Справа № 320/25853/23
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2025-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 листопада 2025 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.,

суддів: Мєзєнцева Є.І., Оксененка О.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2023 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Печерської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України про зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИЛА:

Заступник керівника Печерської окружної прокуратури міста Києва звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України, в якій просив:

- зобов`язати Український науково-практичний центр ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України привести захисну споруду цивільної оборони - сховище № 102723, що знаходиться за адресою: Кловський узвіз, буд. 13 літ «А» у місті Києві, у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

Обґрунтовуючи позовні вимоги Позивач вказав, що у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України та введенням на всій території України воєнного стану органами прокуратури ретельно опрацьовуються інформації та повідомлення щодо порушення вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд).

Печерською окружною прокуратурою м. Києва виявлено факт неналежного утримання Державною установою Український науково-практичний центр ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин МОЗ України» захисної споруди цивільної оборони - сховища II класу № 102723 за адресою: Кловський узвіз, 13 літ «А» у місті Києві, а також факт бездіяльності уповноваженого органу (Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві) щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2023 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, приведення у стан готовності захисної споруди цивільної оборони - сховище № 102723, яка знаходиться за адресою: Кловський узвіз, буд. 13 літ «А» у місті Києві, з метою використання її за призначенням.

Зобов`язано Український науково-практичний центр ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України привести захисну споруду цивільної оборони - сховище № 102723, яка знаходиться за адресою: Кловський узвіз, буд. 13 літ «А» у місті Києві, у стан готовності, з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням Український науково-практичний центр ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

В апеляційній скарзі Український науково-практичний центр ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Зокрема, Український науково-практичний центр ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України зазначив, що він є бюджетною організацією яка фінансується за рахунок держави. Відповідач є балансоутримувачем захисної споруди цивільної оборони - сховище № 102723, що розташована за адресою м. Київ, Кловський узвіз 13-А, яка перебуває в його оперативному управлінні. Власником такої споруди є держава в особі Міністерства охорони здоров`я України, яке і є розпорядником бюджетних коштів виділених державою на потреби Міністерства охорони здоров`я України.

Відповідачем наголошено, що він починаючи з 2018 року приймав всі можливі заходи, щодо приведення захисної споруди у стан готовності до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України № 579 від 09.07.2018, не одноразово звертаючись до Міністерства охорони здоров`я України про виділення коштів на ремонт та реконструкцію такої захисної споруди, проте з невідомих причин такі кошти не виділялись.

Відповідачем також вказано, що законодавством України дійсно передбачено обов`язок власників або ж балансоутримувач і в захисних споруд цивільного захисту утримувати такі споруди у стан готовності для використання за призначенням. Проте, в разі якщо балансоутримувач є бюджетною установою, яка не має доходу, який може використовуватись на ремонт та утримання споруд цивільного захисту обов`язок приведення захисної споруди у стан готовності до використання за призначенням лежить на власнику такої споруди, а саме на Міністерстві охорони здоров`я України.

Заступником керівника Печерської окружної прокуратури міста Києва подано відзив на апеляційну скаргу Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.

Також, Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві подано відзив на апеляційну скаргу Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Печерською окружною прокуратурою м. Києва 21.09.2022 внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань № 0000147 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 357 КК України, за фактом вибуття з комунальної власності захисних споруд цивільного захисту.

Під час досудового розслідування встановлено, що на обліку у відділі з питань цивільного захисту Печерської районної в місті Києві державної адміністрації перебуває сховище II класу № 102723 за адресою: Кловський узвіз, 13 літ «А» у місті Києві. Вказане сховище площею 3290,8 кв.м вбудоване в дев`ятиповерхову будівлю 1985 року побудови, при цьому, з долученого до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно технічного паспорту увійшло сховище площею 2321,6 кв.м. та сходи 969,2 кв.м. Вказана споруда цивільного захисту розрахована на укриття 3700 осіб, перебуває на балансі та в оперативному управлінні Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин МОЗ України, що підтверджується паспортом сховища та обліковою карткою на нього, інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, копії яких долучено до позовної заяви.

Згідно з даними Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, право власності на захисну споруду зареєстровано за державою в особі Міністерства охорони здоров`я.

Спеціалістами відділу цивільного захисту Печерського РУ ГУ ДСНС у м. Києві неодноразово проводились перевірки дотримання Центром вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки при утриманні цієї захисної споруди цивільної оборони.

Зокрема, 04.04.2019 провідним інспектором відділу ЗНС Печерського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві Басарабом Я.С., начальником відділу з питань цивільного захисту Печерської РДА в м. Києві Масляком В.В., у присутності заступника головного лікаря з адміністративно-господарчої праці ДНУ «Український НПЦ ендокринної хірургії» Зброцького В.І., провідного спеціаліста цивільного захисту ДНУ «Український НПЦ ендокринної хірургії» Ісаченка О.І. проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту - сховища № 102723, про що складено акт, згідно з яким сховище оцінюється як неготове до використання за призначенням.

