Справа № 340/4055/24
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2025-11-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

10 листопада 2025 року м. Дніпросправа № 340/4055/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Сафронової С.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року в адміністративній справі №340/4055/24 за позовом Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури в інтересах держави, в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації до Бобринецької міської ради, Виконавчого комітету Бобринецької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернулась до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації до Бобринецької міської ради, Виконавчого комітету Бобринецької міської ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Бобринецької міської ради Кіровоградської області (), яка полягає у неприйнятті рішення про розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області;

- зобов`язати Бобринецьку міську раду Кіровоградської області () прийняти рішення про розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області;

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Бобринецької міської ради Кіровоградської області, яка полягає у невжитті заходів до замовлення розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області;

-зобов`язати Виконавчий комітет Бобринецької міської ради Кіровоградської області вжити заходів до замовлення розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року відмовлено у задоволені позовних вимог.

Позивач, не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове судове рішення яким позов задовольнити.

В обґрунтування скарги зазначено, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення здійснив висновки, які не відповідають фактичним обставинам справи, та вказав, що прокурор оскаржує не бездіяльність відповідачів по незавершенню процедури щодо погодження та затвердження історико-архітектурного опорного плану (ІАОП) м. Бобринець, а бездіяльність міської ради щодо неприйняття рішення про розроблення ІАОП відсутня, оскільки таке рішення прийнято, а Виконкомом заходів до замовлення розроблення ІАОП вжито.

Прокурором у позові зазначалось, що ІАОП - це науково-проектна документація, яка є складовою генерального плану населеного пункту, тобто - складовою містобудівної документації. Межі історичних ареалів, визначені такою містобудівною документацією, підлягають затвердженню МКІП, тобто для набуття ІАОП обов`язковості для осіб, на яких поширюватиметься його дія, тобто - статусу чинності, мають бути вчинені всі визначені законом дії, у даному випадку обов`язково має відбутись така дія як затвердження ІАОП МКІП.

У 2013 році на замовлення міської ради виготовлено науково-проектну документацію «ІАОП м. Бобринець з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів».

Проте, визначені ним межі та режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, як того вимагає п. 12 Порядку №318, МКІП не затверджено, оскільки ІАОП не відповідав вимогам Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки», а тому, ІАОП не набув чинності, тобто не є таким, що діє.

Проте, міська рада та Виконком жодних дієвих заходів до розроблення ІАОП, який відповідає вимогам чинного законодавства України, в тому числі й шляхом коригування того, що розроблений, але не відповідає вимогам чинного законодавства, не вчинили упродовж більше ніж п`яти років з дня повернення такого.

Суд кваліфікував дії відповідачів, як не завершення процедури щодо погодження та затвердження ІАОП, що не відповідає дійсним обставинам, оскільки завершити процедуру затвердження ІАОП можливо лише після розроблення такого ІАОП, який відповідатиме вимогам чинного законодавства, чи приведення розробленого ІАОП у відповідність до таких вимог.

На даний час відсутні підстави для висновку того, що відповідачами лише не завершено процедуру затвердження цієї документації.

Прокурором зверталась увага суду на вказані обставини, й зазначалось про те, що ІАОП, який розроблено у 2013 році, є неналежним та не набув чинності, й на даний час наявна необхідність у примусовому зобов`язанні останніх вжити заходів до розроблення чи приведення розробленого ІАОП у відповідність закону.

Законом передбачено можливість вчинення міською радою дій по прийняттю рішення про розроблення чи внесення змін до ІАОП, а Виконкомом - по організації розроблення чи внесення змін до ІАОП.

Враховуючи факт того, що розроблений ІАОП не набув чинності та суперечив закону, й внесення змін до нього є неможливим, тому єдиним можливим, належним та ефективним способом захисту порушених інтересів держави у даних спірних правовідносинах може бути лише визнання протиправною бездіяльності міської ради щодо неприйняття рішення з розроблення ІАОП відповідно до вимог чинного законодавства (яке може відбуватись й шляхом приведення вже розробленого ІАОП у відповідність закону), про визнання протиправною бездіяльності Виконкому, що полягає у відсутності замовлення розроблення ІАОП відповідно до вимог чинного законодавства та зобов`язання вказаних органів місцевого самоврядування вжити таких заходів.

Виконком (вирішує питання віднесені законом до відання виконавчого органу ради) на підставі ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та п. 57 Порядку від 01.09.2021 № 926 наділений повноваженнями по замовленню розроблення ІАОП на підставі рішення органу місцевого самоврядування, а тому позовна вимога про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вжити заходів до замовлення розроблення ІОАП відповідно до вимог законодавства може бути звернута лише до вказаного виконавчого органу, який і є належним відповідачем.

Від Міністерства культури та інформаційної політики України надійшов відзив на скаргу, в якому просив скаргу задовольнити.

В обґрунтування відзиву зазначено, зокрема, що на час замовлення відповідачем розробки історико-архітектурного опорного плану (2013 рік) та його виготовлення порядок його розроблення визначався Порядком розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 02.06.2011 №64.

Цей наказ втратив чинність на підставі наказу Міністерства розвитку громад та територій від 14.09.2021 №231. При цьому розроблена у 2013 році на основі Порядку №64 науково-проєктна документація не була погоджена Міністерством до втрати чинності Порядком №64.

На час розробки історико-архітектурного опорного плану стаття 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» 08 червня 2000 року № 1805-III також передбачала, що межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

Відповідачами не надано доказів того, що ними вчинялися дії, передбачені Порядком №926, спрямовані на замовлення та затвердження історико- архітектурного опорного плану м. Бобринець, у відповідності до вимог чинного законодавства, а також і дії, спрямовані на виконання вимог статті 32 Закону №1805- III в частині направлення на погодження відповідної науково-проектної документації до Міністерства.

При цьому дії із замовлення історико-архітектурного опорного плану, вчинені у 2013 році, не можуть вважатися належним виконанням пам`яткоохоронних норм, оскільки науково-проєктна документація також не затверджувалась Міністерством.

З огляду на викладене, висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову не відповідає вимогам законодавства та є необґрунтованим.

Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджено Список історичних населених місць України, зокрема до Списку по Кіровоградській області включено історично населене місто Бобринець Кіровоградської області, 1767 року заснування.

Рішенням Бобринецької міської ради від 25.03.2013 №1191 Про розроблення містобудівної документації доручено виконавчому комітету міської ради розробити в 2013 році історико-архітектурний опорний план міста Бобринець, а міському голові укласти договір на його виготовлення (т.1 а.с.245).

Для забезпечення виконання доручення міської ради рішенням виконавчого комітету Бобринецької міської ради було затверджено завдання на розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

На виконання рішення міської ради №1191 Бобринецький міський голова уклав 16.07.2013 договір №1 з Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень та замовив розробку науково-проектної документації з розробки історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, про що свідчить анотований звіт науково-проектної розробки за темою: "Історико-архітектурний опорний план м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів".

У 2013 році Науково-дослідний інститут пам`яткоохоронних досліджень виготовив науково-проектну документацію з розробки історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів (т.1 а.с.111-244).

Виготовлення науково-проектної документації з розробки історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області також підтверджується наданим суду для огляду анотованим звітом науково-проектної розробки за темою: "Історико-архітектурний опорний план м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів".

Розглянувши матеріали науково-проектної документації виконавчий комітет Бобринецької міської ради своїм рішенням погодив межі визначеного історичного ареалу.

