Справа № 260/4454/24
Суддя: Гриців М.І.
Дата ухвалення: 2025-11-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2025 року

м. Київ

справа № 260/4454/24

адміністративне провадження № К/990/27091/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів: Стеценка С. Г., Тацій Л. В.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду (судді Онишкевич Т. В., Сеник Р. П., Судова-Хомюк Н. М.) від 23 травня 2025 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту охорони здоров`я Закарпатської обласної військової адміністрації про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії, й

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправною відмову Департаменту охорони здоров`я Закарпатської обласної військової адміністрації (далі - Департамент) у забезпеченні її продуктами для спеціального дієтичного споживання як особи, яка страждає на рідкісне (орфанне) захворювання - класичну фенілкетонурію;

- зобов`язати Департамент забезпечувати позивачку продуктами для спеціального дієтичного споживання як особу, яка страждає на рідкісне (орфанне) захворювання - класичну фенілкетонурію, відповідно до норм та потреб, про які йдеться у виписці із медичної карти амбулаторного (стаціонарного) хворого від 24 листопада 2023 року, виданого Національною дитячою спеціалізованою лікарнею «Охматдит» Міністерства охорони здоров`я України.

Прохання мотивує тим, що вона страждає на рідкісне (орфанне) захворювання - класичну фенілкетонурію, за законом через цю хворобу має право на забезпечення продуктами для спеціального дієтичного споживання, яке є одним з найголовніших методів лікування, у зв`язку із цим зверталася до Департаменту із заявою про забезпечення її продуктами для спеціального дієтичного споживання як особи, яка страждає на рідкісне (орфанне) захворювання - класичну фенілкетонурію. Однак Департамент повідомив їй про неможливість закупівлі названих продуктів через те, що для цього немає (обмежене) бюджетного фінансування. Така відмова і бездіяльність відповідача є протиправною, не обґрунтованою і такою, що вимагає судового захисту від порушення її прав.

Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 23 вересня 2024 року позов задовольнив.

Суд виходив із того, що позивачка справді страждає на рідкісне (орфанне) захворювання - класичну фенілкетонурію, найголовнішим методом лікування якого є забезпечення хворих продуктами для спеціального дієтичного споживання, а організація безпосереднього забезпечення таких громадян лікарськими засобами за унормованим порядком покладається саме на Департамент.

Обмеження фінансування жодним чином не може виправдовувати втручання в право позивачки на забезпечення її відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання. Щодо цього суд у відповідь на доводи відповідача зазначив, що посилання на брак коштів для закупівлі відповідних харчових продуктів для спеціального дієтичного споживання не є законним і вагомим, позаяк забезпечення людей, які хворіють на рідкісні (орфанні) захворювання безперебійно та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання є одним із способів забезпечення державних соціальних стандартів і нормативів. Тому держава не може односторонньо відмовитись від узятих на себе зобов`язань шляхом невиділення на такі цілі бюджетних асигнувань без внесення відповідних змін до чинного законодавства щодо зміни соціальних стандартів і нормативів.

Департамент не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, у якій просив її задовольнити, скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволенні позовних вимог.

Восьмий апеляційний адміністративний суд за наслідками апеляційного перегляду 23 травня 2025 року виніс постанову, якою скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Суд апеляційної інстанції не заперечив право позивачки на забезпеченні її відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, яке існує незалежно від наявності відповідного фінансування. Воднораз зважив на те, що таке забезпечення відповідно до Порядку забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання (далі також ? лікарські засоби та харчові продукти), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 2015 року № 160 (далі - Порядок № 160) можливе у межах бюджетних призначень (пункт 6 Порядку № 160). За пунктом 7 цього Порядку контроль за забезпеченням громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами покладається на Міністерство охорони здоров`я України, яке у межах своїх повноважень має вживати заходів для врахування потреб осіб, що страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, на забезпечення лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, під час формуванняі відповідних бюджетів.

