Справа № 620/9533/24
Суддя: Бужак Наталія Петрівна
Дата ухвалення: 2025-11-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/9533/24
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Бужак Н.П.

Суддів: Ключковича В.Ю., Кобаля М.І.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Комунального підприємства «Служба Єдиного Замовника» на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2024 року, суддя Житняк Л.О., у справі за адміністративним позовом Ніжинської окружної прокуратури до Комунального підприємства «Служба Єдиного Замовника», треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області, Ніжинська міська рада Чернігівської області, Виконавчий комітет Ніжинської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

У С Т А Н О В И В:

Ніжинська окружна прокуратура звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Комунального підприємства «Служба Єдиного Замовника», в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Служба Єдиного Замовника» () щодо приведення у придатний стан для укриття населення споруду фонду захисних споруд цивільного захисту - протирадіаційне укриття НОМЕР_1, що вбудоване в двох поверховий житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, зобов`язавши вчинити дії, спрямовані на приведення у придатний стан для укриття населення споруду фонду захисних споруд цивільного захисту - протирадіаційне укриття НОМЕР_1, що вбудоване в 2-х поверховий житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що систематичне невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення протирадіаційного укриття до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2024 року відкрито провадження у справі, залучено до участі у справі третіх осіб: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області, Ніжинська міська рада Чернігівської області, Виконавчий комітет Ніжинської міської ради Чернігівської області та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження, без виклику сторін.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2024 року адміністративний позов задоволено повністю.

Зобов`язано Комунальне підприємство «Служба Єдиного Замовника» вчинити дії, спрямовані на приведення у придатний стан для укриття населення споруду фонду захисних споруд цивільного захисту - протирадіаційне укриття НОМЕР_1, що вбудоване в 2-х поверховий житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для розгляду апеляційної скарги за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.

В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що на території міста Ніжина в двохповерховому житловому будинку за адресою АДРЕСА_1 вбудоване протирадіаційне укриття (далі-ПРУ) НОМЕР_1, яке обмежено готове до використання за призначенням.

За даними Державного реєстру прав на нерухоме майно приміщення ПРУ перебуває в комунальній власності територіальної громади міста Ніжина на підставі рішення Ніжинської міської ради від 03.05.2017 №4-23/2017 «Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності територіальної громади міста Ніжина».

Відповідно до технічного паспорту на захисну споруду цивільного захисту ПРУ НОМЕР_1 вбудоване в 2-х поверховий житловий будинок, рік вводу в експлуатацію 1970, місткістю 56 осіб, загальною площею 62,2 кв.м.

Згідно з обліковою карткою ПРУ та акту технічної інвентаризації захисної споруди цивільного захисту (цивільної оборони) власником даної споруди цивільного захисту ПРУ НОМЕР_1 є Ніжинська міська рада, а балансоутримувачем - Комунальне підприємство «Служба Єдиного Замовника» (далі - КП « Служба Єдиного Замовника»).

Рішенням виконавчого комітету Ніжинської міської ради від 12.05.2016 №121 згідно з переліком, який є додатком до рішення зобов`язано керівника КП «Служба Єдиного Замовника» взяти захисні споруди на бухгалтерський облік як окремі об`єкти нерухомого майна, зокрема і протирадіаційне укриття НОМЕР_1, що вбудоване в 2-х поверховий житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 (п.16 Переліку).

Відповідно до договору укладеного між власником майна Ніжинською міською радою та КП «Служба Єдиного Замовника» від 01.09.2017, встановлено, що п.п.1.1., 1.2. власник передає та закріпляє за КП «Служба Єдиного Замовника» на праві господарського відання майно, згідно переліку і у т.ч. об`єкти ПРУ по АДРЕСА_1 (п.7. Переліку).

Разом з тим, у розділі 4 вказаного Договору визначено обов`язки користувача щодо утримання майна, проведення поточного та капітального ремонтів, тощо.

Згідно з узагальненими результатами інвентаризації майна міської комунальної власності, що перебуває в повному господарському віданні (оперативному управлінні) станом на 01.01.2024; 01.01.2023; 01.01.2022 (таблиця №1), а також таблиці №2 станом на 01.01.2024; 01.01.2023; 01.01.2022 відомості про результати інвентаризації нерухомого майна, що перебуває на балансі КП «Служба Єдиного Замовника» з переліками нерухомого майна з балансовою вартістю станом на01.01.2024; 01.01.2023 та 01.01.2022, підтверджено також факт перебування ПКУ НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1 на балансі КП «Служба Єдиного Замовника».

Відповідно даних в таблиці №2 станом на 01.01.2024 (перелік) у рядку 6 визначено споруда цивільного захисту ПКУ адреса: АДРЕСА_1 з первісною балансовою вартістю 98 126,91 грн., аналогічно переліки станом 01.01.2023 рядок 12 та 01.01.2022 рядок 7, підписані керівником та головним бухгалтером підприємства, скріплені гербовою печаткою.

Відповідно до розпорядження Ніжинського міського голови від 17.03.2023 №48 «Про створення комісії з питань оцінки об`єктів (будівлі, споруди, приміщення) щодо можливості його використання для укриття населення як найпростішого укриття» створено комісію з перевірки оцінки об`єктів (будівлі, споруди, приміщення) для визначення можливості їх використання як найпростіших укриттів для населення.

Згідно з розпорядженням Ніжинського міського голови від 14.08.2023 №159 «Про проведення щоквартальних перевірок стану об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту Ніжинської міської територіальної громади» доручено проводити щоквартальні перевірки захисних споруд цивільного захисту на предмет готовності їх щодо прийняття населення зі складанням актів, згідно додатку 6 та 11 Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджених наказом МВС від 09.07.2018 №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» та затверджено графік перевірок фонду захисних споруд цивільного захисту Ніжинської міської територіальної громади на 3 та 4 квартал 2023 року.

За результатами огляду об`єкта (будівлі, споруди, приміщення) щодо можливості його використання для укриття населення комісією у складі у складі провідного інспектора ВЗНС Ніжинського РУ ДСНС України у Чернігівській області, головного спеціаліста відділу НС ЦЗН,ОМР Ніжинської міської ради, ДОП Ніжинського РВП у Чернігівській області, у присутності провідного інженера КП «Служба Єдиного Замовника» 05.03.2024 проведено оцінку стану готовності і використання ПРУ НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1, останнє визнано як обмежено готове до використання за призначенням, про що складено акт від 05.03.2024.

За результатами проведеної оцінки встановлено, що протирадіаційне укриття групи Б2, місткістю 56 осіб, загальною площею 62,2 кв.м, розміщене в підвальному приміщенні будинку,загальний стан захисної споруди - обмежено працездатний, санітарний - задовільний, відсутня каналізаційна система, система вентиляції відсутня, а також системи пожежогасіння та сигналізації - відсутні.

Комісією складено висновок та оцінено стан готовності захисної споруди НОМЕР_1 як «обмежено готове до використання за призначенням» та рекомендовано серед іншого викладеного в акті, привести:

- облаштувати місця для сидіння, відпрацювати План приведення у готовність, придбати баки для питної води та біотуалети;

- забезпечити лікарськими засобами та медичними виробами;

- забезпечити формування ПРУ спеціальним інвентарем та майном, у тому числі засобами індивідуального захисту, радіаційної і хімічної розвідки, спеціальної обробки, зв`язку

- забезпечити в ПРУ системами зв`язку і оповіщення;

- привести технічний стан ПРУ відповідно до вимог з утримання;

- забезпечити первинними засобами пожежогасіння; підтримувати технічних стан приміщень захисних споруд;

- привести документацію та загальний стан захисної споруди у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579.

Таким чином встановлено, що вказане укриття в умовах військової агресії російської федерації проти України через недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єкту цивільного захисту (протирадіаційне укриття) є непридатним для укриття населення оскільки не відповідає технічним вимогам та, як наслідок, не здатне забезпечити захист мешканців будинків, а у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Вважаючи вказану бездіяльність відповідача протиправною, Ніжинська окружна прокуратура звернулась до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з їх обґрунтованості.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту регламентовані приписами частини четвертої статті 5 КАС України, якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Отже, на відміну від фізичних та юридичних осіб, суб`єкти владних повноважень обмежені в праві звертатися до адміністративного суду, оскільки їм заборонено подавати позови на загальних підставах. Тому, у разі звернення суб`єкта владних повноважень до суду в якості позивача, останній зобов`язаний довести наявність правових підстав для звернення до суду саме з таким позовом, а суд повинен перевірити, чи має цей орган право на ініціювання судового процесу за правилами адміністративного судочинства.