Вказана документація направлялася на погодження до Міністерства культури України. Проте, документація не була погоджена та повернута до міської ради, оскільки не відповідала Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки. Зазначене не заперечується учасниками справи. (т.1 а.с.25-26)

Згідно з пунктом 2 рішення Бобринецької міської ради від 19.02.2016 року №154 Про присвоєння назв та затвердження переліку вулиць, провулків, площ та парків у населених пунктах Бобринецької міської територіальної громади змінено назви вулиць і провулків, які символізують тоталітарне минуле, на нові (т.1 а.с.247-248).

10.04.2017 науково-дослідний інститут пам`яткоохоронних досліджень змінив назву на Український державний інститут культурної спадщини.

Рішенням Конституційного Суду України від 16.07.2019 № 9-р/2019 Закон України Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки від 09.04.2015, визнано конституційним.

Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) зверталася до голови Бобринецької міської ради з листом від 18.09.2020 №11326/6.16.1, в якому зокрема наголошувало на необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів. (т.1 а.с.34-38)

Бобринецька міська рада звернулася до Українського державного інституту культурної спадщини листом від 19.03.2021 за №03-40/06/01 з проханням провести корегування науково-проектної документації Історико-архітектурний опорний план м.Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів (в частині зміни назв вулиць, провулків, тощо) та привести розроблену документацію до норм чинного законодавства України у сфері культурної спадщини. (т.1 а.с.249).

У відповідь на лист міської ради Інститут листом від 02.04.2021 №01-04/63 надав попередній Зведений кошторис корегування проектної документації загальною вартістю 457739,69 грн. (т.1 а.с.249зв.-251).

Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 20.05.2022 №326-р Про занесення нерухомих об`єктів до Переліку об`єктів культурної спадщини Кіровоградської області до Переліку об`єктів культурної спадщини Кіровоградської області було занесено комплекс будівель колишньої земської лікарні за адресою: м. Бобринець, провулок Порика, 6, і вул. Народна, 93 (т.1 а.с.256зв.-258).

Бобринецька міська рада листом від 27.06.2024 за №04-11/956/01 звернулася до Інституту із запитом про вартість корегування науково-проектної документації (т.1 а.с.259).

У відповідь Інститут супровідним листом від 02.07.2024 №01-04/28 надав Зведений кошторис корегування науково-проектної документації загальною вартістю 4 789 678 грн (з урахуванням ПДВ) та зауважив, що до нього не включено вартість інженерно-топографічних вишукувань з розробки топо-геодезичної зйомки території міста Бобринець у масштабі М 1:2000 (т.1 а.с.259зв.-260).

Згідно протоколу оперативної наради при Бобринецькому міському голові від 02.07.2024 року (т.2 а.с.59), міський голова погодився з: - неможливістю проведення у 2024 році в умовах воєнного стану видатків у розмірі 4,8 млн.грн. на оплату вартості корегування науково-проектної документації з розробки ІАОП м. Бобринець; - пропозицією відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини міської ради розглянути питання поетапного корегування та оплати вартості НПД, передбачивши частину видатків у четвертому кварталі поточного року, а іншу частину - у проекті бюджету міської територіальної громади на 2025 рік.

Отже, прокурор, враховуючи, що Історико-архітектурний опорний план м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, який відповідає чинному законодавству, відсутній та вважає, що рішення про його розроблення, оновлення чи приведення у відповідність до вимог чинного законодавства міською радою не прийнято, а виконавчим комітетом не замовлено розроблення такого плану, звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Верховний Суд у постанові від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21 досліджував питання права на звернення до суду Мінкультури з позовом стосовно захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, суд проаналізувавши норми частини першої статті 3 та пунктів 13, 14, 17 частини другої статті 5 Закону України Про охорону культурної спадщини, пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885, дійшов висновку про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, які також стосувались охорони культурної спадщини.

За частиною 1 статті 28 Закону України Про центральні органи виконавчої влади міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Тобто наявність у органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування,.

За змістом статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Законі України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у не кримінальних провадженнях.

