Справа № 160/19259/25
Суддя: Дєєв Микола Владиславович
Дата ухвалення: 2025-11-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УХВАЛА

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі судді Дєєва М.В., при секретарі судового засідання Сергієнко В.Ю., за участю: прокурора Волкогон Т.В., представника позивача Іванової І.М., представника відповідача Кривенко В.Г. розглянувши у відкритому судовому засіданні заяву Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради про залишення без розгляду адміністративного позову Керівника Правобережної окружної прокуратури міста Дніпра Грицай Сергія Миколайовича в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до Комунального підприємства «ЖИЛСЕРВІС-14» Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
02.07.2025 року через систему «Електронний суд» до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Керівника Правобережної окружної прокуратури міста Дніпра Грицай Сергія Миколайовича в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до Комунального підприємства «ЖИЛСЕРВІС-14» Дніпровської міської ради, в якому позивач просить:
08.07.2025 року ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду відкрито спрощене позовне провадження без виклику (повідомлення) сторін.
Представник позивача у підготовчому судовому засіданні просив задовольнити заяву про залишення позову без розгляду, при цьому посилаючись на доводи наведені у заяві про залишення позову без розгляду.
Прокурор у підготовчому судовому засіданні просив відмовити у задоволенні заяви про залишення позову без розгляду, при цьому посилаючись на доводи наведені в запереченнях.
Представник відповідача у підготовчому судовому засіданні вказав, що підтримує доводи позивача.
Дослідивши матеріали справи, враховуючи доводи сторін та вирішуючи заяву позивача про залишення позову без розгляду, з підстав відсутності повноважень у прокурора на звернення з цим позовом до суду, суд зазначає наступне.
Так, згідно зі статтею 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Частини 3, 4 статті 53 КАС України визначають, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Відповідно до частини 1, 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
Так, у Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Враховуючи, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, або його відсутність.
При цьому, чинним законодавством не визначено переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлено оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво інтересів держави в суді є можливим та необхідним.
Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Існування інтересу й необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету.
Обраний прокурором спосіб захисту права спрямований на захист інтересів держави, зокрема на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, на спонукання Відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту в належному стані.
Так, у постанові від 15.10.2019 у справі №903/129/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду належного суб`єкта владних повноважень з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси, свідчить про те, що цей орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду з відповідним позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу (п.77, 78 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18).
У постанові Верховного Суду від 10.08.2021 у справі №923/833/20 зазначено, що за своїм змістом приписи статті 23 Закону України «Про прокуратуру» спрямовані саме на забезпечення балансу прав, свобод та інтересів учасників процесу з метою, з одного боку, недопущення підміни прокурором належного суб`єкта владних повноважень або надання необґрунтованих переваг відповідним суб`єктам права яких порушуються, а, з іншого боку, захисту інтересів держави у випадку коли цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює їх захист.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі№ 912/2385/18 зроблено висновок про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. А питання дотримання «розумності» є окремим питанням, яке досліджується у справі за позовом прокурора в інтересах держави.
Часовий проміжок, що минув між повідомленням позивача та поданням позову у справі, не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором приписів статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Критерій «розумності», який наведений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально. До таких чинників належать, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення та вжиті ним заходи з моменту такої обізнаності, спрямовані на захист інтересів держави (правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 20.01.2021 у справі № 927/468/20 та від 11.03.2021 у справі № 910/3158/19).
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 дійшла висновку про те, що бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» , прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
У постанові від 29.11.2023 у справі № 120/4195/20 Касаційний адміністративний суд дійшов висновку про те, що «За такого правового регулювання, звертаючись до компетентного органу до подання позову (апеляційної чи касаційної скарги) в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову (апеляційної чи касаційної скарги) або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом (апеляційною або касаційною скаргами) в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.»
З матеріалів справи вбачається, що про встановлені порушення пам`яткоохоронного законодавства окружною прокуратурою повідомлялось Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до повноважень якого належить вирішення питань охорони культурної спадщини місцевого значення, у тому числі листами від 26.10.2023 за №04/53-7190вих-23, 04.06.2024 за №53-3392вих-24, 20.02.2025 за №53-1004вих-25, від 05.05.2025 за №53-2709вих-25.
Зазначене вказує на повне самоусунення органу охорони культурної спадщини від покладених на нього чинним законодавства обов`язків у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.
Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із Документ сформований в системі «Електронний суд» 04.11.2025 6 пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19.09.2013 № 581- VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно: - ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому; - найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти Ь), с), б) статті 1 Конвенції).
Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти а), Ь), е), Г), д) цієї статті Конвенції).
Таким чином, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить, зокрема, пам`ятки арітектури, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
Відповідно до статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належить, зокрема, виконавчий орган Дніпровської міської ради як органу місцевого самоврядування.
