконавчий комітет безпідставно відмовив у цьому, і не виконує судові рішення у справах № 160/26954/23 та № 160/15159/24 про зобов`язання продовжити дію таких дозволів. Суд апеляційної інстанції не дослідив питання пропорційності та законності покладання на позивачів наслідків можливої неправомірної бездіяльності органу виконавчої влади; чи непродовження строку дії дозвільних документів може призводити до втручання у права власності без судового рішення.

77. Також апеляційний суд не надав правової оцінки твердженням позивачів, що затвердження Положення про демонтаж без відповідного положення про розміщення суперечить системності правового регулювання сфери реклами та створює ситуацію, коли демонтаж застосовуються за відсутності чітких первинних правил поведінки, та доводам про те, що Положення містить невизначені формулювання, зокрема "уповноважене Дніпровською міською радою комунальне підприємство згідно із статутними повноваженнями", що позбавляє суб`єктів господарювання можливості чітко ідентифікувати орган, до якого необхідно звернутися щодо повернення демонтованого майна.

78. Верховний Суд вважає, що ігнорування апеляційним судом аргументів позивачів призвело до передчасних та необґрунтованих висновків, що рішення Дніпровської міської ради від 18 грудня 2024 року № 64/60 прийнято, зокрема на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), тобто, відповідає вимогам частини другої статті 2 КАС України.

79. Частиною другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

80. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).

81. З огляду на положення статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

82. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

83. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.

84. З огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.

85. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

86. Верховний Суд звертає увагу на те, що суд першої інстанції задовольнив позов з двох підстав: порушення процедури прийняття регуляторного акта (недотримання вимог Закону № 1160-IV) та встановлення невідповідності змісту оскаржуваного рішення принципам правової визначеності й пропорційності.

87. Між тим, суд апеляційної інстанції обмежився дослідженням виключно процедурних питань щодо застосування частини десятої статті 9 Закону № 389-VIII, яка передбачає особливий режим діяльності органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану та дозволяє не дотримуватися процедур, визначених Законом № 1160-IV, не здійснив перевірки законності оскаржуваного акта за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС України, та не виконав вимоги частини першої статті 308 КАС України щодо перевірки законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційних скарг.

88. Також апеляційний суд не дослідив питання про те, чи не створює оскаржуване Положення умови для свавільних дій органів місцевого самоврядування за відсутності чітких критеріїв визначення рекламних засобів, що підлягають демонтажу, та інші питання, окреслені в пунктах 74-77 цієї постанови.

89. Водночас Верховний Суд підкреслює, що спрощена процедура прийняття нормативно-правових актів, запроваджена законодавцем на час воєнного стану, не усуває вимоги до цих актів відповідати критеріям, зазначеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема принципу правової визначеності.

90. Скасовуючи рішення суду першої інстанції виключно з мотивів дотримання відповідачем процедури прийняття акта, суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки іншій самостійній підставі позову - доводам щодо невідповідності змісту Положення вимогам "якості закону" та передбачуваності правил демонтажу.

91. Такий підхід не узгоджується з вимогами статті 308 КАС України щодо повноти перегляду справи й призвів до передчасного висновку про законність оскаржуваного акта без дослідження його змісту.

92. Оскільки Верховний Суд переглядає судові рішення з межах, передбачених статтею 341 КАС України, невстановлення апеляційним судом обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, унеможливлює ухвалення остаточного рішення та є підставою для направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

93. Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу ТОВ "Тетраграмматон 7", ТОВ "Алесан", ТОВ "Сілл" та ТОВ "Голос Дніпра" слід задовольнити частково, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2025 року скасувати, а справу - направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

94. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

95. Верховний Суд не змінює судових рішень та не ухвалює нове, тому новий розподіл судових витрат не здійснюється.

96. За результатами нового розгляду справи суд апеляційної інстанції має також перевірити законність і обґрунтованість додаткового рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 року, яким вирішувалося питання про розподіл судових витрат, понесених у зв`язку із розглядом справи у суді першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Тетраграмматон 7", Товариства з обмеженою відповідальністю "Алесан", Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілл", Товариства з обмеженою відповідальністю "Голос Дніпра" задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2025 року скасувати, а справу № 160/34098/24 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа