Справа № 990/162/24
Суддя: Шевцова Наталія Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-10-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 жовтня 2025 року

м. Київ

справа № 990/162/24

провадження № 11-205заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів Банаська О. О., Воробйової І. А., Губської О. А., Дашутіна І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стрелець Т. Г., Стефанів Н. С., Ступак О. В., Ткача І. В.,

за участю:

секретаря судового засідання Лук`яненко О. О.,

позивачки - ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Друцької О. Г.

розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31.03.2025 (судді Мельник-Томенко Ж. М., Єресько Л. О., Загороднюк А. Г., Мартинюк Н. М., Радишевська О. Р.) у справі № 990/162/24 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування, позиція відповідача

1. У травні 2024 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - відповідач, ВККС, Комісія), у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність ВККС щодо неоприлюднення публічної інформації, відповідно до статті 15 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) та статті 85 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), а саме суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді);

- зобов`язати ВККС оприлюднити на своєму офіційному вебсайті суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді).

2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначає, що вона співпрацює з Громадською організацією «Фундація DEJURE», яка створена правниками з метою сприяння розвитку правовладдя (верховенства права) та реформ у сфері правосуддя в Україні. Організація здійснює систематичну діяльність з проведення аналізу діяльності органів судової влади, органів суддівського самоврядування, органів адвокатури, відкритих даних, належної роботи системи документообігу, системно займається темою проведення судової реформи та доброчесності суддів, адвокатів та інформує про виявлені порушення суспільство.

3. Відколи ВККС відновила свою діяльність, у рамках співпраці з Громадською організацією вона [ ОСОБА_1 ] відстежує результати роботи цього органу [ВККС], переглядає співбесіди із суддями та здійснює аналіз прийнятих рішень, зокрема, в рамках кваліфікаційного оцінювання та добору суддів на вакантні посади. Крім того, вона здійснює моніторинг проведення конкурсів на зайняття суддівських посад чи посад в органах суддівського врядування. Тож суддівські досьє необхідні позивачці для здійснення громадського контролю над діяльністю судових органів та аналізу кандидатів на посаду суддів та суддів, що проходять згадані вище процедури. Тому для виконання своєї мети їй потрібна офіційна і правдива інформація, яка відповідно до законодавства повинна бути відкритою і доступною на офіційному вебсайті відповідача.

4. Зазначає, що відповідач згідно із законодавством повинен оприлюднювати суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді). Проте починаючи з лютого 2022 року ВККС обмежила доступ до суддівських досьє на своєму вебсайті та станом на дату подачі цього позову доступ не відновила. Позивачка двічі зверталася до відповідача, щоб з`ясувати дату відновлення доступу. У відповідь на звернення, надіслане від імені організації, з якою вона співпрацює, від 10.08.2023 відповідач відповів, що: «Питання відновлення загального доступу до відповідних розділів офіційного вебсайту Комісії планується розглянути на засіданні ВККС».

5. Натомість у відповідь на запит від 28.02.2024, в якому позивачка запитувала, чи це питання уже розглядалося і чи планується, відповідач повідомив: «На сьогодні питання відновлення загального доступу до відповідних розділів офіційного вебсайту Комісії з суддівськими досьє на засіданнях Комісії не розглядалося» і, якщо розгляд такого питання плануватиметься, то про це вона дізнається з офіційного вебсайту. Однак і понині в проєктах порядків денних ВККС таке питання відсутнє, що свідчить про відсутність наміру відновлювати доступ до суддівських досьє. На думку ОСОБА_1 , неоприлюднення ВККС досьє порушує одночасно статтю 85 Закону 1402-VIII, якою встановлений обов`язок оприлюднювати досьє, і законодавство про доступ до публічної інформації.

6. Наголошує, що закону, який би передбачав обмеження доступу до досьє, немає (за винятком обмеження деякої інформації, що міститься в досьє, і перелік якої безпосередньо визначений у частині сьомій статті 85 Закону № 1402-VIII). Зазначає, що відповідач надає суддівські досьє у відповідь на запит на публічну інформацію, що доводить відсутність підстав для обмеження доступу до них. Отже, ВККС неправомірно не виконує свій обов`язок оприлюднювати публічну інформацію, а саме суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді), на власному вебсайті.

7. Позивачка переконана, що має право на доступ до публічної інформації, якому кореспондує обов`язок розпорядників оприлюднювати інформацію. До того ж з початком повномасштабного вторгнення і введенням воєнного стану законодавець не обмежив це право.

8. Отже, на думку позивачки, ВККС порушила її право на доступ до публічної інформації.

9. Представник відповідача просив відмовити в задоволенні позову. На обґрунтування відзиву представник відповідача зазначив, що у зв`язку з оголошенням в Україні воєнного стану, в інтересах національної безпеки, безпеки громадян (суддів, членів їх сімей та близьких осіб) та підтримання неупередженості правосуддя 24.02.2022 відповідно до частини другої статті 6 Закону № 2939-VI обмежено публічний доступ до суддівських досьє. Під час дії воєнного стану судді, члени їх сімей та близькі особи систематично залучаються до захисту територіальної цілісності та незалежності України, однак Комісія може не володіти актуальною інформацією про таких осіб. В умовах військової агресії російської федерації проти України розголошення інформації щодо суддів, членів їх сімей та близьких осіб може становити загрозу інтересам національної безпеки, територіальної цілісності, життю, здоров`ю та безпеці суддів, членів їх сімей та близьких осіб, а також провокувати вчинення правопорушень щодо них, у тому числі кримінальних. Шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні під час воєнного стану на території України. Крім того, збір відповідної інформації під час дії воєнного стану може мати ознаки ймовірної неправомірної діяльності, спрямованої проти України. Ураховуючи наведене, загальний доступ до суддівських досьє не здійснюється.