Далі апеляційний суд підкреслив, що безоплатне забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання не є безумовним; чинне законодавство передбачає, що його здійснення (забезпечення) відбувається у межах відповідних бюджетних призначень. Отже, для задоволення вимог позивачки про визнання протиправними дій Департаменту щодо відмови у забезпеченні її продуктами для спеціального дієтичного споживання як особи, яка страждає на рідкісне (орфанне) захворювання, потрібно було встановити наявність у відповідача такої реальної можливості з урахуванням наявних бюджетних коштів.

Відтак суд узагальнив, оскільки в розпорядженні відповідача не було відповідних (бюджетних) коштів на забезпечення потреб, подібних до тих, яких потребує позивачка, зобов`язання Департаменту за судовим рішенням забезпечувати позивачку продуктами для спеціального дієтичного споживання відповідно до норм та потреб, не призведе до поновлення порушеного права та не може вважтися ефективним способом його захисту.

Позивачка не примирилася із таким рішенням суду і через адвоката Годню А. А. подала касаційну скаргу, у якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Підставами для касаційного оскарження автор скарги називає ті, що передбачені, зокрема, пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки, на переконання скаржниці, щодо правильного застосування норм матеріального права до спірних правовідносин немає висновку Верховного Суду, який би сформулював правничу позицію про те, як мають застосовуватися норми права в подібних правовідносинах.

Хоча за видовими (критеріальними) ознаками ця справа відноситься до справ незначної складності, які у зв`язку із цим за процесуальним законом не належать до тих, які підлягають такому оскарженню, але скаржниця з посиланням на підпункти «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України намагається довести, що судові рішення у цій справі мають отримати касаційний перегляд, бо порушені у цій справі питання мають фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики, а також, що справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення.

Серед іншого, автор касаційної скарги зазначив, що суд апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду надав перевагу нормам Порядку № 160 (пункти 3 та 6) над нормами Закону України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров`я» (далі - Закон № 2801-XII) (стаття 531) згідно з якими держава взяла на себе зобов`язання щодо безперебійного та безоплатного забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, необхідними для лікування цих захворювань лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, проте суд апеляційної інстанції визначив цей обов`язок залежним від наявності коштів у відповідному місцевому бюджеті.

Верховний Суд ухвалою від 14 липня 2025 року відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 03 листопада 2025 року призначив справу № 260/4454/24 до розгляду у порядку письмового провадження.

Відзив від відповідача до суду не надходив.

Колегія суддів Верховного Суду дослідила наведені в касаційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і вважає за необхідне зазначити про таке.

Відповідно до статті 1 Основного Закону Україна є правовою державою, концепція якої за частиною другою статті 3 Конституції України передбачає, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, , їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Приписами статті 46 Конституції України встановлено, що такі складові конституційного права громадян на соціальний захист, як забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності (1); втрати годувальника (2); безробіття з незалежних від них обставин (3); старості (4), не можуть бути скасовані законом; водночас інші складові елементи права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів.

Зі змісту статті 46 Основного Закону України випливає, що держава зобов`язана здійснювати соціальний захист насамперед тих осіб, які не можуть самостійно себе забезпечити шляхом реалізації права на працю та/або позбавлені засобів існування. Водночас соціальна орієнтованість держави та принцип соціальної солідарності не можуть замінити особисту відповідальність людини за власну долю та добробут своєї сім`ї. Державна система соціального захисту має заохочувати і не повинна стримувати прагнення особи покращити умови життя для себе і своєї сім`ї (пункт 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 07 листопада 2018 року № 9-р/2018).