Відповідно до ч.3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Відповідно до ч. 3, ч. 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У справі, що розглядається, прокурор у позовній заяві зазначив, що порушення інтересів держави у спірному випадку полягає в тому, що у зв`язку з не затвердженням історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, об`єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені належного правового захисту й перебувають під загрозою руйнування або спотворення.

Вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України, Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

За усталеною судовою практикою Верховного Суду збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям «інтереси держави», а твердження про те, що ці інтереси уповноважені захищати Міністерство культури та інформаційної політики України, та відповідний орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації, яким у спірних правовідносинах виступає Департамент культури, національностей, релігій та об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, визнає слушними і такими, що ґрунтуються на законі. Аналогічна правова позиція була викладена Верховним Судом у постанові від 19 вересня 2024 року справа №460/10903/22.

Велика палата Верховного суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 виклала правову позицію щодо обґрунтування прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді, зокрема вказано, що прокурор звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст.23 Закону України «Про прокуратуру», фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган впродовж розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Зміст позовної заяви та доповнень до неї не містить інформації та доказів з приводу дослідження прокурором обставин щодо неналежного захисту або не здійснення судового чи досудового захисту інтересів держави у спірних правовідносинах належним органом, на який покладено функції державного управління у сфері охорони культурної спадщини, наявності та/або відсутності у них відповідних повноважень у сфері захисту інтересів держави, за наявності чого прокурор міг набути право на звернення до суду в інтересах держави до відповідного виконавчого органу сільських, селищних і міських рад.

Оскільки органи, уповноважені державою на захист інтересів держави, не здійснюють надані їм повноваження, до цього часу до суду з відповідним позовом не звернулися, прокурор має право на звернення до суду із даним позовом в інтересах держави в особі вищезазначених органів.

Таким чином, звертаючись до суду із цим позовом, прокурор відповідно до вимог ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.53 КАС України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді.

Надаючи правову оцінку обставинам та матеріалам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 54 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

Відповідно до вимог ст.5 Закону України «Про основи містобудування» однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі Закон № 1805-ІІІ).

Зі змісту преамбули Закону України «Про охорону культурної спадщини» вбачається, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та місцевого самоврядування.

Згідно з визначеннями, які наведені у статті 1 Закону № 1805-ІІІ:

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою;

історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;

історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно частини 2 статті 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; ) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини 4 статті 32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно з частиною 1 статті 17 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Частинами 4, 5 статті 17 Закону № 3038-VI передбачено, що для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Відповідно до частини 7 статті 17 Закону № 3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ст.16-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» історико-архітектурні опорні плани історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, включаються до складу комплексного плану як невід`ємні складові генеральних планів відповідних населених пунктів.

Підпунктом 6 пункту «а» частини 1 статті 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Серед делегованих повноважень згідно з пп.5 п. «б» вказаної статті Закону №280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

У силу вимог пп.7 п. «а» ч.1 ст.32 Закону №280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.

Підпунктом 10 пункту «б» вказаної статті Закону №280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до статті 32 Закону № 3038-VI, Кабінет Міністрів України постановою від 13 березня 2002 року №318 затвердив Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318).

Згідно з пунктами 1 - 7, 9, 10, 12, 14 Порядку № 318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування і характер забудови.

Режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об`єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам`яток).

Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.

Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.

Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.

У разі не затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

В охоронних зонах здійснюється реставрація та реабілітація пам`яток, забезпечується охорона традиційного характеру середовища, усунення споруд і насаджень, які порушують традиційний характер середовища, відтворення втрачених цінних об`єктів. Нове будівництво можливе тільки у виняткових випадках за проектами, погодженими в порядку, визначеному законодавством.

Зони охоронюваного ландшафту можуть використовуватися для рекреації з мінімальним упорядженням і для традиційної діяльності, що не порушує ландшафт.

При цьому, постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 внесено зміни до пунктів 8, 9 Порядку №318, з урахуванням яких з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі у тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.

