Справа № 420/3640/25
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2025-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 листопада 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/3640/25

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Коваля М.П.,

суддів Джабурія О.В.,

Вербицької Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року, прийняте у складі суду судді Іванова Е.А. в місті Одеса, по справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області до Державної аудиторської служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «РОСТДОРСТРОЙ», про визнання протиправним та скасування пунктів вимоги,-

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2025 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області до Державної аудиторської служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «РОСТДОРСТРОЙ», в якому позивач просив суд визнати протиправними та скасувати пункти 1 та 2 Вимоги Державної аудиторської служби України щодо усунення виявлених порушень № 001700-19/280-ДСК від 12.11.2024.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року адміністративний позов Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області до Державної аудиторської служби України задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункт 1 Вимоги Державної аудиторської служби України щодо усунення виявлених порушень № 001700-19/280-ДСК від 12.11.2024 повністю та пункт 2 Вимоги в частині суми, що перевищує суму 49500,36 грн. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Державна аудиторська служби України звернулась до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій посилається на те, що при винесенні оскаржуваного рішення судом були зроблені висновки з порушенням норм матеріального та процесуального права, тому просить скасувати оскаржуване рішення в частині визнання протиправним та скасування пункту 1 вимоги Держаудитслужби від 12.11.2024 № 001700-19/280-ДСК та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в цій частині.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що відповідно до правової позиції Верховного Суд по справі №802/342/17-а, вимога контролюючого органу щодо усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки. Враховуючи викладене, апелянт вважає, що орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише щодо усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені під час перевірки збитки, і така правова позиція є сталою.

Апелянт також вказує, що порушення, зафіксоване у пункті 1 Вимоги, встановлене шляхом порівняння вартості матеріалів, які визначені у висновку експерта за результатами проведення товарознавчого дослідження від 08.08.2024 № 7857/24-53 щодо визначення ринкової вартості будівельних матеріалів. Апелянт вважає, що інформація, наведена у висновку експерта № 7857/24-5, стосується правовідносин, що виникли за договором від 23.05.2023 № 4ПС-У/23, оскільки під час перевірки Держаудитслужба сформувала список найменувань будівельних матеріалів, який досліджено під час експертизи. За таких обставин, апелянт вважає, що зазначений висновок складений у повній відповідності до нормативної документації, яка регулює проведення судових експертиз та є належним та допустимим доказом.

Позивач надав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, за результатами закупівлі без використання електронної системи закупівель Служба відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області уклав з Товариством з обмеженою відповідальністю «Ростдорстрой» договори від 23.05.2023 року №ПС-У/23, від 30.06.2023 р. №3ПС-У/23 та від 07.05.2024р. №№ПС-У/ЗР.

Звіти про договори про закупівлю оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID: UA -2023-07-04-012111-а 023-05-30-006548,UA -2024-05-10-009656-а.

Відповідачем в період з 09.08.2024 року по 20.09.2024 року проведено перевірку закупівель за вищевказаними договорами та складено акт перевірки від 27.09.2024 року №001700-21/62 яким встановлено низку порушень.

В акті перевірки зазначено про порушення позивачем вимог чинного законодавства України при здійсненні закупівлі, а саме:

- включення до зведеного кошторису та договірної ціни зазначених Договорів коштів на проведення експертизи проектно-кошторисної документації, чим порушено п.8 Порядку №1482;

-також замовником прийнято, а ТОВ розроблено ПКД до Договорів з завищенням вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 57 742 124,04грн. з ПДВ з яких : суміші бетонні готові важкі класу бетону В40, С32/40, W6, F200, Р-4 -1 1690 158,77грн. (без ПДВ); гарячекатана арматурна сталь періодичного профілю, клас А-ІІІ (А400) діаметр 32-40мм. за тону -14 114 965,81грн. (без ПДВ); гарячекатана арматурна сталь періодичного профілю, клас А-ІІІ (А400) діаметр 16-18мм.. за тону -19 277 457,93грн. (без ПДВ); гарячекатана арматурна сталь періодичного профілю, клас А-ІІІ (А400) діаметр 12мм.. за тону -28636,70грн. (без ПДВ); плити вогнезахисні PROMATECT L500 (2см.) м.кв.-3 007 217,49грн;

-зустрічною звіркою встановлено завищення заготівельно-складських та транспортних витрат, чим завищено інвестиційну(кошторисну) вартість робіт, зазначених в ПКД до Договорів на суму 167 614,08грн. з ПДВ (в т.ч. 3519+146791,66+17303,42грн), що в свою чергу є недотриманням п.4.9, п.8.5.1 Настанови з визначення вартості будівництва. Затвердженої Міністерством розвитку громад та територій України №281 від 01.11.2021р. та п.3.11 КНУ п.8.5 КНУ.

Під час перевірки відповідачем використано висновок експерта за результатами проведення товарознавчого дослідження щодо ринкової вартості будівельних матеріалів від 08.08.2024 року №7857/24-53, складений експертом Київського науково-дослідного інституту судових експертиз (далі - Висновок експерта).

Позивач не погодився з вищевказаними висновками акту та подав до відповідача заперечення на які відповідачем наданий висновок у якому заперечення прийняті частково, а саме в частині вартості бетонних сумішей, та скориговано завищення цін при складанні ПКД на загальну суму 43 713 933,52грн. з ПДВ (за договором від 23/05.2023 року №4ПС-У/23, а інші заперечення стосовно вартості арматури, плит вогнезахисних PROMATECT L 500 (2 см) не приймаються.

12.11.2024 року відповідач склав вимогу вих.№001700-19/280-ДСК у якій зазначено, що зважаючи на Висновок експерта за результатами проведення товарознавчого дослідження щодо ринкової вартості будівельних матеріалів від 08.08.2024 Nє 7857/24-53, складений експертом Київського науково-дослідного інституту судових експертиз, на порушення пунктів 3.11, 4.9, 8.5, 8.5.1 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості в будівництві» (зі змінами), затверджених Міністерством розвитку громад та територій України від 01.11.2021 Nє 281 (далі - КНУ), недотримання частини першої статті 526, статі 629 Цивільного кодексу України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пункту 1.3 договору від 23.05.2023 Nє 4ПС-У/23 Замовником прийнято, а ТОВ ««Ростдорстрой» розроблено Проектно-кошторисну документацію (ПКД) до договору із завищенням вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 43 713 933,52 грн з ПДВ 20%. 2. На порушення пункту 4.9 КНУ, недотримання частини першої статті 526, статті 629 Цивільного кодексу України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України, пункту 1.3 договорів від 30.06.2023 № 3ПС-У 23, від 23.05.2023 № 4ПС-У/23 та від 07.05.2024 № 3ПС-У/ЗР Замовником прийнято, а ТОВ «Ростдорстрой» розроблено ПКД із завищенням вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 167 614,08 грн з ПДВ 20%.

Відповідач з метою усунення виявлених порушень, попередження їх виникнення надалі на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, пункту 27 Порядку № 631, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, вимагає в оскаржуваній вимозі :

1. Забезпечити коригування проектно-кошторисної документації до договору від 23.05.2023 № 4ПС-У/23 у частині зменшення вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 43 713 933,52 грн з ПДВ 20%;

2. Забезпечити коригування проектно-кошторисної документації до договорів від 30.06.2023 № 3ПС-У/23, від 23.05.2023 № 4ПС-У/23 та від 07.05.2024 №ЗПС-У/3Р у частині зменшення вартості матеріальних ресурсів на загальну суму 167 614,08 грн з ПДВ 20%.

Розглянути результати перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях.

Позивач, не погоджуючись із правомірністю пунктів 1, 2 Вимоги, звернувся до суду з адміністративним позовом.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції виходив з того, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. Крім того, суд виходив з того, що висновок експерта від 08.08.2024 не відображає достовірної інформації щодо цін на матеріальні ресурси, прийняті для проектної кошторисної документації, експертні висновки по якій затверджені в березні 2024 року.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 1 Закону України від 26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон №2939-ХІІ), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до положень пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів зазначає, що вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства необхідно об`єктивно перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 відповідно зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, у тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів вважає, що оскільки спірні пункти Вимоги сформульовані відповідно до висновків акту перевірки закупівель від 27.09.2024 року №001700-21/62 на виконання владних управлінських функцій відповідача, вони породжують права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вони адресовані, а відтак підлягають правовій оцінці при розгляді цієї справи щодо правомірності встановлення порушень в діяльності позивача, які відображені у вказаному акті, чим спростовуються доводи апелянта у цій частині.

Наведене узгоджується із позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 22.12.2023 у справі № 826/18064/17.

Щодо суті виявлених порушень, що відображені у пункті 1 Вимоги, колегія суддів зазначає наступне.

Так, Міністерством розвитку громад та територій України прийнята постанова №281 від 01.11.2021 року «Кошторисні норми України» якою затверджена Настанова з визначення вартості у будівництві (далі Настанова №281).

Згідно п.3.11 Настанови №281 (в редакції станом на день укладання Договорів), локальні кошториси складаються в поточному рівні цін на трудові і матеріально-технічні ресурси за формами, наведеними в додатках 1, 2 та 3 цієї Настанови.

Згідно з пунктом 4.9 Настанови №281 кошторисна вартість будівельних матеріалів, виробів та комплектів у прямих витратах визначається на підставі нормативної потреби в них, розрахованої виходячи з обсягів робіт, передбачених проектною документацією, та відповідних поточних цін. Поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного замовником аналізу цін за обгрунтованою ціною, яка не можу бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації.

