Справа № 320/20473/24
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-11-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Колеснікова І.С.
Суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2025 року Справа № 320/20473/24

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В.,Мєзєнцева Є.І.,

за участі секретаря Бродацької І.А.,

представників Позивача Кунянського С.М., Голованя І.В., Новікова І.С.,

представника Відповідача Бєльського-Панасюка О.О.,

представника Третьої особи Щепанського А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2024 року у справі

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

третя особа, яка не заявляє

самостійних вимог щодо Міністерство внутрішніх справ України

предмету спору на стороні

відповідача

про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

06.12.2023 ОСОБА_1 (далі - Позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач; Уряд України), в якому просив визнати протиправним і нечинним пункт 214 Правил перетинання державного кордону громадянами України (далі - Правила), затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 57 від 27.01.1995 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України № 724 від 25.08.2010).

На обґрунтування своїх вимог Позивач зазначив, що постановою Уряду України № 69 від 27.01.2023, на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони і України (далі - РНБО) від 23.01.2023, яке введено в дію Указом Президента України № 27/2023 (далі - Указ № 27/2023), Правила доповнено пунктом 214, передбачивши для сорока двух категорій осіб, зокрема й народних депутатів України, право перетину державного кордону виключно на піставі відповідних рішень про службові відрядження.

Позивач стверджує, що внаслідок прийняття оскаржуваного пункту 214 Правил було порушено його конституційне право як громадянина і народного депутата України вільно залишати територію України, оскільки безпосередньо на виконання запроваджених Урядом України обмежень, Державною прикордонною службою України було прийнято рішення про відмову у перетинанні ним державного кордону України.

Також Позивач стверджував, що п. 214 Правил прямо суперечить Конституції України та актам вищої юридичної сили, зокрема ст. 26 Закону України «Про статус народного депутата України». Зазначав, що Конституцією України встановлено, що всі питання правового режиму державного кордону та обмеження права вільно залишати територію України можуть встановлюватися виключно законами, а тому Уряд України не уповноважений запроваджувати додаткові вимоги, не передбачені спеціальними законами. Водночас, відзначив, що таким спеціальним законом, який регулює порядок здійснення права громадян України на виїзд з України і в?їзд в Україну, є Закон України «Про порядок виїзду з України і в?їзду в Україну громадян України», котрий не містить норм, пов`язаних із введенням воєнного стану. Крім того, зазначеним законом встановлено вичерпний перелік як документів, що дають право громадянину України на виїзд з України, так і випадків обмеження права громадян на виїзд з України. Уряд не мав права на власний розсуд розширювати перелік документів, що дають право громадянину України на виїзд з України, відмінний від вичерпного переліку, що міститься у ст. 2 вказаного закону. Так само Відповідач не був уповноважений встановлювати додаткові випадки обмеження права громадян на виїзд з України, відмінні від тих, які зазначені у ст. 6 цього Закону та у ч. 1 ст. 14 Закону України «Про прикордонний контроль», які також не містить підстав, пов`язаних з відрядженням. Фактично п. 214 Правил за своїм змістом є встановленням заходів правового режиму воєнного стану, що є прерогативою військового командування, а не Відповідача.

Також Позивач стверджує, що цим позовом він звертається на захист як власних інтересів, так і на захист суспільного блага, тому, вважаючи постанову Уряду України № 69 протиправною, просить визнати протиправним та нечинним увесь п. 214 Правил.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2024 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено повністю.

Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Уряд України наділений повноваженнями на прийняття постанов та розпоряджень на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, а тому рішення РНБО від 23.01.2023, введене в дію Указом № 27/2023 від 23.01.2023, є обов`язковими до виконання Кабінетом Міністрів України.

Також суд зазначив, що Закон України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» дійсно не містить обмежень права вільно залишати територію України в умовах правового режиму воєнного стану, однак це не означає, що такі обмеження до певної категорії осіб не можуть застосовуватися на підставі Закону України «Про правовий режим воєнного стану», який є спеціальними для цього періоду.

Крім того, суд дійшов до висновку, що положення спірного пункту Правил не забороняють народним депутатам України здійснювати свої повноваження, що визначені Конституцією України та законами України та узгоджуються із нормами Законів України «Про статус народного депутата України» та «Про Регламент Верховної Ради України».

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

В обґрунтування своїх вимог Апелянт стверджує про помилковість висновків суду першої інстанції про те, що Відповідач не мав права не виконувати рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», оскільки РНБО уповноважене лише ініціювати розроблення нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони, а не зобов?язувати затвердити нормативні акти визначеного змісту у встановлені нею ж строки.

Крім того, Апелянт зазначає, що суд першої інстанції неправильно застосував ч. 2 ст. 26 Закону України «Про статус народного депутата України», помилково ототожнивши юридичні конструкції «повноваження народного депутата» та «конституційні права і свободи народного депутата».

Також Апелянт наполягає на тому, що суд застосував до спірних правовідносин норми Закону України «Про правовий режим воєнного стану», які відносять встановлення особливого режиму в?їзду і виїзду та обмеження свободи пересування громадян до виключної компетенції військового командування.

Окремо Апелянт відзначає, що суд першої інстанції не врахував висновки Верховного Суду, викладені зокрема у постанові від 12.11.2024 у справі №380/11916/22 щодо застосування ст. 14 Закону України «Про прикордонний контроль» та у постановах від 12.03.2019 у справі № 913/204/18, від 10.03.2020 у справі № 160/1088/19, від 09.06.2022 у справі № 520/2098/19 щодо того, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, та що такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними.

Вважав, що суд першої інстанції помилково послався на ухвалу Верховного Суду від 17.06.2024 у справі № 990/324/23, залишену без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 03.10.2024, оскільки ця ухвала не містить жодних релевантних висновків ВС щодо суті справи, а є ухвалою з процесуальних питань.

Також стверджував, що суд помилково не застосував до спірних правовідносин п. 4 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», який дозволяє РНБО лише ініціювати розроблення нормативних актів, а не зобов?язувати приймати такі акти.

Також, Апелянт не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо обов`язкового характеру рішення РНБО, введеного у дію Указом № 27/2023 від 23.01.2023, оскільки він зводиться до того, що координаційний орган при Президентові України, яким є РНБО, має право зобов??язувати вищий орган виконавчої влади, яким є Уряд України, вносити зміни у певні нормативні акти у строки, визначені РНБО.

Також, Апелянт вважає, що суд першої інстанції помилково не застосував до спірних правовідносин норму ч. 2 ст. 26 Закону України «Про статус народного депутата України», яка прямо забороняє обмежувати, серед іншого, конституційні права народного депутата (зокрема, право вільно залишати територію України) навіть в умовах воєнного стану.

Окремо Апелянт наголошував, що суд не надав оцінки жодному доводу Позивача щодо невідповідності оскаржених положень Правил Закону України «Про порядок виїзду з України і в?їзду в Україну громадян України», зокрема тому, що порядок перетинання державного кордону України може визначатися виключно законами України, а не підзаконними актами. Та взагалі вважав, що позиція суду першої інстанції, викладена в оскаржуваному рішенні є хибною і суперечить верховенству права та конституційним засадам України як правової і демократичної держави.

З цих та інших підстав Апелянт вважав, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2024 було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, а ухвалою від 15.01.2024 призначено справу до судового розгляду у відкритому судовому засіданні.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу в якому він просить таку скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції і безпідставності доводів Апелянта.

Так, у відзиві Відповідач зазначає, що оскаржувані положення Правил приймались Урядом України на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України в умовах дії правового режиму воєнного стану.

Зокрема, Відповідач стверджує, що рішення РНБО, введене в дію Указом, має обов?язковий характер для виконання органами державної влади, включаючи Кабінет Міністрів України, а його невиконання суперечить принципам верховенства права та обов?язковості виконання законних рішень державних органів. При цьому, представник Уряду України стверджує, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує та здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного стану.

Зазначив, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров?я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв?язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності. Відтак, Уряд наділений повноваженнями на прийняття постанов та розпоряджень на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України.

Уряд України стверджував, що посилання Апелянта на пункт 4 частини першої статті 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», є безпідставним. Це пояснюється тим, що у даному випадку РНБО не виконувала функцію ініціатора розроблення нормативних актів, а координувала діяльність державних органів, яка здійснюється відповідно до статті 107 Конституції України та Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України».

Функція РНБО як координаційного органу чітко визначена у законодавстві. Зокрема, рада забезпечує координацію та контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони. У цій ситуації діяльність вказаного органу була спрямована саме на координацію дій державних органів з метою забезпечення реалізації державної політики у відповідній сфері, а не на безпосереднє ініціювання розроблення нормативно-правових актів.

Також, Уряд України зазначив, що спірний пункт є фактично правилом, що відображає зміст положень Законів України «Про статус народного депутата України» та «Про Регламент Верховної Ради України» та не направлені на обмеження повноважень народних депутатів. Відповідно, Відповідачем прийнято оскаржувані положення, що узгоджуються із нормами вказаних законів, а тому твердження Позивача, що такі суперечать акту вищої юридичної сили є безпідставними та необґрунтованими. Вказані висновки також знайшли своє відображення у рішенні суду першої інстанції, відповідно Уряд України вважає їх обгрунтованими та такими, що узгоджуються із Конституцією України та законами України. А тому, є безпідставним твердження Апелянта про те, що оскаржувані положення Постанови № 57 обмежують конституційні права і свободи народних депутатів України, оскільки такі не забороняють останнім здійснювати свої повноваження, що визначені Конституцією України та законами України.

Окрім того, позиція Уряду полягає у тому, що тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, в тому числі і передбачені статтею 33 Конституції України.

У зв?язку з цим, 28.02.2022 постійне представництво України в ООН надіслало Генеральному секретарю ООН нотифікацію, що містила роз?яснення обсягу застосування таких обмежень. У цьому документі представники держави перелічили права людини і громадянина з посиланням на Конституцію України, Міжнародний пакт про громадські та політичні права та Конвенцію про захист прав людини і основоположник свобод, які можуть бути обмежені на період дії воєнного стану, де, серед інших прав, вказане право на вільне пересування (у тому числі за межі держави), право на приватне і особисте життя, право на освіту тощо. Нотифікацію аналогічного змісту 02.03.2022 направлено Генеральному секретарю Ради Європи.

Статтею 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в?їзду в Україну громадян України» передбачено, що перетинання громадянами України державного кордону України здійснюється в пунктах пропуску через державний кордон України після пред?явлення одного з документів, зазначених у статті 2 цього Закону. Правила перетинання державного кордону України громалянами України встановлюються Кабінетом Міністрів України відповідно до цього Закону та інших законів України.

Частиною другою статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією та законами України, тому, на виконання Закону України «Про порядок виїзду з України і в?їзду в Україну громадян України», Урядом України прийнято постанову від 27.01.1995 № 57, якою затверджено Правила перетинання державного кордону громадянами України. В подальшому, як зазначалось вище, на виконання рішення РНБО від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію Указом Президента України від 23.01.2023 № 27/2023, у Постанову № 57 внесено зміни, якими зокрема, доповнено оскаржуваним пунктом 214.

