Справа № 600/2736/25-а
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2025-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2025 року

м. Київ

справа № 600/2736/25-а

адміністративне провадження № К/990/39136/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 600/2736/25-а

за позовом виконувача обов`язків керівника Чернівецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу до Чернівецької обласної державної адміністрації (Чернівецька обласна військова адміністрація), Державного лісогосподарського спеціалізованого підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою першого заступника керівника Чернівецької обласної прокуратури на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 18.06.2025 (суддя Кушнір В. О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2025 (головуючий суддя Сушко О. О., судді Залімський І. Г., Мацький Є. М.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2025 року виконувач обов`язків керівника Чернівецької окружної прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Палтин» площею 31,9 га в натурі (на місцевості), встановлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони; зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Палтин» площею 31,9 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Палтин»;

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Цолан» площею 62,5 га в натурі (на місцевості), встановлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони; зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Цолан» площею 62,5 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Цолан»;

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України»; в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Чолдан» площею 44,7 га в натурі (на місцевості), встановлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони; зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Чолдан» площею 44,7 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення "Чолдан";

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Лунка» площею 106,0 га, в натурі (на місцевості), установлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони; зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Лунка» площею 106,00 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Лунка»;

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Занога» площею 34,4 га в натурі (на місцевості), встановлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони; зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Занога» площею 34,4 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Занога».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Чернівецький окружний адміністративний суд ухвалою від 13.06.2025 залишив без руху позовну заяву прокурора на підставі частини першої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відповідно до якої суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Підставою для залишення позовної заяви без руху став висновок суду про те, що прокурор не навів причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом - Державною екологічною інспекцією Карпатського округу, та не надав відповідні докази на підтвердження вказаного. Крім того прокурор не обґрунтував право Державної екологічної інспекції Карпатського округу (із посиланням на норми законодавства) звертатись до адміністративного суду з позовом щодо зобов`язання Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" в особі філії "Подільський лісовий офіс" вжити заходи із забезпечення проведення робіт з винесення меж пралісових пам`яток природи місцевого значення з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на вказані об`єкти природно-заповідного фонду, встановлення обмеження у використанні земельних ділянок лісогосподарського призначення, внесення до Державного земельного кадастру відомостей про охоронну зону пралісових пам`яток природи місцевого значення.

У цій же ухвалі суд визначив, яким чином позивачу слід усунути встановлені недоліки, а саме:

- навести належне обґрунтування, в тому числі нормативно-правове, підстав звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу;

- вказати та обґрунтувати причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом Державною екологічною інспекцією Карпатського округу та надати відповідні докази на підтвердження вказаного;

- обґрунтувати право Державної екологічної інспекції Карпатського округу (з посиланням на норми законодавства) звертатись до адміністративного суду з позовом щодо зобов`язання Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" в особі філії "Подільський лісовий офіс" вжити заходи із забезпечення проведення робіт із винесення меж пралісових пам`яток природи місцевого значення з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на вказані об`єкти природно-заповідного фонду, встановлення обмеження у використанні земельних ділянок лісогосподарського призначення, внесення до Державного земельного кадастру відомостей про охоронну зону пралісових пам`яток природи місцевого значення.

17.06.2025 керівник Чернівецької окружної прокуратури Чернівецької області подав до суду заяву, в якій не погодився з позицією суду, викладеною в ухвалі про залишення позовної заяви без руху. Вказав, що прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких компетентний орган не здійснює захист відповідних прав та інтересів, а прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Зазначив, що 07.04.2025 прокурор на адресу Державної екологічної інспекції Карпатського округу спрямував лист щодо виявлених порушень законодавства та щодо вжитих нею заходів для захисту інтересів держави. Згідно з відповіддю Державної екологічної інспекції Карпатського округу від 24.04.2025 № 01-03/1648 остання повідомила, що заходи державного нагляду (контролю) об`єктів пралісових пам`яток культури "Палтин", "Цолан", "Чолдан", "Лунка" та "Занога" в частині охорони і використання не здійснювалися. Заходи претензійного чи судового характеру не здійснювалися та не заплановані. Додатково у зазначеному листі Державна екологічна інспекція Карпатського округу зазначила, що не заперечує проти здійснення прокуратурою заходів представницького характеру в інтересах держави в особі Інспекції з питань визнання в судовому порядку невиконанням обов`язків в частині охорони об`єктів пралісових пам`яток культури "Палтин", "Цолан", "Чолдан", "Лунка" та "Занога".

