Справа № 580/9300/23
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2025-11-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2025 року

м. Київ

справа № 580/9300/23

адміністративне провадження № К/990/26372/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Гриціва М.І.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №580/9300/23

за позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу

до Черкаської міської ради, Комунального підприємства «Дирекція парків» Черкаської міської ради,

третя особа: Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Черкаської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року (колегія у складі: головуючого судді Коротких А.Ю., суддів: Кузьменка В.В., Чаку Є.В.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу (далі - Інспекція) звернувся до суду з позовом до Черкаської міської ради (далі - відповідач 1, ЧМР), Комунального підприємства «Дирекція парків» Черкаської міської ради (далі - Підприємство), третя особа - Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність ЧМР та Підприємства щодо незабезпечення організації проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» площею 27 га, координації здійснення землеустрою цієї земельної ділянки та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності;

- зобов`язати ЧМР організувати проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» площею 27 га, координувати здійснення землеустрою цієї земельної ділянки, контролювати використання і охорону земель комунальної власності;

- визнати протиправною бездіяльність Підприємства щодо незабезпечення режиму охорони та збереження об`єкта ПЗФ, проведення робіт із винесення, меж ботанічної пам`ятки природи, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка;

- зобов`язати Підприємство та ЧМР з метою забезпечення режиму охорони та збереження об`єкта ПЗФ провести роботи із винесення меж ботанічної пам`ятки природи, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка.

2. В обґрунтування позову прокурор зазначив, що окружною прокуратурою в ході моніторингу використання земельних ділянок на території ЧМР виявлено факт порушення законодавства у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду, а саме невинесенні меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» та незакріпленні її меж в натурі (на місцевості). Незважаючи на повідомлення прокуратурою уповноваженого органу, Інспекцією не було вжито жодних дієвих заходів, спрямованих на усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду та забезпечення вирішення питання щодо винесення меж пам`ятки та закріплення їх в натурі (на місцевості). Зазначене, на переконання прокурора, свідчить про неналежне здійснення органом контролю захисту інтересів держави, що є підставою для представництва інтересів держави в особі Інспекції.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року позов задоволено повністю.

4. Ухвалюючи рішення, вказаний суд насамперед виходив з того, що в межах спірних правовідносин у прокурора наявні правові підстави для здійснення представництва у цій справі законних інтересів держави в особі Інспекції, адже остання, до компетенції якої віднесені відповідні повноваження, заходів по забезпеченню організації проведення робіт із винесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення, координації здійснення землеустрою цієї земельної ділянки та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності не здійснювала. Відтак, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор, скориставшись правом на реалізацію конституційної функції, обґрунтовано вжив заходи представницького характеру.

Що ж до суті спору, то суд першої інстанцій зазначив, що власники або користувачі ботанічної пам`ятки природи місцевого значення зобов`язані вжити всіх необхідних заходів, передбачених Законом України «Про природно-заповідний фонд України», зокрема вжити заходів для визначення та встановлення в натурі (на місцевості) меж території об`єкту природно-заповідного фонду, встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка. Відсутність вчинення таких заходів свідчить про протиправну бездіяльність відповідачів, що, зважаючи на правовий статус території природно-заповідного фонду, порушує встановлений порядок його охорони та використання.

5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 травня 2025 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року скасував, а позов заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

6. Таке своє рішення апеляційний суд обґрунтував тим, що прокурором всупереч вимогам процесуального закону, визначених частиною четвертою статті 53 КАС України, не доведено належними та допустимими доказами нездійснення Інспекцією або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду, що надавало б прокурору право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування

7. Не погодившись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року, Черкаська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить її скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

8. Як на підставу для касаційного оскарження вказує на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України й те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків, викладених, зокрема, у постановах Верховного Суду 01 червня 2021 року у справі №440/6514/18, від 28 квітня 2021 року у справі №160/13338/20, від 19 травня 2021 року у справі №280/3341/20, від 09 червня 2021 року у справі №640/8975/20, від 16 липня 2021 року у справі №814/208/16, від 16 березня 2021 року у справі №640/14903/19, від 23 вересня 2024 року у справі №580/8729/21 щодо наявності обставин та підстав за якими прокурор має право здійснювати захист інтересів держави в суді через уповноважені державою органи у спірних правовідносинах. Стверджує, що сам факт незвернення Інспекції із заявою до суду свідчить, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, не вживає дієвих заходів щодо припинення порушень природоохоронного законодавства, чим завдається шкода навколишньому природному середовищу та економічним інтересам держави. Суд же апеляційної інстанції не надав належної оцінки зазначеним обставинам, через що дійшов помилкового висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. 19 червня 2025 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

10. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями (протокол від 19 червня 2025 року) справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Гриціва М.І., Тацій Л.В.

11. Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2025 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.

12. 03 та 04 липня 2025 року на адресу Верховного Суду від Підприємства та ЧМР надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких відповідачі просять відмовити у задоволенні касаційної скарги прокуратури.

13. Інспекція подала до Верховного Суду клопотання (надійшло 10 липня 2025 року), у якому, підтримуючи доводи і вимоги касаційної скарги Черкаської обласної прокуратури, просить останні задовольнити, скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

14. Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Позиція Верховного Суду

15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, вказує на наступне.

16. Так, згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

17. У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

18. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

19. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

20. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).

21. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

22. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

23. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

24. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

25. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

26. В контексті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 62 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими спеціально уповноваженими державними органами. Порядок здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

27. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення №275), пунктом 1 якого передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

28. За змістом підпункту 2 пункту 3, підпункту «б» підпункту 2, підпункту 5 пункту 4, пункту 7 вищезазначеного Положення основними завданнями Держекоінспекції є, окрім іншого, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

29. Держекоінспекція, відповідно до покладених на неї завдань, у тому числі:

здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема: про охорону земель, надр, зокрема щодо: додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;

звертається до суду із позовом, зокрема, щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

30. Отже, діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно - заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Держекоінспекції. Зміст наведених положень законодавства підтверджує наявність у Держекоінспекції та її територіальних органів права на звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності, зокрема і підприємств, що порушують вимоги законодавства про природно-заповідний фонд.

31. Реалізації права Інспекції на звернення до суду з позовом передує реалізація нею своїх повноважень щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у встановленому законодавством порядку.

32. Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 08 грудня 2020 року у справі №809/807/17 та від 25 січня 2023 року у справі №380/9452/21.

33. У даному випадку, звертаючись до суду, прокурор стверджував, що при виконанні повноважень, визначених статтею 131-1 Конституції України та статтею 23 Закону №1697-VII, за результатами вивчення стану дотримання вимог законодавства у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду встановлено невинесення меж ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» та незакріплення її меж в натурі (на місцевості), що не свідчить про виконання вимог природоохоронного законодавства.

34. Листом від 24 травня 2023 року за №54-166-2833 вих-23 прокуратурою повідомлено Інспекцію про порушення вимог природоохоронного законодавства в частині невстановлення меж території ботанічної пам`ятки природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» в натурі (на місцевості). З метою встановлення підстав для вжиття прокуратурою заходів представницького характеру у Інспекції витребовувалась також інформація про вжиті нею заходи, в тому числі в судовому порядку, щодо усунення виявленого порушення та про причини їх невжиття.

35. Згідно інформації, наданої Інспекцією у листі від 28 червня 2023 року за №07-10/2555, заходи щодо захисту інтересів держави вказаним органом не здійснювались.

36. Прокурор в позові зазначив, що додержання підприємствами режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні, є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати органи Інспекції. Невжиття Інспекцією дій щодо захисту інтересів держави у цій сфері зумовлює право прокурора на представництво інтересів держави у суді в особі Інспекції.

37. У аспекті наведеного колегії суддів звертає увагу, що ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Інспекцією дій щодо захисту інтересів держави.

38. На думку Суду, наведені прокурором обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», а означені ним обставини свідчать про невжиття Інспекцією дій щодо захисту інтересів держави у відповідній сфері.

39. Такий підхід до визначення правової природи спірних правовідносин відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним, зокрема, у вже згаданій вище постанові Верховного Суду від 25 січня 2023 року у справі №380/9452/21, а також у постановах від 31 липня 2025 року у справі №420/14210/23, від 30 липня 2024 року у справі №260/1174/21.

40. З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про відсутність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII, для звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави та про наявність підстав для залишення його позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України

41. Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

42. За правилами частин першої, другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права; суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

43. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

44. Пунктом другим частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

45. Враховуючи наведене, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року на підставі статті 353 КАС України підлягає скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Черкаської обласної прокуратури задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року - скасувати.

Справу №580/9300/23 направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Л.В. Тацій М.І. Грицiв