Окрім того, стверджував про відсутність правових підстав для врахування судом правових висновків Верховного Суду, на які посилається Апелянт, оскільки правовідносини у вказаних справах не є подібними.

З цих та інших підстав у своєму відзиві на апеляційну скаргу Уряд України наполягав на тому , що оскаржувані положення Правил приймались ним на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду залишити без змін.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2025 у Відповідача було витребувано завірений належним чином, прошитий та пронумерований повний пакет документів, на підставі якого Урядом України було прийнято постанову від 27 січня 2023 р. № 69 «Про внесення змін до Правил перетинання державного кордону громадянами України» (далі - Постанова №69), якою було внесено зміни до постанови Уряду України від 27 січня 1995 р. № 57 «Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України» (далі - Постанова №57).

На виконання зазначеної ухвали суду від Відповідача надійшла завірена копія Постанови № 69 та документів, на підставі яких її прийнято, а саме: проєкт цієї постанови, пояснювальна записка та порівняльна таблиця до проєкту, які розроблялися Міністерством внутрішніх справ України ( далі- Міністерство).

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2025 у Міністерства було витребувано додаткові докази у справі, а саме: належним чином завірений, пришитий та пронумерований повний пакет документів, які стали підставою для складення як пояснювальної записки так і проєкту оскаржуваної постанови, поданої до розгляду на засідання Уряду України.

Також, цією ж ухвалою суду у Державної прикордонної служби України (далі - ДПС України) було витребувано докази щодо :

- кількості перетинань народними депутатами України державного кордону з метою їх виїзду за межі України у період з 24.02.2022 по теперішній час у зв`язку зі службовими відрядженнями;

- кількості перетинань чи відмов у перетинаннях державного кордону України ОСОБА_1 у період з 24.02.2022 по теперішній час у зв`язку зі службовими відрядженнями;

- копій документів, які подавалися ОСОБА_1 під час проходження прикордонного контролю та всіх рішень ДПС України, прийнятих уповноваженими службовими особами підрозділів охорони державного кордону за наслідками перевірки наданих ним документів, зокрема й відмов у перетинанні та документів на підтвердження підстав їх прийняття.

На виконання зазначеної ухвали суду від ДПС України надійшла інформація, яка зберігається у базі даних «Відомості про осіб, які перетнули державний кордон України, в`їхали на тимчасово окуповану територію України або виїхали з такої території», згідно з якою станом на 16:32 14.03.2025 у Базі містяться відомості про 9165 фактів перетинання державного кордону України особами, яких обрано народними депутатами України у період з 24.02.2022 по 14.03.2025. Відомості про кількість перетинів державного кордону України народними депутатами України у зв`язку з виїздом у службові відрядження у розпорядженні ДПС України - відсутні. Також за інформацією ДПС України у період з 24.02.2022 по 14.03.2025 зафіксовано 52 факти перетинання державного кордону України ОСОБА_1 .

Також, ДПС України надала суду копії документів, які були підставою для виїзду за кордон в умовах воєнного стану громадян України чоловічої статі віком від 18 до 60 років та інформацію і копії прийнятих уповноваженими службовими особами підрозділів охорони державного кордону рішень про відмову у перетинанні державного кордону України стосовно ОСОБА_1 .

Окрім того, на виконання ухвали ШААС від 03.03.2025 Міністерство надало лист, у якому зазначає, що підставою для розроблення відповідного проєкту оскаржуваної постанови в частині стало рішення РНБО від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», уведеного в дію Указом № 27/2023.

Також Міністерство надано копію пояснювальної записки, підготовленої ним до проєкту постанови і поданої до Уряду до розгляду.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.06.2025 задоволено клопотання представника Відповідача про залучення Міністерства у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні Відповідача і витребувано у неї повний пакет документів, які стали підставою для складання пояснювальної записки до проєкту постанови № 69, а також витребувано в Уряду України стенограму його засідання від 27.01.2023, на якому розглянуто поданий Міністерством проєкт постанови та прийнято постанову Уряду України № 69, а також витребувано у РНБО стенограму засідання від 23.01.2023 щодо прийняття рішення «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» .

На виконання вказаної ухвали суду Уряд України надав витяг зі стенограми засідання під грифом ДСК, який було досліджено у закритій частині судового засідання, а від РНБО надійшла відповідь про те, що на засіданні 23.01.2023 прийнято рішення « Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» шляхом письмового волевиявлення і стенографування засідання не здійснювалося.

Окрім того, на виконання ухвали ШААС від 30.06.2025 Третя особа -Міністерство надала увесь наявний у неї пакет документів, на підставі якого ним розроблявся проєкт постанови № 69, а саме: копію Указу № 27/2023 від 23.01.2023, копію Рішення РНБО від 23.01.2023 та копію Плану організації виконання рішення РНБО від 23.01.2023.

Також, від Міністерства надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому Третя особа висловила заперечення проти задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 та зазначає, що на виконання рішення РНБО від 23.01.2023, уведеного в дію Указом Президента України № 27/2023, Міністерством був розроблений та внесений на розгляд Уряду України проєкт спірної постанови в частині. Відповідач прийняв Постанову № 69, якою внесені зміни до Правил, зокрема, доповнено оскаржуваним пунктом 214. Вказав, що такі зміни до Постанови №57 прийняті у відповідності до ст.6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», статті 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» та на виконання рішення РНБО від 23.01.202 , уведеного в дію Указом Президента № 27/2023, а тому оскаржуваний пункт Правил є законним і Апелянт безпідставно наполягає на його скасуванні. Також вважав, що право Позивача як народного депутата на виїзд за межі України не порушується спірним пунтом, оскільки норми Законів України «Про статус народного депутата України» та «Регламент Верховної Ради України» встановлюють, що народний депутат може виїжджати у відрядження за погодженням із Головою Верховної Ради України, його першим заступником та за наявності відповідного розпорядження з питань відрядження народних депутатів. Відповідно Урядом України прийнято оскаржувані положення, котрі повністю узгоджуються із нормами законів, а тому твердження Позивача про їх суперечливість акту вищої юридичної сили є безпідставними та необґрунтованими. Тому вважає, що рішення першої інстанції ухвалено у повній відповідності до норм матеріального і процесуального права, тому просив залишити його без змін, а апеляційну скаргу- без задоволення.

У судових засіданнях представники Апелянта повністю підтримали апеляційну скаргу у межах доводів та вимог, заявлених в ній. Наголосили, що позов у цій справі поданий ОСОБА_1 як народним депутатом, котрий діє як в інтересах суспільства задля суспільного блага, з посиланням на правову позицію Верховного Суду, висловлену у справі № 320/258/19, так і у власних інтересах. Наполягали, що Уряд України, приймаючи Постанову №69, вийшов за межі своєї компетенції, діяв усупереч Конституції України та спеціальних законів, які мають вищу юридичну силу над підзаконними актами.

Крім того, представники Позивача наполягали, що акти Президента України, якими введено в дію рішення РНБО є обов`язковами лише в разі, якщо вони відповідають Конституції і вимогам законів України і мають врекомендаційний характер виключно у сфері національної безпеки і оборони. Додали, що до переліку посад, щодо яких встановлено право виїзду у службові відрядження внесені такі посади, які взагалі не відносяться до держваної служби, а отже не мають права на «службові» відрядження у розуміння норм Закону України «Про державну службу».Також наголосили, що Уряд України не довів легітимності мети прийняття оскаржуваного пункту Правил. Більш того, така мета як «забезпечення обороноздатності країни» не може бути досягнута шляхом обмеження права виїзду посадовців за кордон, оскільки сам факт знаходження їх на території України не вирішує питання щодо їх перебування на робочих місцях та здійснення ними їх посадових обов`язків чи владно-управлінських функцій.

Просили апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити постанову, якою адміністративний позов - задовольнити.

У судових засіданнях представник Уряду України заперечував проти задоволення апеляційної скарги, підтримав правову позицію, викладену письмово. Наполягав на тому, що Позивач не має права на оскарження спірного пункту постанови. Окрім того, додав, що Уряд України, приймаючи спірний пункт Правил, діяв на виконання Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО, який незаконним не визнавався, а тому альтернативний варіант поведінки у Відповідача був відсутній. Він мав виконати Указ Президента. Представник Відповідача підкреслив, що в особливий період дії воєнного стану РНБО має повноваження вирішувати питання про права громадян України, зокрема і їх обмеження.

Також пояснив, що внесення до оскаржуваного п. 214 Правил, затверджених Постановою №57, конкретний перелік категорій посад, щодо яких застосовані обмеження, визначався і пропонувався Міністерством у проєкті постанови з обґрунтуванням необхідності вдосконалення, викладених у пояснювальній записці. Саме Міністерство здійснювало розробку проєкту постанови, дослідження питання щодо доцільності встановлення обмежень за кожною з п`ятидесяти п`яти категорій посад. А Уряд, реалізувавши власні владні повноваження, обговоривши та затвердивши Постанову №69 на своєму засіданні.

Також, обґрунтовуючи легітимність мети прийняття Постанови № 69, крім іншого, представник Відповідача посилався на необхідність забезпечення обороноздатності країни, зазначав про її превентивний характер щодо недопущення масового виїзду за межі України посадовців, які займають особливо відповідальне становище. Зазначав, що обмеження виїзду усіх 55 категорій посад, незалежно від того, що до них відносяться зокрема особи, які не підлягають призову на військову службу (чоловіки старше 60-ти років, жінки, особи з інвалідністю), відповідає легітимній меті, оскільки їх посади не залежить ані від статі, ані від віку. Разом з тим, не зміг пояснити чому необхідність вжиття таких обмежень виникла саме на день прийняття рішення РНБО і Постанови Уряду, з огляду на те, що повномаштабне вторгнення агресора на територію України відбулося 24.02.2022, а Постанова Уряду № 69 прийнята 27.01.2023.

Предствник Відповідача просив у задоволенні апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін.

Представник третьої особи - Міністерство, в судових засіданнях повністю підтримав свою правову позицію, висловлену письмово, а також пояснив, що 27.01.2023, тобто в останній день, відведений РНБО на виконання рішення від 23.01.2023, Міністерству було доручено вивчити питання пов`язане з виконанням рішення РНБО, а також розробити проєкт постанови про внесення змін до Правил для розгляду Урядом, обґрунтувати необхідність внесення змін до Правил у пояснювальній записці і подати такі документи до засідання Уряду України, яке відбувалося у той самий день. У зв`язку з обмеженням у часі, наданому на розробку (менше одного робочого дня) до проєкту постанови було перенесено усі категорії посад, які зазначені в рішенні РНБО та розширивши їх перелік.

Відповідаючи на запитання суду, представник Міністерства не зміг пояснити підстави формування такого переліку посад у п. 214 Правил, а щодо народних депутатів України зазначив, що ця категорія була передбачена безпосередньо у рішенні РНБО, а тому доцільність Міністерством не перевірялася. Також представник Третьої особи не зміг пояснити на «вдосконалення» якої конкретної норми права було встановлено право окремих категорій посадовців виїзду у службове відрядження.