10. Також відповідач зазначає, що листом від 17.05.2024 № 21-2805/24 Комісія звернулася до Ради суддів України, в якому просила висловити позицію Ради суддів України щодо відновлення загального доступу громадян до матеріалів суддівського досьє та досьє кандидатів на посаду судді (крім інформації, яка не є відкритою для загального доступу). За інформацією із вебсайту Ради суддів України у засіданні Ради суддів України 30.05.2024 питання щодо відновлення загального доступу громадян до матеріалів суддівського досьє та досьє кандидатів на посаду судді (крім інформації, яка не є відкритою для загального доступу) виключено з порядку денного. З огляду на зазначене Комісія вживає заходів щодо відновлення загального доступу громадян до матеріалів суддівського досьє та досьє кандидатів на посаду судді та за результатами розгляду листа Комісії від 17.05.2024 № 21-2805/24 Радою суддів України, Комісія вирішить питання щодо відновлення загального доступу до матеріалів досьє. Сукупність цих факторів обґрунтовує правомірність дій Комісії щодо обмеження доступу до вказаної інформації.

Обставини справи

11. Рішенням Ради суддів України від 24.02.2022 № 9 запропоновано обмежити публічний доступ до розділу офіційного вебсайту ВККС, де розміщено, зокрема, суддівські досьє та досьє кандидатів на посаду судді, у зв`язку з оголошенням в Україні воєнного стану, в інтересах національної безпеки, безпеки громадян (суддів та їх близьких осіб) та з метою підтримання неупередженості правосуддя.

12. У цьому рішенні Ради суддів України зазначено, що ситуація, яка склалася, потребує вжиття невідкладних заходів, спрямованих на забезпечення безпеки суддів, працівників апарату судів, інших працівників органів системи правосуддя, визначення чіткого алгоритму дій у разі загострення ситуації з метою збереження судових справ, матеріально-технічних цінностей, документів.

13. З 24.02.2022 ВККС з урахуванням рішення Ради суддів України від 24.02.2022 № 9, на підставі частини другої статті 6 Закону № 2939-VI обмежила публічний доступ до розділу офіційного вебсайту Комісії із суддівськими досьє та досьє кандидатів на посаду судді.

14. 28.02.2024 позивачка звернулася до ВККС із запитом на публічну інформацію, в якому відповідно до Закону № 2939-VI просила:

1. надати інформацію про те, чи розглядалося станом на дату цього запиту на засіданні ВККС питання відновлення публічного доступу до розділів офіційного вебсайту Комісії, зокрема з суддівськими досьє. Якщо так, то надати результати розгляду цього питання;

2. якщо таке питання не розглядалося, надати інформацію про те, на якому засіданні ВККС розгляне питання відновлення публічного доступу до розділів офіційного вебсайту Комісії, зокрема із суддівськими досьє.

Також у цьому запиті позивачка зазначила, що запитувана інформація потрібна їй для здійснення громадського контролю над діяльністю судових органів. Тому для виконання своєї мети їй потрібна офіційна і правдива інформація. Запитувану інформацію просила надіслати їй в електронному вигляді на електронну адресу ІНФОРМАЦІЯ_1.

15. ВККС листом від 06.03.2024 № Б-1385/24 на запит від 28.02.2024, зареєстрований в Комісії 29.02.2024 (вх. № 27пі-Б-224/24ел), повідомила ОСОБА_1 на її електрону адресу про те, що на сьогодні питання відновлення загального доступу до відповідних розділів офіційного вебсайту Комісії із суддівськими досьє на засіданнях Комісії не розглядалося. Також у листі зазначено, що в разі призначення засідання з розгляду вказаного питання інформацію про дату та час, а також його результати буде оприлюднено на офіційному вебсайті Комісії.

16. Уважаючи, що відповідач неправомірно не виконує свій обов`язок оприлюднювати публічну інформацію, а саме суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді) на власному вебсайті, що, на думку позивачки, є порушенням її права на доступ до публічної інформації, вона звернулася до суду із цим позовом.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції

17. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31.03.2025 позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність ВККС щодо неоприлюднення публічної інформації, відповідно до статті 15 Закону № 2939-VI та статті 85 Закону № 1402-VIII, а саме суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді).

Зобов`язано ВККС розглянути порушене у запиті ОСОБА_1 від 28.02.2024 питання відновлення загального доступу до відповідних розділів офіційного вебсайту ВККС із суддівськими досьє.

18. Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що ВККС з 24.02.2022 обмежила публічний доступ до розділу офіційного вебсайту Комісії із суддівськими досьє та досьє кандидатів на посаду судді відповідно до рішення Ради суддів України від 24.02.2022 № 9, яким запропоновано обмежити публічний доступ до розділу офіційного вебсайту Комісії, де розміщено, зокрема, суддівські досьє та досьє кандидатів на посаду судді, у зв`язку з оголошенням в Україні воєнного стану, в інтересах національної безпеки, безпеки громадян (суддів та їх близьких осіб) та з метою підтримання неупередженості правосуддя.

19. Надалі питання про відновлення доступу неодноразово включалося до порядку денного засідань Комісії, але щоразу відкладалося з різних причин. ВККС після проведених консультацій вживала заходів щодо відновлення загального доступу до матеріалів суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді).

20. У цьому контексті суд першої інстанції за встановлених обставин у справі виснував, що відповідно до рішення Ради суддів України від 24.02.2022 № 9 ВККС України діяла відповідно до положень чинного законодавства, ураховуючи положення статті 85 Закону № 1402-VIII.