Відсутність основного виду містобудівної документації на місцевому рівні, яка відповідала б вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної документації», зокрема історико-архітектурного плану не сприяє збереженню традиційного характеру середовища історичного населеного місця міста Бобринець Кіровоградської області.

Отже, у складі генерального плану м. Бобринець Кіровоградської області мають визначатись відповідні режими регулювання забудови та розроблятись історико- архітектурний опорний план.

Постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Порядок № 926).

Згідно з пунктом 1 Порядку № 926 цей Порядок визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Відповідно до підпункту 12 пункту 2 Порядку № 926 історико-архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України Про регулювання містобудівної діяльності, містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

Відповідно до підпункту 4 пункту 43 Порядку № 926 основний етап включає такі заходи: під час розроблення генеральних планів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, здійснюється розроблення історико-архітектурного опорного плану відповідно до завдання, цього Порядку, державних будівельних норм та інших норм законодавства.

Зазначені в історико-архітектурному опорному плані відомості є підставою для встановлення обмежень у використанні земель та враховуються під час розроблення планувальних рішень;

Згідно з пунктами 34, 35 Порядку № 926 рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Пунктом 47 Порядку №926 передбачено, що розроблення містобудівної документації вважається завершеним і містобудівна документація на місцевому рівні вважається чинною не раніше моменту внесення відповідних даних до містобудівного кадастру та Державного земельного кадастру.

Відповідно до п.50 Порядку №926 за рішенням замовника розробник здійснює відповідне коригування проекту містобудівної документації на місцевому рівні. У разі коли зміни є суттєвими (зміна меж та функцій функціональних зон, переліку проектних рішень, положень стратегії просторового розвитку території або інші зміни за обґрунтуванням замовника), проект містобудівної документації на місцевому рівні підлягає доопрацюванню та повторно проходить завершальний етап розроблення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.

Механізм розроблення та внесення змін саме до історико-архітектурного опорного плану населеного пункту передбачено пунктами 52 63 Порядку №926.

Відповідно до пунктів 54 - 56 Порядку № 926 рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту.

Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення.

У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.

Пунктами 57, 58 Порядку № 926 передбачено, що одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією.

Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Відповідно до пункту 60 Порядку № 926 історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Відповідно до п.п. 62-63 Порядку в історико-архітектурному опорному плані зазначаються відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та за наявності буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та за наявності зони охорони пам`ятки; пов`язану з об`єктами культурної спадщини історичну забудову (значні і рядові історичні будівлі); землі історико-культурного призначення; місця втрачених будинків, споруд, оборонних укріплень, що мали важливе історичне або містобудівне значення; дисгармонійні будівлі та споруди; природоохоронні території та об`єкти, охоронювані археологічні території; за наявності режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та за наявності їх зони охорони. Вибір організації-розробника (суб`єкта господарювання, який має право здійснювати розроблення) історико-архітектурного опорного плану, що здійснюється із залученням бюджетних коштів, кредитів, наданих під державні гарантії, проводиться відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі».

Згідно п.75 Порядку №926 історико-архітектурний опорний план - розробляється у складі генерального плану населеного пункту, що входить до Списку історичних населених місць України; розробляється відповідно до пунктів 52-68, 90 цього Порядку, вимог державних будівельних норм та інших норм законодавства.

Отже, історико-архітектурний опорний план - це науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України та містить, зокрема, відомості про межі використання історичних ареалів населених місць. Тобто, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури. Таким чином, межі і режими використання зон охорони пам`яток історичних ареалів можуть застосовуватись лише у випадку їх затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, яким у цьому випадку є Мінкультури.

Історико-архітектурний опорний план розробляється для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у складі генерального плану населеного пункту.

Під час розроблення історико-архітектурного опорного плану визначаються межі історичних ареалів та наносяться на його основне графічне креслення. У межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови.

На виконання ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-ІІІ постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджено Список історичних населених місць України, до якого по Кіровоградській області, серед інших, включено історично населене місто Бобринець Кіровоградської області, 1767 року заснування.

