Справа № 560/4176/25
Суддя: Печений Є.В.
Дата ухвалення: 2025-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 560/4176/25
РІШЕННЯ

іменем України

21 листопада 2025 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Печеного Є.В., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Керівника Шепетівської окружної прокуратури в інтересах держави , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Міністерство культури та інформаційної політики України , Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної військової адміністрації до Полонської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Шепетівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду із позовом до Полонської міської ради, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Полонської міської ради Шепетівського району () щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та зобов`язати Полонську міську раду Шепетівського району утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Ухвалою від 20.03.2025 відкрито провадження в адміністративній справі; залучено до участі у справі як третіх осіб, яка не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, - Міністерство культури та інформаційної політики України та Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної військової адміністрації; у задоволенні клопотання позивача про розгляд справи з викликом сторін відмовлено; ухвалено розглянути справу за правилами спрощеного позовного провадження.

Відповідно до позовної заяви, керівник Шепетівської окружної прокуратури позовні вимоги підтримує та просить їх задовольнити з огляду на таке.

Вказує, що Шепетівською окружною прокуратурою під час виконання повноважень, визначених ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 131-1 Конституції України, встановлено підстави для вжиття заходів представницького характеру щодо визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії органу місцевого самоврядування - Полонської міської ради Хмельницького району - у сфері охорони культурної спадщини.

Стверджує, що у порушення вимог законодавства України, на даний час у складі Полонської міської ради Хмельницького району не утворено спеціально уповноваженого органу з охорони культурної спадщини та не вжито заходів щодо погодження питання утворення такого виконавчого органу у складі селищної ради з Міністерством культури та стратегічних комунікацій України.

Зазначає, що не утворення відповідного спеціального органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих не уповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов незаконними, а відтак, відсутності державних механізмів захисту об`єктів культурної спадщини.

На думку прокурора, невиконання вимог законодавства щодо утворення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та здійснення ними своїх повноважень підриває авторитет держави, якою гарантовано охорону культурної спадщини.

Відповідач та треті особи, будучи належним чином повідомлені про розгляд справи, правом на подачу заяв по суті справи не скористалися.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив такі обставини.

Шепетівська окружна прокуратура листом від 06.01.2025 № 54/3-131вих-25 звернулася до Хмельницької обласної військової адміністрації щодо охорони, збереження об`єктів культурної спадщини та утворення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини виконавчого комітету Полонської міської ради.

Листом Хмельницької обласної військової адміністрації № 99/35-30/1214/2025 від 05.02.2025 повідомлено Шепетівську окружну прокуратуру, серед іншого, про те, що Полонська міська рада не зверталася до Хмельницької обласної військової адміністрації щодо погодження та створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини у м. Полонне, оскільки такими повноваженнями наділено Міністерство культури та стратегічних комунікацій України.

Шепетівська окружна прокуратура листом від 06.01.2025 № 54/3-130вих-25 звернулася до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України за інформацією щодо надходження на адресу міністерства листів (повідомлень) від Полонської міської ради, Хмельницької обласної військової адміністрації щодо погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (Полонської міської ради) та призначення керівника вказаного спеціального органу, результати їх розгляду.

Листами Міністерства культури та стратегічних комунікацій України № 06/13/260-25 та № 06/13/1253-25 від 10.01.2025 повідомлено Шепетівську окружну прокуратуру, що відомості щодо надходження листа (повідомлення) від Полонської міської ради, Хмельницької обласної військової адміністрації щодо погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (Полонської міської ради) та призначення керівника вказаного спеціального органу - відсутні.