Також, у січні 2020 року Печерським районним Управлінням ГУ ДСНС України у м. Києві проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої виявлені наступні порушення у сфері цивільного захисту: захисна споруда не обладнана пожежною сигналізацією; не забезпечено утримання захисної споруди у належному технічному стані і готовності до укриття персоналу; не відновлено захисні властивості як споруди в цілому, так і окремих її елементів: входів і аварійних виходів, захисно- герметичних і герметичних дверей і ставень, проти вибухових пристроїв; не розроблено документацію, яка повинна знаходитися в захисній споруді згідно встановленого переліку.

За результатами перевірки складено акт від 24.01.2020, в якому зазначено про необхідність прийняття відповідних заходів щодо усунення виявлених недоліків.

Крім того, Печерським РУ ГУ ДСНС України в м. Києві 24.01.2020 складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, вказаних в акті, який 24.01.2020 отримано Інженером з експлуатації споруд цивільного захисту.

У травні 2021 року комісією у складі: головного інспектора відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Печерського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві Омельченка А.М., начальника відділу з питань цивільного захисту Печерської районної в м. Києві державної адміністрації Сахно В.І., головного спеціаліста відділу з питань цивільного захисту Печерської районної в м. Києві державної адміністрації Масляка В.В., у присутності заступника головного лікаря з адміністративно-господарської роботи «Український науково-практичний центр ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин МОЗ України» Зброцького В.І., проведено комплексну перевірку (спеціальний огляд) захисної споруди цивільної оборони - сховища № 102723, про що складено акт від 13.05.2021.

Перевіркою встановлено наступні порушення: приміщення сховища сирі, захаращені мотлохом; аварійний вихід заблоковано; противовибухові пристрої іржаві, знаходяться в незадовільному стані, не змащені, не пофарбовані, не зачиняються; в системі вентиляції - фільтри ФЯР іржаві, не проварені в індустріальному маслі, знаходяться не у ванні з мастилом, немає герметичності по контуру; ФП - іржаві, немає герметичності по контуру потребують заміни; герметичні клапани прилягають не щільно, не пронумеровані згідно з експлуатаційною схемою, не промаркіровані, не закриті і не опломбовані; клапани надмірного тиску не пронумеровані, не відрегульовані під надмірний тиск, не закриті і не опломбовані; повітропроводи - немає герметичності по контуру, відсутні покажчики руху повітря, відсутні шибери; електроручні вентилятори в наявності, не витримані терміни обслуговування; вентилятори витяжної системи розукомплектовані, не працюють; відсутній прилад для виміру підпору повітря; відсутній режим регенерації; в системі водопостачання відсутні покажчики руху води, безнапірні та напірні баки брудні, на кранах відсутні вентилі; запірна арматура не справна; водопровідні труби не пофарбовані; в системі каналізації приміщення не опечатані, трубопроводи каналізації не пофарбовані, резервуари для збору фекальних вод не обслужені, не опечатані; насоси відкачки не працюють, запірна арматура не відчиняється, не обслужена; в системі електропостачання - труби електропроводки не пофарбовані, щити освітлення та управління розукомплектовані; відсутній зв`язок; відсутнє заземлення електроспоживачів і т.д.; має місце просочування ґрунтовних вод, гідроізоляція в незадовільному стані; відсутні засоби пожежогасіння; відсутні прилади виявлення радіоактивного забруднення; у приміщеннях ДЕС - двері не зачиняються, ущільнююча гума затверділа, оголовки повітрязабірних та вихлопних каналів ДЕС не обслужені, противновибухові пристрої іржаві, фільтри ФЯР іржаві, не проварені в індустріальному маслі, немає герметичності по контуру, приміщення не обладнані системою АПГ; відсутній робочий інструмент, документація у захисній споруді здебільшого відсутня; герметичність захисної споруди не перевіряється.

За висновком комісії сховище № 102723 не готове до прийняття осіб, що укриваються.

В серпні 2022 року комісією у складі: заступника начальника відділу реагування на надзвичайні ситуації та ліквідації їх наслідків Печерського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві Голотою В.В. та Начальника відділу з питань цивільного захисту Печерської РДА в м. Києві Зволинським В.Д., Головного спеціаліста відділу з питань цивільного захисту Печерської РДА в м. Києві Масляком В.В., у присутності Завідувача відділом інженерно-технічного забезпечення «Український науково-практичний центр ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин МОЗ України» Зброцького В.І., повторно проведено комплексну перевірку (спеціальний огляд) захисної споруди цивільної оборони - сховища № 102723, про що складено акт.

В ході перевірки встановлено, що порушення вимог утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 не усунено.

Відповідно до висновку, викладеного в акті від 26.08.2022, сховище № 102723 оцінюється як неготове до прийняття осіб, що укриваються.

07.06.2023 під час проведення оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту - сховища № 102723 за адресою: Кловський узвіз, 13 літ «А» у місті Києві, встановлено, що вказані вище порушення не усунено, про що складено акт, відповідно якому споруда оцінюється як не готова.