За таких обставин прокурор вважав, що Державна екологічна інспекція як орган, уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження у спірних правовідносинах, якій було відомо про порушення інтересів держави, має повноваження щодо захисту цих інтересів, проведення планових та позапланових перевірок, звернення з позовом до суду, однак захист інтересів держави у встановленому порядку не здійснює, до суду не звертається, що свідчить про бездіяльність уповноваженого органу.

Чернівецький окружний адміністративний суд ухвалою від 18.06.2025 повернув позовну заяву прокурора на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС, згідно з яким позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Проаналізувавши положення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», суд зазначив, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Суд зауважив, що жодних обставин, які перешкоджають Державній екологічній інспекції Карпатського округу звернутися до суду з позовом на захист порушеного права не наведено ні в обґрунтуванні прокурора, ні у листах зазначеного органу.

Суд також наголосив на тому, що посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 29.07.2025 залишив без змін вищезазначену ухвалу про повернення позовної заяви, керуючись такими ж висновками як і суд першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У вересні 2025 року перший заступник керівника Чернівецької обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 18.06.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2025, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, прокурор доводить, що оскаржувані ним судові рішення ухвалені з порушенням норм процесуального права - статей 72 - 79, 90, 242, 244 КАС.

Стверджує позивач і про неправильне застосування судами норм статті 131-1 Конституції України, статей 23, 24 Закону України «Про прокуратуру» внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 31.01.2024 у справі № 620/9759/23, від 16.03.2023 у справі № 580/7046/21. У контексті цього доводу прокурор вказує на відсутність у нього обов`язку встановлювати обставини, які перешкоджають Державній екологічній інспекції звернутися до суду з позовом на захист порушених прав.

Крім того позивач зауважив, що суд апеляційної інстанції взагалі не дав оцінки доводам апеляційної скарги, а постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2025 дублює ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 18.06.2025.

Прокурор зазначив, що в межах спірних правовідносин прокурор виходив з необхідності вирішення проблеми суспільного значення щодо механізму проведення робіт з винесення меж об`єктів природно-заповідного фонду - пралісових пам`яток природи місцевого значення «Палтин», «Цолан», «Чолдан», «Лунка» та «Занога» загальною площею понад 290 га, встановлення обмежень у використанні земельної ділянки з кадастровим номером :05:001:0112 під ними та внесення змін до відомостей Державного земельного кадастру про охоронні зони пралісових пам`яток природи.

При цьому прокурор звернув увагу на ту обставину, що Чернівецька обласна рада ще 30.03.2021 прийняла рішення № 79-2/21 про створення об`єктів природно-заповідно фонду місцевого значення, тобто понад 4 роки тому, однак дотепер межі земельних ділянок не винесені в натурі, а щодо земельної ділянки лісового фонду, в межах якої знаходяться пам`ятки, не встановлені відповідні обмеження.

Позивач також покликається на висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, відповідно до яких невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або мало стати відомо про можливе порушення інтересів держави, є бездіяльністю відповідного органу.

Позивач наголосив і на тому, що Верховний Суд з 2018 року відійшов від практики, яка фактично зобов`язувала прокурора для обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави в суді вживати заходів для притягнення винних осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 13.10.2025 відкрив касаційне провадження у справі.

Відповідачі не реалізували право подати відзив на касаційну скаргу.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Конституція України визначає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 131-1).

Конституційний Суд України у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 роз`яснив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Частиною третьою - п`ятою статті 53 КАС передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Перевіряючи висновки судів попередніх інстанцій про недоведення прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, зокрема з огляду на невстановлення причин бездіяльності компетентного органу, колегія судді враховує такі висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18:

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Суд зазначає, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

Велика Палата Верховного Суду в постановах від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 та від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 визначила «інтерес держави» як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.

У контексті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими уповноваженими законом державними органами. Порядок здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення № 275), пунктом 1 якого передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економіки, довкілля та сільського господарства і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

За змістом підпункту 2 пункту 3, підпункту «б» підпункту 2, підпункту 5 пункту 4, пункту 7 вищезазначеного Положення основними завданнями Держекоінспекції є, окрім іншого, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Держекоінспекція, відповідно до покладених на неї завдань, у тому числі:

здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема: про охорону земель, надр, зокрема щодо: додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;

звертається до суду із позовом, зокрема, щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Отже, діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Держекоінспекції. Зміст наведених положень законодавства підтверджує наявність у Держекоінспекції та її територіальних органів права на звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності.

Реалізації права Інспекції на звернення до суду з позовом передує реалізація нею своїх повноважень щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у встановленому законодавством порядку.

Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 08.12.2020 у справі №809/807/17 та від 25.01.2023 у справі №380/9452/21.