Конституційний Суд України звертав увагу, що право громадян на соціальний захист є комплексним, його зміст визначають як Конституція, так і закони України; згідно із частиною першою статті 46 Конституції України складовими права громадян на соціальний захист є право на забезпечення їх у разі: 1) повної, часткової або тимчасової втрати працездатності; 2) втрати годувальника; 3) безробіття з незалежних від них обставин; 4) старості; 5) в інших випадках, передбачених законом; складові конституційного права громадян на соціальний захист, зазначені у пунктах 1- 4 цього абзацу, не можуть бути скасовані законом; водночас інші складові елементи права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх під час формування соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів (абзаци другий, четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 07 листопада 2018 року № 9-р/2018).

Частини перша, друга, третя статті 49 Конституції України визначають, що кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Основного Закону України).

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частина третя статті 113 Основного Закону України).

Відповідно до пунктів 2, 3 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

За пунктами 9, 10 цієї статті Основного Закону України Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (частина перша статті 117 Конституції України), може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині (частина восьма статті 22 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

У Рішенні № 1-10-рп/2002 від 29 травня 2002 року (далі - РКС №1-10-рп/2002 (справа щодо офіційного тлумачення положення частини третьої статті 49 Конституції України «у державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно» (справа про безоплатну медичну допомогу) Конституційний Суд України [непрямо] в аспекті [складної ситуації, яка часто-густо виникає з бюджетним фінансуванням охорони здоров`я] на прикладі конституційного припису про право на одержання «у державних і комунальних закладах охорони здоров`я безоплатно» медичної допомоги зазначив, що безоплатність медичної допомоги у державних і комунальних закладах охорони здоров`я не виключає такої можливості через фінансування цієї галузі за рахунок розвитку позабюджетних механізмів залучення додаткових коштів, у тому числі і шляхом створення лікарняних кас (спілок, фондів), діяльність яких має бути врегульована законом. Джерелами таких додаткових надходжень на фінансування галузі охорони здоров`я в цілому можуть бути і встановлені законом офіційні прямі платежі населення за медичні послуги другорядного значення, і відомчі асигнування на утримання медичних закладів, і надходження від проведення благодійних акцій і заходів, і кошти міжнародних програм гуманітарної допомоги, і пожертвування громадських, релігійних благодійних організацій та меценатів, і страхові внески роботодавців у системі обов`язкового державного медичного страхування, і фінансування компаній-організаторів добровільного медичного страхування, і ресурси нагромаджувальних програм територіальних громад, і державні медичні позики тощо.

Тут потрібно зазначити, що попри певні свої відмінності думка РКС №1-10-рп/2002 має стрижневе та актуальне значення для цілей цієї справи (позовом ОСОБА_1 ), бо якщо мова йде про конституційне право на медичне забезпечення, приміром в такому сегменті, як право на забезпечення лікарськими засобами, яке має здійснюватися за рахунок бюджетних призначень, то у разі виникнення труднощів з таким фінансуванням органи публічної влади повинні не обмежувати або припиняти таке медичне забезпечення, яке гарантоване законом, а навпаки реалізовувати свої позитивні зобов`язання з виконання (втілення) такого забезпечення, вживати заходів «… для пошуку та використання позабюджетних механізмів залучення додаткових коштів, у тому числі і шляхом створення лікарняних кас (спілок, фондів), діяльність яких має бути врегульована законом».

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своєму рішенні від 08 жовтня 2019 року (Fedulov v. Russia, заява № 53068/08) зазначив, що якщо держава на законодавчому рівні передбачає виплату як право на соціальну допомогу за будь-якої умови, це законодавство слід розглядати як таке, що створює майновий інтерес, який підпадає під дію статті 1 протоколу до Конвенції.

ЄСПЛ зауважив, що, незважаючи на те, що право заявника на соціальну допомогу ніколи не піддавалось сумніву, національні суди, по суті, узаконили відмову в наданні допомоги з посиланням на відсутність бюджетних коштів, спрямованих на забезпечення місцевою владою безоплатними ліками жителів міста. Водночас національні суди не навели жодних положень закону, якими отримання допомоги ставилося б у залежність від будь-яких обмежень бюджетних асигнувань, що наділяло б дискреційними повноваженнями орган виконавчої влади надати або відмовити у наданні допомоги після досягнення ліміту використання виділених бюджетних коштів, або інших правових підстав, на основі яких можна було б дійти такого висновку.

Суд виснував, що відмову в наданні соціальної допомоги заявникові, який виконав передбачені законом вимоги, було неможливо передбачити, і вона є важко сумісною з принципом верховенства права. Конвенція гарантує права і свободи, які є практичними та ефективними, а не теоретичними та ілюзорними. Ані побудова бюджетної системи держави, ані відсутність ресурсів державного бюджету не звільняє державу від виконання відповідних зобов`язань за Конвенцією. Договірні сторони мають організувати свої правові системи таким чином, щоб компетентні органи влади могли виконувати покладені на них обов`язки.

Отже, відмова у наданні заявнику допомоги з причини відсутності коштів державного бюджету не ґрунтувалась на положеннях національного законодавства та була свавільною. Такий висновок визначає непотрібним визначення Судом того, чи було досягнуто справедливого балансу між вимогами захисту інтересів суспільства, з одного боку, та вимогами захисту особистих прав особи, з другого.

Відповідно до преамбули Закону № 2801-XII кожна людина має природне невід`ємне і непорушне право на охорону здоров`я. Суспільство і держава відповідальні перед сучасним і майбутніми поколіннями за рівень здоров`я і збереження генофонду народу України, забезпечують пріоритетність охорони здоров`я в діяльності держави, поліпшення умов праці, навчання, побуту і відпочинку населення, розв`язання екологічних проблем, вдосконалення медичної допомоги і запровадження здорового способу життя.

Основи законодавства України про охорону здоров`я визначають правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров`я в Україні, регулюють суспільні відносини у цій сфері з метою забезпечення гармонійного розвитку фізичних і духовних сил, високої працездатності і довголітнього активного життя громадян, усунення факторів, що шкідливо впливають на їх здоров`я, попередження і зниження захворюваності, інвалідності та смертності, поліпшення спадковості.

Стаття 1 Закону № 2801-XII визначає, що законодавство України про охорону здоров`я базується на Конституції України і складається із цих Основ та інших прийнятих відповідно до них актів законодавства, що регулюють суспільні відносини у сфері охорони здоров`я.

Відповідно до статі 531 Закону № 2801-XII держава забезпечує заходи з профілактики рідкісних (орфанних) захворювань та організацію надання громадянам, які страждають на такі захворювання, відповідної медичної допомоги. З цією метою центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я: визначає та затверджує перелік рідкісних (орфанних) захворювань та забезпечує офіційну публікацію цього переліку; визначає заходи, необхідні для забезпечення профілактики рідкісних (орфанних) захворювань, та встановлює порядок надання медичної допомоги громадянам, які страждають на ці захворювання.

Обробка медичної інформації щодо громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, здійснюється в електронній системі охорони здоров`я.

Громадяни, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, безперебійно та безоплатно забезпечуються необхідними для лікування цих захворювань лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання відповідно до їх переліку та обсягів, затверджених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пунктів 3, 4 Порядку № 160 (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) необхідність у забезпеченні, продовженні або припиненні забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами, провадиться (закуповуються) за рахунок коштів:

- державного бюджету, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі гуманітарної допомоги, здійснюється утвореною МОЗ комісією;

- місцевих бюджетів, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі гуманітарної допомоги - комісіями, утвореними обласними та Київською міською держадміністраціями.

Забезпечення, продовження або припинення забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами здійснюється на підставі відповідного рішення однієї із зазначених у пункті 3 цього Порядку комісії після інформування нею громадянина про таке рішення та отримання його письмової згоди, а для дітей до 14 років та осіб, які в установленому порядку визнані судом недієздатними, - згоди їх законних представників.

Забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами здійснюється закладами охорони здоров`я відповідного профілю за місцем проживання або лікування таких громадян (пункт 5 Порядку № 160).

