Справа № 320/32232/25
Суддя: Щавінський В.Р.
Дата ухвалення: 2025-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

20 жовтня 2025 року м. Київ 320/32232/25

Київський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Щавінського В.Р., при секретарі судового засідання Ставничому Н.В., за участю: представника позивача Дем`янчук Г.В., представника відповідача Плаксій В.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження клопотання представника відповідача про закриття провадження в адміністративній справі за позовом Державна наукова установа "Центр інноваційних технологій охорони здоров`я" Державного управління справами до Національної Служби Здоров`я України (НСЗУ) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

Державна наукова установа "Центр інноваційних технологій охорони здоров`я" Державного управління справами звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Національної служби здоров`я України (НСЗУ) з вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність (відмову) Національної служби здоров`я України щодо врахування в умовах договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №1446-Е125-Р000, договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2044-Е225-Р000 та договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2449-Е225-Е0000 особливостей організаційно-правової форми Державної наукової установи «Центр інноваційних технологій охорони здоров`я» Державного управління справами, у передбаченій законом формі звітності та бухобліку та розпорядника бюджетних коштів (ДУС);

- зобов`язати Національну службу здоров`я України внести відповідні положення в умови договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №1446-Е125-Р000, договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2044-Е225-Р000 та договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2449-Е225-Е0000 з Державною науковою установою «Центр інноваційних технологій охорони здоров`я» Державного управління справами або погодити протокол розбіжностей.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28.07.2025 відкрито провадження у справі та визначено, що справа буде розглядатися за правилами загального позовного провадження.

13.08.2025 представником відповідача подано клопотання про закриття провадження у справі (далі - Клопотання).

В обґрунтування вказаного Клопотання представника відповідача зазначає, що Відповідно до п. 3 Положення про Національну службу здоров`я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 №1101 (далі Положення) одним з основних завдань НСЗУ є виконання функцій замовника медичних послуг та лікарських засобів за програмою медичних гарантій. На виконання цього завдання, відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» (далі Закон) та п.п. 4 п. 4 Положення НСЗУ укладає, змінює та припиняє договори про медичне обслуговування населення, а відповідно до пп. 9 п. 4 Положення здійснює оплату згідно з тарифом за надані пацієнтам медичні послуги (включаючи медичні вироби) та лікарські засоби за договорами про медичне обслуговування населення за програмою. При цьому, НСЗУ при укладенні даного договору не здійснює жодних владних функцій, договір укладається згідно з правилами Господарського кодексу України. Крім того, НСЗУ не наділена законом функціями державного контролю або нагляду стосовно будь-якого надавача медичних послуг, з яким укладено договір, у тому числі і стосовно позивача. Жодних заходів адміністративного примусу, які НСЗУ була б вправі застосовувати до надавачів медичних послуг, у тому числі до позивача, законодавством України не передбачені. Так, за порушення надавачем умов договору НСЗУ має право застосувати до позивача санкції, передбачені виключно договором, що за своєю правовою природою є господарськими санкціями.

Наголошує, що предметом договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій є медичні послуги за програмою медичних гарантій, які надавач зобов`язується надавати пацієнтам, та які визначені у додатках до договору. НСЗУ як сторона договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій під час укладення та виконання цього договору не здійснює безпосередньо управління поведінкою іншої сторони суб`єкта господарювання, не впливає на нього і сторони у таких правовідносинах є юридично рівними. Під час укладення договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій сторони не позбавлені права керуватися ч. 4 ст. 179 Господарського кодексу України, а саме: при укладенні господарських договорів сторони можуть визначати зміст договору на основі: вільного волевиявлення, коли сторони мають право погоджувати на свій розсуд будь-які умови договору, що не суперечать законодавству; примірного договору, рекомендованого органом управління суб`єктам господарювання для використання при укладенні ними договорів, коли сторони мають право за взаємною згодою змінювати окремі умови, передбачені примірним договором, або доповнювати його зміст; типового договору, затвердженого Кабінетом Міністрів України, чи у випадках, передбачених законом, іншим органом державної влади, коли сторони не можуть відступати від змісту типового договору, але мають право конкретизувати його умови; договору приєднання, запропонованого однією стороною для інших можливих суб`єктів, коли ці суб`єкти у разі вступу в договірне правовідношення мають права наполягати на зміні його змісту.

