Справа № 120/10254/24
Суддя: Сушко О.О.
Дата ухвалення: 2025-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/10254/24

Головуючий у І інстанції: Чернюк А.Ю.

Суддя-доповідач: Сушко О.О.

13 листопада 2025 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сушка О.О.

суддів: Залімського І. Г. Мацького Є.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Гніванської міської ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 березня 2025 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Вінницької окружної прокуратури в інтересах держави до Гніванської міської ради, Комунальної установи "Гніванський центр з обслуговування закладів освіти" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до суду з позовом до суду з позовом до Гніванської міської ради, Комунальної установи "Гніванський центр з обслуговування закладів освіти", в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Гніванської міської ради та Комунальної установи "Гніванський центр з обслуговування закладів освіти" стосовно невжиття заходів щодо приведення у стан готовності відповідно до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 02344, яка знаходиться за адресою: вул. Дмитрівська, 49, с. Селище Гніванської територіальної громади Вінницького району Вінницької області;

- зобов`язати Гніванську міську раду та Комунальну установу "Гніванський центр з обслуговування закладів освіти" у межах компетенції та повноважень вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності відповідно до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 02344, яка знаходиться за адресою: вул. Дмитрівська, 49, с. Селище Гніванської територіальної громади Вінницького району Вінницької області.

Відповідно до рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 березня 2025 року позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.

Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що на території Селищенського закладу дошкільної освіти Гніванської міської ради, яке розташоване за адресою: вул. Дмитрівська, 49, с. Селище Гніванської територіальної громади Вінницького району Вінницької області, знаходиться захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 02344.

Згідно паспорту та карти обліку протирадіаційного укриття № 02344 має площу 55,9 кв.м та розраховане на 150 осіб. Час приведення протирадіаційного укриття у готовність - 12 годин.

Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, власником об`єкту нерухомого майна - громадського будинку з господарськими (допоміжними) будівлями та спорудами, що розташований за адресою: вул. Дмитрівська, 49, с. Селище Гніванської територіальної громади Вінницького району Вінницької області Гніванська міська рада (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 020).

Згідно п. 2.1 рішення Гніванської міської ради від 16.02.2021 № 100 Селищенський дошкільний навчальний заклад, що розташований за адресою: с. Селище, вул. Дмитрівська, 49, передано в оперативне управління відділу освіти Гніванської міської ради з подальшою передачею на баланс та обслуговування Комунальній установі «Гаванський центр з обслуговування закладів освіти».

В подальшому наказом відділу освіти Гніванської міської ради від 25.02.2021 № 26 майно Селищенського дошкільного навчального закладу передано Комунальній установі «Гаванський центр з обслуговування закладів освіти» для забезпечення бухгалтерського обліку та звітності по виконанню кошторису видатків.

Вважаючи, що вищевказана захисна споруда цивільного захисту, через недодержання власником та балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є обмежено готовою до використання за призначенням та не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням, може створювати загрозу для життя та здоров`я людей, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Насамперед, перед вирішенням справи по суті слід спочатку вирішити питання у межах розгляду цієї справи чи є наявність або відсутність у заступника керівника Вінницької окружної прокуратури права на звернення до суду з позовом в інтересах держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За визначенням, що міститься у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду) суб`єкт владних повноважень це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту визначені частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У постанові від 13.03.2025 у справі № 990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, зробила висновок, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.

Згідно з частиною третьою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України).

Частиною п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

За правилами статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами першим, другим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци перший, другий частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

у разі відсутності такого органу.

При цьому указаною нормою закону законодавець зобов`язав прокурора навести обґрунтування щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

За усталеною позицією Верховного Суду, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (постанови від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22).

За обставинами цієї справи, прокурор звернувся до суду в інтересах держави як самостійний позивач, і визначив відповідачами Гніванську міську раду, Комунальну установу "Гніванський центр з обслуговування закладів освіти". Своє звернення до суду прокурор обґрунтував відсутністю у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду, і відсутністю державного органу, якій уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності визначає Кодекс цивільного захисту України (тут і надалі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту; центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

Тобто, приписами Кодексу цивільного захисту України визначено значну кількість суб`єктів, уповноважених діяти у сфері цивільного захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначено центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій.

У відповідності до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, (далі Положення № 1052, тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

В силу пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За змістом пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

Відтак, указаними положеннями закріплено повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до адміністративного суду лише з питань застосування заходів реагування.

Слід зазначити, що питання права прокурора самостійного звернення до суду з позовом зобов`язального характеру про приведення у стан готовий до укриття населення захисної споруди цивільного захисту в інтересах держави вже досліджувалося Верховним Судом у постанові від 02.07.2025 у справі № 120/17511/23.

У згаданій постанові Верховний Суд, аналізуючи законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, констатував, що надання органам Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України.

У цій же постанові Верховний Суд зазначив, що можливість самостійного звернення до суду органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена. Питання повноважень органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

У постанові від 02.07.2025 у справі № 120/17511/23 Верховний Суд зазначив, що саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд.

У згаданій постанові Верховний Суд також наголосив, що приписи частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернутися до суду з саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

Отже, у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом.

Варто зауважити, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 30 жовтня 2025 року у справі №120/13258/23.

Наведене, є підставою для часткового задоволення вимог апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нового про залишення позову без розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Гніванської міської ради задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 березня 2025 року скасувати.

Адміністративний позов залишити без розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Сушко О.О.

Судді Залімський І. Г. Мацький Є.М.