Відповідно до пункту 6 Порядку № 160 безперебійне і безоплатне забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами, закупленими за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, здійснюється в межах бюджетних призначень.

Контроль за забезпеченням громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами здійснюється МОЗ (пункт 7 Порядку № 160).

У справі, що переглядається, суди встановили обставини, які можна викласти так.

ОСОБА_1 хворіє на рідкісне (орфанне) захворювання - класичну фенілкетонурію, та потребує для життя забезпечення продуктами для спеціального дієтичного споживання як особи, яка страждає на рідкісне (орфанне) захворювання.

Фенілкетонурія відноситься до захворювань, що призводять до скорочення тривалості життя хворих або їх інвалідизації та для яких існують визнані методи лікування (Наказ МОЗ № 778 від 27 жовтня 2014 року «Про затвердження переліку рідкісних (орфанних) захворювань»). Найголовнішим методом лікування є забезпечення хворих на класичну фенілкетонурію продуктами для спеціального дієтичного споживання.

З 2019 року по 2021 рік включно ОСОБА_1 отримувала спеціальне дієтичне харчування в соціальній аптеці міста Мукачева за бюджетні кошти.

31 січня 2024 року ОСОБА_1 звернулася до голови Закарпатської обласної державної адміністрації із заявою про внесення її в списки осіб, які мають право отримувати спеціальне дієтичне харчування згідно з обласною програмою забезпечення жителів області, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного харчування.

У відповідь на цю заяву Департамент листом від 12 лютого 2024 року № А-20/02.2-13 відмовив ОСОБА_1 у забезпеченні спеціальним дієтичним харчування з огляду на недостатність фінансування обласної Програми забезпечення жителів області, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання на 2021-2025 роки. Поряд з цим відповідач не заперечує, що ОСОБА_1 внесена до реєстру тих, хто страждає орфанним захворюванням, Закарпатської області.

Отже, в аспекті порушених в касаційній скарзі питань та на основі встановлених у цій справі фактичних обставин і зумовленого ними нормативного регулювання, Верховний Суд, серед іншого, має уяснити:

- як треба розуміти норму статті 531 Закону № 2801-XII про безперебійне та безоплатне забезпечення необхідними лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання; чи таке забезпечення є беззастережним, безумовним, безстроковим і незмінним;

- якщо унормовані Порядком № 160 матеріальні підстави та процедурні дії для набуття права громадянами, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, необхідними для лікування цих захворювань лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, на забезпечення лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами, передбачають можливість припинення такого забезпечення, то у яких випадках та / чи за яких умов можливе припинення такого забезпечення; чи законодавство, яке регулює відносини забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, необхідними для лікування цих захворювань лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, передбачає такі випадки припинення, якщо ні, то на яких законних і раціональних умовах можливе таке припинення;

- чи на рівні законодавчого регулювання передбачена можливість припинення забезпечення лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами через недостатність фінансування на ці цілі, зокрема, чи можливе припинення згадуваного забезпечення через недостатність фінансування [Закарпатської] обласної Програми забезпечення жителів області, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання на 2021-2025 роки;

- чи рішення суб`єкта владних повноважень, на якому лежить обов`язок з реалізації забезпечення права громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами, про припинення закупівлі лікарських засобів та харчових продуктів за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів для відомих цілей, буде законним та правомірним, якщо воно ухвалюватиметься без повідомлення особі, які страждає на рідкісні (орфанні) захворювання, про таке припинення, або без її попередження про це, зокрема й без з`ясування здатності отримувати потрібні ліки та харчування іншим способом тощо.

І нарешті, в світлі відповідей на поставлені щойно запитання, потрібно буде визначити, чи законним і обґрунтованим є рішення суду апеляційної інстанції, а за тим, чи є підстави, які скаржниця зазначає в касаційній скарзі, для того, щоб залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Верховний Суд нагадує, що згадувані вище приписи статей 3 та 49 Конституції України та статті 531 Закону № 2801-XII визначають, що держава задекларувала та взяла на себе позитивний обов`язок щодо безперебійного та безоплатного забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, необхідними для лікування цих захворювань лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання. Цей Закон визначив, що таке забезпечення здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ).

