Справа № 280/5808/23
Суддя: Блажівська Н.Є.
Дата ухвалення: 2025-11-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

05 листопада 2025 року

м. Київ

справа №280/5808/23

адміністративне провадження № К/990/9997/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді -доповідача Блажівської Н.Є.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

за участі:

секретаря судового засідання Бенчук О.О.

представника позивача: Божка А.В.

представника відповідача: Прокоф`єва С.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції питання щодо передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Слов`янський пух Україна"

до Запорізької митниці

про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ

1. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1.1.Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю "Слов`янський пух Україна" (далі також - Позивач, ТОВ "Слов`янський пух Україна") звернулось до суду з позовом до Запорізької митниці (далі також - Відповідач), в якому просило:

- визнати протиправними дії Запорізької митниці, які полягали у відмові в підготовці у строк, передбачений чинним законодавством України, висновків про повернення ТОВ "Слов`янський пух Україна" з Державного бюджету України надмірно сплачених митних платежів, контроль за справлянням яких здійснюється митними органами, в розмірі 158 193,74 грн відповідно до заяви ТОВ "Слов`янський пух Україна" за вих. №0305/23-02 від 3 травня 2023 року (вх. №2447/14-24 від 4 травня 2023 року відповідно до даних Запорізької митниці);

- зобов`язати Запорізьку митницю підготувати висновки про повернення ТОВ "Слов`янський пух Україна" з Державного бюджету України надмірно сплачених митних платежів, контроль за справлянням яких здійснюється митними органами, в розмірі 158193,74 грн відповідно до заяви ТОВ "Слов`янський пух Україна" за вих. №0305/23-02 від 3 травня 2023 року (вх. №2447/14-24 від 4 травня 2023 року відповідно до даних Запорізької митниці).Обґрунтовуючи позовні вимоги вказувало, що Відповідач в порушення вимог чинного законодавства не перерахував надміру сплачені митні платежі й не врахував, що на спірні правовідносини положення Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" (далі також - Закон) не поширюють свою дію, а тому не можуть бути правовою підставою для неперерахування відповідних коштів.

1.2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Запорізький окружний адміністративний суд своїм рішенням від 29 вересня 2023 року позов задовольнив:

- визнав протиправними дії Запорізької митниці щодо відмови у підготовці у строк, передбачений чинним законодавством України, висновків про повернення ТОВ "Слов`янський пух Україна" з державного бюджету України надмірно сплачених митних платежів, контроль за справлянням яких здійснюється митними органами, в розмірі 158 193,74 грн відповідно до заяви ТОВ "Слов`янський пух Україна" за вих. №0305/23-02 від 3 травня 2023 року (вх. №2447/14-24 від 4 травня 2023 року відповідно до даних Запорізької митниці);

- зобов`язав Запорізьку митницю підготувати висновки про повернення ТОВ "Слов`янський пух Україна" з державного бюджету України надмірно сплачених митних платежів, контроль за справлянням яких здійснюється митними органами, в розмірі 158 193,74 грн відповідно до заяви ТОВ "Слов`янський Пух Україна" за вих. №0305/23-02 від 3 травня 2023 року (вх. №2447/14-24 від 4 травня 2023 року відповідно до даних Запорізької митниці).

- стягнув на користь ТОВ "Слов`янський пух Україна" судовий збір в розмірі 2684,00 грн (дві тисячі шістсот вісімдесят чотири гривні 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької митниці.

Ухвалюючи рішення, Суд першої інстанції вказав, що:

- митний орган не встановив обставин, які б могли бути підставою для відмови у поверненні коштів;

- господарська операція, за якою надмірно сплачено митні платежі, відбувалась до тимчасової окупації міста Василівка Запорізької області, а тому посилання на частину другу статті 13 Закону є безпідставним;

- є безпідставними посилання представника митного органу на положення частини шостої статті 13 Закону, оскільки відповідно до зазначеної норми забороняється переказ коштів між тимчасово окупованою територією та іншою територією України. Оскільки, по-перше суду не надано доказів на підтвердження того, що Позивач просив перевести кошти на тимчасово окуповану територію України, а по-друге, суд зазначає, що митний орган не є органом, який здійснює операції з переведення коштів. До повноважень митного органу належить лише формування або відмова у формуванні висновків про повернення коштів, а питання переведення коштів платнику податків є компетенцією органів Казначейства, які і мають встановлювати наявність заборон та обмежень щодо переведення коштів на розрахунковий рахунок платника податків, який зазначений у заяві про повернення коштів.

