Справа № 320/38337/24
Суддя: Басай О.В.
Дата ухвалення: 2025-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

21 листопада 2025 року Київ № 320/38337/24

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Басая О.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними та скасування рішень,

у с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, в якому просить:

- визнати протиправним і скасувати акт комісії Міністерства юстиції України про проведення камеральної перевірки від 22.12.2023 № 7055/19.1.1/23;

- визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 04.12.2023 № 2783/7 "Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора виконавчого комітету Прилісненської сільської ради Волинської області ОСОБА_1 ".

Ухвалою суду від 13.10.2024 позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху, зазначено недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення та встановлено строк для усунення недоліків позовної заяви. Позивач усунула вказані в ухвалі суду недоліки в установлений судом строк.

15 листопада 2024 року ухвалою Київського окружного адміністративного суду відкрито провадження у справі, визначено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами, витребувано від відповідача за ініціативою суду належним чином завірені докази у справі.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2025 року відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про розгляд справи в порядку загального позовного провадження.

До суду від відповідача 12.12.2024 надійшло клопотання про закриття провадження у справі, оскільки акт про проведення камеральної перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, тому його висновки не можуть бути предметом спору, а наказ № 2783/7 було реалізовано шляхом проведення камеральної перевірки, тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту, оскільки скасування такого наказу не може призвести до відновлення порушеного права позивача.

Суд, розглянувши клопотання відповідача про закриття провадження у справі, дійшов таких висновків.

З матеріалів справи випливає, що за результатами розгляду листа виконавчого комітету Ковельської міської ради від 24.10.2023 № 5538/3.14/2-23 (вх. № 164304-9-23 від 24.10.2023) (далі Ковельської міської ради), прийнято рішення у формі наказу № 2783/7 про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (далі ДРП) позивача щодо реєстраційних дій за заявами, зареєстрованими в базі даних заяв ДРП за № № 48620736, 48620755, 48620796, 51824685.

Комісією Міністерства юстиції України складено акт за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора виконавчого комітету Прилісненської сільської ради Волинської області Меркулової Олени Вячеславівни від 22.12.2023 № 7055/19.1.1/23.

Наказом Міністерства юстиції України від 22.12.2023 № 4372/5 "Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора виконавчого комітету Прилісненської сільської ради Волинської області ОСОБА_1 тимчасово блоковано позивачу доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 1 (один) місяць. Виконання цього наказу покладено на державне підприємство "Національні інформаційні системи".

Позивач не погоджуючись із актом комісії Міністерства юстиції України про проведення камеральної перевірки від 22.12.2023 № 7055/19.1.1/23 та наказом Міністерства юстиції України від 04.12.2023 № 2783/7 "Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора виконавчого комітету Прилісненської сільської ради Волинської області ОСОБА_1 ", звернулася до суду із цим позовом.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

За приписами пунктів 18, 19 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Відповідно до пункту 13-1 Порядку здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 р. № 990 (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) результати камеральної перевірки викладаються у формі акта або довідки, які підписується усіма членами комісії.

У разі наявності порушень установленого законом порядку державної реєстрації складається акт. Якщо такі порушення відсутні, складається довідка.

В акті/довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки; прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що поводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні норми законів) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів (у разі складення акта); пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки (у разі складення акта).

В акті про проведення камеральної перевірки зазначаються встановлені у діях державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації одноразове грубе чи неодноразові істотні порушення законів під час проведення реєстраційних дій в реєстрах.

Згідно з пунктом 14 Порядку № 990 за результатами проведення камеральної перевірки у разі наявності порушень встановленого законом порядку державної реєстрації на підставі акта комісії про проведення камеральної перевірки Мін`юстом приймається вмотивоване рішення про результати проведення камеральної перевірки та притягнення державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації до передбаченої законом відповідальності з урахуванням вчинених одноразового грубого чи неодноразових істотних порушень законів під час проведення реєстраційних дій в реєстрах, а також з урахуванням наявних у Мін`юсті відомостей щодо неодноразового застосування до відповідного державного реєстратора протягом останніх дванадцяти місяців заходів, пов`язаних з тимчасовим блокуванням чи анулюванням доступу до реєстрів.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з статтею 239 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ. У разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається. Наявність ухвали про закриття провадження у зв`язку з прийняттям відмови позивача від позову не позбавляє відповідача в цій справі права на звернення до суду за вирішенням цього спору.

Отже, акт комісії про проведення камеральної перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому її висновки не можуть бути предметом спору.

У постанові від 03.11.2020 у справі № 814/162/16 Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-який прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі № 826/4/16 та від 23.09.2020 у справі № 640/2911/19.

Позовна вимога щодо визнання протиправним та скасування Наказу Міністерства юстиції України від 22.12.2023 № 4372/5 "Про результати проведення камеральної перевірки державного реєстратора виконавчого комітету Прилісненської сільської ради Волинської області ОСОБА_1 ", яким тимчасово блоковано позивачу доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 1 (один) місяць, позивачем не заявлена.

У той же час згідно з висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постановах від 22.03.2018 у справі № П/9901/135/18, від 31.01.2019 у справі № 9901/56/19, від 27.07.2019 у справі № 9901/920/18, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" варто тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Зважаючи на викладене вище, суд дійшов висновку про необхідність закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування Акту комісії Міністерства юстиції України про проведення камеральної перевірки від 22.12.2023 № 7055/19.1.1/23.

Щодо можливості оскарження в порядку адміністративного судочинства наказу Міністерства юстиції України від 04.12.2023 № 2783/7 "Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора виконавчого комітету Прилісненської сільської ради Волинської області ОСОБА_1 ", суд зазначає таке.

Так, п. 19 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абз. 4 п. 1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що "… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".

У пункті 5 рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи правового акта індивідуальної дії правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії) стосуються окремих осіб, розраховані на персональне (індивідуальне) застосування і після реалізації вичерпують свою дію.

Суд зазначає, що у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 зробила висновок, що неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

При цьому поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства варто тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на те, що наказ від 04.12.2023 № 2783/7 було реалізовано шляхом проведення камеральної перевірки, тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту, оскільки скасування такого наказу не може призвести до відновлення порушеного права позивача.

Таким чином, суд, з урахуванням позиції Великої Палати Верховного Суду, дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі в частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 04.12.2023 № 2783/7 "Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора виконавчого комітету Прилісненської сільської ради Волинської області ОСОБА_1 ".

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 29.03.2023 у справі № 580/3884/19 про визнання протиправними та скасування наказів Міністерства юстиції України.

Таким чином, суд дійшов висновку, що позовні вимоги позивача не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Керуючись статтями 238, 239, 243, 248, 256, 287, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Закрити провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними та скасування рішень.

Копію ухвали видати (надіслати) особам, які беруть участь у справі.

Ухвала набирає законної сили з дати її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Басай О.В.