Справа № 400/11156/23
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2025-11-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 листопада 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/11156/23

Перша інстанція: суддя Ярощук В.Г.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Шляхтицького О.І.,

суддів: Семенюка Г.В., Федусика А.Г.,

секретар Афанасенко Ю.М.,

за участю представників: апелянта - Бублич Н.П.

третьої особи Бондаренка І.О.,

прокурора -Туніка В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 березня 2024 року у справі № 400/11156/23 за адміністративним позовом Заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, третя особа Комунальне підприємство Миколаївської міської ради "Захист" про зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог.

У вересні 2023 року Заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області звернувся до суду з вищевказаним адміністративним позовом, у якому просив:

- зобов`язати Миколаївську міську раду вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту сховища № 52085, що розташоване по вул. Фалєєвській, 91-В/2 в м. Миколаєві

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що після початку 24.02.2022 повномасштабної російської військової агресії проти України та введення на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання захисної споруди цивільного захисту сховища № 52085, що розташоване по вул. вул. Фалєєвській, 91-В/2 в м. Миколаєві (далі сховище № 52085), безпосередньо за призначенням. Проте, всупереч законодавству у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту відповідач й дотепер не виконує свого прямого та безпосереднього обов`язку щодо утримання укриття № 52085, яке перебуває в комунальній власності Миколаївської міської територіальної громади, у належному та придатному для використання за призначенням стані.

Відповідач проти задоволення позову заперечував, надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, у якому зазначив тим, що:

заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва не має права на звернення до суду з такими вимогами;

орган місцевого самоврядування самостійно реалізує надані йому повноваження, внаслідок чого позовна заява з вимогою вчинити певні дії містить ознаки втручання в діяльність органів місцевого самоврядування з боку держави;

обов`язок утримання у належному технічному стані покладається на балансоутримувача сховища № 52085, а саме: Комунальне підприємство Миколаївської міської ради Захист;

станом 25.08.2023 Комунальному підприємству Миколаївської міської ради Захист виділено бюджетні асигнування на поточний ремонт та облаштування захисних споруд цивільного захисту в розмірі 7 523 040,00 грн;

перевірка сховища № 52085 проводилась без представника балансоутримувача сховища та без представника Миколаївської міської ради; жодних приписів до балансоутримувача та власника щодо вжиття заходів для приведення захисної споруди у належний технічний стан не надходило, тому звернення заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва є передчасним, безпідставним та необґрунтованим.

У відповіді на відзив від 29.09.2023 № 51-50/2-9422вих-23 заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва підтримав позовні вимоги, заперечивши проти доводів відповідача, наведених ним у відзиві на позовну заяву. У відповіді на відзив заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва закцентував увагу на тому, що:

у прокурора наявні правові підстави здійснювати представництво інтересів держави у суді в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області;

Миколаївська міська рада є належним відповідачем, оскільки захисна споруда № 52085 перебуває в комунальній власності територіальної громади міста Миколаєва в особі Миколаївської міської ради, якою допускаються порушення та недотримання вимог законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), не вживаються заходи, спрямовані на приведення сховища № 52085 у стан придатний для його використання за цільовим призначенням для укриття людей;

перевірка та огляд сховища № 52085 проведена з дотриманням вимог законодавства у присутності посадових осіб балансоутримувача, який зазначений в обліковій документації захисної споруди; обов`язок складання, обліку, внесення змін та приведення у відповідність (актуалізації) облікової документації захисних споруд здійснюється безпосередньо балансоутримувачем.

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області у поясненнях від 21.02.2024 № 59 01-1365/59 28 зазначило, що:

за результатами проведеної оцінки стану готовності сховища № 52085 встановлено його неготовність до використання за призначенням, про що складено Акт від 10.04.2023;

у Державної служби України з надзвичайних ситуацій відсутні повноваження щодо звернення з позовом про спонукання суб`єктів господарювання до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту, а тому подання прокурором позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави;

саме відповідач зобов`язаний забезпечувати сховище № 52085 у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням згідно з Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.07.2018 за № 879/32331.

20.02.2024 заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва подав додаткові пояснення, в яких зазначив, що з метою забезпечення виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.06.2023 територіальні органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій проводять щоквартальні комісійні обстеження захисних споруд. На підставі вказаного, 15.08.2023 і 14.11.2023 Миколаївським районним управлінням Головного управління Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Миколаївській області проведено чергові оцінки стану готовності, експлуатації і використання сховища № 52085, за результатами яких складено відповідні акти, якими констатовано її неготовність до використання за призначенням.