Вважає, що договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій не відповідає вказаним статтею 3 КАС України ознакам та визначенню адміністративного договору, оскільки не укладається з метою делегування або контролю та/або владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, а лише врегульовує паритетні відносини сторін, з метою надання медичних послуг населенню. Якщо суб`єкти (в тому числі орган державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи), хоча б і на реалізацію своїх повноважень, вільно укладають договір відповідно до норм Цивільного кодексу України, під час укладання такого договору його сторони вільно домовляються про зміст та обсяг прав і обов`язків за договором, можуть відмовитись від його укладання, то такий договір є цивільним (господарським), але не адміністративним, оскільки в змісті цього договору відсутні відносини влади і підпорядкування, що є обов`язковими для адміністративного договору, а кожний суб`єкт такого договору виступає як рівний один з одним.

Вказує, що договір, укладений між юридичними особами, одним з яких є суб`єкт владних повноважень, на реалізацію своїх повноважень, визначених Законом, проте на підставі вільного волевиявлення, на засадах рівності сторін, відповідно до норм цивільного та/або господарського законодавства, є цивільним та/або господарським, а не адміністративним, оскільки в такому договорі наявні господарські відносини між замовником та виконавцем і відсутні відносини влади і підпорядкування.

На думку представника відповідача з огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин та, враховуючи суб`єктний склад учасників справи цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Крім цього, представником відповідача зроблено покликання на судову практику. Зокрема, у Клопотанні наголошено, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 листопада 2021 року по справі №640/16218/21, зобов`язано Національну службу здоров`я України укласти з КНП «Бориспільський стоматологічний центр» договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій за напрямком Стоматологічна допомога дорослим та дітям на 2021 рік в порядку встановленому чинним законодавством. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2022 по справі № 640/16218/21 визначено: «…з огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, які встановлені судом першої інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників справи, колегія дійшла висновку, що позов в оскаржуваній частині спрямований на захист прав у сфері господарських правовідносин, а не публічно - правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення в порядку адміністративного судочинства. З аналізу матеріалів справи та норм права колегія суддів приходить до висновку, що поданий на розгляд суду позов в частині зобов`язання НСЗУ укладення з КНП «Бориспільський стоматологічний центр» договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій за напрямком «Стоматологічна допомога дорослим та дітям» на 2021 рік не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, а відтак наявні підстави для закриття провадження у цій частині відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України….».

На думку представник відповідача його правова позиція також підтверджується, висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеному, зокрема, у постановах від 22 січня 2019 року у справі №910/12224/17 (провадження №12-147гс18), від 6 лютого 2019 року у справі №826/12369/17 (провадження №11-1223апп18), від 03 квітня 2019 року у справі №727/1002/17 (провадження №11-1492апп18), від 19 лютого 2020 року у справі №813/3602/16 (провадження № 11-803апп19).

Представник відповідача проти заявленого Клопотання заперечував, просив відмовити у його задоволенні. В обґрунтування своєї правової позиції вказує, що уся судова практика, наведена представником відповідача існувала станом на 2022-2023 роки за обставинами справ, що мали місце у 2021 році. При цьому, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2022 по справі №640/16218/21 ґрунтується на висновках Великої Палати Верховного Суду у постанові ще від 10 лютого 2021 року. Однак, судова практика у справах, де предметом позовів є стягнення грошових коштів в ході виконання договорів про медичне обслуговування взагалі не може вважатися релевантною до спірних правовідносин.

Вважає, що даний спір є підсудним суду адміністративної юрисдикції, зважаючи на висновки Верховного Суду щодо розмежування компетенції судів господарської та адміністративної юрисдикції, зокрема висновок Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду у постанові від 26.08.2025 у справі № 910/8610/24 (висновки сформовані на підставі висновків Великої Палати Верховного Суду, у тому числі і за 2024-2025 роки).

Покликаючись на вказане судове рішення представник позивача наголошує, що критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктниий склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ. Подібні висновки викладені в постановах Верховного Суду від 08.04.2025 у справі №910/7435/24, від 01.04.2025 у справі №909/1046/23, від 10.03.2025 у справі №912/2027/24, від 23.04.2024 у справі №920/1114/21.

Наголошує, що ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є: наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №910/8729/18 та постановах Верховного Суду.

Зазначає, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Подібні висновки викладені в постановах Верховного Суду. Таким чином, до справ адміністративної юрисдикції належать, зокрема, публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Відповідно до усталеної судової практики до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча би один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень тощо. Подібні висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду. Верховний Суд зазначає, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. При вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатнім є застосування виключно формального критерію визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин, а суб`єкт владних повноважень у цих правовідносинах реалізує свої владно-управлінські функції.

Пояснює, що відповідно до п. 1 Положення, НСЗУ є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров`я, який реалізує державну політику у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення.

Положеннями пункту 3 вказаного Положення визначено, що основними завданнями НСЗУ є:

1) реалізація державної політики у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення (програма медичних гарантій);

2) виконання функцій замовника медичних послуг, лікарських засобів та медичних виробів за програмою медичних гарантій та за бюджетними програмами, розпорядником яких є НСЗУ;

3) внесення на розгляд Міністра охорони здоров`я пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення.

Підпунктом 4 пункту 5 Положення встановлено, що НСЗУ згідно з покладеними на неї завданнями укладає, змінює та припиняє договори про медичне обслуговування населення та договори про реімбурсацію.

Представник позивача наголошує, що вимога Позивача у цьому спорі не є комерційною чи договірно-господарською у класичному розумінні та є наразі спрямованою на захист будь-якого майнового інтересу. Позивач не вимагає стягнення коштів або виконання господарського зобов`язання, а оскаржує бездіяльність Відповідача у виконанні його публічно-владної функції щодо укладення Договору. Характер правовідносин у даній справі публічно-правовий, оскільки НСЗУ діє як суб`єкт владних повноважень, уповноважений укладати договори від імені держави у сфері реалізації програми медичних гарантій, та допустив ухилення у вчиненні дій, передбачених законом. Крім того, згідно з п. 16 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративний договір це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону. У той же час, постановою Кабінету Міністрів України «Про договори про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій» від 25 квітня 2018 р. № 410, затверджено порядок укладення, зміни та припинення договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій та Типову форму договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій.

Вважає, що типова форма договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій має ознаки адміністративного договору, а саме:

1. Стороною договору є суб`єкт владних повноважень НСЗУ (центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, який реалізує державну політику у сфері фінансових гарантій медичного обслуговування населення п. 1, п. 3 Положення.

2. Мета договору реалізація публічно-правових завдань держави (виконання програми медичних гарантій, яка є елементом державної політики у сфері охорони здоров`я відповідно до ст. 3 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення».

3. Зміст договору встановлює публічні обов`язки сторін, що виникають на підставі закону та підзаконних актів (постанови КМУ №410, №1295, №1503), а не лише волевиявлення сторін як у приватноправовому договорі.

4. Форма і зміст договору визначені нормативно-правовим актом (постановою КМУ №410), а зміна істотних умов можлива лише у спосіб, передбачений законом - це притаманно саме адміністративним договорам, які укладаються на виконання владних управлінських функцій.

5. Розпорядження бюджетними коштами в рамках такого договору здійснюється на підставі публічно-правових норм (Бюджетний кодекс України, закони про Державний бюджет), а не лише за домовленістю сторін.