Як уже згадувалося вище, 31 березня 2015 року КМУ видав Постанову № 160, якою затвердив Порядок № 160, доручив Міністерству охорони здоров`я разом з Міністерством фінансів під час підготовки проєкту Закону про Державний бюджет України на відповідний рік передбачати видатки на здійснення заходів щодо безперебійного і безоплатного забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання з урахуванням фінансових можливостей державного бюджету, а обласним та Київській міській державним адміністраціям:

- у шестимісячний строк розробити та затвердити заходи щодо забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, що закуповуються за рахунок коштів місцевого бюджету;

- під час підготовки проектів місцевих бюджетів передбачати видатки на фінансування зазначених заходів з урахуванням фінансових можливостей бюджетів.

За приписами пункту 6 Порядку № 160 безперебійне і безоплатне забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами, закупленими за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, здійснюється в межах бюджетних призначень.

Як видно зі змісту статі 531 Закону № 2801-XII, держава встановила право громадянам, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, на відповідну медичну допомогу, і дозволила виконавчій владі, зокрема, визначити та затвердити перелік рідкісних (орфанних) захворювань, а також забезпечити офіційну публікацію цього переліку; визначити заходи, необхідні для забезпечення профілактики рідкісних (орфанних) захворювань, та встановити порядок надання медичної допомоги громадянам, які страждають на ці захворювання.

Уряд України в Постанові № 160 та Порядку № 160 постановив, що на виконання частини другої статті 531 Закону № 2801-XII затверджує власне Порядок № 160 та визначає механізм безперебійного і безоплатного забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, що закуповуються за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів, а також інших джерел, не заборонених законодавством, зокрема й гуманітарної допомоги.

За Основним Законом України КМУ інституціалізується (позиціонується) як виконавча влада, яка як «правозастосовна влада відповідно до структури позитивних обов`язків держави втілює закони в життя». Конституція України не встановлює вичерпних повноважень Парламенту ? Верховної Ради України, тому «виконавча влада своїми регламентними повноваженнями доповнює функцію законодавства і коригує загальні напрями правотворчої політики держави». Для того, щоб виконувати свої функції, виконавча влада «розпоряджається фінансовими, матеріальними ресурсами та забезпечує контроль за виконанням свої функції нижчестоящими (підконтрольними) органами».

Акти КМУ деталізують приписи закону, зазвичай, унормовують на підзаконному рівні спосіб та порядок виконання приписів закону, окреслюють практичну, процедурну реалізацію правил відповідного закону. Вони є формою підтримувальної дії держави на соціальний, медичний захист людських прав.

Постанови КМУ повинні видаватися відповідно до законів України та спрямовуватися на їх реалізацію; підзаконний нормативно-правовий акт не може змінювати, викривляти зміст закону чи прямо або опосередковано уневажнювати їхню правничу силу.

З наведеного нормативного регулювання видно, що право на безперебійне і безоплатне забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами, закупленими за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів не може бути обмежене через припинення здійснення такого забезпечення до тих пір чи до настання таких підстав, з настанням яких (чи існування яких) за законом можливе таке припинення. Законодавство не містить прямих приписів з переліком умов чи причин, за яких припиняється дія права громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, на відповідну медичну допомогу.