Пунктом 2 вказаного нормативно-правового акту з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України встановлено необхідність розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного списку.

Отже, у силу вимог частини 4 статті 17 Закону № 3038-VI для вказаного населеного пункту у складі генерального плану повинен бути розроблений історико-архітектурний опорний план, обов`язок розроблення, погодження та подання якого на розгляд відповідної місцевої ради відповідно до пункту 55 Порядку № 926 покладений на виконавчий орган Виконавчий комітет ради.

Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій скеровано лист від 11.08.2020 № 9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог ст. 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та ст.32 Закону України Про охорону культурної спадщини», інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.

Проте, відповіді на вказаний лист не надходило та відповідних документів також не надходило.

На час розгляду справи, ІАОП не затверджений, межі та режими використання історичних ареалів міста у встановленому порядку не визначені, що не заперечується учасниками справи.

Наведені докази підтверджують відсутність історико-архітектурного плану міста Бобринець Кіровоградської області.

Суд звертає увагу на те, що відповідно до вимог пункту 60 Порядку № 926 обов`язок затвердження історико-архітектурного опорного плану покладений на відповідну місцеву раду, натомість на Мінкультури згідно з вимогами пункту 12 Порядку № 318 покладений обов`язок щодо затвердження визначених науково-проектною документацією меж історичних ареалів.

У встановленому порядку для затвердження до центрального органу виконавчої влади (Міністерства культури України) історико-архітектурний опорний план міста не скеровувався.

Щодо посилань відповідачів та суду першої інстанції на рішення Бобринецької міської ради від 25.03.2013 №1191, колегія суддів зазначає наступне.

Бобринецькою міською радою прийнято рішення від 25.03.2013 №1191 «Про розроблення містобудівної документації» та доручено виконкому міської ради розробити історико-архітектурний опорний план міста Бобринець.

Виконавчим комітетом міської ради затверджено завдання на розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Міським головою укладено договір з Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень та замовлено розробку науково-проектної документації з розробки історико-архітектурного опорного плану м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів.

У 2013 році Науково-дослідний інститут пам`яткоохоронних досліджень виготовив науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план м. Бобринець Кіровоградської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів.

Розроблений історико-архітектурний опорний план міста Бобринець не було погоджено Міністерством культури України та не затверджено, оскільки не відповідав вимогам Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки.

Як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Верховний Суд України у постанові від 24 листопада 2015 року по справі № П/800/259/15 (21-3538а15) зазначив, що сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

У постанові Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 вказано, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: вагомість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Відповідно, право особи звернутися до суду з самостійно визначеними позовними вимогами узгоджується з обов`язком суду здійснити розгляд справи в межах таких вимог. Вихід за межі позову можливий у виняткових випадках, зокрема, коли повний та ефективний захист прав, свобод та інтересів неможливий у заявлений позивачем спосіб. Такий вихід за межі позовних вимог має бути пов`язаний із захистом саме тих прав, свобод та інтересів, щодо яких подана позовна заява (постанова Верховного Суду від 24 вересня 2019 року у справі № 819/1420/15).

Установлюючи правило, що суд розглядає адміністративну справу в межах позовних вимог, ця норма встановлює виняток у вигляді можливості у суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного та повного захисту прав, свобод, інтересів людини, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин (сторін чи третіх осіб), про захист яких вони просять, від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (постанови Верховного Суду від 18 травня 2018 року у справі № 826/6965/14, від 27 листопада 2018 року у справі № 807/997/16, від 15 липня 2019 року у справі № 804/14556/15, від 20 листопада 2019 року у справі № 826/9457/18, від 22 листопада 2019 року у справі № 815/4392/15, від 23 грудня 2019 року у справі № 815/3145/15, від 7 лютого 2020 року у справі № 826/11086/18, від 5 травня 2020 року у справі № 1340/4044/18, від 23 червня 2020 року у справі № 820/1545/16, від 6 серпня 2020 року у справі № 805/3147/16-а).

