Справа № 640/3490/22
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2025-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/3490/22 Суддя (судді) першої інстанції: Боженко Наталія Василівна
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року (справу розглянуто в порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Секретаря Ради національної безпеки і оборони України Данілова Олексія Мячеславовича, третя особа: Апарат Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

У січні 2022 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, що полягає в ухиленні від нормативно-регламентованої сукупності послідовно здійснюваних дій щодо розробки, погодження та організації процесу ухвалення Регламенту Ради національної безпеки і оборони України;

- зобов`язати Секретаря Ради національної безпеки і оборони України здійснити всі необхідні та передбачені законодавством дії щодо розробки проекту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України, його погодження та організації процесу ухвалення Регламенту Ради національної безпеки і оборони України, що включають наступні стадії (етапи):

- ухвалити рішення про підготовку проекту Регламенту та включення відповідної пропозиції до плану роботи Ради національної безпеки і оборони України;

- доручити Апаратові Ради національної безпеки і оборони України розробити проект Регламенту Ради національної безпеки і оборони України;

- проконтролювати розробку проекту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України, його редагування та попереднє погодження з членами Ради національної безпеки і оброни України;

- організовувати роботу, пов`язану з підготовкою та проведенням засідання Ради національної безпеки і оборони України з питання прийняття Регламенту Ради національної безпеки і оборони України;

- внести проект Регламенту Ради національної безпеки і оборони України на засідання Ради національної безпеки і оборони України, прийняти участь у його обговоренні, розгляді поправок, пропозицій та узгодженні остаточної редакції проекту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України;

- прийняти участь в ухваленні проекту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України шляхом голосування на засіданні Ради національної безпеки і оборони України;

- спрямувати рішення Ради національної безпеки і оборони України з ухваленим Регламентом Ради національної безпеки і оборони України для введення його в дію до Президента України;

- проконтролювати включення Регламенту Ради національної безпеки і оборони України до Єдиного державного реєстру нормативних актів;

- проконтролювати розміщення тексту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України на офіційній сторінці Ради національної безпеки і оборони України в мережі Інтернет.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом неповно з`ясовано обставини справи.

Апелянт вказує, зокрема, що до нього було прийнято індивідуальний акт - указ Президента України про застосування персональних санкцій, проте, особливу увагу позивача викликав той факт, що указ ухвалений поза будь-якою законодавчо визначеною, зрозумілою, передбачуваною, прозорою процедурою, яку мав би визначати Регламент РНБО, проте його відсутність ускладнює та унеможливлює захист прав та законних інтересів позивача.

На думку апелянта, саме Секретар РНБО мав би доручити Апарату РНБО розробити Регламент, погодити останній, внести на засідання РНБО, організувати підготовку та проведення засідання, де було б прийнято Регламент РНБО. Відповідна бездіяльність Секретаря РНБО призвела до порушення законних прав та інтересів позивача щодо якого рішенням РНБО застосовано санкції, оскільки останні застосовано поза межами визначеної Регламентом процедури.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2025 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Секретаря Ради національної безпеки і оборони України Данілова Олексія Мячеславовича, третя особа: Апарат Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

25 серпня 2025 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив відповідача, в якому останній просив апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Відповідач вказує, що порушення своїх прав позивач вбачає у застосуванні щодо нього санкцій поза межами законодавчої процедури, однак, відповідні доводи є предметом розгляду в окремій справі № 990/1/22 щодо оскарження відповідного указу про застосування санкцій.

Наполягає, що секретар РНБО не наділений повноваженнями щодо розробки, погодження та організації процесу ухвалення Регламенту РНБО.

Також звертає увагу на те, що зі змінами законодавства 13.07.2023 не передбачено наявності Регламенту РНБО, тому і обов`язків щодо його розробки та ухвалення не може бути.

Після надходження матеріалів справи до суду, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року справу призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

Відповідно до статті 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Рішенням РНБО України від 20.08.2021 року підтримано внесення Службою безпеки України пропозиції щодо застосування персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до осіб згідно додатків. В додатку №1 за №1 вказано позивача.

Указом Президента України від 21.08.2021 року №378/2021 введено в дію рішення РНБО України від 20.08.2021 року, яким застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).

04 листопада 2021 року представник позивача звернувся до керівника апарату РНБО України із адвокатським запитом вих. № 483-а/00122/2021-979/5946 про надання копії регламенту РНБО України та відомостей щодо нього.

Листом Апарату РНБО України від 11.11.2021 року №5054/11-09/2-21 надано відповідь, згідно якої РНБО України не приймалось рішення про затвердження Регламенту РНБО України.

24 листопада 2021 року позивач звернувся з ідентичними зверненнями до керівника Апарату РНБО України та відповідача про надання інформації щодо підготовки проекту регламенту РНБО України та надання копії такого проекту.