Утім зі змісту цих регулятивних норм права, які передбачають право означеної категорії громадян на [медичне] забезпечення лікарськими засобами та харчовими продуктами, можна виявити і протлумачити ті, які передбачають передумови їхнього застосування, у разі об`єктивного існування таких передумов. Приміром, зі змісту правил пунктів 4, 5 Порядку № 160 можна виснувати, що [потенційне, ймовірне] припинення забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами можливе тоді, коли громадянин, який страждає на згадане захворювання, після повідомлення такому громадянинові про рішення відповідної комісії, утвореної закладом охорони здоров`я, про забезпечення його ліками чи продуктами харчування, не надав письмової згоди на забезпечення такими ліками чи продуктами харчування, або згодом відкликав таку свою згоду. Може бути й тоді, коли згадана категорія громадян змінила місце проживання або лікування з того, на якому здійснювалося забезпечення, на інше, або «гіпотетично» тоді, коли забезпечення відбувається з двох джерел бюджетного фінансування, або за інших подібних причин.

Поряд із цим, ні Закон № 2801-XII, ні Постанова № 160, ані Порядок № 160, які дають право громадянам, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, на безперебійне і безоплатне забезпечення лікарськими засобами та харчовими продуктами, закупленими за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, не передбачають такої підстави припинення забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами, як зменшення (обмеження) бюджетного фінансування на ці цілі.

Знов-таки і Закон № 2801-XII, і Постанова № 160, і Порядок № 160 є чинними, окреслене вище право на безперебійне і безоплатне забезпечення громадян лікарськими засобами та харчовими продуктами, та запроваджений механізм цього забезпечення не зазнавали «втручання», яке б дозволяло застосовувати оспорюване обмеження; їх не визнавали у встановленому Конституцією і законами України порядку неконституційними.

Змісти згаданих норм права, зокрема, правила пунктів 4, 7 Порядку № 160, дозволяють визнати, що про припинення забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами, однаковою мірою як і (позитивне) рішення про забезпечення таких громадян лікарськими засобами та харчовими продуктами, не можуть ухвалюватися поза участі особи (громадянина), яка має отримувати таке забезпечення, чи яка отримувала, але виникли обставини, що можуть бути причинами для припинення такого забезпечення. Щодо рішення про припинення забезпечення, то така особа (громадянин) ще до ухвалення рішення про припинення повинна бути завчасно повідомлена про намір потенційного припинення забезпечення лікарськими засобами та харчовими продуктами, а комісія, яка утворена закладом охорони здоров`я для прийняття рішення про забезпечення, або про припинення забезпечення лікарськими засобами та харчовими продуктами, повинна з`ясувати в такої особи думку, стосовно підстав для припинення забезпечення.

Треба визнати, що недотримання процедури ухвалення рішення про припинення забезпечення можу бути підставою для визнання рішення про припинення забезпечення лікарськими засобами та харчовими продуктами незаконним і неправомірним; таке забезпечення має бути поновлене тим публічним органом, який припинив таке забезпечення.

Отож, з огляду на викладене можна підсумувати, що якщо на рівні закону гарантовано право особи на медичне забезпечення через підтримувані дії держави на захист соціальних прав людини шляхом безперебійного і безоплатного забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, що закуповуються за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі гуманітарної допомоги, то такі громадяни отримують безперешкодно цю допомогу доти, доки не виникнуть, з`являться чи існуватимуть природні, об`єктивні фактори (чинники), які зумовлять появу рішення про припинення.

Обмеження, відмова в забезпеченні, чи припинення забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами, через зменшення (обмеження) бюджетного фінансування на ці цілі, а також порушення процедури прийняття такого рішення, мають визнаватися неприпустимими, незаконними, необґрунтованими і не справедливим. Зменшення (обмеження) бюджетного фінансування на забезпечення ліками та харчовими продуктами не встановлена законом як підстава для такого застосування; таке «втручання» у гарантоване Конституцією і законами України право особи на певне благо не основується на законі і суперечить конституційним приписам, за якими держава зобов`язана підтримувати функціонування системи соціального та медичного забезпечення, її задовільний рівень, докладати зусиль для її безперебійного функціонування.