Просив у задоволенні апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи учасників справи, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Указом Президента України від 23.01.2023 № 27/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану» введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 січня 2023 року «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», яким вирішено:

1. Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1993 року № 67, передбачивши для членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів, керівників нейтральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, Керівника Офісу Президента України та його заступників, керівників інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступників, Голови Служби безпеки України, його першого заступника та заступників, Голови та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голови та членів Рахункової палати, Голови та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів. Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, його перших заступників та заступників, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, Голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіки Крим та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, суддів Конституційного Суду України, суддів, прокурорів, керівників інших державних органів та їх заступників, а також керівників структурних підрозділів державних органів, працівників, заброньованих на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.

2. Службі безпеки України вжити заходів щодо перевірки законності рішень Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, обласних, Київської міської військових адміністрацій про виїзд за межі України громадян України, у тому числі на транспортних засобах, а також законності та обґрунтованості внесення відповідних відомостей до інформаційної системи «Шлях».

3. Головнокомандувачу Збройних Сил України забезпечити неухильне дотримання органами військового управління, військовим командуванням вимог законодавства при вирішенні питань щодо перетину державного кордону України.».

Судом першої інстанції також встановлено, що Указ від 23.01.2023 № 27/2023 був предметом розгляду суду у справі №990/324/23 за позовом ОСОБА_1 у якій ухвалою Верховного Суду від 17.06.2024, залишеною без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 03.10.2024, судове провадження було закрито, оскільки такий Указ не впливає на права Позивача.

Обставини, встановлені судом апеляційної інстанції

На виконання приписів ст. 3 Закону України «Про порядок виїзду з України і в?їзду в Україну громадян України» Урядом України прийнято постанову від 27.01.1995 № 57 «Про затвердження Правил перетинання державного кордону громадянами України», якою затверджено Правила перетинання державного кордону громадянами України.

В наступному до Правил неодноразово вносилися зміни, зокрема 14 разів після введення в Україні воєнного стану 24.02.2022 та до моменту прийняття п.214, а саме: згідно Постанов КМУ № 166 від 28.02.2022, № 179 від 01.03.2022, № 264 від 12.03.2022, № 383 від 29.03.2022, № 399 від 01.04.2022, № 411 від 05.04.2022, № 615 від 20.05.2022, № 661 від 10.06.2022, № 992 від 02.09.2022, № 1044 від 10.09.2022, № 1082 від 27.09.2022, № 1148 від 04.10.2022, № 1212 від 28.10.2022, № 1285 від 15.11.2022.

Надалі, рішеннм РНБО від 23.01.2023 «Про деякі питання щодо перетину державного кордону України в умовах воєнного стану», пунктом 1 якого вирішено:

Кабінету Міністрів України у п`ятиденний строк внести зміни до Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1993 року № 67, передбачивши для членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів, керівників нейтральних органів виконавчої влади, їх перших заступників та заступників, Керівника Офісу Президента України та його заступників, керівників інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступників, Голови Служби безпеки України, його першого заступника та заступників, Голови та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голови та членів Рахункової палати, Голови та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів. Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, його перших заступників та заступників, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, Голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіки Крим та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, суддів Конституційного Суду України, суддів, прокурорів, керівників інших державних органів та їх заступників, а також керівників структурних підрозділів державних органів, працівників, заброньованих на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, можливість виїзду за межі України виключно у службові відрядження.

Таке рішення РНБО приймалося шляхом письмового волевиявлення без здійснення стенограми засідання/т.3 а.с. 62/.

Указом Президента України від 23.01.2023 № 27/2023 указане рішення РНБО уведено в дію і скеровано Уряду України на виконання.

27.01.2023 Уряд України доручив розробку проєкту постанови Міністерсву внутрішніх справ України.

Міністерство, отримавши доручення 27.01.2023 (в останній день, відведений для виконання рішення РНБО) підготувало пояснювальну записку до проєкту постанови Уряду України «Про внесення змін до Правил перетинання державного кордону громадянами України», порівняльну таблицю до проєкту постанови, а також сам проєкт, зазначивши у ньому перелік осіб, щодо яких запроваджуються обмеження виїзду, у відповідності до переліку, зазначеного в рішенні РНБО та додавши до нього наступні категорії посад: Державний секретар Кабінету Міністрів України, його перший заступник та заступники, Керівник Апарату Верховної Ради України, його перший заступник та заступники, державні секретарі міністерств, депутати місцевих рад, керівники державних унітарних підприємств та їх заступники, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать державі, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств.

У той же день 27.01.2023 відбулося засідання Уряду України, на якому, на виконання рішення РНБО, прийнято Постанову № 69 про чергове внесення змін Постанови № 57, а саме: доповнено Правила новим пунктом (оскаржуваним) 214 такого змісту:

«У разі введення в Україні воєнного стану члени Кабінету Міністрів України, перші заступники та заступники міністрів, керівники центральних органів виконавчої влади, їх перші заступники та заступники, Державний секретар Кабінету Міністрів України, його перший заступник та заступники, Керівник Апарату Верховної Ради України, його перший заступник та заступники, державні секретарі міністерств, Керівник Офісу Президента України та його заступники, керівники інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступники, Голова Служби безпеки, його перший заступник та заступники, Голова та члени Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, Голова та члени Рахункової палати, Голова та члени Центральної виборчої комісії, голови та члени інших державних колегіальних органів, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, його перший заступник та заступники, народні депутати України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його представники, Голова Національного банку України, його перший заступник та заступники, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступники, голови місцевих держадміністрацій, їх перші заступники та заступники, судді Конституційного Суду України, судді, прокурори, керівники інших державних органів та їх заступники, депутати місцевих рад, а також керівники структурних підрозділів державних органів та органів місцевого самоврядування і працівники, які заброньовані на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, керівники державних унітарних підприємств та їх заступники, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать державі, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств, мають право перетинати державний кордон на підставі відповідних рішень про службові відрядження.

У виняткових випадках пропуск через державний кордон жінки та/або чоловіка, який є одиноким батьком, з числа зазначених у цьому пункті осіб, які мають дитину/дітей віком до 18 років (включно), під час їх виїзду за межі України з метою відвідування таких дітей, які перебувають за межами України, або для супроводження таких дітей для виїзду за межі України здійснюється уповноваженими особами Держприкордонслужби за наявності відповідних підтвердних документів.»/т. 1 а.с 126-128/.

Постанова Уряду України № 69 від 27.01.2023 набула чинності 28.01.2023.

Позивач, ОСОБА_1 , є народним депутатом України, що підтверджується копією дублікату посвідчення №186. Згідно з рішенням уповноваженої службової особи підрозділу охорони державного кордону про відмову у перетинанні державного кордону від 01.12.2023, громадянину України ОСОБА_1 було відмовлено у виїзді з України з огляду на відсутність документів, що підтверджують підстави для виїзду за кордон в період дії на території України воєнного стану у відповідності до Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про правовий режим воєнного стану в Україні», Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та постанови Кабінету Міністрів України №57 (зі змінами та доповненнями) /т. 1 а.с.6 - 7 зв./.

Крім того, згідно з рішенням уповноваженої службової особи підрозділу охорони державного кордону про відмову у перетинанні державного кордону від 16.01.2025 №113, Позивачу відмовлено у виїзді з України з огляду на те, що ОСОБА_1 тимчасово обмежений у праві виїзду з України на підставі, зокрема постанови Кабінету Міністрів України №57 (зі змінами та доповненнями), оскільки не зміг надати на паспортний контроль документи, що підтверджують підстави для виїзду за кордон /т. 2 а.с.187 зв.- 188/.

Оскільки до Позивача було застосовано спірний пункт 214 Правил і відмовлено у перетинанні державного кордону на виїзд з України, зокрема постановою ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_1 ), він оскаржив таку відмову до Вінницького окружного адміністративного суду.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 р. у справі № 120/683/25, залишеного без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2025, позов ОСОБА_1 було задоволено.

Так, судом у цій справі № 120/683/25 встановлено, що 15.01.2025 близько 23:40 год Позивач прибув на міжнародний пункт пропуску для автомобільного сполучення «Устилуг» з метою виїзду з території України у службове відрядження. На паспортний контроль Позивачем надано паспорт громадянина України для виїзду за кордон та витяг з рішення Апарату Верховної Ради України №12/13-2025/8103 від 10.01.2025. За результатом перевірки наданих позивачем документів, відповідачем прийнято рішення № 113 від 16.01.2025 про відмову в перетинанні державного кордону України з причин того, що позивач тимчасово обмежений у праві виїзду з України, на підставі Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Указу Президента України № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні від 24.02.2022», а також постанови Кабінету Міністрів України №57 (зі змінами) з відсутністю підстав на право перетинання державного кордону, так як не зміг надати на паспортний контроль документи, що підтверджують підставу для виїзду за кордон.

Відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Також судом встановлено, що ОСОБА_1 оскаржив і сам Указ Президента України від 23.01.2023 № 27/2023 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвалою від 17 червня 2024 року КАС ВС закрив провадження за вказаним позовом у справі №990/324/23 про скасування Указу № 27/2023 відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 03 жовтня 2024 року вказану ухвалу КАС ВС у справі № 990/324/23 залишено без змін і закладено висновок про те, що "на момент набрання чинності Указом № 27/2023 викладена у рішенні РНБО від 23 січня 2023 року вказівка адресована КМУ щодо внесення змін до Правил, а саме стосовно передбачення у нормативно-правовому акті обмежень для певної категорії осіб щодо можливості виїзду за межі України, не порушувала права позивача, оскільки такі обмеження почали діяти з моменту набрання чинності постановою КМУ № 69, якою внесено зміни до Правил."

Такі висновки ВП ВС також є обов`язковими для врахування судом у справі, що нині розглядається при вирішення питання про порушення прав Позивача і дати виникнення спірних правовідносин.

Згідно ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

І. Нормативно-правове обгрунтування та висновки суду апеляційної інстанції.

У частині другій статті 8 Конституції України зазначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Статтею 33 Конституції України закріплено, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом. Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну.

Водночас стаття 33 Конституції України не встановлює мету таких обмежень, а термін «закон» уживається у вузькому значенні.

У Рішенні від 11.07.1997 №3-зп/1997 Конституційний Суд України зазначив, що аналіз тексту Конституції України свідчить про те, що термін "закон" вживається в ній як у широкому, так і вузькому значеннях. У широкому значенні (яке охоплює також Конституцію України) термін "закон" вживається, наприклад, у статтях 1З, 24, 35, 58, 68 Конституції України, які закріплюють загальновизнані правові принципи - рівність громадян перед законом, недопустимість відмови від виконання законів з мотивів релігійних переконань, незворотність дії законів у часі, незвільнення від юридичної відповідальності через незнання законів тощо. В основному ж у тексті Конституції України термін "закон" вживається у вузькому значенні, охоплюючи лише закони України, зокрема, він часто вживається у словосполученні "Конституція України і (та) закони України" (статті 10, 15, 33, 36, 79, 126, 150 та ін.).