Листом Апарату РНБО України від 10.12.2021 року №2023/22-01 надано відповідь на обидва звернення, згідно якої в період з 20.05.2019 року до 24.11.2021 року Радою національної безпеки і оборони України не приймалось рішення щодо затвердження регламенту РНБО України. Документи, підготовлені до засідань та за результатами засідань РНБО України, мають гриф обмеження доступу «для службового користування» та не можуть бути надані.

14 грудня 2021 року позивач звернувся із зверненням до керівника Апарату РНБО України, в якому повторно просив надати раніше затребувану інформацію щодо підготовки проекту регламенту РНБО України.

Листом Апарату РНБО України від 22.12.2021 року №2093/22-01 надано відповідь, згідно якої проект регламенту РНБО України на розгляд ради не виносився.

Вважаючи бездіяльність щодо розробки та прийняття проекту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України протиправною, позивач звернувся з цим адміністративним позовом до суду.

Суд першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовив та зазначив, що позивач не навів жодного конкретного прояву такого самостійного впливу існування регламенту РНБО України для його прав. Судом також констатується, що ізольоване існування чи неіснування регламенту не створює самостійного впливу на права позивача та не має юридичного значення для сфери його свобод і законних інтересів. Натомість вплив результатів діяльності РНБО України, здійсненої за відсутності регламенту РНБО України, на права позивача може та має оцінюватись в межах провадження щодо результатів такого впливу, який і втілює в себе юридичні властивості процедури здійснення такої діяльності РНБО України (наприклад, в рамках оскарження Указів Президента України про введення в дію рішень РНБО України).

Суд констатував, що ані вказані позивачем нормативні положення, ані будь-які інші положення законодавства не передбачають прямого обов`язку саме відповідача забезпечувати прийняття регламенту РНБО України. Як наслідок, за відсутності прямого обов`язку вчиняти конкретні дії, бездіяльність такої особи з невчинення відповідних дій не може мати характеру протиправної.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Застосовуючи нормативне регулювання в редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин, апеляційний суд зазначає наступне.

Стаття 107 Конституції України визначає, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.

Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України.

До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України.

У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь Голова Верховної Ради України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.

Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 05.03.1998 року №183/98-ВР (далі - Закон № 183/98-ВР) (як вже зазначалось вище, в редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин) визначає правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції.

Рада національної безпеки і оборони України відповідно до Конституції України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України (стаття 1 Закону № 183-98-ВР).

Статтею 2 вищевказаного Закону визначено, що правова основа діяльності Ради національної безпеки і оборони України

Рада національної безпеки і оборони України керується в своїй діяльності Конституцією та законами України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актами Президента України.

Рада національної безпеки і оборони України відповідно до цього Закону своїм рішенням, що вводиться в дію указом Президента України, затверджує Регламент Ради національної безпеки і оборони України.

Порядок роботи Ради національної безпеки і оборони України встановлюється цим Законом та Регламентом Ради національної безпеки і оборони України.

На вищевказану норму як підставу для звернення до суду і посилався позивач у своїй позовній заяві, наполягаючи на необхідності розробки та затвердження Регламенту РНБО.

Разом з тим, саме бездіяльність Секретаря РНБО щодо розробки відповідного проекту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України, його погодження та організації процесу ухвалення Регламенту Ради національної безпеки і оборони України є предметом спору у межах спірних правовідносин цієї справи.

З огляду на доводи позивача про наявність відповідної бездіяльності Секретаря РНБО, ключовим є встановлення наявності законодавчо визначеного обов`язку відповідача вчиняти відповідні дії, оскільки лише встановлений обов`язок кореспондує зобов`язанню вчинити певні дії, і лише за умови наявності такого обов`язку та його невиконання може йти мова про протиправну бездіяльність.

Згідно з приписами статті 7 Закону України № 183/98-ВР Секретар Ради національної безпеки і оборони України призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується. Правовий статус Секретаря Ради національної безпеки і оборони України як державного службовця визначається Президентом України відповідно до Закону України "Про державну службу".

Секретар Ради національної безпеки і оборони України забезпечує організацію роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України.

Секретар Ради національної безпеки і оборони України має заступників, які за його поданням призначаються на посаду та звільняються з посади Президентом України.

На посади Секретаря Ради національної безпеки і оборони України та його заступників можуть призначатися як цивільні особи, так і військовослужбовці.

Повноваження Секретаря Ради національної безпеки і оборони України та його заступників визначають приписи статті 13 вищевказаного Закону.

Так, Секретар Ради національної безпеки і оборони України:

1) готує пропозиції щодо перспективного і поточного планування діяльності Ради національної безпеки і оборони України;

2) подає на розгляд Президента України проекти актів Президента України про введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України, в тому числі стосовно пропозицій і рекомендацій по реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони;

3) організовує роботу, пов`язану з підготовкою та проведенням засідань Ради національної безпеки і оборони України та контролем за виконанням прийнятих нею рішень;

4) інформує Президента України та членів Ради національної безпеки і оборони України про хід виконання рішень Ради;

5) координує діяльність робочих та консультативних органів Ради національної безпеки і оборони України;

6) за дорученням Голови Ради національної безпеки і оборони України представляє позицію Ради національної безпеки і оборони України у Верховній Раді України, у відносинах з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, з політичними партіями і громадськими організаціями та засобами масової інформації, з міжнародними організаціями.

7) подає на затвердження Голові Ради національної безпеки і оборони України Положення про апарат Ради національної безпеки і оборони України, його структуру та штатну чисельність;

8) здійснює у період між засіданнями Ради національної безпеки і оборони України координацію і контроль за виконанням центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними органами, військовими формуваннями рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених в дію указами Президента України;

9) організовує роботу Ставки Верховного Головнокомандувача у разі її утворення;

10) бере участь у розгляді пропозицій щодо кандидатур на посади в органах державної влади, діяльність яких пов`язана з питаннями національної безпеки і оборони України і які призначаються на посаду Президентом України або за погодженням із Президентом України; вносить на розгляд Президента України пропозиції щодо призначення і звільнення керівництва військових формувань, правоохоронних органів у межах повноважень Президента України;

11) подає пропозиції Президенту України щодо призначення заступників Секретаря Ради національної безпеки і оборони України та розподілу обов`язків між ними;

12) вносить на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо проекту Закону України про Державний бюджет України та пропозиції до Бюджетної декларації по статтях, пов`язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони.

Аналізуючи приписи Закону України № 183/98-ВР в контексті визначених повноважень та обов`язків, колегія суддів констатує відсутність законодавчо визначеного обов`язку Секретаря Ради національної безпеки і оборони України здійснити всі необхідні та передбачені законодавством дії щодо розробки проекту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України, його погодження та організації процесу ухвалення Регламенту Ради національної безпеки і оборони України.

Колегія суддів звертає увагу на імперативні приписи ч. 2 ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно частини першої статті 6 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

З аналізу зазначених норм належить зробити висновок, що право на захист виникає у випадку порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод та інтересів особи, яка звертається за захистом порушеного її права.

При цьому, протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень має місце у тому випадку, коли в межах повноважень суб`єкта владних повноважень існує обов`язок вчинити конкретні дії, але він не виконаний.

За загальним правилом повноваження трактується як сукупність прав і обов`язків державних органів, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 11 серпня 2020 року у справі № 320/5970/17(2-а/320/26/18).

Оцінка поведінки суб`єкта владних повноважень за критерієм правомірності судом при вирішенні адміністративного позову, безумовно, повинна ґрунтуватися насамперед на конституційному положенні про законність діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Колегія суддів наголошує, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень потрібно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає в неухваленні рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно потрібними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Так, як вбачається зі змісту вказаних вище норм, серед повноважень Секретаря РНБО відсутні розробка проекту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України, його погодження та організація процесу ухвалення Регламенту Ради національної безпеки і оборони України.

Це означає, що у відповідача не виникав обов`язок щодо розробки проекту Регламенту Ради національної безпеки і оборони України, його погодження та організації процесу ухвалення Регламенту Ради національної безпеки і оборони України, а тому позов у цій справі є необґрунтованим.

Отже, рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог є обґрунтованим та законним, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

В апеляційній скарзі позивач також вказував про те, що до нього було прийнято індивідуальний акт - указ Президента України про застосування персональних санкцій, проте, особливу увагу позивача викликав той факт, що указ ухвалений поза будь-якою законодавчо визначеною, зрозумілою, передбачуваною, прозорою процедурою, яку мав би визначати Регламент РНБО, проте його відсутність ускладнює та унеможливлює захист прав та законних інтересів позивача.

Однак, вказані доводи не стосуються предмету доказування у цій справі, яким суд наголошує є лише бездіяльність Секретаря РНБО щодо розробки та прийняття Регламенту РНБО, оскільки такі доводи не впливають на суть спору і стосуються правомірності застосування санкцій до позивача, що є предметом окремого оскарження, тоді як визначальним у цій справі є відсутність повноважень відповідача стосовно питань, які є предметом позову.

Принагідно, апеляційний суд також звертає увагу на те, що наразі як станом на дату прийняття рішення суду першої інстанції, так і станом на дату апеляційного розгляду ані стаття 2 Закону №183/98-ВР, ані загалом відповідний Закон вже не передбачає прийняття та наявності в РНБО України Регламенту.

Отже, доводи апеляційної скарги жодним чином не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Секретаря Ради національної безпеки і оборони України Данілова Олексія Мячеславовича, третя особа: Апарат Ради національної безпеки і оборони України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

Н.В. Безименна