Листом Шепетівської окружної прокуратури від 06.01.2025 № 54/3-129вих-25 на ім`я Полонського міського голови прокуратурою запитувалася така інформація: 1) чи створено міською радою спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини (відділ, управління) у відповідності до вимог Закону; 2) якщо такий орган створено, надати положення про даний структурний підрозділ, його штатний розпис та відповідні погодження про його створення та призначення керівника; 3) якщо такий орган не було створено - повідомити причини та чи покладено виконання всіх передбачених Законом обов`язків на інші структури підрозділи чи осіб з долученням копій підтверджуючих документів; 4) чи призначено керівника спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини; 5) чи скеровувалися на адреси Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної військової адміністрації чи безпосередньо до Міністерства культури та інформаційної політики України погодження на створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини Полонської міської ради та призначення керівника вказаного спеціального органу; 6) якщо такі погодження не направлялись, повідомити причини; 7) щодо фактів пошкодження, знищення, руйнування об`єктів культурної спадщини на підвідомчій території, надходження таких повідомлень до ради, вжиті заходи на їх усунення; 8) виділення упродовж 2020-2024 років бюджетних коштів на утримання, відновлення, реставрацію, консервацію об`єктів культурної спадщини з метою їх збереження та належної експлуатації, якщо так - на які саме., цілі, суми виділених коштів.

Листом Полонського міського голови № 223 від 27.01.2025 повідомлено керівника Шепетівської окружної прокуратури, зокрема, про те, що спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини Полонською міською радою не створювався.

Також вказано, що відповідно до Положення про відділ культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради, одними із основних завдань відділу є реалізація повноважень органів виконавчої влади у сфері збереження та використання культурної спадщини, контроль за дотриманням вимог чинного законодавства щодо утримання пам`яток та об`єктів, культурної спадщини, які знаходяться на території громади.

Вважаючи протиправною бездіяльність Полонської міської ради Шепетівського району щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, керівник Шепетівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду із цим позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам у цій справі, суд виходить із такого.

Щодо підстав здійснення прокурором представництва інтересів держави в цій справі, то необхідно зазначити про таке.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Абзацами 1 і 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, узагальнюючи підходи до застосування частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», зазначила, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

При цьому, суд виходить з того, що прокурор має конкретизувати, у чому полягають «інтереси держави», який орган уповноважений діяти в даній сфері та чому саме цей орган не здійснює захист або відсутній, а суд самостійно перевірити наведені доводи.

Подібна правова позиція сформована Верховним Судом, зокрема, у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, де також наголошено на субсидіарній ролі прокурора у захисті інтересів держави.

Так, у позовній заяві в справі № 560/4176/25 прокурор визначає «інтереси держави» як необхідність забезпечення належної організації охорони об`єктів культурної спадщини на території Полонської територіальної громади, з урахуванням приписів статті 54 Конституції України та норм Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також міжнародно-правових зобов`язань України у цій сфері. Порушення цих інтересів прокурор пов`язує з тим, що Полонська міська рада Шепетівського району не утворила спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України.

Вказує, що Полонська міська рада є органом місцевого самоврядування, на який, згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про охорону культурної спадщини», покладені повноваження щодо організації охорони культурної спадщини на території відповідної громади.

Посилається на те, що саме бездіяльність цього органу щодо не утворення спеціально уповноваженого виконавчого органу є предметом оскарження в даній справі, у зв`язку з чим, Полонська міська рада не може одночасно виступати і як позивач, і як відповідач.

Згідно із позовною заявою, прокурор виходить з того, що: порушення допущене самим органом місцевого самоврядування Полонською міською радою, яка у цій справі може бути лише відповідачем; інший орган, який був би законом прямо уповноважений звернутися до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності Полонської міської ради щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та про зобов`язання її утворити такий орган, відсутній; центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини (Міністерство культури та стратегічних комунікацій України) та відповідний структурний підрозділ обласної військової адміністрації повноважень на звернення з подібним позовом не мають.

Суд, оцінюючи наведені доводи, виходить з того, що у спірних правовідносинах органом, на який покладено матеріальний обов`язок щодо належної організації охорони культурної спадщини на території громади, є саме Полонська міська рада та її виконавчі органи.

З огляду на те, що саме цей орган, за твердженням прокурора, допускає протиправну бездіяльність, то суд вказує на те, він не може одночасно бути й суб`єктом, який звертається до суду із позовом про усунення власної бездіяльності.

Інший орган, прямо уповноважений законом звернутися до суду з відповідним позовом до Полонської міської ради, прокурором не виявлений, та судом також не встановлений.

За таких обставин і правових підстав, суд виходить з того, що у даному випадку мають місце підстави для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді, передбачені частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», за критерієм відсутності органу, уповноваженого на звернення до суду для захисту відповідних інтересів.