21. При цьому суд першої інстанції зауважив, що Комісія не розглянула питання щодо відновлення загального доступу на своєму офіційному вебсайті до розділу, в якому розміщено, зокрема, матеріали суддівських досьє та досьє кандидатів на посаду судді, з урахуванням застережень, зазначених у листі Ради суддів України від 11.06.2024 № 9рс-282/24-вих., і низки вимог чинного законодавства у повоєнний час та не прийняла із цього приводу відповідного рішення.

22. На підставі викладеного суд першої інстанції виснував, що неприйняття відповідного рішення з питань ведення суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді) свідчить про бездіяльність відповідача у спірних правовідносинах.

23. Суд першої інстанції наголосив, що позивачка не позбавлена доступу до суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді), оскільки ця інформація їй надавалася і надається за її запитами. Отож позивачка має доступ до вказаної інформації.

24. Реагуючи на вимоги позивачки щодо зобов`язання ВККС оприлюднити на своєму офіційному вебсайті суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді), ураховуючи закріплене законодавцем у пункті 4 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) положення, яке надає можливість суду визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною, виконуючи обов`язок дотримання принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який зобов`язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права, суд першої інстанції вважав за можливе для повного захисту прав, свобод та інтересів позивачки задовольнити позов у цій частині заявлених вимог шляхом зобов`язання відповідача розглянути порушене у запиті ОСОБА_1 від 28.02.2024 питання відновлення загального доступу до відповідних розділів офіційного вебсайту ВККС із суддівськими досьє, з огляду на відсутність рішення Комісії або його секретаріату з питань ведення суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді) під час виникнення спірних правовідносин, що водночас не дає можливості суду установити, чим саме керувався відповідач при прийнятті такого рішення, чи мотивів, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

25. При цьому суд першої інстанції зауважив, що рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.03.2025 у справі № 990/406/24 відмовлено в задоволенні позову ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправною бездіяльності ВККС, яка полягає у невиконанні обов`язку щодо регулярного оновлення набору даних «Реєстр декларацій родинних зв`язків та доброчесності» за 2023-2024 роки у формі відкритих даних, встановленого статтею 10-1 Закону № 2939-VI та постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 835, та зобов`язання ВККС оновити на своєму офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних набір даних «Реєстр декларацій родинних зв`язків та доброчесності» за 2023-2024 роки відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 835. Проте зазначене рішення не набрало законної сили. Разом з тим зміст суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді), про зобов`язання оприлюднення яких просить позивачка, містить відомості щодо декларацій родинних зв`язків та доброчесності судді, про які зазначено у справі № 990/406/24.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційних скаргах вимог

26. Через підсистему «Електронний суд» 29.04.2025 до Великої Палати Верховного Суду надійшла апеляційна скарга ВККС на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31.03.2025, у якій відповідач стверджує, що суд першої інстанції при розгляді справи порушив норми матеріального права, а висновки, яких дійшов суд, є хибними та не відповідають фактичним обставинам справи. На переконання відповідача, оскаржуване рішення суду першої інстанції не ґрунтується на засадах верховенства права, є незаконним, необґрунтованим та підлягає скасуванню як таке, що суперечить вимогам статті 242 КАС України.

27. На обґрунтування апеляційної скарги ВККС наголошує, що збір відповідної інформації під час дії воєнного стану може мати ознаки ймовірної неправомірної діяльності, спрямованої проти України. Ураховуючи наведене, загальний доступ до громадян до суддівських досьє (досьє кандидата на посаду судді) не здійснюється.

28. Відповідач доводить, що наразі розробляються механізми виокремлення чуттєвої інформації із суддівського досьє та досьє кандидатів на посаду судді з метою обмеження загального доступу до такої інформації.

29. На переконання відповідача, суд першої інстанції при розгляді справи та ухваленні рішення не досліджував, чи узгоджуються наведені Комісією аргументи про необхідність тимчасового обмеження загального доступу громадян до матеріалів суддівського досьє та досьє кандидатів на посаду судді з «трискладовим тестом», передбаченим частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.

30. Натомість у рішенні від 12.03.2025 у справі № 990/406/24, яким відмовлено в задоволенні позову ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправною бездіяльності ВККС, яка полягає у невиконанні обов`язку щодо регулярного оновлення набору даних «Реєстр декларацій родинних зв`язків та доброчесності» за 2023-2024 роки у формі відкритих даних, встановленого статтею 10-1 Закону № 2939-VI та постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 835, та зобов`язання ВККС оновити на своєму офіційному вебсайті та вебсторінці Єдиного державного вебпорталу відкритих даних набір даних «Реєстр декларацій родинних зв`язків та доброчесності» за 2023-2024 роки відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 835, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що викладені Комісією мотиви тимчасового обмеження загального доступу до Реєстру декларацій родинних зв`язків та доброчесності під час воєнного стану відповідають вимогам «трискладового тесту».

31. З посиланням на це ж рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12.03.2025 у справі № 990/406/24 (не набрало законної сили) відповідач акцентує увагу на тому, що питання щодо відкриття загального доступу до Реєстру декларацій родинних зв`язків та доброчесності і суддівських досьє є тотожними. Крім того, за твердженням відповідача, оприлюднення для загального доступу суддівських досьє в умовах сьогодення та неоприлюднення декларацій родинних зв`язків та доброчесності є дещо нелогічним, адже не відповідає єдиній позиції (підходу).

32. Позиція Комісії у цій справі підтверджується тим, що на сьогодні на розгляді Верховної Ради України перебуває проєкт закону про внесення змін до Закону № 1402-VIII щодо деяких питань проведення конкурсу на посаду судді (реєстр. № 13114), положеннями якого передбачено врегулювати тимчасове обмеження загального доступу до суддівських досьє (досьє кандидата на посаду судді), а також декларацій родинних зв`язків судді (кандидата на посаду судді) на період дії воєнного стану в Україні, якщо такі матеріали містять чутливу інформацію (особа проходить військову службу, член сім`ї або близька особа перебувають на території ведення бойових дій або тимчасово окупованій території тощо) (пункт 64 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII в редакції законопроєкту).