Суд першої інстанції додатковим рішенням від 20 жовтня 2023 року стягнув на користь ТОВ "Слов`янський пух Україна" витрати на правову допомогу в розмірі 5000,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької митниці.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 13 лютого 2024 року апеляційні скарги Запорізької митниці задовольнив; рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2023 року та додаткове рішення від 20 жовтня 2023 року скасував та прийняв нову постанову, якою відмовив в задоволенні позову ТОВ "Слов`янський пух Україна".

Ухвалюючи постанову, апеляційний суд вважав, що, Відповідач, відмовляючи у перерахуванні надміру сплачених митних платежів, ухвалив рішення, що відповідає положенням частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) з посиланням на таке:

- зареєстрованим місцезнаходженням ТОВ "Слов`янський Пух України" є тимчасово окупована територія України. У зв`язку з чим, здійснення ним господарської діяльності, у тому числі у вигляді отримання надміру сплачених митних платежів, з урахуванням частини другої статті 13 Закону, можливо за умови зміни його податкової адреси на іншу територію України;

- підприємство не змінило податкову адресуа на іншу територію України, а тому суд апеляційної інстанції погоджується з позицією відповідача щодо відсутності на теперішній час підстав для повернення позивачу надміру сплачених митних платежів;

- безпідставним є посилання Позивача на положення частини першої статті 13 Закону, адже частина друга цієї статті визначає пряму заборону на здійснення господарської діяльності підприємствам, місцезнаходження яких є тимчасово окуповані території. І така заборона встановлена безвідносно до переліку тимчасово окупованих територій України, який наведено частині першій статті 3 Закону. Визначальним є те, що така територія визнана тимчасово окупованими територіями України.

2. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

2.1. Доводи Позивача (особи, яка подала касаційну скаргу)

До Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ "Слов`янський пух Україна", у якій скаржник просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року й залишити в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2023 року та додаткове рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2023 року.

Підставою касаційного оскарження рішення суду апеляційної інстанцій у цій справі, як зазначив у касаційній скарзі Позивач, є неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права у випадках, що передбачені пунктами 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Представник Позивача не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції в його постанові, що частина друга статті 13 Закону визначає пряму заборону на здійснення господарської діяльності підприємствам, місцезнаходження яких є тимчасово окуповані території, та що така заборона встановлена безвідносно до переліку тимчасово окупованих територій України, який наведено в частині першій статті З Закону. Наголошує, що законодавцем чітко та однозначно передбачено, що в умовах воєнного стану саме Кабінет Міністрів України, якому законодавцем делеговано право визнавати певні території України тимчасово окупованими, може поширити дію положень статті 13 Закону на території, які ним же визнані тимчасово окупованими в умовах воєнного стану.

Представник також зауважує, що апеляційний суд помилково не врахував у своєму рішенні лист Секретаріату Кабінету Міністрів України №16059/0/2-23 від 26 червня 2023 року. Цим листом підтверджується, що Кабінет Міністрів України не приймав жодних рішень про поширення дії статті 13 Закону на тимчасово окуповану територію, зокрема місто Василівка, Запорізької області.

Крім того, як вважає Позивач, апеляційний суд проігнорував доказ, наданий скаржником у першій інстанції разом з його відповіддю на відзив, який свідчить про те, що на рахунок скаржника з бюджету перераховуються кошти на виконання судових рішень, що набрали законної сили. Ці кошти перераховуються відповідним територіальним органом Державної казначейської служби України.

Як вважає представник Позивача, апеляційний суд не звернув уваги на платіжну інструкцію №2260 від 21 червня 2023 року, що підтверджує оплату судового збору з рахунку скаржника за подання позовної заяви. Ця оплата відбулася з рахунку, використання якого не обмежене для фінансування платежів до державного бюджету України.

2.1. Доводи Відповідача (особи, яка подала відзив касаційну скаргу)

Відповідач не погоджується з вимогами касаційної скарги, вважає їх необґрунтованими та безпідставними, рішення суду апеляційної інстанції у цій справі - законним і обґрунтованим, тобто таким, що ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права із повним та всебічним з`ясуванням обставин в адміністративній справі.

Як вважає представник Відповідача, суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення, обґрунтовано врахував, що Позивач зареєстрований на тимчасово окупованій території й дії щодо перереєстрації свого місця знаходження не здійснює.