Відповідно до пункту 8.5 Настанови №281, вартість будівництва об?єкта на етапі проектування розраховується відповідно до положень розділу III та IV цієї Настанови. Пунктом 8.5.1 КНУ передбачено визначення вартості об?єкта будівництва у випадку. коли розроблення проектної документації покладається на підрядника. Поточні ціни на матеріальні ресурси, приймаються на підставі проведеного підрядником аналізу цін за ціною, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації, та узгоджуються із замовником.

Оскільки вартість будівництва на етапі проектування складається відповідно до положень розділів III та IV цієї Настанови, згідно п.4.9 Поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного Замовником аналізу цін, за обґрунтованою ціною, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації. Порядок здійснення аналізу поточних цін визначає Замовник своїм відповідним організаційно-розпорядчим документом, в якому наводяться алгоритм збору інформації, джерела інформації, методика визначення діапазону цін та середньої ціни.

Судом встановлено, що позивач 23.05.2023 року уклав Договір з ТОВ «Інжинірінг Корп». який виконує роботи інженера -консультанта на об`єкті, зазначеному у вищевказаних договорах, у т.ч. щодо перевірки і погодження розробленої проектно-кошторисної документації перед направленням її для експертизи, що і було виконано.

Також проектно-кошторисна документація на будівництво за проектом «Реконструкція електричної підстанції ПС 330 Квт «Усатове» із будівництвом фортифікаційній споруди та встановленням обладнання Одеська область» пройшла експертизу у Державному підприємстві «Державний науково-дослідний та проектно-вишукувальний інститут «НДІПРОЕКТРЕКОНСТРУКЦІЯ» про що складений 27.02.2024 року експертний звіт (позитивний).

В обґрунтування вимоги відповідачем покладений висновок експерта Київського НДІСЕ від 08.08.2024 року №7857/24-53 складений за листом Держаудитслужби від 15.05.2024 року вих.№001700-14/8637-2024 в якому була визначена вартість низки товарів з урахуванням ретроспективної оцінки та використанням порівняльного підходу шляхом аналізу та врахування реальних операції купівлі-продажу (пропозицій) із застосуванням індексів корегування з використанням інформаційних даних отриманих з мережі Інтернет 05.08.2024року. Поправочний коефіцієнт приведення цін з періоду експертизи до необхідної дати розраховувався виходячи з індексів зміни споживчих цін на досліджуваний період опублікований на офіційному сайті Державної служби статистики України.

Відповідачем не заперечується, що експерт склав висновок без огляду та дослідження документів на підставі яких складалась КПД Договорів укладених позивачем с Товариством з обмеженою відповідальністю «Ростдорстрой»: договори від 23.05.2023 року №ПС-У/23, від 30.06.2023 р. №3ПС-У/23 та від 07.05.2024р. №№ПС-У/ЗР.

Також з матеріалів справи вбачається, що висновок експерта Київського НДІСЕ від 08.08.2024 року №7857/24-53 складений не в зв`язку із проведенням відповідачем перевірки закупівель позивачем.

Позивач надав разом із запереченнями на акт перевірки у Додатках «Аналіз основних матеріальних ресурсів ТОВ «Ростдорстрой» в Одеській області для інвесторської кошторисної документації за договором від 23.05.2023р. №3ПС-У/23, №4ПС-У/23, який не був врахований відповідачем з посиланням тільки на наявний висновок експерта без жодного обґрунтування помилковості чи не вірності проведеного підрядником аналізу цін.

Ті обставини, що під час перевірки Держаудитслужба сформувала список найменувань будівельних матеріалів за результатами зустрічної звірки, на переконання колегія суддів жодним чином не свідчать про надання повної інформації для проведення експертизи, оскільки первинні документи експертом взагалі не досліджувались.

Враховуючи викладене, судом першої інстанції було вірно зазначено, що висновок експерта від 08.08.2024 не відображає достовірної інформації щодо цін на матеріальні ресурси, прийняті для проектної кошторисної документації, експертні висновки по якій затверджені в березні 2024 року. Поправочний коефіцієнт приведення ціни не може досконало відобразити рівень цін, порівняно з моніторингом, проведеним під час розробки проектно-кошторисної документації, поточні ціни приймаються на основі проведеного підрядником аналізу цін (п.8.5.1 Настанови №281) або на підставі проведеного Замовником аналізу цін (п.4.9 Настанови №281), інші джерела не передбачені.

Крім того, як вірно зазначає позивач, під час експертизи не враховано, що висновок експерта, який є додатком до Акту перевірки не відображає повноти інформації про аналіз цін: не вказано для якого регіону проведено аналіз; відсутня інформація щодо умов постачання, (термін, кількість поставок за окремий період, умов оплати, які би задовольняли чітко визначений об`єкт).

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування п.1 Вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Враховуючи викладене, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року по справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури в Одеській області до Державної аудиторської служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «РОСТДОРСТРОЙ», про визнання протиправним та скасування пунктів вимоги залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: О.В. Джабурія

Суддя: Н.В. Вербицька