33. Відповідач також наголошує, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не досліджував питання, чи є шкода від певних складнощів в обробці матеріалів суддівського досьє та досьє кандидатів на посаду судді (про що зазначала позивачка) більшою за потенційну шкоду від імовірного розголошення конфіденційних відомостей в умовах надзвичайних обставин. Зважаючи на доводи позивачки про здійснення нею громадської діяльності у сфері судової реформи та підготовку аналітичних публікацій, на думку відповідача, ці обставини самі по собі не доводять існування реальної та нагальної потреби в отриманні спірної інформації в умовах надзвичайних обставин.

34. У підсумку представник відповідача просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31.03.2025 у справі № 990/162/24 в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити повністю.

35. ОСОБА_1 також не погодилася з рішенням суду першої інстанції і 01.05.2025 через підсистему «Електронний суд» подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу.

36. Позивачка вважає, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи; висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи; суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального та процесуального права. У підсумку за результатами розгляду справи суд першої інстанції застосував неефективний спосіб захисту порушеного права на доступ до публічної інформації, визнавши бездіяльність ВККС протиправною з підстав нерозгляду нею питання щодо відновлення загального доступу до суддівського досьє (з урахуванням запиту позивачки), а не у зв`язку з відсутністю правових підстав для обмеження загального доступу до суддівських досьє.

37. Позивачка доводить, що суд першої інстанції повинен був не тільки визнати бездіяльність відповідача протиправною, а й зобов`язати його оприлюднити досьє. У цьому аспекті відповідач не мав та не має жодних інших варіантів правомірної поведінки, а тому, на думку позивачки, це не лише законний, а і єдиний ефективний спосіб захисту порушеного права у цій ситуації.

38. Позивачка також звертає увагу, що за 11 років збройного конфлікту та 3 роки дії воєнного стану жоден законодавчий акт не обмежував доступ до досьє, не призупиняв обов`язок щодо їхнього оприлюднення, зокрема й у зв`язку із запровадженням воєнного стану. Частина сьома статті 85 Закону № 1402-VIII, яка передбачає відкритість досьє, жодних змін не зазнала.

39. Позивачка доводить, що суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді) відповідають критеріям інформації, що становить суспільний інтерес:

- ця інформація посилює підзвітність та прозорість влади. Інформація в досьє, включно з деклараціями, скаргами, рішеннями Вищої ради правосуддячи ВККС, інформацією про ефективність здійснення правосуддя, дає змогу суспільству контролювати процеси призначення, оцінювання та дисциплінарної відповідальності суддів, що зміцнює прозорість і довіру;

- це інформація про публічних осіб. Судді та кандидати на посаду судді є публічними особами, які обіймають посади публічної служби та ухвалюють рішення іменем держави. Тому їхні доброчесність, конфлікти інтересів, професійний бекграунд не є приватною справою, а питанням публічного інтересу;

- ця інформація дає змогу викривати недоліки в діяльності органів публічної влади та сприяє виявленню корупційних правопорушень і зловживань. Інформація з досьє дозволяє виявляти порушення судді, допущені під час обіймання ним посади (прийняття рішень під час навчання; зайняття адміністративних посад з порушенням строків, передбачених законом; порушення строків подання декларацій; недостовірні або неповні дані у документах; відсутність реагування з боку органів суддівського врядування на наявні скарги тощо), що вказує на недоліки як у поведінці самого судді, так і в роботі відповідальних за контроль органів;

- ця інформація запобігає введенню громадськості в оману. Без доступу до цієї інформації громадськість не може перевірити правдивість заяв про доброчесність суддів чи кандидатів. Таким чином, суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді) є відкритою інформацією, що становить значний суспільний інтерес.

40. Насамкінець позивачка просить рішення суду першої інстанції частково скасувати та змінити шляхом зобов`язання ВККС оприлюднити на своєму офіційному вебсайті суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді). В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 31.03.2025 залишити без змін.

Позиція інших учасників справи

41. У відзиві на апеляційну скаргу представник ВККС, зазначаючи ті самі мотиви, що і в своїй апеляційній скарзі, вважає доводи апеляційної скарги позивачки необґрунтованими та просить залишити її без задоволення.

Рух апеляційної скарги

42. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 30.04.2025 та 07.05.2025 відкрила апеляційні провадження за апеляційними скаргами ВККС та ОСОБА_1 відповідно, а ухвалою від 26.06.2025 призначила справу до розгляду в судовому засіданні.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

43. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

44. Частинами першою та другою статті 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

45. За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

46. Частиною першою статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

47. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

48. Частинами другою, третьою статті 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

49. Відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації регулює Закон України від 02.10.1992 № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII).

50. За визначенням термінів, наведених у статті 1 Закону № 2657-XII, інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді; документ - матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі.

51. Статтею 2 Закону № 2657-XII визначено, що основними принципами інформаційних відносин є, зокрема, відкритість, доступність інформації, свобода обміну інформацією.

52. Основними напрямами державної інформаційної політики у розумінні приписів частини першої статті 3 Закону № 2657-XII є, зокрема: забезпечення доступу кожного до інформації; забезпечення рівних можливостей щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації; забезпечення відкритості та прозорості діяльності суб`єктів владних повноважень.

53. Статтею 5 Закону № 2657-XII визначено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

54. Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2657-XII право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та медіа про свою діяльність і прийняті рішення; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; здійсненням державного і громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію.