У зв`язку з чим робить висновок, що Договори, які укладаються на основі Типової форми договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантійне є результатом рівноправних господарських переговорів, а є інструментом реалізації владних повноважень державного органу. Договори про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій НСЗУ укладає не для здійснення комерційної діяльності, а для виконання завдань держави у сфері охорони здоров`я. НСЗУ діє від імені держави та у межах наданих їй законом повноважень.

Наголошує, що позивач оскаржує ухилення від вчинення дій, які є частиною публічно-владних функцій Відповідача. Отже, спір у даній справі є публічно-правовим, Типова форма договору має ознаки адміністративного договору, а тому юрисдикція розгляду цього спору належить саме адміністративному суду. Таким чином, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, спір підпадає під адміністративну юрисдикцію, оскільки виник у зв`язку з виконанням суб`єктом владних повноважень управлінських функцій, а тому, у клопотанні НСЗУ про закриття провадження у справі з підстав начебто не підсудності спору адміністративному суду слід відмовити.

У подальшому, на підтвердження доводів щодо заперечень на Клопотання про закриття провадження у справі представником позивача надано Висновок науково-правової експертизи №126/131-е від 16.10.2025, проведеної Інститутом держави і права імені В.М.Корецького у відповідності до Закону України «Про наукову та науково-технічну експертизу» на запит ДНУ ЦІТОЗ ДУС від 03.10.2025 (далі - Висновок) який було долучено до матеріалів справи.

Згідно вищевказаного Висновку спір у справі №320/32232/25 за позовом Державної наукової установи «Центр інноваційних технологій охорони здоров`я» Державного управління справами до Національної служби здоров`я про внесення змін в умови договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №1446-Е125-Р000, договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2044-Е225-Р000 та договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2449-Е225-Е0000 підсудний суду адміністративної юрисдикції.

У судовому засіданні представник відповідача підтримав заявлене Клопотання, просив його задовольнити.

Водночас представник позивача проти задоволення Клопотання заперечував, просив відмовити у його задоволення.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін суд зазначає наступне.

Змістом статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №29458/04 та №29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» (рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява №7360/76).

У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися «судом, встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Як було зазначено вище, позивачем в межах даного позову заявлені наступні вимоги:

- визнати протиправною бездіяльність (відмову) Національної служби здоров`я України щодо врахування в умовах договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №1446-Е125-Р000, договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2044-Е225-Р000 та договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2449-Е225-Е0000 особливостей організаційно-правової форми Державної наукової установи «Центр інноваційних технологій охорони здоров`я» Державного управління справами, у передбаченій законом формі звітності та бухобліку та розпорядника бюджетних коштів (ДУС);

- зобов`язати Національну службу здоров`я України внести відповідні положення в умови договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №1446-Е125-Р000, договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій № 2044-Е225-Р000 та договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій № 2449-Е225-Е0000 з Державною науковою установою «Центр інноваційних технологій охорони здоров`я» Державного управління справами або погодити протокол розбіжностей.

На думку представника відповідача цей спір має розглядатися у порядку господарського судочинства. Щодо вказаного твердження суд зазначає наступне.

Згідно з приписами ч. 1 ст. 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави. Предметна та суб`єкта юрисдикція господарських судів, тобто сукупність повноважень господарських судів щодо розгляду справ, віднесених до їх компетенції, визначена ст. 206 ГПК. Так, згідно із частиною 1 цієї статті господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною 2 цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках. Ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є: наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Така правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 910/8729/18 та постановах Верховного Суду від 18.03.2025 у справі № 922/201/24, від 18.03.2025 у справі №918/443/24, від 10.03.2025 у справі № 912/2027/24.

Водночас, згідно із ч.1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно - правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1- 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю»

При цьому положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та визначено справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Норми КАС України встановлюють наступні критерії належності спору до предметної юрисдикції адміністративних судів:

1) спір є публічно-правовим (зокрема, їх перелік, що не є вичерпним, міститься у ч. 1 ст. 19 КАС України).

Суд погоджується з твердженням викладеними у Висновку, що цей перелік публічно-правових спорів не можна вважати досконалим, універсальним і таким, що гарантуватиме однозначне й точне визначення природи спірних правовідносин, з таких причин:

- часто предметом дослідження й оцінки адміністративних судів одночасно стають і публічно-, і приватноправові відносини, які доволі складно відділити одні від одних, визначити їхню дійсну природу. Така подвійна природа спірних правовідносин викликає складнощі у визначенні судової юрисдикції, формування неоднакової судової практики. Певні спірні правовідносини у сукупності з їхніми юридичними наслідками можуть створювати видимість правовідносин іншого виду;

- як неоднозначно часом сприймаються адміністративними судами спірні правовідносини, так і доволі часто в адміністративному процесі виникають ускладнення із кваліфікацією природи й виду рішень, дій, бездіяльності суб`єктів владних повноважень. Такі рішення, дії, бездіяльність можуть сприйматися неоднозначно, приватноправові можуть визначатися як публічно-правові, і навпаки, публічно-правові рішення, дії, бездіяльність - як приватноправові; як рішення (адміністративні акти) можуть кваліфікуватися організаційно-розпорядчі, службові акти тощо;

- учасниками публічно-правових відносин можуть бути не лише інституційні суб`єкти владних повноважень, а й інші носії публічних повноважень - у їх функціональному значенні. Зокрема, такими учасниками є: розпорядники публічної інформації, органи адвокатського самоврядування, органи суддівського самоврядування, керівники (освітніх) навчальних, лікарських закладів тощо.

Отже, приписи КАС України щодо рішень, дій, бездіяльності суб`єктів владних повноважень (адміністративних органів) не завжди можна однозначно співвіднести із приписами іншого законодавства та практикою функціонування названих суб єктів. Трапляються помилки у визначенні природи та галузевої належності рішень, дій, бездіяльності суб`єктів владних повноважень, спірних правовідносин. Відповіді щодо природи, змісту й особливостей рішень, дій, бездіяльності адміністративних органів та інших суб`єктів владних повноважень, які оцінюються в адміністративному процесі, перебувають у площині науки Загального адміністративного права.

Із змістом адміністративно-правових відносин пов`язані: адміністративне законодавство; суб`єкти (фізичні, юридичні особи, суб`єкти владних повноважень (передусім, адміністративні органи); адміністративна компетенція (повноваження); рішення, дії, бездіяльність суб`єктів владних повноважень (інструменти діяльності адміністративних органів); адміністративний розсуд; адміністративна процедура.

Відтак, послідовному аналізу має піддаватися як у взаємодії, так і окремо система адміністративного процесу й спірних адміністративно-правових відносин. Належна об`єктивна оцінка системи спірних адміністративно-правових відносин є запорукою законності та обґрунтованості адміністративного процесу, ухвалених адміністративним судом рішень

2) однією зі сторін спору є суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг,

3) спір виникає у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Таким чином, до справ адміністративної юрисдикції належать, зокрема, публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а предметом - перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Відповідно до усталеної судової практики до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча би один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень тощо. Подібні висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.02.2020 у справі №520/5442/18, від 26.02.2020 у справі №1240/1981/18, від 01.04.2020 у справі №520/13067/17, від 10.03.2025 у справі №912/2027/24, від 28.11.2024 у справі №910/14022/23, від 24.09.2024 у справі №910/5406/24.

На думку суду, спільним в адміністративних та господарських справах є те, що і позивачем, і відповідачем є державні органи, їх посадові та службові особи. З тією відмінністю, що однією зі сторін в адміністративних справах повинні бути органи державної влади, їх посадові та службові особи, які мають ознаки суб`єкта владних повноважень, а саме: здійснення цими органами, їх посадовими та службовими особами ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг, причому ці функції повинні здійснюватися відповідним суб`єктом у саме тих правовідносинах, у яких виник спір. Якщо суб`єкт (орган держави, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює зазначених публічно- владних управлінських функцій (щодо іншого учасника спору), то такий суб`єкт не перебуває «при здійсненні управлінських функцій» і не має встановлених КАС України ознак суб`єкта владних повноважень, і, отже, спір за участю останнього не може бути вирішений у порядку адміністративного судочинства.

Суд вважає обґрунтованим твердження Висновку, що межі адміністративної юрисдикції можна визначити, використовуючи такий критерій, напрацьований юридичною наукою, як метод правового регулювання. В основі адміністративно-правового методу регулювання лежить особливе повноваження (публічно-владна управлінська функція), яким наділяється один або кілька учасників матеріальних правовідносин. Носій такого особливого повноваження має можливість керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, а ці суб`єкти, відповідно, зобов`язані виконувати вимоги та приписи такого носія повноважень (суб`єкта владних повноважень). Наведене повноваження є основним елементом методу адміністративно-правового регулювання; у доповнення цього елементу Верховний Суд у своїх правових позиціях сформулював ще низку інших (неосновних) елементів. До таких елементів, перш за все, віднесено мету реалізації повноваження (публічно-владної управлінської функції) та його виключний характер. Так, метою реалізації повноваження є виконання державних завдань (покладених на державу конституційних обов`язків), задоволення загальносуспільних інтересів.

Виключність повноваження означає, що відповідний суб`єкт владних повноважень є єдиним його носієм щодо регулювання певних суспільних відносин на відповідній території. Також, як зазначається в п. 6 Рекомендацій президії Вищого господарського суду України «Про деякі питання підвідомчості та підсудності справ господарським судам», господарським судам слід мати на увазі, що «не всі угоди, укладені суб`єктами владних повноважень, їх посадовими чи службовими особами на реалізацію своїх повноважень, відносяться до адміністративних договорів. Згідно зі ст. 3 КАС України, адміністративний договір дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов`язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди. Тобто зі змісту адміністративного договору вбачається наявність відносин влади й підпорядкування, що відрізняє його від цивільних угод. У разі ж укладання цивільної угоди між суб`єктом владних повноважень і суб`єктом господарської діяльності договірні відносини між сторонами ґрунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Тому до адміністративних договорів не відносяться угоди, укладені за правилами Цивільного кодексу України, інших актів цивільного та господарського законодавства.»

Для забезпечення єдності судової практики, з урахуванням динамічних змін відповідного законодавства, у контексті розмежування господарської та адміністративної юрисдикції Верховний Суд у своїй постанові від 26.08.2025 у справі №910/8610/24 сформував висновки, що є релевантними для предмета науково - правової експертизи,

« 4.23. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Подібні висновки викладені в постановах Верховного Суду від 08.04.2025 у справі №910/7435/24, від 01.04.2025 у справі №909/1046/23, від 10.03.2025 у справі №912/2027/24, від 23.04.2024 у справі №920/1114/21.

4.24. Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.

4.25. Необхідно зауважити, що правила визначення юрисдикції регламентуються виключно базовими процесуальними кодексами: Господарським процесуальним кодексом України, Цивільним процесуальним кодексом України, Кодексом адміністративного судочинства України, а не будь-якими іншими кодифікованими актами, в тому числі тими, які регулюють процедурні питання.

4.26. При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних правовідносин. Подібні висновки викладені в постановах Верховного Суду від 01.04.2025 у справі №909/1046/23, від 10.03.2025 у справі №912/2027/24.

4.34. Верховний Суд зазначає, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

4.35. При вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатнім є застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.

4.36. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин, а суб`єкт владних повноважень у цих правовідносинах реалізує свої владно-управлінські функції.

4.37. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення насамперед майнового приватного права чи інтересу.

Подібні висновки викладені в постановах Верховного Суду від 10.03.2025 у справі №912/2027/24, від 01.02.2023 у справі №1.380.2019.002610.

Виходячи із вказаного Верховний Суд, залишаючи в силі судові рішення судів першої та апеляційної інстанції виснував: « 4.42. З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується з висновками апеляційного господарського суду про те, що правовідносини, які виникли між Державною службою геології та надр України та АТ Дашуківські бентоніти під час отримання спеціального дозволу на користування надрами та внаслідок його використання, є публічно-правовими, оскільки виникли в результаті реалізації центральним органом виконавчої влади покладених на нього державою адміністративних функцій в частині регулювання дозвільної діяльності щодо використання надр».

Враховуючи напрацювання науки адміністративно-процесуального права та позиції Верховного Суду щодо розмежування юрисдикції адміністративних та господарських судів, а також напрацювання вчених-юристів, визначимо суб`єктний склад правовідносин, предмет спору і характер спірних правовідносин, що виникли між НСЗУ та ДНУ «Центр інноваційних технологій охорони здоров`я» Державного управління справами.

НСЗУ, згідно із п.1 Положення про Національну службу здоров`я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 р. №1101 є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров`я, який реалізує державну політику у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення.

Основними завданнями НСЗУ є (п.3 Положення):

1) реалізація державної політики у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення (програма медичних гарантій);

2) виконання функцій замовника медичних послуг, лікарських засобів та медичних виробів за програмою медичних гарантій та за бюджетними програмами, розпорядником яких є НСЗУ;

3) внесення на розгляд Міністра охорони здоров`я пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення.

Підпунктом 4 пункту 5 Положення також встановлено, що НСЗУ згідно з покладеними на неї завданнями укладає, змінює та припиняє договори про медичне обслуговування населення та договори про реімбурсацію.

Характер правовідносин у даній справі - публічно-правовий, оскільки НСЗУ є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, уповноваженим укладати договори від імені держави у сфері реалізації програми медичних гарантій, що допустив ухилення у вчиненні дій, передбачених законом, не врахувавши в умовах договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №1446-Е125-Р000, договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2044-Е225-Р000 та договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2449-Е225-Е0000 особливостей організаційно-правової форми Державної наукової установи «Центр інноваційних технологій охорони здоров`я» Державного управління справами, у передбаченій законом формі звітності та бухобліку та розпорядника бюджетних коштів (ДУС).

І хоча у постановах Верховного Суду щодо розгляду спорів, що виникають на підставі договорів про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, порядок укладення, зміни та припинення яких затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 №410 (далі - Постанова №410), чітко вказано, що такі спори мають розглядатись Господарськими судами в порядку господарського судочинства, проте вимога Позивача у цьому спорі не є комерційною чи договірно-господарською у класичному розумінні. Позивач не вимагає стягнення коштів або виконання господарського зобов`язання, а оскаржує бездіяльність НСЗУ у виконанні покладеної на НСЗУ публічно-владної функції щодо укладення Договору.

Порядок укладення, зміни та припинення договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій та Типова форма договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій затверджені Постановою №410.

Зважаючи на законодавче визначення адміністративного договору, закладене у п. 16 ч, 1 ст. 4 КАС України Типова форма договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій має ознаки адміністративного договору, однією із сторін якого є НСЗУ як суб`єкт владних повноважень (центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, який реалізує державну політику у сфері фінансових гарантій медичного обслуговування населення згідно п. п. 1, 3 Постанови №1101). Метою такого договору є реалізація публічних завдань держави, а саме виконання програми медичних гарантій, яка є елементом державної політики у сфері охорони здоров`я відповідно до ст. 3 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення», а змістом - публічні обов`язки сторін, що виникають на підставі Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» та деталізовані у підзаконних актах (Постанові №410, Постанові Кабінету Міністрів України від 12 листопада 2024 р. №1295 «Деякі питання залучення державних установ до реалізації програми державних гарантій медичного обслуговування населення», Постанові Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2024 р. №1503 «Деякі питання реалізації програми державних гарантій медичного обслуговування населення у 2025 році»), а не лише волевиявлення сторін, як у приватноправовому договорі. Форма і зміст означеного адміністративного договору визначені нормативно-правовим актом (Постановою №410), а зміна істотних умов можлива лише у спосіб, передбачений законом, що притаманно саме адміністративним договорам, які укладаються на виконання владних управлінських функцій. Розпорядження бюджетними коштами в рамках такого договору здійснюється на підставі публічно-правових норм Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет, а не лише за домовленістю сторін.

За таких обставин суд погоджується з твердженнями висновку, що Договори, які укладаються на основі Типової форми договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, не є результатом рівноправних господарських переговорів, а є інструментом реалізації владних повноважень НСЗУ.

Договори про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій НСЗУ укладає не для здійснення комерційної діяльності, а для виконання завдань держави у сфері охорони здоров`я, діючи від імені держави та у межах наданих їй законом повноважень.

Отже, спір у даній справі є публічно-правовим, Типова форма договору має ознаки адміністративного договору, а тому юрисдикція розгляду цього спору належить саме адміністративному суду.

Таким чином, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, спір підпадає під адміністративну юрисдикцію, оскільки виник у зв`язку з виконанням суб`єктом владних повноважень управлінських функцій.

Щодо посилань представника відповідача на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2022 по справі №640/16218/21 щодо непідсудності даної справи адміністративним судам суд зазначає наступне.

У розумінні ч.5 ст.242 КАС України вказана постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2022 по справі №640/16218/21, на відміну від рішень Верховного Суду, не є обов`язковою для врахування судом при розгляді даної справи.

Суд зазначає, що законом безпосередньо не визначена підсудність даної категорії спорів. Водночас відповідно до п. 1 ч.3 ст.65 Закону України «Про правотворчу діяльність» від 24.08.2023 № 3354-IX суд для подолання правової прогалини може застосовувати у випадках, передбачених законом аналогію закону - шляхом застосування до неврегульованих суспільних відносин положень закону, який регулює подібні суспільні відносини.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.112 КАС України учасники справи мають право подати до суду висновок експерта у галузі права щодо застосування аналогії закону чи аналогії права.

Стаття 113 КАС України вказує, що висновок експерта у галузі права не є доказом, має допоміжний (консультативний) характер і не є обов`язковим для суду. Суд може посилатися в рішенні на висновок експерта у галузі права як на джерело відомостей, які в ньому містяться, та має зробити самостійні висновки щодо відповідних питань.

Зважаючи на вказані норми процесуального закону судом при вирішенні клопотання представника відповідача про закриття провадження враховано Висновок науково-правової експертизи №126/131-е від 16.10.2025, проведеної Інститутом держави і права імені В.М.Корецького у відповідності до Закону України «Про наукову та науково-технічну експертизу» на запит ДНУ ЦІТОЗ ДУС від 03.10.2025 в якому зроблено правовий висновок, що спір у справі №320/32232/25 за позовом Державної наукової установи «Центр інноваційних технологій охорони здоров`я» Державного управління справами до Національної служби здоров`я про внесення змін в умови договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №1446-Е125-Р000, договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2044-Е225- РООО та договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій №2449-Е225-Е0000 підсудний суду адміністративної юрисдикції.

На підставі викладеного суд вважає, що клопотання представника відповідача від 12.08.2025 про закриття провадження у адміністративній справі №320/32232/25 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 2, 4, 5, 19, 112, 113, 238, 242,243, 248, 256 КАС України, суд

у х в а л и в:

1. У задоволенні клопотання Національної Служби Здоров`я України про закриття провадження в адміністративній справі №320/32232/25 від 12.08.2025 - відмовити.

2. Копію ухвали суду надіслати (надати) учасникам справи (їх представникам), зокрема, шляхом направлення тексту ухвали електронною поштою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), телефонограмою.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не підлягає оскарженню. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Суддя Щавінський В.Р.

Повний текст ухвали виготовлено - 10 листопада 2025 року.