При цьому, частиною другою статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень виконавчого органу міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини віднесено: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 4) забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 8) організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь яких робіт; 11) укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону; 13) підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; 18) інформування органів охорони культурної спадщини вищого рівня про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам`яток, що знаходяться на їх території; 20) організація досліджень об`єктів культурної спадщини, які потребують рятівних робіт; 21) застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону; 22) здійснення інших повноважень відповідно до закону.
Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (стаття 145 Конституції України).
Орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1 закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Тобто, Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради є виконавчим органом Дніпровської міської ради, та відповідно до закону може бути може бути позивачем та відповідачем у судах, та відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» мають визначені законом повноваження з приводу укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону, які вказаним органом належним чином не виконуються.
Важливість забезпечення особливої охорони нерухомих об`єктів культурної спадщини та пріоритетності цього завдання для держави України неодноразово підкреслювались у правозастосовчій практиці Верховного Суду, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 вересня 2023 року у справі № 910/8413/21.
У цій постанові Великої Палати Верховного Суду (пункти 117 - 130) наводились мотиви про те, що нерухомі об`єкти культурної спадщини, на відміну від іншого нерухомого майна, мають особливу правову природу. Такі об`єкти мають певні характерні властивості, з огляду на які вони мають цінність не тільки як нерухоме майно («матеріальну» цінність), а набувають історико-культурну цінність («нематеріальну», ідеологічну цінність).
Така «нематеріальна» цінність культурної спадщини не з`являється одразу після побудови нерухомого майна. Вона формується десятиліттями та століттями, оскільки суспільство може лише успадкувати її від попередніх поколінь.
Тому руйнування нерухомого об`єкта культурної спадщини завдає шкоди не лише його власнику або володільцю (які втратять внаслідок цього нерухоме майно), а і суспільству в цілому (оскільки разом із нерухомим майном буде безповоротно втрачено його «нематеріальну» історико-культурну цінність, що формувалась протягом поколінь).
З огляду на це нерухомі об`єкти культурної спадщини потребують особливої охорони, у тому числі - з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, для яких така охорона є одним із пріоритетних напрямків діяльності.
Верховний Суд у постанові від 24.05.2024 у справі № 320/5145/23 застосував норми статті 66 Конституції України, якими встановлено конституційний обов`язок кожного не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
Релевантними до спірних у цій справі правовідносин є й приписи частини третьої статті 13 Основного Закону України, згідно з якими власність зобов`язує і не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
Зміст вищенаведених норм Конституції України у взаємозв`язку з викладеними у цій постанові Верховного Суду положеннями законодавства у сфері охорони культурної спадщини дозволяє стверджувати, що власник нерухомого майна - щойно виявленого об`єкта культурної спадщини зобов`язаний виконувати усі покладені на нього обов`язки, які випливають з такого правового статусу майна, у тому числі укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини, яким у спірних відносинах виступає Департамент.
Здійснення права власності на нерухоме майно, яке має правовий статус об`єкта культурної спадщини, без укладення охоронного договору щодо нього у встановленому законом порядку, не забезпечує належної охорони такого об`єкта та створює загрозу його збереженню, порушує громадський інтерес до культурної спадщини, який визнається Україною відповідно до взятих на себе міжнародних зобов`язань.
Зазначений правовий висновок щодо застосування пункту четвертого частини першої статті 19 КАС України до правовідносин, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, яким є охоронний договір, укладений на підставі статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» , викладені у постановах Верховного Суду від 23.12.2019 у справі № 806/1536/18, від 06.12.2023 у справі № 380/4498/20 та від 06.12.2023 у справі № №380/4498/20.
Крім того, суд зазначає, що в силу вимог частини 4 статті 54 КАС України відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від позову, поданого прокурором в інтересах держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати вирішення спору по суті.
Таким чином, обставини даної справи свідчать, що прокурор виконав вимоги абзацу 2 частини другої, абзаців 3 та 4 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, обґрунтував «інтерес держави» та підтвердив, що зверненню до суду з цим позовом передував запит до відповідного суб`єкта владних повноважень й отримання інформації, що такий суб`єкт не здійснює захист законних інтересів держави, у зв`язку з чим у задоволенні клопотання про залишення позову без розгляду з підстав непідтвердження прокурором підстав звернення до суду з даним позовом, слід відмовити.
Керуючись статтями 240, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
У задоволенні заяви Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради про залишення без розгляду адміністративного позову Керівника Правобережної окружної прокуратури міста Дніпра Грицай Сергія Миколайовича в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до Комунального підприємства «ЖИЛСЕРВІС-14» Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
Відповідно до статті 256 КАС України ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та окремо оскарженню не підлягає.
Повний текст ухвали складено 10.11.2025 року.
Суддя М.В. Дєєв