55. Частиною другою статті 6 Закону № 2657-XII передбачено, що право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

56. Згідно із частинами першою, другою статті 7 Закону № 2657-XII право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб`єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.

57. Статтею 20 Закону № 2657-XII визначено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

58. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон № 2939-VI.

59. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

60. Частиною першою статті 2 Закону № 2939-VI визначено, що метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

61. Пунктами 1, 5 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI передбачено, що право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації.

62. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 4 Закону № 2939-VI доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом.

63. Статтею 5 Закону № 2939-VI визначено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних вебсайтах в мережі «Інтернет»; на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

64. Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

65. Згідно із частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

66. Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (частина восьма статті 6 Закону № 2939-VI).

67. Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

68. Згідно із частиною четвертою статті 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

69. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати іншу інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень, порядок обов`язкового оприлюднення якої встановлений законом.

70. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у випадку, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

71. Частиною першою статті 92 Закону № 1402-VIII установлено, що ВККС є державним колегіальним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України.

72. Пунктом 8 частини першої статті 93 Закону № 1402-VIII передбачено, що ВККС забезпечує ведення суддівського досьє, досьє кандидата на посаду судді.

73. Відповідно до частини шостої статті 85 Закону № 1402-VIII формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) здійснюються в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі. Оригінали окремих документів, за рішенням ВККС, можуть додатково зберігатися у паперовій формі. Формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) здійснюються у порядку, визначеному ВККС після консультацій із Радою суддів України.

74. Згідно із частиною сьомою статті 85 Закону № 1402-VIII суддівське досьє (досьє кандидата на посаду судді) є відкритим для загального доступу на офіційному вебсайті ВККС, за винятком: 1) відомостей про місця проживання або перебування, дати народження фізичних осіб, їх адрес, номерів телефонів чи інших засобів зв`язку, адрес електронної пошти, реєстраційних номерів облікових карток платників податків, серій та номерів паспортів, військових квитків, місцезнаходження об`єктів власності (крім області, району, населеного пункту, де знаходиться об`єкт), реєстраційних номерів транспортних засобів; 2) відомостей про результати проведення тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей судді (кандидата на посаду судді), загальних здібностей судді (кандидата на посаду судді), а також медичних відомостей; 3) будь-яких відомостей та даних щодо неповнолітніх дітей, крім відомостей щодо майна, майнових прав, активів, інших об`єктів декларування, що перебувають у їх власності відповідно до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, яка подається суддею (кандидатом на посаду судді); 4) інформації, що містить державну таємницю. Доступ до матеріалів суддівського досьє (крім вказаних вище в частині сьомій цієї статті) як до публічної інформації здійснюється виключно через вебсайт ВККС.

75. Відповідно до пункту 1.3 розділу І Порядку формування і ведення суддівського досьє, затвердженого рішенням ВККС від 15.11.2016 № 150/зп-16 (далі - Порядок № 150/зп-16), інформація, яка міститься у суддівському досьє, використовується, обліковується та зберігається відповідно до вимог Закону № 1402-VIII, Закону України від 01.06.2010№ 2297-VI«Про захист персональних даних», Закону № 2657-XII, Закону України від 05.07.1994 № 80/94-ВР«Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах», Закону № 2939-VI, Закону України від 22.05.2003№ 851-IV «Про електронні документи та електронний документообіг», цього Порядку та інших нормативно-правових актів.

76. Згідно з пунктом 1.4 розділу І Порядку № 150/зп-16 формування і ведення суддівського досьє забезпечується Комісією та здійснюється в автоматизованій системі.

77. Забезпечення формування, ведення, обліку та зберігання суддівських досьє покладається на структурний підрозділ секретаріату Комісії (пункт 1.6 розділу І Порядку № 150/зп-16).

78. Пунктом 1.9 розділу І Порядку № 150/зп-16 визначено види доступу до досьє, а саме: повний доступ - доступ до інформації суддівського досьє, а також даних, на підставі яких її було включено, для перегляду без можливості їх зміни; безпосередній доступ - доступ до інформації суддівського досьє, а також даних, на підставі яких її було включено, з можливістю внесення до неї змін у межах повноважень відповідного органу (посадової особи) у встановленому Комісією порядку; загальний доступ - доступ до перегляду матеріалів суддівського досьє як публічної інформації, який здійснюється виключно через вебсайт Комісії.

79. Відповідно до пункту 1.12 розділу І Порядку № 150/зп-16 кожна особа має право загального доступу до інформації суддівського досьє через вебсайт Комісії, за винятком: 1) відомостей про місця проживання або перебування, дати народження фізичних осіб, їх адрес, номерів телефонів чи інших засобів зв`язку, адрес електронної пошти, реєстраційних номерів облікових карток платників податків, серій та номерів паспортів, військових квитків, місцезнаходження об`єктів власності (крім області, району, населеного пункту, де знаходиться об`єкт), реєстраційних номерів транспортних засобів; 2) відомостей про результати проведення тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей судді, загальних здібностей судді, а також медичних відомостей; 3) будь-яких відомостей та даних стосовно неповнолітніх дітей, крім відомостей щодо майна, майнових прав, активів, інших об`єктів декларування, що перебувають у їх власності відповідно до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, яка подається суддею; 4) інформації, що містить державну таємницю; 5) даних, що становлять службову інформацію.

80. Згідно з пунктом 4.1 розділу IV Порядку № 150/зп-16 ведення суддівського досьє здійснюється відповідальним структурним підрозділом шляхом його систематичного оновлення в автоматизованій системі актуальною інформацією (документами, матеріалами), отриманою від суддів, судів, Державної судової адміністрації України, органів суддівського самоврядування, інших органів та установ у системі правосуддя, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, об`єднань громадян та окремих фізичних осіб. Внесення змін до суддівського досьє здійснюється співробітниками відповідального структурного підрозділу.