Окрім того, у висновку Конституційного Суду України в Рішенні від 01.06.2016 №2-рп/2016 наголошується на тому, що обмеження реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України.

За Основном заком Україна є правовою, демократичною державою, тому має пріоритетом гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, і реалізацію цих прав і свобод, а обмежувати їх лише у виняткових випадках, які мають встановлюватися законами України як актами вищої юридичної сили.

Відповідно до статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Отже, гарантовані статтею 33 Конституції України права кожного, хто на законних підставах перебуває на території України, на свободу пересування, вільний вибір місця проживання та на вільне залишення території України належать до категорії прав, що можуть бути обмежені в умовах воєнного стану у виключних виадках і на підставі закону у «вузькому» значенні.

За змістом статті 4 Закону України «Про оборону України» від 06.12.1991 № 1932-XII у разі збройної агресії проти України або загрози нападу на Україну Президент України приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію, введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях, застосування Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, подає його Верховній Раді України на схвалення чи затвердження, а також вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни.

У зв`язку з військовою агресією РФ проти України Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX, на всій території України введений воєнний стан. Воєнний стан та загальна мобілізація на території України діяли на час виникнення спірних правовідносин та тривають і нині.

Указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України, офіційно оприлюднюється разом із законом щодо затвердження такого указу Президента України та набирає чинності одночасно з набранням чинності таким законом (частина шоста статті 5 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

В указі Президента України про введення воєнного стану, зокрема, зазначається вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (пункт 5 частини першої статті 6 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Пунктом 3 Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 передбачено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Отже, зазначеним Указом Президента України про введення воєнного стану передбачена лише можливість обмеження конституційних прав і свобод, передбачених статтею 33 Конституції України, однак, власне, обмеження цих прав, відповідно до змісту цієї ж статті, повинно бути встановлено законом.

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 №389-VIII.

За визначенням, наведеним у статті 1 цього Закону, воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Слід наголосити, що в разі реалізації передбаченої статтею 64 Конституції України можливості обмеження конституційних прав і свобод в умовах воєнного стану строк таких обмежень повинен бути зазначений у відповідному нормативно-правовому акті (законі) щодо кожного права чи свободи, які обмежуються.

Статтею 2 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» встановлено, що правовою основою введення воєнного стану є Конституція України, цей Закон та указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України.

Водночас, статус, повноваження, право на відрядження народних депутатів України, суддів, прокурорів, членів Рахункової палати України, голови Служби безпеки України, секретаря Ради національної безпеки і оборони України та інших категрій посадовців, визначених у п. 214 Правил урегульовано спеціальними законами України, зокрема: «Про статус народного депутата України», «Про судоустрій і статус суддів», «Про прокуратуру», «Про Рахункову палату», «Про Службу безпеки України», «Про Раду національної безпеки і оборони України» та ін.

Відповідно до ч. 2 ст. 26 Закону України «Про статус народного депутата України», повноваження народного депутата та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Спеціальним законом, який регулює відносини, пов`язані зі свободою пересування та вільним вибором місця проживання в Україні, а також визначає порядок реалізації свободи пересування та вільного вибору місця проживання і встановлює випадки їх обмеження, є Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від 11.12.2003 №1382-IV.

Стаття 12 цього Закону визначає допустимість обмеження свободи пересування та вільного вибору місця проживання відповідно до закону на територіях, щодо яких введено воєнний або надзвичайний стан, та на тимчасово окупованих територіях, а також щодо осіб, яких призвано на строкову службу до Збройних Сил України та інших, утворених відповідно до законів України, військових формувань, іноземців, які перебувають у складі військових іноземних підрозділів і які мають статус військового тощо, проте не регулює питання виїзду з України.

Натомість ще одним спеціальним законом, яким врегульоваго питання виїзду з України є Закон України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» від 21.01.1994 №3857-XII (далі - Закон №3857-XII).

Враховуючи ст.33 Конституції України, де термін "закон" слід розуміти у вузькому значенні, саме Закон №3857-XII має визначати порядок реалізації права громадян України на виїзд з України і в`їзд в Україну та встановлювати випадки тимчасового обмеження права громадян на виїзд з України.

Так, стаття 6 Закону №3857-XII встановлює вичерний перелік підстав, коли право громадянина України на виїзд з України може бути тимчасово обмежено, а семе коли:

1) він обізнаний з відомостями, які становлять державну таємницю, - до закінчення терміну, встановленого статтею 12 цього Закону;

2) стосовно нього у порядку, передбаченому кримінальним процесуальним законодавством, застосовано запобіжний захід, за умовами якого йому заборонено виїжджати за кордон, - до закінчення кримінального провадження або скасування відповідних обмежень;

3) він засуджений за вчинення кримінального правопорушення - до відбуття покарання або звільнення від покарання;

4) він ухиляється від виконання зобов`язань, покладених на нього судовим рішенням або рішенням інших органів (посадових осіб), що підлягає примусовому виконанню в порядку, встановленому законом, - до виконання зобов`язань або сплати заборгованості зі сплати аліментів;

5) він перебуває під адміністративним наглядом Національної поліції - до припинення нагляду.

6) він є керівником юридичної особи або постійного представництва нерезидента (згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру, наданими відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань"), що не виконує встановленого Податковим кодексом України податкового обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань, що призвело до виникнення у такої юридичної особи або постійного представництва нерезидента податкового боргу в сумі, що перевищує 1 мільйон гривень, та якщо такий податковий борг не сплачено протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги, - до погашення суми такого податкового боргу, у зв`язку з яким таке обмеження встановлюється.

Слід наголосити, що кожна, передбачена Законом №3857-XII обставина для застосування тимчасового обмеження права громадян на виїзд з України містить строк, до якого таке обмеження застосовується. Цей перелік є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

Також варто звернути увагу, що Закон України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України» не містить серед визначених підстав обмеження права на виїзд з України в умовах правового режиму воєнного стану. Хоча за змістом конституційних гарантій таке право не має абсолютного характеру та, відповідно до статті 64 Конституції України, може бути обмежене в умовах правового режиму воєнного стану.

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року № 389-VIII (далі - Закон № 389-VIII).

Згідно статті 20 Закону № 389-VIII правовий статус та обмеження прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб в умовах воєнного стану визначаються відповідно до Конституції України та цього Закону. Тобто в умовах воєнного стану обмеження прав громадян визначається Законом № 389-VIII.

Водночас пункт 6 частини першої статті 8 Закону № 389-VIII передбачає, що в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану, зокрема, встановлювати у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, особливий режим в`їзду і виїзду, обмежувати свободу пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів.

На виконання зазначеної норми Кабінет Міністрів України постановою від 29.12.2021 № 1455 затвердив Порядок встановлення особливого режиму в`їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, відповідно до пункту 8 якого питання щодо перетинання державного кордону в пунктах пропуску через державний кордон та пунктах контролю на території, де введено воєнний стан, здійснюється з урахуванням обмежень, встановлених законодавством.

Отже, ані Закон № 389-VIII, ані приписи зазначеного Порядку не встановлюють особливостей правового регулювання перетинання державного кордону в пунктах пропуску через державний кордон, більш того не обмежують право виїзду, пов`язане зі службовим відрядженням, а лише містять відсилочну норму до спеціального законодавства України з питань обмеження перетинання державного кордону.

Таким чином, наведені вище нормативно-правові акти передбачають лише потенційну можливість обмеження свободи пересування громадян України на період дії воєнного стану, проте не запроваджують це обмеження безпосередньо. Крім того, жоден зі спеціальних законів не визначає суті обмеження свободи пересування громадян України на час воєнного стану, не визначає кола громадян України, яким обмежено свободу пересування у цей особливий період із зазначенням чітких та зрозумілих критеріїв, як-от: посадове становище, військовий обов`язок, стать, вік, професія тощо.

У відповідності до норм спеціального Закону України «Про порядок виїзду з України і в?їзду в Україну громадян України» Урядом України ще 27.01.1995 було прийнято Постанову № 57. Як зазначалося раніше, до цієї постанови неодноразово вносилися зміни, зокрема тільки після повномасштабного вторгнення, починаючи з 28.02.2022 і станом на момент звернення Позивачем до суду з цим позовом, ця постанова зазнавала змін 22 рази, але саме спірним пунктом Правил вперше була передбачена спеціальна дозвільна процедура (Постанова №69), як-от право виїзду окремих категорій посадовців за кордон у службові відрядження.

Так, вказаною вище Постановою № 69 від 23.01.2023 було внесено зміни до постанови № 57, якою доповнено Правила новим пунктом 214 такого змісту:

«У разі введення в Україні воєнного стану члени Кабінету Міністрів України, перші заступники та заступники міністрів, керівники центральних органів виконавчої влади, їх перші заступники та заступники, Державний секретар Кабінету Міністрів України, його перший заступник та заступники, Керівник Апарату Верховної Ради України, його перший заступник та заступники, державні секретарі міністерств, Керівник Офісу Президента України та його заступники, керівники інших допоміжних органів і служб, утворених Президентом України, та їх заступники, Голова Служби безпеки, його перший заступник та заступники, Голова та члени Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, Голова та члени Рахункової палати, Голова та члени Центральної виборчої комісії, голови та члени інших державних колегіальних органів, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, його перший заступник та заступники, народні депутати України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його представники, Голова Національного банку України, його перший заступник та заступники, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступники, голови місцевих держадміністрацій, їх перші заступники та заступники, судді Конституційного Суду України, судді, прокурори, керівники інших державних органів та їх заступники, депутати місцевих рад, а також керівники структурних підрозділів державних органів та органів місцевого самоврядування і працівники, які заброньовані на період мобілізації та на воєнний час за органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, керівники державних унітарних підприємств та їх заступники, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать державі, голова та члени виконавчих органів господарських товариств, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать господарським товариствам, частка держави в яких становить 100 відсотків, у тому числі дочірніх підприємств, мають право перетинати державний кордон на підставі відповідних рішень про службові відрядження.

У виняткових випадках пропуск через державний кордон жінки та/або чоловіка, який є одиноким батьком, з числа зазначених у цьому пункті осіб, які мають дитину/дітей віком до 18 років (включно), під час їх виїзду за межі України з метою відвідування таких дітей, які перебувають за межами України, або для супроводження таких дітей для виїзду за межі України здійснюється уповноваженими особами Держприкордонслужби за наявності відповідних підтвердних документів.»

Слід наголосити, що до такого підходу держава вдається не вперше і у минулому судам адміністативної юрисдикції також доводилося розглядати категорії спорів щодо оскарження обмежень конституційних прав і свобод, наприклад, щодо обмеження свободи мирних зібрань в 2000-х роках, коли державні органи застосовували підхід про необхідність отримання організатором масової акції (протесту) дозволу на її проведення з покликанням на нормативні акти радянської епохи. Лише після кількох рішень ЄСПЛ про визнання порушення Україною своїх конвенційних зобов`язань держава змінила описаний підхід, а адміністративна практика почала враховувати як конвенційні, так і конституційні стандарти щодо попорційності втручання держави у права особи.