Отже, звернення керівника Шепетівської окружної прокуратури до суду з даним позовом є процесуально допустимим.

Разом з тим, суд вказує на те, що визнання наявності підстав для представництва прокурором не зумовлює автоматичного задоволення позову й не підмінює собою необхідності перевірки обґрунтованості вимог по суті спору.

Надаючи безпосередньо оцінку спірним правовідносинам у цій справі, суд зазначає про таке.

Частинами 4 і 5 ст. 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Відповідно до статей 10, 11, 26, 31, 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. До делегованих повноважень виконавчих органів, зокрема, належать: організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування (підпункт 5 пункту «б» частини першої статті 31); забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання (підпункт 10 пункту «б» частини першої статті 32).

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі Закон № 1805-III).

Частиною першою статті 3 Закону № 1805-III визначено, що до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Частиною третьою цієї статті передбачено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених місць України, до якого, зокрема, включено місто Полонне Хмельницької області.

Надаючи оцінку аргументам прокурора про те, що, у зв`язку з віднесенням міста Полонне до Списку історичних населених місць України, на Полонську міську раду покладений обов`язок обов`язково створити окремий спеціально уповноважений виконавчий орган охорони культурної спадщини, погоджений з Міністерством культури та стратегічних комунікацій України, а не утворення такого окремого органу свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, суд знаходить їх безпідставними з огляду на таке.

Суд виходить з того, що Закон № 1805-III не містить імперативної вимоги щодо обов`язкового створення у структурі виконавчих органів місцевих рад окремого виконавчого органу з питань охорони культурної спадщини.

Так, приписи частини третьої статті 3 Закону № 1805-III говорять про те, що відповідний виконавчий орган населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, слід розуміти як регламентацію порядку погодження у випадку, якщо рада приймає рішення про створення такого окремого органу, а не як безумовний обов`язок утворювати його у кожному історичному населеному пункті.

Створення окремого спеціалізованого виконавчого органу з питань охорони культурної спадщини є радше винятком, тоді як загальним правилом є можливість здійснення відповідних повноважень через вже існуючі виконавчі органи ради, на які ці повноваження покладені.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» прямо встановлює обов`язок утворювати окремий виконавчий орган (наприклад, з питань містобудування та архітектури), але не містить подібної вимоги щодо окремого органу з питань охорони культурної спадщини.

Суд також зазначає, що сам по собі факт відсутності окремого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини не свідчить про протиправну бездіяльність, якщо повноваження у цій сфері здійснюються іншим виконавчим органом ради (наприклад, відділом містобудування та архітектури чи іншим структурним підрозділом).

До подібних висновків прийшов також Верховний Суд при розгляді, серед іншого, справи № 380/3191/24 (постанова від 27.08.2025 року).

Згідно з частиною п`ятою статті 242 КАС України, суд при вирішенні справи зобов`язаний враховувати правові висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

Постанова Верховного Суду у справі № 380/3191/24 стосується аналогічних позовних вимог прокурора до органу місцевого самоврядування щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.

Отже, суд зазначає, що відсутність у структурі виконавчих органів Полонської міської ради окремого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини сама по собі не може бути кваліфікована як протиправна бездіяльність, так як законодавство України не покладає безпосередньо обов`язку на відповідача створити саме такий окремий орган.

Також суд вказує на те, що прокурор, обґрунтовуючи позов, фактично зосередився на формальному аспекті відсутності у структурі Полонської міської ради окремого спеціально уповноваженого органу та непогодженні відповідачем його створення з Міністерством культури та стратегічних комунікацій України.

Водночас, прокурором не надано доказів того, що: наявна організаційна структура виконавчих органів Полонської міської ради взагалі не дозволяє реалізовувати повноваження у сфері охорони культурної спадщини; жоден із існуючих структурних підрозділів відповідача фактично не здійснює відповідних функцій.

Суд зазначає, що у матеріалах справи наявний лист Полонської міської ради, у якому зазначено, що окремі питання охорони культурної спадщини вирішуються відділом культури та туризму.