81. Отже, предметом спору є протиправна бездіяльність ВККСщодо неоприлюднення публічної інформації [суддівських досьє та досьє кандидатів на посаду судді)] відповідно до статті 15 Закону № 2939-VI та статті 85 Закону № 1402-VIII.

82. Аналіз наведених вище норм права свідчить, що суддівське досьє (досьє кандидата на посаду судді) є відкритим для загального доступу, за винятком окремих відомостей, тобто є інформацією, яку ВККС зобов`язана оприлюднювати на офіційному вебсайті в силу закону.

83. Проте 24.02.2022 у зв`язку з оголошенням в Україні воєнного стану, в інтересах національної безпеки, безпеки громадян (суддів, членів їх сімей та близьких осіб) і підтримання неупередженості правосуддя ВККС обмежила публічний доступ до суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді).

84. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що право на доступ до інформації є однією з основоположних свобод, закріплених як у національному законодавстві, так і в міжнародних актах.

85. У частині першій статті 34 Конституції України закріплено право кожного вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

86. Ця норма узгоджується з положеннями Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року, який закріплює право кожної людини на вільне вираження поглядів, включно зі свободою шукати, одержувати та поширювати будь-яку інформацію незалежно від кордонів (пункт 2 статті 19).

87. Аналогічний підхід міститься у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), яка згідно зі статтею 9 Конституції України є частиною національного законодавства України.

88. Так, статтею 10 Конвенції гарантовано, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів.

89. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

90. Водночас як Конституція України, так і міжнародне законодавство передбачають, що право на доступ до інформації не є абсолютним та може бути обмежене законом за певних умов.

91. Так, за змістом пункту 3 статті 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права здійснення права на свободу вираження, зокрема права отримувати і поширювати інформацію, накладає особливі обов`язки і особливу відповідальність. Воно може бути обмежене законом, якщо це необхідно, зокрема для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров`я чи моралі населення.

92. Подібне регулювання міститься у статті 10 Конвенції, відповідно до пункту 2 якої здійснення права на отримання і поширення інформації може підлягати обмеженням, якщо вони передбачені законом, є необхідними в демократичному суспільстві та спрямовані на захист інтересів національної безпеки, територіальної цілісності, громадської безпеки, запобігання заворушенням чи злочинам, охорони здоров`я чи моралі, захисту репутації чи прав інших осіб, запобігання розголошенню конфіденційної інформації або підтримання авторитету та безсторонності суду.

93. Саме тому частина третя статті 34 Конституції України установлює, що здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

94. Як зазначив Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, даючи офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України, Конституційний Суд України у Рішенні від 20.01.2012 № 2-рп/2012 наголосив, що Конституцією України визначено вичерпний перелік підстав, за наявності яких законами України може передбачатися обмеження прав особи на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації, оскільки реалізація цих прав не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб, у тому числі й конституційне право особи на невтручання в її особисте і сімейне життя; збирання, зберігання, використання та поширення державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням в її особисте та сімейне життя, яке допускається винятково у визначених законом випадках і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (абзац шостий пункту 4, абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 20.01.2012 № 2-рп/2012).

95. Згідно з позицією Конституційного Суду України обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 01.06.2016 № 2-рп/2016).

96. Конституційний Суд України також зазначив, що як правомірне обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина слід розуміти передбачену Конституцією України можливість втручання держави за допомогою юридичних засобів у зміст та обсяг конституційних прав і свобод людини і громадянина, яке відповідає вимогам верховенства права, потрібності, доцільності та пропорційності у демократичному суспільстві; метою такого обмеження є охорона основоположних цінностей у суспільстві, до яких належать, зокрема, життя, свобода та гідність людини, здоров`я і моральність населення, національна безпека, громадський порядок (абзац другий пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 12.07.2019 № 5-р(I)/2019).

97. Таким чином, за позицією Конституційного Суду України, право особи на доступ до інформації, гарантоване статтею 34 Конституції України, не є абсолютним і може підлягати обмеженням. Такі обмеження мають бути винятками, які передбачені законом, переслідувати одну або декілька законних цілей і бути необхідними у демократичному суспільстві. У разі обмеження права на доступ до інформації законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію вказаного права і не порушувати сутнісного змісту такого права (абзац 7 пункту 2.2 мотивувальної частини Рішення Першого сенату Конституційного Суду України від 22.01.2020 № 1-р(I)/2020).

98. Варто зауважити, що відповідно до статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

99. Оскільки у статті 64 Конституції України відсутнє посилання на статтю 34 Конституції України, то право на доступ до публічної інформації може бути обмежено в умовах воєнного або надзвичайного стану, якщо є необхідним для захисту національної безпеки, громадського порядку, прав інших осіб або для підтримання авторитету та неупередженості правосуддя.

100. Водночас таке обмеження може здійснюватися виключно на підставі закону та має відповідати принципам демократичного суспільства, зокрема законності, необхідності та пропорційності.

101. Щоб визначити, чи було обґрунтованим обмеження в доступі до інформації, при аналізі відповідних справ ЄСПЛ та вітчизняні суди застосовують «трискладовий тест».

102. Велика Палата ЄСПЛ у рішенні від 08.11.2016 у справі «Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини» (заява № 18030/11) зазначила, що оцінка того, чи є відмова в доступі до інформації втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, має здійснюватися з урахуванням конкретних обставин справи (пункт 157).

103. Для цього суди повинні оцінити такі критерії (пункти 158-170).