Таким чином, Українським науково-практичним центром ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин МОЗ України не усунуто виявлені під час перевірок порушення та не приведено сховище № 102723 у належний стан.

Враховуючи початок повномасштабної військової агресії Російської Федерації проти України та введення 24.02.2022 на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриття безпосередньо за призначенням - для захисту цивільного населення, у зв`язку з чим уповноваженими органами проводиться відповідний контроль.

Вважаючи бездіяльність Відповідача щодо приведення у стан готовності захисної споруди № 102723 протиправною, Заступник керівника Печерської окружної прокуратури міста Києва звернувся з даним адміністративним позовом до адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що сховище № 102723 за адресою: Кловський узвіз, 13 літ «А» у Печерському районі міста Києва є важливою захисною спорудою цивільної оборони, яка при необхідності, у разі надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів, здатна розмістити 3700 мешканців району, що проживають поблизу вказаного укриття, але центр упродовж тривалого часу систематично не виконує вимоги законодавства у сфері цивільного захисту та вимоги органів ДСНС, через що сховище залишається у непридатному до використання стані, що може завдати шкоди життю та здоров`ю людей.

Судом також зазначено, що вчинені дії Відповідачем у вигляді листування з 2018 року щодо приведення спірної захисної споруди у належних стан, не є свідченням виконання припису щодо усунення виявлених порушень та не вивільнює Відповідача від виконання норм діючого законодавства, саме вчинити дії, що спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту - сховища № 102723, безпосередньо враховуючи обставини введеного в країні воєнного стану з 24.02.2022.

На підставі вищевикладеного, з огляду на встановлену в ході розгляду даної справи протиправну бездіяльність Відповідача, суд дійшов висновку про наявність обґрунтованих підстав для задоволення адміністративного позову.

Колегія суддів не повній мірі погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

При цьому, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 частини другої ст. 129 Конституції України).

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Згідно з частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Таким чином прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав Позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Прокурор не може вважатись альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі № 826/15235/18, від 05 березня 2020 року у справі № 520/6826/19.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

При цьому, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Вказаний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

З огляду на викладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов`язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Тобто, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та інші закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

При цьому, Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

У зв`язку з наведеним, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Отже, таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13 жовтня 2020 року у справі № 810/2509/17 та від 28 квітня 2021 року у справі № 809/964/16.

Як вбачається з даного адміністративного позову, Заступником керівника Печерської окружної прокуратури міста Києва заявлено позов в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Відповідно до пункту 12 Порядку № 138 здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.

Питання утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди) внормовано Вимогами щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 30 липня 2018 року за № 879/32331 (далі - Вимоги № 579).

Згідно з п. 1 розділу ІІ Вимог № 579 споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Відповідно до п. 7 розділу ІІ Вимог № 579 споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Отже, законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

Таким чином, Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у місті Києві на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості Позивача.

Відтак, беручи до уваги встановлені за результатами дослідження наявних у справі доказів, колегія суддів дійшла висновку, що оскільки у ДСНС відсутні повноваження на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, то відповідно, у прокурора відсутнє право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 19, 131-1 Конституції України та статті 68 Кодексу цивільного захисту України.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постановах від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22, від 09 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі № 400/4238/22, від 24 січня 2025 року у справі № 400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23, від 02 липня 2025 року у справі № 120/17511/23, від 07 серпня 2025 року у справі № 120/12257/23, від 07 серпня 2025 року у справі № 480/6909/23, від 08 серпня 2025 року у справі № 520/30123/23, від 12 серпня 2025 року у справі № 520/26076/23.

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви Позивачеві.

Проте, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Аналогічну правову позицію щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави висловив Верховний Суд у постановах від 25 вересня 2025 року у справі №520/16731/23, від 29 вересня 2025 року у справі № 420/5350/23, від 09 жовтня 2025 року у справі № 240/28454/23, від 09 жовтня 2025 року у справі № 420/22654/23, від 30 жовтня 2025 року у справі № 120/13258/23.

Враховуючи вищевикладене та перевіривши всі фактичні обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги підлягають залишенню без розгляду, та про наявність правових підстав для застосування до спірних правовідносин наслідків, встановлених пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України.

Оцінюючи інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до частини 1 статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Розглянувши доводи Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що судове рішення постановлено при неповному з`ясуванні обставин справи та з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, рішення суду першої інстанції скасуванню, а адміністративний позов залишенню без розгляду.

Керуючись статтями 240, 241, 242, 243, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України - задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2023 року скасувати та прийняти нове судове рішення, яким адміністративний позов Заступника керівника Печерської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Українського науково-практичного центру ендокринної хірургії, трансплантації ендокринних органів і тканин Міністерства охорони здоров`я України про зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя В.П. Мельничук

Судді: Є.І. Мєзєнцев

О.М. Оксененко