У поясненнях від 05.03.2024 Комунальне підприємство Миколаївської міської ради Захист заперечило проти позову, вказавши на те, що його повноваження щодо належного утримання захисних споруд цивільного захисту закріплені за ним з 30.05.2023. Наразі, підприємство вживає заходу та планує виконання міської цільової соціальної програми забезпечення цивільного захисту м. Миколаєва на 2020-2023 роки, затвердженої рішенням Миколаївської міської ради від 20.12.2019 № 56/65, в межах виділених бюджетних коштів. Комунальне підприємство також наголосило на тому, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області провело 10.04.2023 і 02.06.2023 перевірку стану сховища № 52085 з порушенням вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а тому відповідні акти перевірок є недопустимими доказами.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 12 березня 2024 року позов задовольнив .

Зобов`язав Миколаївську міську раду вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту сховища № 52085, що розташоване по вул. Фалєєвській, 91-В/2 в м. Миколаєві.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Миколаївська міська рада подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

- суд першої інстанції не врахував, що прокурором у справі визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з таким позовом;

- суд першої інстанції проігнорував, що обов`язок утримання у належному технічному стані сховища № 52085, розташованого по вул. Фалєєвській, 91-В/2 в м. Миколаєві, покладається на його балансоутримувача, яким у даному випадку є КП ММР «Захист»;

- суд першої інстанції, встановивши відсутність протиправної бездіяльності відповідача, безпідставно задовольнив вимогу про зобов`язання привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності до використання. Так, позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії є однією позовною вимогою, у якій визнання бездіяльності протиправною є констатацією порушення права та передумовою для його захисту, а вимога про зобов`язання вчинити певні дії спрямована на відновлення порушеного права.

П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16.04.2024 зупинив апеляційне провадження у справі № 400/11156/23 до набрання законної сили судовим рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по справі № 260/4199/22.

20.06.2024 Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду прийняв ухвалу, якою справу №260/4199/22 повернув для розгляду відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

З урахуванням наведеного П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 30.04.2025 поновив провадження у справі № 400/11156/23 за апеляційною скаргою Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 березня 2024 року у справі № 400/11156/23. 05.05.2025 до П`ятого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання від представника Окружної прокуратури міста Миколаєва про зупинення провадження у справі до прийняття рішення Великою Палатою Верховного Суду у справі № 420/22303/23.

П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13.05.2025 клопотання представника Окружної прокуратури міста Миколаєва про зупинення провадження по справі № 400/11156/23 - задовольнив.

Зупинив провадження у справі № 400/11156/23 за апеляційною скаргою Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 березня 2024 року у справі № 400/11156/23 за адміністративним позовом Заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, третя особа Комунальне підприємство Миколаївської міської ради "Захист" про зобов`язання вчинити певні дії - до набрання законної сили судовим рішенням Великої Палати Верховного Суду у справі № 420/22303/23. 29.10.2025 до суду надійшло клопотання від Окружної прокуратури міста Миколаєва про поновлення провадження у справі.

В обґрунтування зазначеного клопотання заявник вказує, що постановою Верховного Суду від 09.10.2025 прийнято кінцеве рішення у справі № 420/22303/23, яка була підставою для зупинення апеляційного провадження за апеляційною скаргою Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.03.2024 у справі № 400/11156/23 .

З урахуванням наведеного П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 04.11.2025 поновив провадження у справі № 400/11156/23 за апеляційною скаргою Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 березня 2024 року у справі № 400/11156/23.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що відповідно до Облікової картки захисної споруди цивільного захисту № 52085 від 17.08.2023 та Паспорта захисної споруди цивільного захисту сховища № 52085, яке знаходиться за адресою: м. Миколаїв, вул. Фалєєвська, 91 В/2, належить на праві комунальної власності територіальної громади м. Миколаєва в особі Миколаївської міської ради та перебуває на балансі КП ММР Захист. Сховище у мирний час не використовується, оцінка стану сховища не готове.

Згідно з відомостей з державного реєстру речових прав від 21.08.2023 власником сховища № 52085 є територіальна громада Миколаївської міської ради.

На підставі розпорядження управління комунального майна Миколаївської міської ради від 22.11.2022 № 160Р Про вилучення комунального майна у КЖЕП Центрального району м. Миколаєва та передачу КП ММР Інститут соціально-економічного розвитку міста сховище № 52085 передано на баланс КП ММР Інститут соціально-економічного розвитку міста.

Відповідно до пункту 2 рішення Миколаївської міської ради від 30.05.2023 № 10/62 комунальне підприємство Миколаївської міської ради Інститут соціально-економічного розвитку міста перейменовано в комунальне підприємство Миколаївської міської ради Захист.

Згідно з актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища, протирадіаційного укриття № 52085 від 15.08.2023 та від 14.11.2023 стан готовності сховища № 52085 оцінено як не готове до використання за призначенням. Зазначені акти підписані, зокрема, завідувачем сектору з питань НС та ЦЗН в Заводському районі та директором КМ ММР Захист.