104. Мета запитувача. Визначається, чи справді отримання інформації необхідне для реалізації функцій запитувача зі сприяння публічній дискусії з питань суспільного інтересу та чи створить ненадання інформації суттєву перешкоду свободі вираження поглядів.

105. Природа інформації. Відомості, щодо яких запитується доступ, повинні відповідати критеріям «трискладового тесту», тобто збиратися в інтересах суспільства.

106. Роль запитувача. На захист свого права на доступ до інформації можуть претендувати насамперед журналісти, науковці, громадські активісти (зокрема, блогери та популярні користувачі соцмереж), а також громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями суспільного інтересу.

107. Готовність та доступність інформації. Надання інформації не повинно покладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.

108. Про необхідність застосування «трискладового тесту» ЄСПЛ також зазначає в пункті 25 рішення від 05.10.2023 у справі «Аврамчук проти України» (заява № 65906/13). Суд дійшов висновку, що національні суди не пояснили, чому частина п`ята статті 6 Закону № 2939-VI або його «трискладовий тест» не були застосовані у справі заявника. Це призвело до того, що суди не здійснили балансування потенційних інтересів, зокрема інтересу заявника в доступі до інформації суспільного значення та необхідності захисту прав приватних осіб.

109. Так, хоча «трискладовий тест» прямо не згадується в українському законодавстві, водночас за усталеною правозастосовчою практикою він є засобом перевірки наявності необхідних умов для обмеження доступу до інформації. Іншими словами, обмеження доступу до публічної інформації без застосування «трискладового тесту» є незаконним і порушує право особи на інформацію. При цьому «трискладовим» тест названо тому, що він передбачає три умови, наявність яких (усіх разом), вимагається для обмеження доступу до інформації.

110. Для визначення можливості обмеження доступу до інформації застосовується «трискладовий тест» за частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI. Якщо розпорядник інформації встановив, що запитувана інформація належить до інформації з обмеженим доступом, він має визначити її вид (конфіденційна, таємна або службова).

111. Наступний крок - з`ясувати, чи стосується запитувана інформація: інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку; можливого виникнення заворушень або злочинів у разі її розголошення; охорони здоров`я населення; захисту репутації або прав інших осіб; отримання інформації конфіденційним шляхом; авторитету та неупередженості правосуддя.

112. Якщо на всі поставлені питання відповідь негативна, розпорядник інформації надає доступ до запитуваної інформації.

113. Якщо хоча б на одне з поставлених вище питань є позитивна відповідь, розпорядник інформації має визначити, чи спричинить розголошення інформації істотну шкоду зазначеним інтересам.

114. Якщо відповідь на це питання негативна - запитувана інформація надається. Якщо відповідь позитивна - розпорядник інформації має визначити, чи переважає шкода від її оприлюднення над суспільним інтересом у її отриманні.

115. У разі позитивної відповіді - відмовляють у доступі до інформації. У випадку негативної відповіді доступ до інформації надають.

116. Таким чином, передумовою для визначення підстав відкритості чи обмеження інформації є застосування «трискладового тесту».

117. Отже, як національні, так і міжнародні норми прямо передбачають можливість обмеження доступу до інформації, якщо це здійснюється на законних підставах, відповідає принципу домірності та спрямоване на захист важливих суспільних інтересів.

118. Однак при обмеженні доступу до інформації суб`єкт владних повноважень має дотримуватися балансу між суспільним інтересом до відповідної інформації та необхідністю захисту прав приватних осіб, якими в цьому випадку є судді, кандидати на посаду судді, а також члени їхніх родин і близькі особи.

119. Таким чином, у таких випадках відбувається зіставлення публічних та приватних інтересів, а завданням суду при вирішенні спору є встановлення того, який інтерес переважає.

120. Хоч «трискладовий тест» застосовується розпорядником інформації при обмеженні доступу до публічної інформації в порядку відповіді на інформаційний запит, який не є предметом цього спору, все ж законність обмеження доступу до відомостей підлягає оцінці саме у межах цього судового провадження і доводи сторін та аргументи Комісії оцінюються судом з урахуванням критеріїв частини другої статті 6 Закону № 2939-VI, які є загальнообов`язковими для легітимного обмеження доступу до публічної інформації (тобто «трискладового тесту»).

121. Так, ВККС, обґрунтовуючи припинення доступу до суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді), зазначає, що під час дії воєнного стану судді, члени їхніх сімей та близькі особи систематично залучаються до захисту територіальної цілісності та незалежності України, однак Комісія може не володіти актуальною інформацією про таких осіб.

122. В умовах військової агресії російської федерації проти України розголошення інформації щодо суддів, членів їхніх сімей та близьких осіб може становити загрозу національній безпеці, територіальній цілісності, життю, здоров`ю та безпеці суддів і їхніх родичів, а також провокувати вчинення правопорушень щодо них, зокрема кримінальних. Шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес у її отриманні під час воєнного стану в Україні.

123. Крім того, збір відповідної інформації під час дії воєнного стану може мати ознаки ймовірної неправомірної діяльності, спрямованої проти України.

124. Законна мета (легітимний інтерес). В умовах воєнного стану захист національної безпеки, територіальної цілісності та громадського порядку, а також гарантування безпеки суддів, членів їхніх сімей і близьких осіб, підтримання авторитету та неупередженості правосуддя становлять законну мету, яка прямо передбачена Конституцією України та спеціальним законодавством.

125. Реальна (істотна) шкода. З огляду на воєнну агресію російської федерації оприлюднення детальних відомостей про суддів і їхні родинні зв`язки може створити реальні ризики фізичного чи морального тиску, а також провокувати вчинення протиправних дій або використання відповідних даних на шкоду національній безпеці.