Сам по собі вказаний вищий лист не дає суду можливості встановити повний перелік повноважень зазначеного відділу у відповідній сфері.

При цьому, відсутність у справі положення про відділ культури та туризму виконавчого комітету Полонської міської ради або аналогічних документів не може автоматично тлумачитися як підтвердження повної відсутності реалізації повноважень у сфері охорони культурної спадщини.

Отже, прокурором належними та допустимими доказами не доведено, що Полонська міська рада взагалі не організувала виконання делегованих повноважень у сфері охорони культурної спадщини та що їх реалізація є неможливою без створення окремого спеціально уповноваженого органу.

Відповідно до статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є, зокрема, перевірка рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень на відповідність критеріям законності, обґрунтованості, пропорційності тощо.

Водночас, суд виходить з того, що протиправною бездіяльністю є невчинення суб`єктом владних повноважень дій, які він зобов`язаний вчинити на підставі закону.

Як убачається з системного аналізу положень норм Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», законодавство України: покладає на виконавчі органи місцевих рад повноваження у сфері охорони культурної спадщини; не містить припису, який би прямо зобов`язував міські, селищні, сільські ради створювати окремий спеціально уповноважений виконавчий орган охорони культурної спадщини; передбачає погодження з центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини у випадку прийняття рішення про утворення такого окремого органу, але не встановлює обов`язку утворювати його в кожному історичному населеному пункті.

З огляду на викладене вище, суд вказує, що відсутність окремого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини в структурі відповідача при наявності іншого виконавчого органу, якому можуть бути делеговані відповідні повноваження, не є протиправною бездіяльністю, а обов`язкового створення такого окремого органу закон не вимагає.

За таких обставин і правових підстав, невчинення Полонською міською радою дій щодо утворення окремого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та погодження його створення з Міністерством культури та стратегічних комунікацій України не може бути кваліфіковане як протиправна бездіяльність.

Окрім того, суд зазначає, що обраний прокурором спосіб захисту зобов`язати Полонську міську раду утворити окремий виконавчий орган охорони культурної спадщини фактично передбачає втручання суду у сферу організаційно-штатної автономії органу місцевого самоврядування, що виходить за межі судового контролю, коли законодавець не встановив прямого обов`язку створити саме такий орган.

Формування структури виконавчих органів, визначення їх кількості та повноважень належать до дискреційних повноважень ради, яка діє у цих межах самостійно, несучи політичну та правову відповідальність за результати своєї діяльності.

Суд виходить з того, що питання належної реалізації повноважень у сфері охорони культурної спадщини може бути предметом контролю з боку суду, однак суд не може підмінювати собою ні законодавця, встановлюючи нові обов`язки, ні орган місцевого самоврядування, визначаючи за нього конкретну організаційно-штатну модель виконавчих органів.

Інші аргументи керівника Шепетівської окружної прокуратури не змінюють зазначених вище висновків суду.

Також щодо інших доводів прокурора, суд зазначає, що у рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії», заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.

Згідно із п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін.

З огляду на викладене вище, за результатами розгляду справи, суд прийшов до висновку, що позовні вимоги керівника Шепетівської окружної прокуратури не підлягають до задоволення.

Підстави для розподілу судових витрат в порядку, передбаченому ст. 139 КАС України, відсутні.

Керуючись ст. ст. 14, 22, 194, 243, 246, 249, 250, 255, 263, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

у задоволенні позовних вимог керівника Шепетівської окружної прокуратури - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Позивач:Керівник Шепетівської окружної прокуратури в інтересах держави (вул. Сергія Оврашка, 43,м. Шепетівка,Шепетівський р-н, Хмельницька обл.,30405 , код ЄДРПОУ - 02911102)
Відповідач:Полонська міська рада (вул. Лесі Українки, 113,м. Полонне, Шепетівський р-н, Хмельницька обл.,30501 , код ЄДРПОУ - 04060743)
Треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача:Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної військової адміністрації ( 29005, м. Хмельницький, Майдан Незалежності, Будинок рад, Код ); Міністерство культури та інформаційної політики України (вул. І. Франка, 19, м. Київ, 01601 , код ЄДРПОУ - 43220275)

Головуючий суддя Є.В. Печений