У листі Миколаївського районного управління ГУ ДСНС у Миколаївській області від 23.08.2023 № 24.01/2972 зазначено, що інформація щодо приведення у належний стан захисної споруди цивільного захисту № 52085 від балансоутримувача не надходила.

Миколаївське районне управління ГУ ДСНС у Миколаївській області звернулось з листом від 07.07.2023 № 24.03/2341 до керівника Миколаївської обласної прокуратури Окружної прокуратури міста Миколаєва з проханням звернутися до суду в інтересах держави в особи Миколаївського районного управління із позовною заявою про зобов`язання балансоутримувачів захисних споруд щодо зобов`язання їх вжити заходів з приведення захисних споруд в належний технічний стан та готовність до укриття населення.

01.09.2023 Окружною прокуратурою міста Миколаєва направлено ГУ ДСНС у Миколаївській області лист № 51-50/2-8363ВИХ-23 про те, що буте пред`явлено позов в порядку п. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України Про прокуратуру в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області про зобов`язання Миколаївської міської ради вчинити дії щодо приведення захисної споруди цивільного захисту № 52085 у належний технічний стан та готовність до укриття населення.

Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Висновок суду першої інстанції.

Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги виходив із того, що власник сховища або юридична особа, яка утримує його на балансі, зобов`язаний забезпечити утримання захисної споруди у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до Вимоги № 579.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, згідно із яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України Про прокуратуру визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України Про прокуратуру прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або неналежним чином здійснює захист інтересів держави.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом Окружна прокуратури міста Миколаєва з посиланням на приписи Кодексу цивільного захисту України, Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, обґрунтовує тим, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області області, як спеціально уповноваженим органом у сфері контролюю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито повних, вичерпних та достатніх заходів до зобов`язання Комунального підприємства Миколаївської міської ради Захист привести захисну споруду цивільного захисту в стан, придатний для її використання за призначенням.

Вирішуючи питання стосовно наявності у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області обсягу компетенції для набуття повноважень позивача у цій справі, колегія суддів зазначає про таке.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138, балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджено наказом МВС України від 09.07.2018 № 579.

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ наказ МВС України від 09.07.2018 № 579).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ наказу МВС України від 09.07.2018 № 579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

У постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23 та від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Одночасно, вказаним нормативно-правовим актом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої цієї статті (у редакції на момент звернення позивача із цим позовом до суду) такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

З урахування наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту населення України).

При цьому, Кодексом цивільного захисту населення України не передбачено повноважень Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 06.12.2024 у справі № 160/8894/22, від 09.10.2025 - № 420/22303/23.

Суд апеляційної інстанції відхиляє посилання прокурора на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, яку викладено в постанові від 18.07.2018 у справі № 820/4717/16, адже висновки суду касаційної інстанції у наведеному судовому рішенні не є релевантними по відношенню до досліджуваної ситуації.

Зокрема, Великою Палатою Верховного Суду досліджувалось питання щодо можливості розгляду справи в порядку адміністративного судочинства. Водночас, судом касаційної інстанції не перевірялось та не досліджувалось питання стосовно доцільності та необхідності звернення до суду керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області через призму наявності у такого органу повноважень на подання до суду позову про зобов`язання балансоутримувача та/або власника вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Апеляційний суд зауважує, що жодних висновків про те, що орган Державної служби України з надзвичайної ситуації уповноважений на звернення до суду з позовом про зобов`язання вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту попри відсутність у законодавстві прямої вказівки про це, постанова Великої Палати Верховного Суду від 18.07.2018 у справі №820/4717/16 не містить.

В контексті наведеного суд апеляційної інстанції уважає за доцільне відмітити, що згідно із останньою правовою позицією Верховного Суду положеннями Кодексу цивільного захисту населення України не передбачено повноважень органу ДСНС на звернення до суду із позовними вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.

Тотожний підхід був застосований Верховним Судом при розгляді справ: № 520/13187/23 - 06.03.2025; № 420/22304/23 - 30.01.2025, № 420/22303/23 від 09.10.2025 .

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Підстави для скасування рішення повністю із залишенням позовної заяви без розгляду містить стаття 319 КАС України, відповідно до частини 1 якої судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно із п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині незастосування процесуальних наслідків, визначених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, що згідно приписів статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України є підставною для скасування оскаржуваного судового акту.

Керуючись ст.ст.240, 308, 311, 319, 321, 325, 329 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Миколаївської міської ради задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 березня 2024 року у справі № 400/11156/23 скасувати.

Позовну заяву Заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Миколаївської міської ради, третя особа Комунальне підприємство Миколаївської міської ради "Захист" про зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення 12 листопада 2025 року.

Суддя-доповідач О.І. Шляхтицький
Судді А.Г. Федусик Г.В. Семенюк