Верховний Суд вкотре нагадує, що касаційний перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Апеляційний суд у своєму рішенні, яке є предметом касаційного перегляду, зробив висновок, що безоплатне забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та харчовими продуктами не є безумовним, що чинне законодавство передбачає таке забезпечення у межах відповідних бюджетних призначень і, що для задоволення вимог позивачки про визнання протиправними дій Департаменту про відмову забезпечувати її продуктами для спеціального дієтичного споживання як особи, яка страждає на рідкісне (орфанне) захворювання, має відслідковуватися з наявності у відповідача такої реальної можливості з урахуванням наявних бюджетних коштів.

Верховний Суд не погоджується з такими висновками апеляційного суду, здебільшого через те, що кваліфікація суду апеляційної інстанції фактичних обставин справи та його юридична оцінка спірних правовідносин не ґрунтуються на правильному і точному розумінні норм права, які регламентують реалізацію права громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, на безперебійне і безоплатне забезпечення лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, що закуповуються за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів, аналіз і праворозуміння яких Верховний Суд навів вище у цій постанові, і заразом вважає їх достатнім обґрунтуванням для скасування постанови суду апеляційної інстанції у цій справі.

У контексті спірних правовідносин та обставин цієї справи, Верховний Суд не може не погодитись із висновком суду першої інстанції, що брак коштів для закупівлі відповідних харчових продуктів для спеціального дієтичного споживання не можуть бути причинами для забезпечення певної категорії громадян лікарськими засобами та харчовими продуктами, оскільки забезпечення людей, які хворіють на рідкісні (орфанні) захворювання, безперебійно, та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання є одним із способів забезпечення державних соціальних стандартів і нормативів, тому держава не може односторонньо відмовитись від узятих на себе зобов`язань шляхом невиділення на такі цілі бюджетних асигнувань без унесення відповідних змін до чинного законодавства щодо зміни соціальних стандартів і нормативів.

Такий висновок суду відповідає одному із фундаментальних принципів верховенства права та узгоджується із практикою ЄСПЛ, яка є сталою у даній категорії спорів.

Позивачка хворіє на рідкісне (орфанне) захворювання класичну фенілкетонурію та внесена до реєстру громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, та потребує забезпечення лікарськими засобами та харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання (факт, які сторони не заперечують), тому відповідач мав би виконати вимоги статті 531 Закону № 2801-XII та вжити заходів щодо забезпечення позивачки відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання.

Повторимося, що згадана щойно норма є чіткою, зрозумілою, не містить двозначного трактування; вона вказує на те, що громадяни, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, мають право на безперебійне та безоплатне забезпечення необхідними для лікування цих захворювань лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання відповідно до їх переліку та обсягів, а КМУ на виконання вимог статті 531 Закону № 2801-XII встановив механізм безперебійного і безоплатного забезпечення громадян, які страждають на рідкісні (орфанні) захворювання, лікарськими засобами та відповідними харчовими продуктами для спеціального дієтичного споживання, що закуповуються за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів. Підтримувані дії держави на забезпечення права особи на соціальний захист не може ставитися у залежність від наявності коштів у відповідних державних бюджетах, принаймні, без внесення змін у законодавстві, яке регулює таке забезпечення.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Згідно зі статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Оскільки у цій справі суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права і через це хибно не визнав протиправною відмову відповідача забезпечувати ОСОБА_1 , яка страждає на рідкісне (орфанне) захворювання - класичну фенілкетонурію, продуктами для спеціального дієтичного споживання, Верховний Суд з огляду на межі перегляду судом касаційної інстанції судових рішень, передбачених правилами частин першої та другої статті 341 КАС України, вважає, що касаційна скарга адвоката Годні А. А., подана в інтересах ОСОБА_1 , підлягає задоволенню.

Отже, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2025 року треба скасувати, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року - залишити в силі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу адвоката Годні Антона Алнуровича, подану в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2025 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту охорони здоров`я Закарпатської обласної військової адміністрації про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії - скасувати, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій