Справа № 340/3808/25
Суддя: Г.П. КАЗАНЧУК
Дата ухвалення: 2025-11-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про залишення позову без розгляду

11 листопада 2025 року м. Кропивницький Справа № 340/3808/25

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі судді Казанчук Г.П., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу (у порядку письмового провадження) першого заступника керівника Знам`янської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України до відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, -

УСТАНОВИВ:

Перший заступник керівника Знам`янської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України звернувся до суду з позовною заявою, в якій просить:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області () щодо невиконання вимог чинного законодавства України що полягає у не вжитті заходів щодо складання облікової документації на об`єкт культурної спадщини пам`ятку архітектури місцевого значення «Духовну семінарія» (мур.) 1903 року (охоронний номер 132-Кв), що розташована по вул. Миру, 42 в селі Дмитрівка Кропивницького району Кіровоградської області;

- зобов`язати Відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області () виконати вимоги чинного законодавства України шляхом вжиття заходів до складання облікової документації на об`єкт культурної спадщини, а саме пам`ятку архітектури місцевого значення «Духовну семінарія» (мур.) 1903 року (охоронний номер 132-Кв), що розташована по вул. Миру, 42 в селі Дмитрівка Кропивницького району Кіровоградської області.

Ухвалою від 16.06.2025 відкрито провадження, справу вирішено розглядати в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін; сторонам встановлені процесуальні строки на подання заяв по суті справи.

В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначає, що підставою для звернення до суду в інтересах Міністерства культури та стратегічних комунікацій України керівник Знам`янської окружної прокуратури вказує не здійснення захисту Міністерством культури та стратегічних комунікацій України прав та інтересів держави, тобто його пасивна поведінка. Зазначає, що Міністерство усвідомлюючи порушення інтересів держави, що підтверджується листуванням з прокуратурою, та маючи відповідні повноваження для їх захисту, не звертався з позовом до суду на захист інтересів держави.

Перш за все, ключовими правовими питаннями у цій справі є перевірка наявності підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У справі, що розглядається, прокурор підставою для звернення до суду визначив бездіяльність уповноваженого органу.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, на яку в касаційній скарзі покликається скаржник, зазначено:

"37. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

38. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

39. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

40. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо".

Згідно із статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

Відповідно до підпунктів 1-6 частини 2 статті 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:

- контроль за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини;

- реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини;

- ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини;

- координація робіт з виявлення, дослідження та документування об`єктів культурної спадщини;

- подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення;

- занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

Згідно із підпунктами 1, 2 частини 2 статті 6 Закону № 1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території;

подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

Частиною 1 статті 13 Закону № 1805-III передбачено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 14 Закону № 1805-III занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням громадських об`єднань, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини ведеться органами охорони культурної спадщини та публікується такими органами на своїх офіційних веб-сайтах. Включення об`єкта до такого переліку здійснюється одночасно з набуттям ним статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини видає власнику пам`ятки або уповноваженому ним органу свідоцтво про реєстрацію об`єкта культурної спадщини як пам`ятки.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини надає органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, відповідним виконавчим органам сільської, селищної, міської ради витяги з Реєстру щодо пам`яток, які розташовані на їхніх територіях.

У постанові від 29.01.2024 у справі № 260/2285/21 Верховний Суд виснував:

"29. …занесення об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України є комплексом заходів, що включає в себе, зокрема: подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, розроблення облікової документації, експертизу останньої та ухвалення відповідного рішення, за кожен з яких відповідає певний спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини."

Відповідно до підпункту 94-9 пункту 4 Положення про Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 №885, Міністерство культури та стратегічних комунікацій України приймає рішення про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Згідно з підпунктом 103 пункту 4 Положення № 885 Міністерство культури та стратегічних комунікацій України затверджує: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об`єктів культурної спадщини; порядок обліку об`єктів культурної спадщини та інше.

Пунктами 4.8, 4.9 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України 11.03.2013 № 158, визначено, що уповноважений орган зобов`язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, внесений до Переліку до набрання чинності цим Порядком, у строк, що не перевищує 3 років з дати занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку. МКСК координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов`язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації.

Прокурор покликається не на відсутність в уповноваженого органу можливості здійснення покладених на нього функцій, а на неналежне здійснення Міністерством захисту інтересів держави.

Листом від 19.03.2025 Міністерство культури та стратегічних комунікацій України повідомило прокуратуру про те, що Міністерство не планує звертатись до суду з означеного питання, і зі свого боку не заперечує стосовно звернення прокурором до суду.

У постанові Верховного Суду від 01.02.2023 у справі № 260/2284/21, за схожих обставин, Верховний Суд сформував такий правний висновок:

« 92. Спеціальним законом, що регулює, зокрема, повноваження Мінкультури у спірних правовідносинах, є Закон України «Про охорону культурної спадщини».

93. Зі змісту положень цього Закону вбачається, що ним визначено такі підстави для звернення до суду органу охорони культурної спадщини: якщо власник пам`ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп; викупна ціна пам`ятки визначається за згодою сторін, а в разі спору - судом (частини друга та четверта статті 21). Інших підстав для звернення органу державної влади з відповідним позовом Закон України «Про охорону культурної спадщини» не визначає. Так само, як право Мінкультури на звернення до суду з позовом у спірних правовідносинах не визначено Положенням № 885.

94. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про передчасність висновків суду апеляційної інстанції про наявність у Мінкультури право щодо звернення до суду у спірних правовідносинах на підставі статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

Крім того суд враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Правовий висновок про те, що прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 2 грудня 2020 року у справі № 734/519/15-ц, від 17 березня 2021 року у справі № 925/3/20, від 9 листопада 2022 року у справі № 260/437/21 та від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21.»

Отже, Верховний Суд вже сформував висновок, відповідно до якого відсутній орган, до компетенції якого належить звернення до суду щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, а тому підставою, що підтверджує право прокурора на звернення до суду, є саме відсутність уповноваженого органу, а не неналежне виконання органом своїх обов`язків.

Викладений висновок повністю відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 05.11.2025 року у справі №560/81/25.

Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Оскільки відсутні підстави звернення першого заступника керівника Знам`янської окружної прокуратури в інтересах держави в особі держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України до відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області, а справа перебуває вже на стадії судового розгляду, тому суд вважає за можливим застосувати процесуальний механізм статті 240 КАС України.

Отже, суд дійшов висновку про те, що прокурор у позовній заяві неправильно визначив підставу звернення до суду з позовом, а відтак, позов поданий прокурором в інтересах Держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України слід залишити без розгляду.

УХВАЛИВ:

Позовну заяву першого заступника керівника Знам`янської окружної прокуратури (вул. Братів Лисенків, 5, м. Знам`янка, Кіровоградська область, 27400; ) в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601; ) до відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області (площа Перемоги, 4, с. Дмитрівка, Кропивницький район, Кіровоградська область, 27422; ) залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її винесення та може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Третього апеляційного адміністративного суду в 15-денний строк з дня складення повного тексту ухвали.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду Г.П. КАЗАНЧУК