Крім того Верховний Суд розглядав схожу справу № 620/6905/22, в якій поставало питання про те, чи порушені інтереси держави у зв`язку з нездійсненням органом місцевого самоврядування встановлення і закріплення в натурі (на місцевості) меж об`єкта природно-заповідного фонду, переданого йому під охорону, та чи має територіальний орган Держекоінспекції повноваження на захист у спірних правовідносинах інтересів держави (у разі їх порушення) у обраний прокурором спосіб (в судовому порядку).

У тій справі, повертаючи позовну заяву прокурору, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Державна екологічна інспекція у Чернігівській області не є тим компетентним органом, який наділений повноваженнями звертатися до суду з цим позовом. Свою позицію суди мотивували тим, що, виходячи з приписів підпунктів 115 та 162 пункту 4 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2020 № 614, повноваження стосовно організації встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду закріплені саме за цим Міністерством, яке може бути стороною у відповідному спорі, у зв`язку з чим констатували, що саме цей орган, а не Держекоінспекція, є належним позивачем у справі, яка розглядається.

Переглядаючи ці судові рішення в касаційному порядку, Верховний Суд у постанові від 27.02.2024 у справі № 620/6905/22 зазначив:

«… нездійснення, у тому числі й органами місцевого самоврядування, обов`язкових за законом заходів землеустрою щодо встановлення і закріплення на місцевості меж територій природно-заповідного фонду, вказує на порушення ними вимог законодавства щодо охорони земель, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а державний нагляд (контроль) у цій сфері відносин, зокрема й щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, здійснює саме Держекоінспекція та її територіальні органи.

Тож діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно-заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати відповідні органи Державної екологічної інспекції України.

Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 08.12.2020 у справі № 809/807/17.

При цьому зміст вищенаведених положень законодавства підтверджує наявність у Держекоінспекції та її територіальних органів права на звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності органів місцевого самоврядування, що порушує вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища».

Підсумовуючи зазначені вище правове регулювання та висновки Верховного Суду, колегія суддів констатує, що позивач в межах спірних правовідносин правильно визначив Державну екологічну інспекцію Карпатського округу як компетентний орган, до повноважень якого належить забезпечення захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема в галузі охорони об`єктів природно-заповідного фонду.

Стверджуючи про бездіяльність компетентного органу, як підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави, позивач вказав на такі обставини.

Установивши порушення природоохоронного законодавства та порушення інтересів держави, Чернівецька окружна прокуратура 07.04.2025 спрямувала на адресу Державної екологічної інспекції Карпатського округу лист щодо виявлених порушень законодавства та щодо вжитих Інспекцією заходів для захисту інтересів держави.

У наданій відповіді від 24.04.2025 № 01-03/1648 Державна екологічна інспекція Карпатського округу повідомила, що заходи державного нагляду (контролю) за об`єктами пралісових пам`яток «Палтин», «Цолан», «Чолдан», «Лунка» та «Занога» в частині охорони та використання не здійснювалися. Заходи претензійного чи судового характеру не здійснювалися та не заплановані. Крім того Інспекція зазначила, що не заперечує проти здійснення прокуратурою заходів представницького характеру в інтересах держави в особі Інспекції з питань визнання в судовому порядку невиконнаям обов`язків в частині охорони об`єктів пралісових пам`яток «Палтин», «Цолан», «Чолдан», «Лунка» та «Занога».

На виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Чернівецька окружна прокуратура попередньо повідомила Державну екологічну інспекцію Карпатського округу про звернення до суду з відповідним позовом (лист від 07.05.2025 № 52/6-686 вих-25).

Інспекція не заперечила проти здійснення прокуратурою заходів представницького характеру, про що зазначено в листі від 26.05.2025 № 01-03/2074.

Наведені обставини прокурор обґрунтовано розцінив як бездіяльність компетентного органу та, відповідно, як підставу для звернення до суду з позовом в інтересах держави, оскільки Державній екологічній інспекції Карпатського округу достеменно було відомо про порушення природоохоронного законодавства, однак вона не вчиняла та планувала вчиняти будь-яких дій задля усунення цих порушень.

Підсумовуючи викладене, Суд зазначає, що під час касаційного перегляду справи підтвердилися доводи позивача про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення процесуальних норм, а відтак суди зробили помилковий висновок про наявність підстав для повернення позовної заяви прокурора.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Підсумовуючи викладене, ухала Чернівецького окружного адміністративного суду від 18.06.2025 та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2025 підлягають скасуванню, а справа - направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС, Верховний Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Чернівецької обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 18.06.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.07.2025 скасувати.

Справу № 600/2736/25-а направити до Чернівецького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.В. Тацій А.І. Рибачук С.Г. Стеценко