За сталою правовою позицією ЄСПЛ, держава для обмеження конвенційних та конституційних прав та свобод, окрім іншого, повинна довести наявність легітимної мети застосування обмеження та його необхідність в демократичному суспільстві навіть в умовах воєнного стану.

Слід наголосити, що гарантовані Конституцією України права та свободи громадяни реалізують за власним бажанням та без необхідності отримання окремого «дозволу» від держави щодо їх реалізації. Держава не має повноважень «дозволяти» громадянам реалізовувати їх конституційні права та свободи, проте може обмежувати їх реалізацію лише у випадку, коли такі обмеження встановлюються виключно законом, а не нормативно-правовим підзаконним актом.

У правових висновках КАС ВС неодноразово висловлювалася позиція, зокрема у постанові від 31 серпня 2023 року у справі № 380/572/23, згідно якої: «в умовах воєнного стану Конституція України вимагає від держави не тільки обов`язку щодо захисту національної безпеки і цілісності, а й згідно основних засад конституційного ладу держави повної поваги до прав людини та фундаментальних свобод (стаття 3 Конституції України) та діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).

З метою встановлення балансу між військовими потребами держави, забезпеченням обороноздатності і обмеженням права громадянина на пересуванняза межі України в умовах дії особливого правового режиму воєнного стану, суб`єкти владних повноважень особливо повинні дотримуватися принципів статті 2 КАС України, дія яких у цей період не обмежується і не скасовується».

Отже, суд апеляційної інстанції наголошує на важливості дотримання поваги до верховенства права і закону і щоб таке було провідною національною ідеєю суспільних перетворень, закладених у нормативно-правових актах.

Повертаючись до запроваджених нововведень, внесених п. 214 Правил, слід наголосити, що такі Правила №57 є підзаконним нормативно-правовим актом, тому не можуть бути підставою для обмеження свободи пересування відповідно до статті 33 Конституції України, а тим більше, ними не можуть встановлюва права і, відповідно до ч. 2 ст. 8 Конституції України, вони мають прийматися на основі Конституції України і відповідати їй.

Конституційний Суд України в Рішенні від 01.06.2016 №2-рп/2016 зауважив, що обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права.

Також у Рішенні від 06.04.2022 №1-р(ІІ)/2022 Конституційний Суд України виснував, що співвідношення між поставленою метою та засобами її досягнення має відповідати вимогам принципу домірності, який забезпечує справедливий баланс між вимогами захисту загального інтересу та потребою забезпечити індивідуальні права особи, відповідно до якого цілі обмежень прав людини мають бути істотними, а засоби їх досягнення - обґрунтованими та мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежено.

У Рішенні від 15.06.2022 № 4-р(ІІ)/2022 Конституційний Суд України також зазначив, що у низці приписів Основного Закону України йдеться про „інтереси національної безпеки", „економічну безпеку", „громадський порядок" та інші явища, потреба захисту яких є правомірною (легітимною) метою застосування обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Відповідно до пункту 9 частини першої статті 1 Закону України «Про національну безпеку України» від 21.06.2018 № 2469-VIII (далі - Закон № 2469-VIII) національна безпека України - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз.

Водночас національними інтересами України є життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян (пункт 10 частина перша статті 1 Закону України «Про національну безпеку України»).

Згідно з частиною першою статті 3 Закону України «Про національну безпеку України» державна політика у сферах національної безпеки і оборони спрямована на захист: людини і громадянина - їхніх життя і гідності, конституційних прав і свобод, безпечних умов життєдіяльності; суспільства - його демократичних цінностей, добробуту та умов для сталого розвитку; держави - її конституційного ладу, суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності; території, навколишнього природного середовища - від надзвичайних ситуацій.

Безперечно, найголовнішим пріоритетом держави є забезпечення стану захищеності найважливіших інтересів людини та суспільства, обороноздатності тощо. Разом з тим, головним чином, держава зобов`язана захищати життя людини та забезпечити реалізацію гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина.

Отже, зазначені вище цінності можна віднести до легітимної мети, за якої може обмежуватися реалізація конституційних прав і свобод. Однак у демократичному суспільстві повинен існувати справедливий баланс між інтересами особи, суспільства і держави, забезпечення яких нерозривно пов`язані між собою.

Захист інтересів людини і громадянина напряму залежить від рівня захисту інтересів держави, який, у свою чергу, прямо впливає на інтереси суспільства, стан захищеності яких визначає рівень захисту інтересів людини і громадянина.

Згідно із Закон України «Про оборону України» (далі - Закон № 1932-XII) термін «обороноздатність держави» - це здатність держави до захисту у разі збройної агресії або збройного конфлікту. Вона складається з матеріальних і духовних елементів та є сукупністю воєнного, економічного, соціального та морально-політичного потенціалу у сфері оборони та належних умов для його реалізації .

Втім, жодною нормою ані Закону № 1932-XII, ані Закону № 2469-VIII Уряд України не наділений повноваженнями обмежувати право громадян на виїзд за межі України в ім`я забезпечення безпеки чи обороноздатності держави.

Відповідно ст. 2 цього Закону № 1932-XII оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх складових сектору безпеки і оборони України, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту, національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони.

Правовою основою оборони дерави є Конституція України, цей Закон, інші законодавчі акти України та відповідні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Для організації оборони держави Президент України за поданням Кабінету Міністрів України затверджує структуру плану оборони України, план оборони України та військово-адміністративний поділ території України на військово-сухопутні, військово-морські та військово-повітряні зони (райони), який є обов`язковим до врахування під час визначення меж зон (ділянок) відповідальності регіональних (територіальних, міжрегіональних, міжтериторіальних) органів управління інших військових формувань, утворених відповідно до законів України та відповідних правоохоронних (спеціальних) органів. Порядок розроблення плану оборони України визначається Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, забезпечення обороноздатності є системною функцією, яка охоплює всю державу і суспільство в цілому, а не окремих посадовців (зазначених у п. 214 Правил) залежно від займаних ними посад, що ставить під сумні досягнення легітимності мети нововведенними змінами.

Стаття 107 Конституції України чітко визначає статус і функції Ради національної безпеки і оборони України: Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом при Президентові України.

Відповідно до пункту 18 частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України Президент України очолює РНБО.

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

За змістом частин першої - третьої, сьомої, восьмої статті 107 Конституції України РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.

Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» функціями РНБО є координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Пунктом 7 частини першої статті 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» передбачено, що відповідно до функцій, визначених Конституцією України, цим Законом та іншими законами, РНБО координує та контролює діяльність органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні життя, здоров`я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Отже, РНБО є координаційним органом і не наділена повноваженнями розробляти нормативно-правові акти чи приймати їх. Тобто РНБО не є органом законодавчої влади, а лише координує діяльність виконавчих органів у сфері безпеки і оборони, готує пропозиції Президентові щодо рішень тільки у цій сфері.

Повноваження Уряду України визначаються ст. 116 Конституції України і Законом України «Про Кабінет Міністрів України», якими не надано права Уряду створювати нові права громадян, або звужувати/розширювати їх поза законом. Уряд виконує й реалізує державну політику, приймає підзаконні нормативні акти для реалізації законів.

У цьому контексті у правових висновках, висловлених у Рішенні Конституційного Суду України від 06.06.2019 №3-р/2019, зазначено, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм.

Одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки (Рішення Конституційного Суду України від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010).

Також Конституційний Суд України вважає, що обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права (Рішення Конституційного Суду України від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016).

Окрім того, Конституційний Суд України наголошує, що держава зобов`язана не тільки утримуватися від порушень чи непропорційних обмежень конституційних прав, а й вживати належних заходів для забезпечення можливості їх повної реалізації кожною особою, яка перебуває під її юрисдикцією. З цією метою законодавець та інші органи публічної влади повинні запроваджувати таке юридичне регулювання, що має відповідати конституційним нормам і принципам, та створювати механізми для ефективного захисту конституційних прав і свобод (Рішення Конституційного Суду України від 5 червня 2019 року № 3-р(І)/2019).

Таким чином, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина є можливим у випадках, визначених Конституцією України. Таке обмеження може встановлюватися виключно законом - актом. Встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України.

Окрім того, Конституційний Суд України неодноразово зазначав, зокрема у рішенні від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016, що держава, виконуючи свій головний обов`язок - утвердження і забезпечення прав і свобод людини (частина друга статті 3 Конституції України) - повинна не тільки утримуватися від порушень чи непропорційних обмежень прав і свобод людини, але й вживати належних заходів для забезпечення можливості їх повної реалізації кожним, хто перебуває під її юрисдикцією. З цією метою законодавець та інші органи публічної влади мають забезпечувати ефективне правове регулювання, яке відповідає конституційним нормам і принципам, та створювати механізми, необхідні для задоволення потреб та інтересів людини.

У Доповіді Венеціанської комісії №512/2009 «Про верховенство права» (the Rule of Law), яка прийнята на 86-й пленарній сесії 25-26 березня 2011 року, розкриваючи поняття «юридична визначеність» (legal certainty), наголошується на тому, що юридична визначеність передбачає, що норми права повинні бути зрозумілими і точними, а також спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правових відносин.

Поняття «якість закону» (quality of law), як складової юридичної визначеності, охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

За усталеною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) вислів «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе (тобто законодавство повинно бути вираженим з достатньою точністю, щоб дати змогу особі в разі необхідності регулювати його положеннями свою поведінку), а також відповідало принципу верховенства права. Закон має з достатньою чіткістю визначати межі дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання.

Більш того, Конституція України поділяє владу в Україні на три гілки, кожна з яких виконує лише властиву їй функцію і не може перебирати на себе повноваження інших гілок влади.

Таким чином, Уряд України не може виконувати функцію законотворення, яка притамання виключно Верховній Раді України. А судова гілка влади не може перебирати на себе дискреційні повноваження органів виконавчої гілки влади, але виконує функцію контролю.

У концептуальному значенні верховенство права полягає в обмеженні свавілля публічної влади щодо суспільства й окремої особи. Окреслити межу такого свавілля може або безпосередньо суд, або правовий принцип чи правова норма, які потенційно можуть бути застосовані або реально застосовувані судом. У практичному значенні місце судів у системі публічної влади має засвідчувати не лише реальний розподіл влади, а й спроможність судової влади обмежувати дискреційні повноваження законодавчої та виконавчої влади й у такий спосіб гарантувати захист від свавілля.

Так, до повноважень суду адміністративної юрисдикції належить справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тож, суд адміністративної юрисдикції має перевірити чи запроваджено, зокрема обмеження конституційних прав Позивача владою на підставі закону та оцінити якість такого законодавства в аспекті передбачуваності, доступності та чіткості.

Здійснюючи контрольну функцію, адміністративний суд, згідно із статтею 2 КАС України, виконуючи завдання адміністративного судочинства має також перевірити чи: прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; є обґрунтованими, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); є безсторонньо (неупереджено); є добросовісно; є розсудливо; відповідають принципу рівності перед законом, запобігають усім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно зі статтею 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної

справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

Відповідно до статті 17 КАС України адміністративний суд зобов`язаний не просто враховувати, а й застосовувати Конвенцію та практику ЄСПЛ у якості обов`язкового джерела права; тлумачити норми національного законодавства у світлі рішень ЄСПЛ, забезпечуючи відповідність національної судової практиці суду у Страсбурзі.

ІІ. Щодо права Позивача на оскарження спірного пункту Постанови

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом

порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду, і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як роз`яснено рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп, частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.

Вищенаведені висновки узгоджуються зі стало правовою позицією Верховного Суду, зокрема у постанові від 11.09.2023 у справі № 320/258/19 згідно з якими: з аналізу статей КАС України убачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи (КМРЄ) щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб … яке має ознаки нормативно-правового акта, може звернутися як особи, щодо яких застосовано це рішення, так і особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких воно буде застосовано.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

Крім того, відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеній у абзаці четвертому пункту 3.3 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 2020 року № 6-р(II)/2020, у законодавчому регулюванні слід уникати заборон або обмежень щодо реалізації кожною особою права оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у тому числі шляхом визначення на законодавчому рівні вичерпного переліку осіб, які мають право на таке оскарження, оскільки невключення особи до цього переліку унеможливлює доведення нею в суді її переконаності в потребі захисту своїх порушених прав, свобод цими рішеннями, діями чи бездіяльністю. Саме наявність такої переконаності в кожної особи є сутнісною властивістю її права на звернення до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, а отже, необхідною передумовою здійснення цього права.

Таким чином, положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).

Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.

Виходячи з вищевикладеного та враховуючи обставини, встановлені апеляційним судом, звернення Позивача з цим позовом про оскарження усього пункту Правил може розглядатися як реалізація його права на судовий захист у суді адміністративної юрисдикції не тільки як особи, щодо якої вже було застосовано спірні положення Правил, а і як народного депутата і громадянина України, який реалізує публічний інтерес у дотриманні законності у поєднанні з «actio popularis», тобто діє в інтересах захисту суспільного правопорядку, конституційності та принципу верховенства права.

Крім того, Позивач є особою, щодо якої було застосовано п. 214 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №57 від 27.01.1995, а тому він безумовно має право ініціювати у суді справу (locus) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень.

Згідно зі статтею 24 Закону України «Про статус народного депутата України», депутат «здійснює свої повноваження на постійній основі». Із цього випливає, що будь-яке обмеження, яке потенційно перешкоджає депутатській діяльності, як-от участь в міжнародних парламентських заходах, дипломатичних місіях, міжпарламентських делегаціях тощо, є втручанням у здійснення повноважень народного депутата України.

Конституційний Суд України у Рішенні від 25 грудня 1997 року № 9-зп визнав, що «реалізація конституційного права бути обраним до органу державної влади включає також право особи на виконання депутатських повноважень без перешкод». Тобто обмеження пересування не може стосуватись не тільки приватного життя, але й інституційної спроможності здійснювати представницький мандат.

У справі, що розглядається судова колегія приходить до висновку, що спірний пункт Правил обмежує реалізацію парламентського мандату в частині участі Позивача у міжнародній діяльності, відтак зачіпає його охоронювані законом інтереси у сфері парламентаризму.

Окремо слід зазначити, що Апелянт діє не лише як народний депутат, але і як громадянин України, і тому також має правовий інтерес у вимозі визнання пункту 214 нечинним у цілому, а не лише в тій частині, яка стосується народних депутатів. Право на свободу пересування є універсальним і загальним правом, гарантованим статтею 33 Конституції України кожному громадянину України, статтею 2 Протоколу №4 до Європейської конвенції з прав людини та Законом України «Про порядок виїзду з України і в`їзду в Україну громадян України».

Кожна особа має право оскаржити нормативно-правовий акт, якщо він має регуляторний вплив на ту сферу правовідносин, до якої вона належить.

Окрім того, судова колегегія, вирішуючи питання щодо порушення прав і законних інтересів Позивача, також приймає до уваги вже встановлені обставини рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 20 березня 2025 р. у справі № 120/683/25 про порушення прав ОСОБА_1 з посиланням на застосування до нього спірного пункту Правил та висновок ВП ВС у справі № 990/324/23, що такі обмеження почали діяти з моменту набрання чинності постановою КМУ № 69, якою внесено зміни до Правил", які є преюдиційними таобов`язковими для врахування судом у цій справі.

Отже, право Позивача як народного депутата України, публічної особи і громадянина України щодо ініціювання скасування всього пункту 214 судова колегія вважає обґрунтованим і виправданим як з позиції національного процесуального законодавства, так і з урахуванням європейських стандартів доступу до правосуддя. Враховуючи, що пункт 214 Постанови №57 у редакції постанови №69 від 27.01.2023, чинні станом на 28.01.2024, має нормативний характер, застосовується не лише до однієї особи (Позивача), а й до цілої низки категорій публічних посадовців, обмежує конституційне право на свободу пересування, гарантоване статтею 33 Конституції України, Позивач має право ініціювати питання про визнання цього нормативного положення незаконним в цілому як actio popularis (з лат. - «суспільна дія») в інтересах «публічного порядку, законності» , а не лише у частині, що безпосередньо стосується народних депутатів.

Враховуючи викладене, колегія суддів не приймає до уваги твердження Відповідача і Третьої особи, що права Позивача не порушені і він не має права звернення до суду з цим позовом.

ІІІ. Щодо протиправності оскаржуваного пункту 214 Правил

Розглядаючи доводи сторін щодо протиправності/правомірності Постанови Кабінету Міністрів України від 27.01.2023 № 69 у спірній частині (п. 214 Правил) суд апеляційної інстанції виконує завдання адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України), які наведені вище і застосовуючи кожен із наведених вище критеріїв, зазначає наступне.

Як зазначалося вище, міжнародні договори є частиною національного законодавства України, а відповідно до ст. 1 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»: «Суди при розгляді справ застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, протоколи до неї та практику Європейського суду з прав людини як джерело права». Згідно зі статтею 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ратифікована Законом України № 475/97-ВР від 17 липня 1997 року) «Кожен, хто законно перебуває на території певної держави, має право вільно пересуватися по цій території та вільно вибирати місце проживання».

Так, під час дії воєнного стану Україна скористалася правом на відступ від окремих зобов`язань за Європейською конвенцією з прав людини (ЄКПЛ). Це право дозволяє державам-учасницям тимчасово відступати від певних зобов`язань у випадках війни або іншої надзвичайної ситуації, що загрожує життю нації, за умови, що такі заходи є необхідними та не суперечать іншим міжнародним зобов`язанням.

Втім, слід наголосити, що навіть у випадках відступу, держава зобов`язана дотримуватися основоположних прав і забезпечити, щоб будь-які обмеження були законними, необхідними та пропорційними. Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) продовжує мати юрисдикцію щодо розгляду скарг на порушення прав, навіть у період дії відступів, оцінюючи, чи були вжиті заходи необхідними та пропорційними в конкретних обставинах. І навіть в умовах воєнного стану держава має дотримуватися норм Конституції як Основного закону України.

Як зазначалося судом вище, згідно статті 75 Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Отже, до виключної компетенції Верховної Ради України, а не Кабінету Міністрів України, належить повноваження щодо запровадження/обмеження конституційних прав та свобод громадян України в умовах воєнного стану шляхом прийняття нових або внесення змін до існуючих законів України.

Розширення підзаконним нормативно-правовим актом підстав, за яких обмежується конституційне право вільно залишати територію України, визначені законом суперечить принципу верховенства права, порушує ієрархію нормативно-правових актів в Україні за юридичною силою.

Водночас, колегія суддів відзначає, що підзаконні нормативно-правові акти, зокрема постанови Кабінету Міністрів України мають бути спрямовані лише на конкретизацію, деталізування та забезпечення практичного застосування положень «законів» у вузькому розумінні.

Так, згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України «Про правотворчу діяльність» підзаконний нормативно-правовий акт - це акт, прийнятий (виданий) суб`єктом правотворчої діяльності на основі та на виконання Конституції України, законів, чинних міжнародних договорів України та спрямований на їх реалізацію.

Колегія суддів наголошує, що підзаконні нормативно-правові акти не можуть ані обмежувати, ані розширювати права та обов`язки, встановлені законом, на виконання якого вони прийняті. Отже, виконавча влада - Уряд України, може встановлювати обмеження прав лише в межах, необхідних для імплементації (виконання) вже існуючого закону, який чітко встановив саму можливість і основу цього обмеження.

Таким чином, пункт 214 Постанови КМУ №57 (у редакції Постанови №69) не базується на положеннях закону, який би прямо дозволяв запровадження таких обмежень щодо виїзду для визначеного переліку посадовців.

Європейський суд з прав людини (справа Golder v. United Kingdom, 1975; Sunday Times v. United Kingdom, 1979) сформулював чіткий стандарт: будь-яке обмеження права має бути «передбачене законом», бути чітким, обґрунтованим і переслідувати легітимну мету.

Отже, наведене вище дозволяє суду дійти висновку, що свобода пересування, в тому числі право на виїзд за межі України, є основоположним правом, що може бути обмежене виключно на підставі закону у передбачених Конституцією випадках, з дотриманням принципу правової визначеності.

Водночас, Пункт 214 Постанови КМУ №57, як акт підзаконного рівня, встановлює додаткові обмеження (право виїзду у службові відрядження) щодо великого кола посадових осіб, які не передбачені жодним законом, без належного нормативного обґрунтування, чим порушує вимоги статей 6, 8, 19, 24, 33, 64 Конституції України, а також загальновизнані міжнародні стандарти.

Як зазначалося судом вище, усталеною є позиція КСУ, згідно з якою обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України. А спеціальним законом у спірних правовідносинах є Закон № 3857-XII, до якого Верховною Радою України відповідні зміни не вносилися.

Принагідно, колегія суддів повторно наголошує, що зазначений у Законі № 3857-XII перелік випадків обмеження у праві на виїзд за межі кордону України є виключним, а отже розширеному тлумаченню не підлягає. Цей закон серед визначених підстав не містить обмеження права на виїзд з України в умовах правового режиму воєнного стану народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, суддів, прокурорів та інших осіб, передбачених у спірному пункті Правил на підставі відповідних рішень про службові відрядження.

Вищевикладене дозволяє колегії суддів прийти до висновку, що спірним пунктом 214 Правил Уряд України запровадив додаткові обмеження у праві на виїзд з України осіб, зазначених у цьому пункті, які можуть бути встановлені виключно Законом України.

Висновок суду першої інстанції на можливість встановлення таких обмежень з огляду на положення Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року № 389-VIII колегія суддів вважає помилковим, оскільки зазначений закон не поширюється на правовідносини щодо здійсненням права громадян України на виїзд з України і в`їзд в Україну. Більш того, як зазначалося колегією суддів вище, сам Закон № 389-VIII також не містить переліку посадовців і заборон щодо їх виїзду за межі України. Окрім того, у пункті четвертому пояснювальної записки, сам розробник цього документу - Міністерство, не посилається на Закон України «Про правовий режим воєнного стану» або Закон України «Про оборону України» як на нормативно-правові акти у цій сфері правового регулювання. Тому, доводи, висловлені у судовому засіданні як представником Уряду, так і Третьої особи про забезпечення обороноздатності (як легітимної мети), суперечить легітимній меті, зазначеній у пояснювальні записці і до уваги колегією суддів не приймаються.

Більш того, як стверджував представник Міністерства у судовому засіданні, єдиний закон, щодо якого запроваджено «вдосконалення» зазначеними змінами є Закон України «Про порядок виїзду з України і в`їзд в Україну громадян України» (п. 4 пояснювальної записки). Натомість, ані представник Уряду України, ані представник Міністерства не змогли пояснити суду, на вдосконалення якої ж конкретної статті цього спеціального закону направлені означені «вдосконалення». І з цього приводу колегія суддів вже вище наголошувала, що такі норми, які встановлювали б право виїзду у службові відрядження у тексті вказаного закону відсутні. Тому посилання представників щодо легітимності мети, «вдосконалення» вже існуючих законодавчих норм також не приймаються судовою колегією до уваги.

При цьому, судова колегія зазначає, що поняття «вдосконалення», яке застосовується у сфері нормотворення, передусім має позитивну нормативну конотацію і зазвичай означає: усунення прогалин, колізій або суперечностей у чинному правовому регулюванні; підвищення правової визначеності, прозорості, узгодженості та ефективності правових норм; приведення їх у відповідність до Конституції, міжнародних стандартів прав людини та практики правозастосування; покращення умов реалізації прав і свобод громадян, зокрема - забезпечення балансу між публічними інтересами та приватними правами тощо.

Натомість, аналіз нової редакції пункту 214 Правил перетинання державного кордону, затвердженої постановою КМУ, засвідчує регресивний характер змін, що погіршують становище громадян і суперечать базовим правовим принципам.

Водночас, у пояснювальній записці не міститься посилання на фактичну необхідність, будь-якого аналізу статистики чи публічної загрози, не вказана легітимна мета та не наведений аналіз альтернатив. Отже, КМУ не довів, що саме такий механізм обмеження був дійсно необхідним для захисту національної безпеки.

Влада зобов`язана знаходити справедливий баланс між загальним інтересом та інтересами окремої особи.

У цьому контексті судова колегія також зауважує, що формальне посилання на мету не є підтвердженням відповідності цій меті. Під «вдосконаленням» Уряд вочевидь мав на увазі обмеження права на виїзд, що фактично є звуженням обсягу конституційних прав, а отже, як наголошувалося судом вище, має регулюватись виключно законом, а не підзаконним актом.

Водночас, нормами Законів України «Про статус народного депутата України» та «Про Регламент Верховної Ради України» вже передбачено право народних депутатівУкраїни від`їздити у відрядження за межі України за погодженням з Головою Верховної Ради України, його Першим заступником або заступником та за наявності відповідного розпорядження з питань відрядження народних депутатів. Відсутні підстави стверджувати, що таке право було відсутнє й у інших категорій осіб, зазначених у п. 2-14 Правил на момент прийняття спірного пункту.

Окрім того, колегія суддів вважає за необхідне акцентувати увагу на тому, що відповідно до частини другої статті 26 Закону України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 року № 2790-XII, повноваження народного депутата та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Переглядаючи оскаржуване рішення суду з урахуванням доводів Апелянта у цій частині, колегія суддів відзначає, що суд першої інстанції, аналізуючи доводи Позивача, не надав належну правову оцінку обмеженню саме конституційних прав та свобод ОСОБА_1 , як народного депутата України, натомість прийшов до висновку, що спірним пунктом Правил № 57 повноваження народних депутатів України не обмежуються, чим порушив норми процесуального права. Тому доводи представників Апелянта в цій частині приймаються колегією суддів до уваги.

Апеляційний суд наголошує, що поняття передбачених Конституцією прав та повноважень не є тотожними. Так, конституційні права людини - це невідчужувані, природні права, які належать кожній людині від народження. Держава їх визначає та гарантує. Натомість повноваження народних депутатів України спрямовані на реалізацію влади, наданої народом України. Вони не є правом у загальному розумінні, а є інструментом публічної влади для виконання функцій парламенту, обмежені строком повноважень народного депутата. Тому, гарантоване статтею 33 Конституції України право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом, є правом народного депутата України, а не повноваженням, що помилково не було враховано судом першої інстанції.

У контексті встановлених обставин справи, судова колегія вважає за необхідне зробити окремий висновок щодо фундаментального конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, який закріплено в частині першій статті 6 Конституції України. Зазначений принцип є наріжним каменем правової держави та демократичного ладу, а його дотримання забезпечує систему стримувань і противаг, яка є єдиною гарантією недопущення узурпації влади.

Отже, жодна з гілок влади не може перевищувати межі своїх повноважень або підміняти іншу гілку влади у спосіб, що не передбачений Конституцією. Виконавча влада, зокрема Кабінет Міністрів України, може діяти виключно в межах і на підставі закону і у відповідності до ст. 19 Конституції України.

Принцип поділу влади, як зазначається у рішенні ЄСПЛ у справі «Серявін та інші проти України», є інституційною гарантією справедливого врядування, що запобігає концентрації владних повноважень в одному органі. Порушення цього принципу створює небезпеку свавільного врядування, руйнує баланс між гілками влади і підриває довіру до правової системи.

Як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 18 листопада 2004 року № 17-рп/2004, здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову означає, передусім, самостійне виконання кожним органом державної влади своїх функцій і повноважень. Це не виключає взаємодії органів державної влади, в тому числі надання необхідної інформації, участь у підготовці або розгляді певного питання тощо. Однак така взаємодія має здійснюватися з урахуванням вимог статей 6, 19 Конституції України, відповідно до яких органи державної влади зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з обов`язковості для Уряду виконання рішення РНБО, введеного в дію Указом Президента №27/2023, та посилався на положення Закону України «Про правовий режим воєнного стану» як на спеціальний акт. Втім, Апелянт обґрунтовано вказує на те, що повноваження РНБО не передбачають нормативного регулювання прав і свобод громадян, а Указ Президента не може бути джерелом делегування дискреції КМУ щодо звуження конституційного права на свободу пересування.

Разом з тим, судова колегія частково погоджується з доводами представника Уряду, що рішення РНБО, введене в дію указом Президента, має обов`язкову силу для органів виконавчої влади. Так, дійсно, укази Президента України є обов`язковими для виконання Урядом України (ст. 107 Конституції України, Закон «Про Раду національної безпеки і оборони України»), однак, така обов`язковість виконання не означає безумовне механічне дублювання змісту такого рішення РНБО, затвердженого указом Президента України, у підзаконних актах Уряду України.

Тому, отримавши рішення РНБО про необхідність розроблення правил перетину державного кордону в умовах воєнного стану, Уряд України мав би проаналізувати законодавчу базу, в межах якої можливе обмеження свободи пересування (ст. 33 Конституції, ст. 8 Закону № 389-VIII, ст. 6 Закону № 3857-XII) та підготувати якісний, юридично обґрунтований нормативний акт, який би забезпечував: законність (відповідність Конституції і законам), передбачуваність (зрозумілі критерії для громадян і прикордонних органів), пропорційність (баланс між обороноздатністю і свободою людини). А у разі виявлення колізії між рішенням РНБО і законом - діяти відповідно до закону, адже ст. 8 Конституції України встановлює верховенство права і самої Конституції над будь-якими іншими актами.

Окремо слід наголосити, що Уряд, виконуючи рішення РНБО, у підзаконному нормативному акті (оскаржуванім пункті Правил) визначив 55 категорій осіб, щодо яких визначив право виїжджати за межі України під час дії воєнного стану у службові відрядження.

Разом з тим, значна частина цих осіб відносяться до кола тих, чий статус, функції, виконання ними службових обов`язків, зокрема й службові відрядження тощо, обмеження чи гарантії діяльності яких регламентовані також спеціальними законами України.

Так, у переліку зазначених категорій осіб є щонайменше кілька груп, щодо яких діють окремі спеціальні закони прямої дії, як от: судді - Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (гарантує їх незалежність суддів і врегульовує порядок відряджень, відпусток), прокурори - Закон «Про прокуратуру» (регламентує права та гарантії незалежності прокурора, порядок відряджень та відпусток), народні депутати України - Закон «Про статус народного депутата України», державні службовці загалом - Закон «Про державну службу», а також інші категорії, які теж підпадають під дію і гарантії окремих спеціальних законів України.

Таким чином, Уряд України, без правової експертизи, фактично втрутився у дію спеціального законодавства, яке також має вищу юридичну силу порівняно з підзаконними актами (постановами). При цьому, статтею 92 Конституції Ураїни визначено, що виключно законами України визначаються не тільки права і свободи людини і громадянина, а й організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, засади місцевого самоврядування тощо.

Отже, навіть «не втручаючись» у тексти зазначених законів, Уряд України втрутився у сфери, регулювання яких ними охоплюється.

Таким чином, Уряд, виконуючи рішення РНБО, затверджене Указом, мав би щонайменше провести юридичну експертизу щодо співвідношення запропонованих РНБО обмежень зі спеціальними законами, що визначають статус кожної категорії службовців, визначених у переліку Правил. І, в разі потреби врегулювання таких питань, ініціювати зміни до спеціальних законів через Верховну Раду України, а не впроваджувати це підзаконним актом.

Верховенство права - це панування права в суспільстві. Воно вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, щоб забезпечити верховенство Конституції, рівність усіх перед законом і недопущення свавілля (Конституційний Суд України, рішення № 8-рп/2010).

Натомість, представники Уряду та Міністерства у судовому засіданні не тільки заперечували здійснення ними зазначених вище процедур, а й представник Міністерства зазначив, що жодна перевірка ним не здійснювалася у зв`язку з тим, що на розробку проєкту постанови було відведено менше, ніж один робочий день, що також підтверджує правильність висновків суду апеляційної інстанції щодо формального підходу до розробки оскаржуваного пункту Правил.

Таким чином, Уряд України порушив принцип належного урядування і формально підійшов до виконання рішення РНБО, яке мало характер організаційного доручення. Натомість Кабінет Міністрів України, реалізуючи його, перетворив доручення у нормотворчу ініціативу, що вийшла за межі його компетенції.

У цьому контексті, Постанова №69 від 27.01.2023 у спірній частині пункту 214, не може бути визнана такою, що відповідає вимогам законності, юридичної визначеності та пропорційності.

Аналіз критеріїв обґрунтованості, безсторонності та добросовісності у світлі статті 2 КАС України та практики ЄСПЛ також дає підстави стверджувати, що пункт 214 Постанови №?57 не відповідає засадничим вимогам справедливого врядування, визнаного міжнародним і українським правом. Це порушує баланс між публічним інтересом і основоположними правами особи, що є неприпустимим навіть в умовах надзвичайного або воєнного стану.

З огляду на викладене вище, колегія суддів бере до уваги твердження Апелянта про порушення конституційного принципу поділу влади та системи стримувань і противаг. Цей принцип, закріплений у статті 6 Конституції України, є наріжним каменем демократичного ладу.

Також суд апеляційної інстанції, перевіряючи пункт 214 Правил на відповідність п. 3 ч. 2 ст. 2 КАС України, зазначає, що Уряд України, при прийнятті оскаржуваного пункту Правил, повинен був дослідити всі наявні і доступні обставини і довести в суді правомірність прийнятого ним нормативного акту належними у допустимими доказами у розумінні ст.ст. 73-74 КАС України щодо переконливості своєї позиції.

Натомість слід наголосити, що всупереч покладеного на суб`єкта владних повноважень статтею 77 КАС України обов`язку доказування, Відповідач за власною ініціативою не надав суду жодного переконливого доказу. Всі докази у справі витребовувалися судом апеляційної інстанції на виконання завдань адміністративного судочинства.

Більш того, у судових засіданнях у суді апеляційної інстанції, представник Відповідача не зміг підтвердити доказами існування легітимної мети, яку він переслідував, запроваджуючи зміни саме у січні 2023 року (станом на момент прийняття оскаржуваного пункту Правил). Більш того, не довів необхідність збереження оскаржуваного пункту Правил станом на момент апеляційного розгляду. Більш того, посилався на те, що такі докази (зокрема й ті, що містять державну таємницю) у розпорядженні Уряду України відсутні і всі докази були надані суду.

Разом з тим, з матеріалів справи вбачається (інформація надана ДПС України на виконання ухвали суду) у період з 24.02.2022 по 14.03.2025 (більше, ніж як рік після повномасштабного вторгнення) зафіксовано 9165 фактів перетинання державного кордону України народними депутатами України, зокрема 52 рази - Позивачем, що дозволяє колегії суддів стверджувати, що до внесення оскаржуваних змін депутати як виїжджали за кордон України, так і поверталися в Україну і таке не впливало на обороноздатність країни, оскільки Парламент продовжував виконувати свої конституційні функції.

Крім того, Відповідач не надав жодного доказу щодо зупинення діяльності будь-якої іншої державної інституції, як-от: суди, прокуратура, СБУ, органи місцевого самоврядування, РНБО тощо, посади яких також зазначені у п. 214 Правил.

Водночас, Відповідач обґрунтовував легітимну мету пункту 214 необхідністю забезпечення обороноздатності країни та ефективного функціонування органів державної влади в умовах воєнного стану. Зокрема, йшлося про потребу обмежити виїзд за межі України широкого кола посадовців, у тому числі депутатів, державних службовців, працівників держпідприємств та інших осіб, які мають вплив на обороноздатність або забезпечення публічного управління. Втім, не тільки не надав доказів, а й не зміг пояснити необхідність введених обмежень саме у обраний спосіб, обґрунтованість кола осіб, які підпали під введену заборону виїзду, співвідношення займаних ними посад з легітимною метою, яку перед собою ставив Уряд.

Отже, проаналізувавши повний пакет документів, які були підставою для прийняття постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Правил перетинання державного кордону громадянами України» від 27 січня 2023 р. №69, витребуваний у КМУ ухвалою суду, враховуючи доводи Відповідача та представника Третьої особи, колегія суддів прийшла до висновку, що Відповідач не довів існування легітимної мети, за якої може обмежуватися реалізація конституційних прав і свобод, а спірний пункт Правил є протиправним.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на звіт Європейської комісії, опублікований 04.10.2025, що міститься у загальному доступі у мережі Інтернет за посиланням https://enlargement.ec.europa.eu/ukraine-report-2025_en у якому йдеться зокрема про те, що депутати парламенту від опозиції продовжують стикатися з обмеженнями, зокрема щодо поїздок за кордон або заморожування їхніх активів. «Для демократичної стабільності важливо забезпечити послідовне дотримання прав опозиції. Жодних законодавчих ініціатив, що регулюють права парламентської опозиції, не розроблено та не зареєстровано».

Таким чином, загальним благом усього народу України на шляху до євроінтеграції є виконання Україною певних зобов`язань, зокрема щодо забезпечення демократії та панування верховенства права у країні. Європейська ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України гарантовані у преамбулі Конституції України. Відтак влада має неухильно дотримуватися цих засад навіть в умовах воєнного стану.

Крім іншого, безпосередньо зазначеного в Законі України «Про оборону України», посиленню обороноздатності держави в особливий період дії воєнного стану певною мірою може сприяти не тільки знаходженням посадовців, зокрема депутатів, на території України, а також їхня активна міжнародна діяльність, націлена на співпрацю з міжнародними партнерами.

Одним із проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства.

З огляду на викладене вище, колегія суддів також приходить до висновку, що дії Уряду України не були обґрунтованими і порушували принцип безсторонності (неупередженості), який означає, що орган влади має ухвалювати рішення без політичної чи ідеологічної упередженості, враховуючи усі сторони правовідносин і не допускаючи вибіркового підходу.

Принципи добросовісності та пропорційності також зобов`язують органи державної влади діяти відповідально, послідовно і чесно, демонструючи відданість принципам верховенства права та довіри громадян до держави. Ухвалюючи постанову в умовах воєнного стану, Уряд України не обґрунтував дотримання балансу між обмеженням конституційних прав на свободу пересування конкретних осіб і забезпеченням обороноздатності державти, тобто що таке обмеження було пропорційним.

Окремо слід акцентувати увагу на необхідності неухильного дотримання принципу верховество права. Конституційний Суд України неодноразово апелював до цього принципу та його складових. Загальне визначення терміна «верховенство права» було викладено в абзацах другому і третьому пп. 4.1 п. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004: «Верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення в правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за своїм змістом мають бути пройняті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Перевіряючи відповідність п. 214 Правил на відповідність критеріїв, визначених у пунктах 6-7 ч. 2 ст. КАС України, тобто чи діяв суб`єкт владних повноважень розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, судова колегія зазначає, що Кабінет Міністрів України вдався до обмежень конституційних прав тільки певної категорії громадян України залежно від їх професії та обіймання певних посад у державі. Такий перелік категорій посадовців є вибірковим, не підкріпленим достатнім обґрунтуванням.

Таким чином, оскаржуване положення створює умови для необґрунтованої нерівності громадян України, що порушує ст. 24 Конституції України, яка гарантує рівність прав усіх громадян та їх рівність перед законом. Більш того, до визначеного переліку в оскаржуваному пункті Правил віднесені чоловіки, які досягли шестидесятирічного віку і старше, жінки, особи з інвалідністю, які не підлягають мобілізації й обмежені у праві виїзду за межі України поза законом.

Враховуючи вищевикладене, запроваджена норма Правил (п. 214 ) на виїзд не відповідає критерію необхідності у демократичному суспільстві. Як вже зазначалося вище, Уряд не довів чому обраний ним спосіб забезпечення обороноздатності є ефективним засобом захисту державного інтересу.

IV. Щодо обрання належного способу судового захисту.

Враховуючи як матеріальну, так і процедурну дефектність пункту 214 Правил, апееляційний суд дійшов висновку, що часткове збереження чи «виправлення» спірного положення нормативно-правового акту судом є неможливим, оскільки суд не може втручатися у правотворчість органу виконавчої влади, перебираючи на себе його дискрецію. Реалізуючи свої повноваження, Уряд України, у разі необхідності, може прийняти новий нормативно-правовий акт, націлений на вдосконалення спеціального законодавства, з урахуванням висновків, викладених у цій постанові.

Також апеляційний суд вважає за необхідне окремо наголосити: порушення встановленої законом процедури ухвалення нормативно-правового акта саме по собі є самостійною і достатньою підставою для визнання такого акта протиправним та нечинним, незалежно від його змістовного наповнення.

Дотримання процедури прийняття нормативно-правових актів з боку Відповідача не може мати формального підходу. Уряд України, доручивши розробку проєкту постанови Міністерству, не проконтролював його якість та належне виконання такого доручення, не реалізував владно-управлінські функції, передбачені Законом України «Про Кабінет Міністрів України», вдавшись до формального виконання рішення РНБО, а саме до механічного відтворення його змісту у тексті Постанови №69.

Окрім того, слід наголосити, що положення абзацу першого пункту 214 Правил, в якому наведений перелік посад, є уніфікованим за формою та змістом, не містить логічно та юридично відокремлюваних частин, а тому не можуть бути скасовані частково без створення правової невизначеності. У зв`язку з цим, позовні вимоги у частині скасування пункту 214 у повному обсязі є належними, пропорційними і відповідають практиці ЄСПЛ.

Обираючи належний спосіб захисту порушеного права Позивача, колегія суддів вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню частково з огляду на наступне.

Позивач необгрунтовано просив визнати протиправним та нечинним пункт 214 Правил у редакції постанови КМУ №724 від 25.08.2010, оскільки відповідно до встановлених судом обставин у цій справі та правових висновків ВП ВС, прийнятих судом до уваги, обмеження прав Позивача почали діяти з моменту набрання чинності постановою КМУ № 69, якою внесено зміни до Постанови №57, тобто з 28.01.2023, а не у редакції станом на 25.08.2010.

Надаючи оцінку доводам учасників справи, судова колегія також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню частково, рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2024 року - скасуванню, а позовні вимоги - задоволенню частково.

Розподіл судових витрат.

Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Як вбачається з матеріалів справи, Позивачем було сплачено судовий збір за подання позовної заяви у цій справі у розмірі 1073,60 грн згідно квитанції від 05.12.2023 ID 3497-5512-1733-1667, а також за подання апеляційної скарги у розмірі 1818, 00 грн згідно платіжної інструкції №1538751 від 11.12.2024.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, колегія суддів зазначає, що за подання до адміністративного суду апеляційної скарги на рішення суду справляється судовий збір у розмірі 150 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви, іншої заяви і скарги, але не більше 15 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб (пп. 2 п. 3 ч. 2 ст. 4 Закону України «Про судовий збір»).

Отже, розмір судового збору, який підлягав до сплати за подання апеляційної скарги у цій справі становить 1610,40 грн (1073, 60х150%), а тому стягненню на користь Позивача за рахунок бюджетних асигнувань Відповідача підлягає судовий збір у загальному розмірі 2684, 00 грн (1073, 60+1610, 40).

Разом з тим, судовий збір у розмірі 207,60 грн (1818, 00 - 1610, 40) є надмірно сплаченим та підлягає поверненню Позивачу у порядку, встановленому законом.

Керуючись ст.ст.132, 139, 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2024 року - скасувати та ухвалити постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні Відповідача - Міністерство внутрішніх справ України, про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта - задовольнити частково.

Визнати протиправним і нечинним пункт 214 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №57 від 27.01.1995 у редакції, чинній станом на 28.01.2023.

У задоволенні позовних вимог в іншій частині - відмовити.

Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_2 ) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (вул. Грушевського, 12/2, 01008, код ЄДРПОУ відсутній) понесені судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2684,00 (дві тисячі шістсот вісімдесят чотири гривні та нуль копійок) грн.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 06 листопада 2025 року.

Головуючий суддя О.В. Епель

Судді: О.В. Карпушова

Є.І. Мєзєнцев