Такі повноваження суду щодо визначення меж розгляду адміністративної справи є субсидіарними, не можуть змінювати предмет спору, а лише стосуються обсягу захисту порушеного права (постанова Верховного Суду від 7 лютого 2020 року у справі № 826/11086/18).

До початку розгляду судом справи по суті позивач має право у спосіб подання письмової заяви змінити предмет або підставу позову (постанова Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 264/4263/16-ц).

На підставі викладеного, з огляду на заявлені позовні вимоги, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції в частині відсутньої бездіяльності Бобринецької міської ради щодо не прийняття рішення про розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець, оскільки таке рішення прийнято відповідно до вимог законодавства (рішення №1191 від 25.03.2013), та відсутньої бездіяльності виконавчого комітету в частині вжиття заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець.

Проте, колегія суддів враховує, що позивач просив визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету також щодо невжитті заходів до замовлення розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства.

Колегія суддів зазначає, що розробка та направлення ІАОП, який не відповідає положенням діючого законодавства не може вважатись належним виконанням відповідачем-2 вказаних дій, визначених законодавством щодо розробки ІАОП.

Після повернення відповідного плану, який не відповідав вимогам чинного законодавства, відповідачем жодних дій, обов`язковість яких визначена законодавством , спрямованих на розроблення ІАОП, не вчинялись, ІАОП міста для затвердження не скеровувався.

Матеріали справи не містять доказів вчинення Виконавчим комітетом дій, спрямованих на замовлення саме внесення змін, корегування тощо історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Бобринець.

Посилання суду першої інстанції на надання відповідачем-1 доказів вчинення таких дій, не підтверджує вчинення таких дій Відповідачем-2 як замовником.

Також, як свідчать матеріали справи такі дії щодо корегування вчиненні відповідачем вже після звернення позивача до суду з позовом.

Посилання суду першої інстанції та відповідачів, що з 01.05.2024 на території Бобринецької міської територіальної громади почав діяти виконавчий орган міської ради, утворений Бобринецькою міською радою згідно з рішенням від 30.11.2023 №1780 Про утворення відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Бобринецької міської ради, у редакції рішення Боринецької міської ради від 28.03.2024 №1888, не спростовує факт відсутності дій з боку відповідача-2, як замовника в частині замовлення розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства.

Отже, як встановлено судом, всупереч вищевказаних вимог законодавства України виконавчим комітетом ради не вжито заходів, спрямованих на забезпечення внесення змін до історико-архітектурного опорного плану міста, коригування, доопрацювання останнього з урахуванням вимог чинного законодавства України та подання історико- архітектурного опорного плану міста Бобринець.

Як зауважив Верховний Суд у постанові від 19.06.2018 у справі №464/2638/17, триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

З огляду на викладене, а також на те, що порушення, допущене відповідачем, є триваючим, на теперішній час відповідач зобов`язаний вжити заходів щодо подання історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець у складі генерального плану населеного пункту, з урахуванням внесених змін у відповідності до вимог чинного законодавства України, на затвердження Бобринецької міської ради.

У свою чергу, у зв`язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Слід зазначити, що збереження об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань та обов`язків органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Виявлення та охорона об`єктів культурної спадщини становлять значний суспільний інтерес, оскільки це є важливим напрямком гуманітарної політики держави, де участь держави є найбільшою, а відповідальність - найвищою.

Генеральною конференцією Організації Об`єднаних Націй ухвалено ряд міжнародних актів про охорону культурної та природної спадщини, таких як: Рекомендація щодо міжнародних принципів, які застосовуються під час археологічних розкопок (1956), Рекомендація про збереження краси пейзажів і місцевостей (1962), Рекомендація про збереження культурних цінностей, яким загрожує небезпека внаслідок проведення громадських або приватних робіт (1968), а також Рекомендація про охорону на національному рівні культурної та природної спадщини (1972), тощо.