Так, у постанові від 13.03.2025 у справі №990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, зробила висновок, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.

Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Частиною п`ятою статті 53 КАС України установлено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.

Колегія суддів зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора самостійно звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави вже досліджувалося Великою Палатою Верховного Суду у межах розгляду справи № 925/1133/18.

Так, узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, у справі №925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 констатувала, що: прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Разом з тим, колегія суддів зауважує, що у даній справі прокурор звернувся самостійно і визначив відповідачем Комунальне підприємство «Служба Єдиного Замовника». Своє звернення до суду прокуратура обґрунтувала і відсутністю у ДСНС повноважень звернення до суду з такими позовними вимогами, і відсутністю державного органу, якій уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

У пункті 43 постанові Верховного Суду від 11.08.2023 у справі №560/10015/22 Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11.08.2023 у справі №560/10015/22).

Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18, яка у постанові від 11.06.2024, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

Кодексом цивільного захисту України урегульовані відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту та, зокрема, визначено повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.

Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначена правова регламентація об`єктів укриття населення в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Наведені приписи Кодексу цивільного захисту України безумовно передбачають значну кількість державних органів різних рівнів, наділених повноваженнями у сфері захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначають центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Таким чином, аргумент заявника касаційної скарги щодо відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері контролю за готовністю об`єктів укриття до використання за призначенням не відповідають законодавчим приписам.

Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту Верховний Суд виходить з приписів Закону України № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», яким із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки», проте доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Також Верховним Судом беруться до уваги норми Закону України від 06.10.2022 № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас, запроваджене наведеним Законом формулювання «з інших підстав, визначених законом» не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акту, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву зобов`язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.

Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.

Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання колегія суддів дійшла висновку, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту.

Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена.

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи прокуратури про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не відповідають вимогам чинного законодавства, оскільки органи ДСНС наділені функцією впливу на балансоутримувачів об`єктів цивільного стану (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.

Колегія суддів зазначає, що приписи частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду з саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

Окрім того, КАС України в статті 4 чітко визначає сторони адміністративного процесу. Так, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України); відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

Тобто, відповідачем у адміністративних справах здебільшого є суб`єкти владних повноважень, і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб`єкти (фізичні чи юридичні особи).

Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

У справі, що розглядається, відповідачем визначено юридичну особу, яка не є суб`єктом владних повноважень, спір у даній справі не відноситься до переліку частини п`ятої статті 46 КАС України, вказує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі. При цьому, законом не надане право на звернення суб`єктів владних повноважень із позовом, що розглядається у даній справі.

Таким чином, з аналізу вищезазначених норм слідує, що за діючого нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов`язального характеру стосовно суб`єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб`єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду з даним адміністративним позовом.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 29.09.2025 у справі № 420/5350/23, від 18.09.2025 у справі № 120/12055/23.

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Відтак, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність підстав для залишення позову Ніжинської окружної прокуратури Чернігівської області без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС.

Такі наслідки недотримання вимог процесуального закону щодо підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави (вже в умовах воєнного стану) за подібних правовідносин і їх нормативного регулювання, Верховний Суд підтримав, з-поміж інших, у постанові від 29.08.2023 у справах № 160/9125/22, від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22, від 02.04.2025 у справі № 160/17789/22, які колегія суддів теж бере до уваги під час розгляду цієї справи.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв помилкове рішення про задоволення позову.

Отже, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку по суті спору та не врахував наявність підстав для залишення позову без розгляду, з підстав пункту 1 частини першої статті 240 КАС України (позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності).

Колегія суддів при розгляду апеляційної скарги враховує правову позицію, викладену у постанові від 19.08.2025 у справі № 440/7538/24 та від 17.07.2025 у справі № 440/10928/23.

Згідно з положеннями статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За правилами частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Оскільки судом першої інстанції встановлено відсутність підстав для звернення прокурора із позовом у справі, що розглядається, то суд апеляційної інстанції то оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а позов залишенню без розгляду.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 317, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Служба Єдиного Замовника» - задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2024 року - скасувати та прийняти нове судове рішення, яким адміністративний позов Ніжинської окружної прокуратури до Комунального підприємства «Служба Єдиного Замовника», треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області, Ніжинська міська рада Чернігівської області, Виконавчий комітет Ніжинської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк, визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Ключкович В.Ю.

Кобаль М.І.