126. Особливо небезпечними такі відомості можуть бути у випадках, коли близькі особи суддів примусово залишаються на тимчасово окупованій території. У такому разі зв`язок із суддею, а також розкриття інформації про вид діяльності таких осіб може ставити під загрозу життя та здоров`я цих осіб.

127. Окрім цього, як уже зазначалося вище, ВККС може не володіти актуальною інформацією про залучення суддів чи їхніх близьких до оборони України, що посилює ризики, пов`язані з розголошенням даних у відкритому доступі.

128. Співмірність (перевага шкоди над суспільним інтересом). У період дії воєнного стану потенційна шкода життю, здоров`ю та безпеці суддів і їхніх близьких осіб може переважати над суспільним інтересом у негайному та безумовному доступі до всього обсягу їхніх досьє.

129. Водночас це не означає повну відсутність громадського контролю. Так, законодавством передбачена Громадська рада доброчесності, яка складається з представників громадських організацій, що спеціалізуються на питаннях судової сфери. Ця рада має доступ до необхідної інформації із суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді), що дозволяє здійснювати контроль за їхньою доброчесністю без створення додаткових загроз для суддів або членів їхніх родин.

130. Крім того, як установив суд першої інстанції, зазначив представник Комісії та не заперечує позивачка, вказана публічна інформація їй надавалася і надається за її запитами. Отож ОСОБА_1 , здійснюючи громадський контроль над діяльністю судових органів та аналіз кандидатів на посаду суддів та суддів в межах проходження відповідних процедур, не позбавлена можливості отримати доступ до суддівських досьє та досьє кандидатів на посаду судді за запитом на інформацію в розумінні статті 19 Закону № 2939-VI, тобто має доступ до вказаної інформації.

131. Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені Комісією аргументи про необхідність тимчасового обмеження доступу до суддівських досьє та досьє кандидатів на посаду судді загалом узгоджуються з «трискладовим тестом», передбаченим частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.

132. Зокрема, такі аргументи мають легітимну мету захисту національної безпеки й прав інших осіб; підтверджують наявність реальних ризиків істотної шкоди; доводять, що потенційна шкода від розголошення інформації переважає суспільний інтерес у її оприлюдненні на час воєнного стану.

133. Інші механізми громадського контролю (зокрема, через Громадську раду доброчесності) дозволяють суспільству й надалі відстежувати питання доброчесності суддів.

134. Аналогічні висновки сформульовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2025 у справі № 990/406/24, які є застосовними у цій справі.

135. Надаючи оцінку доводам позивачки про те, що зміни до частини сьомої статті 85 Закону № 1402-VIII, яка передбачає відкритість суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді), не вносилися, тому ВККС зобов`язана оприлюднити зазначену інформацію, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

136. Судовий контроль за реалізацією суб`єктами владних повноважень їхніх повноважень здійснюється судами адміністративної юрисдикції за визначеними частиною другою статті 2 КАС України критеріями, зокрема, чи діяли вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

137. Ураховуючи, що ВККС довела доцільність, необхідність та пропорційність обмеження доступу до суддівських досьє (досьє кандидата на посаду судді) у зв`язку з оголошенням в Україні воєнного стану в інтересах національної безпеки, безпеки громадян (суддів, членів їх сімей та близьких осіб) і для підтримання авторитету та неупередженості правосуддя, а також ураховуючи, що в статті 64 Конституції України, яка визначає перелік обмежень окремих конституційних прав і свобод людини і громадянина в умовах воєнного або надзвичайного стану, відсутнє посилання на статтю 34 Конституції України, то дії ВККС щодо обмеження доступу до спірної публічної інформації відповідають критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

138. Твердження позивачки, що суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді) відповідають критеріям інформації, що становить суспільний інтерес, оскільки ця інформація посилює підзвітність та прозорість влади, це інформація про публічних осіб, вона [інформація] дає змогу викривати недоліки в діяльності органів публічної влади та сприяє виявленню корупційних правопорушень і зловживань, запобігає введенню громадськості в оману, - не спростовують висновки, висловлені вище, про правомірність обмеження такої інформації в інтересах національної безпеки, безпеки громадян (суддів, членів їх сімей та близьких осіб) та підтримання неупередженості правосуддя з огляду на існування механізмів громадського контролю в питаннях судової сфериі отримання спірної інформації за запитом на інформацію відповідно до статті 19 Закону № 2939-VI.

139. Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду висновує, що, обмежуючи доступ до суддівських досьє (досьє кандидата на посаду судді), ВККС діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та Законом № 2939-VI.

140. Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність протиправної бездіяльності ВККС, то не може бути задоволена вимога позивачки зобов`язати ВККС оприлюднити на своєму офіційному вебсайті суддівські досьє (досьє кандидатів на посаду судді) як похідна, відтак підстав для задоволення позову немає.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

141. Згідно із частиною першою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

142. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

143. Згідно із частиною першою статті 317 КАС України суд апеляційної інстанції повністю скасовує судове рішення першої інстанції та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що суд першої інстанції неповністю з`ясував обставини, що мають значення для справи, та неправильно застосував норми матеріального права.

144. Оскільки суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, неповністю з`ясував обставини справи, рішення Касаційного адміністративного суду від 31.03.2025 підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення - про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. В задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 - відмовити.

2. Апеляційну скаргу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України задовольнити.

3. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31.03.2025 у справі № 990/162/24 скасувати.

4. Ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя- доповідач Н. В. Шевцова
Судді: О. О. Банасько С. Ю. Мартєв
І. А. Воробйова К. М. Пільков
О. А. Губська С. О. Погрібний
І. В. Дашутін Т. Г. Стрелець
Л. Ю. Кишакевич Н. С. Стефанів
В. В. Король О. В. Ступак
С. І. Кравченко І. В. Ткач
М. В. Мазур