У згаданій Рекомендації 1972 року наголошено на тому, що кожен предмет культурної та природної спадщини є унікальним і зникнення будь-якого такого предмета є невідновною та безповоротною втратою для цієї спадщини у зв`язку з чим, кожну країну на території якої знаходяться предмети культурної та природної спадщини, зобов`язано зберегти цю частину спадщини людства і забезпечити передачу майбутнім поколінням.

Таким чином, з огляду на міжнародні зобов`язання, взяті на себе Україною, та положення ст.54 Конституції України держава зобов`язана забезпечувати збереження об`єктів, що становлять культурну цінність. Збереження культурної спадщини впливає на формування менталітету нації, стверджує спадкоємність одвічних цінностей і традицій, формує базу для сталого розвитку суспільства. Запорукою піднесення української культури та духовного розвитку суспільства в дусі патріотизму і любові до України є збереження та примноження культурної спадщини, отриманої від попередніх поколінь.

У зв`язку із нерозробленням та незатвердженням історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця та відсутністю належних заходів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, об`єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені правового захисту й перебувають під загрозою руйнування або спотворення.

Такий стан із збереженням пам`яток є неприпустимим, завдає значної шкоди іміджу нашої держави на міжнародній арені, створює негативний суспільний резонанс та суперечить державній політиці з охорони культурної спадщини.

Таким чином, для вирішення тих чи інших питань орган місцевого самоврядування повинен бути наділений відповідними повноваженнями Конституцією України та законами України.

З урахуванням наведеного, колегія суддів зауважує, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо відмови в задоволені позовних вимог в цій частині.

Щодо обраного позивачем способу захисту, суд зазначає наступне.

Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі Афанасьєв проти України від 05.04.2005 (заява № 38722/02)).

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Дана правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України в постанові у справі № 21-1465а15 від 16 вересня 2015 року.

Стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Згідно з частиною 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

З огляду на наведене з метою ефективного захисту та відновлення порушених прав позивача позовні вимоги підлягають задоволенню шляхом:

- визнання протиправною бездіяльності Виконавчого комітету Бобринецької міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на завершення розроблення, відповідно до вимог законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області, та подання його на затвердження раді;

- зобов`язання Виконавчого комітету Бобринецької міської ради вчинити дії в межах компетенції, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області.

Отже, суд першої інстанції не встановив всі обставини справи, які мають важливе значення для її правильного вирішення, у зв`язку з чим, оскаржуване рішення суду першої інстанції не може вважатися законним та обґрунтованим.

Відповідно до пунктів 1,4 частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до викладеного, у зв`язку з неправильним застосуванням судом першої інстанції норм матеріального прав та невірно обраного способу захисту, суд дійшов до висновку про часткове задоволення апеляційної скарги.

Керуючись ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року в адміністративній справі №340/4055/24 задовольнити частково.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року в адміністративній справі №340/4055/24 скасувати в частині відмови в задоволені позовних вимог про визнання протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Бобринецької міської ради Кіровоградської області, яка полягає у невжитті заходів до замовлення розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області та зобов`язання Виконавчий комітет Бобринецької міської ради Кіровоградської області вжити заходів до замовлення розроблення, відповідно до вимог чинного законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області, прийняти нове судове рішення у цій частині про часткове задоволення позовних вимог в цій частині.

Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Бобринецької міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на завершення розроблення, відповідно до вимог законодавства, Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області, та подання його на затвердження раді.

Зобов`язати Виконавчий комітет Бобринецької міської ради вчинити дії в межах компетенції, спрямовані на завершення розроблення та затвердження в установленому порядку Історико-архітектурного опорного плану міста Бобринець Кіровоградської області.

В іншій частині рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року в адміністративній справі №340/4055/24 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дати складення повного судового рішення.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя С.В. Білак

суддя С.В. Сафронова