На підстав аналізу норм законодавства, що регулює спірні правовідносини вважає, що законом встановлено заборону на здійснення суб`єктами господарювання своєї діяльності, якщо їхньою юридичною адресою було визначено тимчасово окуповану територію України. Однак, до недавнього часу ця норма не була обов`язковою до виконання для суб`єктів господарювання, місцезнаходженням яких було визначено території України, тимчасово окуповані після 24 лютого 2022 року.

Це, на думку представника Відповідача обумовлено тим, що стаття 3 Закону тимчасово окупованими територіями (виключно для цілей застосування цього нормативного акту) визначала:

1) сухопутну територію тимчасово окупованих Російською Федерацією територій України, водні об`єкти або їх частини, що знаходяться на цих територіях;

2) внутрішні морські води і територіальне море України навколо Кримського півострова, територія виключної (морської) економічної зони України вздовж узбережжя Кримського півострова та прилеглого до узбережжя континентального шельфу України, внутрішні морські води, прилеглі до сухопутної території інших тимчасово окупованих Російською Федерацією територій України, на які поширюється юрисдикція органів державної влади України відповідно до норм міжнародного права, Конституції та законів України;

3) інша сухопутна територія України, внутрішні морські води і територіальне море України, визнані в умовах воєнного стану тимчасово окупованими Кабінетом Міністрів України;

4) надра під територіями, зазначеними у пунктах 1, 2 і 3 цієї частини, і повітряний простір над цими територіями.

При цьому згідно з частиною другою статті 1 Закону Автономна Республіка Крим та місто Севастополь є тимчасово окупованими російською федерацією з 20 лютого 2014 року;

Окремі території України, що входять до складу Донецької та Луганської областей, є окупованими російською федерацією (у тому числі окупаційною адміністрацією російської федерації) починаючи з 07 квітня 2014 року. Межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях з цієї дати, визначені Президентом України за поданням Міністерства оборони України, підготовленим на основі пропозицій Генерального штабу Збройних Сил України.

Таким чином, як стверджує представник Позивача, для суб`єктів господарювання, місцезнаходженням яких були території Автономної Республіки Крим та території територіальних громад, вказані у згаданому вище переліку, виконання вимоги про перереєстрацію юридичної адреси було обов`язковим з 2014 року.

З територіями, тимчасово окупованими після 24 лютого 2022 року, було по-іншому. Згідно з частиною третьою статті 1 Закону дата початку і дата завершення тимчасової окупації територій, передбачених пунктом 3 частини першої статті 3 цього Закону, мали визначатися Кабінетом Міністрів України. Але з перших днів повномасштабного російського вторгнення ця функція була закріплена не за Урядом. Таким чином, до суб`єктів господарювання, місцезнаходженням яких були відповідні території, вимога про перереєстрацію у імперативному порядку не застосовувалася.

Так, у зв`язку з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України від 6 грудня 2022 року № 1364 "Деякі питання формування переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих російською федерацією" право затверджувати перелік територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією (далі - Перелік) було передано Міністерству з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій (далі - Мінреінтеграція).

27 грудня 2022 року набув чинності наказ Мінреінтеграції від 22 грудня 2022 року № 309 "Про затвердження Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією" (далі - Наказ № 309). Тобто, як вважає представник Відповідача, створені передумови для виконання вимог закону, а отже, усі суб`єкти господарювання, які знаходяться у Переліку, у т.ч. тимчасово окуповані з 24 лютого 2022 року, мають вжити заходів з перереєстрації юридичних адрес на підконтрольну територію України для того, щоб продовжувати свою діяльність на законних підставах і ніякого рішення Кабінету Міністрів України для поширення реалізації статті 13 Закону не потрібно.

Не погоджується Відповідач і з доводами Позивача щодо необхідності залишення в силі додаткового рішення суду першої інстанції про стягнення витрат на правничу допомогу з посиланням на неспівмірність таких зі складністю справи, часом, витраченим на виконання послуг та обсягом наданих послуг.

В обґрунтування цього представник покликається на те, що Позивач не одноразово укладає договір про надання правової допомоги з адвокатом Божко Андрієм Володимировичем для правової допомоги. Отже, адвокат представляє інтереси у суді, тому обставини справи йому добре відомі (прикладом можуть слугувати справи №280/5805/23, №280/5806/23, №280/5807/23, №280/5809/23).

Також представник Відповідача покликається на те, що за результатом аналізу наданих до суду адвокатом документів виникають запитання щодо того, як він міг знати заздалегідь, які правничі дії відбудуться під час судового розгляду та їх вартість, оскільки рахунок за правову допомогу був виставлений ще до початку провадження у справі №280/5808/23. Крім того, Позивач не надав доказів відсутності у компанії "Слов`янський Пух Україна" юрисконсульта та потреби у послугах адвоката, а також економічної доцільності співпраці з адвокатським об`єднанням.

Також представник Відповідача подав клопотання про залишення без розгляду касаційної скарги з посиланням на те, що договір Позивача з адвокатом є нікчемним, адже відповідно до положень статті 13 Закону Правочин, стороною якого є суб`єкт господарювання, місцезнаходженням (місцем проживання) якого є тимчасово окупована територія, є нікчемним. На такі правочини не поширюється дія положення абзацу другого частини 2 статті 215 Цивільного кодексу України. Отже, законом встановлено заборону на здійснення суб`єктами господарювання своєї діяльності, якщо їхньою юридичною адресою було визначено тимчасово окуповану територію України.

3. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

ТОВ "Слов`янський Пух Україна" зареєстроване за адресою: вул. Богдана Хмельницького, 3, м. Василівка, Запорізька область.

6 січня 2022 року митний орган за результатами митного оформлення поданої Позивачем митної декларації прийняв рішення про коригування митної вартості товарів №UA112020/2022/000001/2.

Для випуску імпортованого товару у вільний обіг Позивач додатково сплатив митні платежі на суму 158 193,74 грн.

Позивач оскаржив до суду рішення про коригування митної вартості товарів від 6 січня 2022 року №UA112020/2022/000001/2.

Запорізький окружний адміністративний суд своїм рішенням від 13 вересня 2022 року у справі №280/3376/22 позовні вимоги ТОВ "Слов`янський Пух Україна" задовольнив, визнав протиправним та скасував рішення Запорізької митниці про коригування митної вартості товарів №UA112020/2022/000001/2 від 06 січня 2022 року.

Це рішення залишив без змін Третій апеляційний адміністративний суд своєю постановою від 7 лютого 2023 року.

У зв`язку із набранням законної сили вищезазначеним рішенням суду, Позивач звернувся до Відповідача з заявою від 3 травня 2023 року про повернення коштів з бюджету.

За результатом розгляду заяви ТОВ "Слов`янський Пух Україна" Відповідач направи лист-відповідь від 12 травня 2023 року № 7.20-1/7.20-15-01/14/1381, яким повідомив суб`єкта про таке:

- на виконання рішення суду, яке набрало законної сили, скасоване рішення про коригування митної вартості товарів;

- норми законодавства в частині правочинів щодо суб`єктів господарювання, місцезнаходженням (місцем проживання) яких є тимчасово окупована територія України;

- Відповідач подав запит до Головного управління ДПС у Запорізькій області щодо перереєстрації юридичної адреси та, зокрема, зміни податкової адреси ТОВ "Слов`янський Пух Україна" на територію, підконтрольну Україні.

У відповідь на вищезазначений лист Позивач направив лист від 15 травня 2023 року вих.№1505/23-01.

Представнику Позивача Відповідач направив листа від 24 травня 2023 року № 7.20-1/7.20-15-01/14/1493, в якому повідомлено, що процедура повернення з Державного бюджету України надмірно сплачених коштів буде можлива за новими заявами, оформленими відповідно до вимог Порядку повернення авансових платежів (передоплати) і помилково та/або надміру сплачених сум митних платежів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 18 липня 2017 року № 643, виключно після зміни податкової адреси ТОВ "Слов`янський Пух Україна" на підконтрольну територію Україні.

4. МОТИВИ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, заслухавши представників сторін щодо зазначеного питання, клопотання представника Позивача та заперечення Відповідача щодо передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду звертає увагу на таке.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Ключовим для розв`язання спору є питання застосовності законодавчих обмежень, що регулюють провадження господарської діяльності та проведення розрахунків із суб`єктами господарювання, зареєстрованими на тимчасово окупованих територіях України (далі також - ТОТ), до правовідносин, пов`язаних із поверненням таким суб`єктам надміру сплачених митних платежів.

Позиція Запорізької митниці полягала в тому, що ТОВ "Слов`янський пух Україна", будучи зареєстрованим у м. Василівка Запорізької області, яке включено до переліку тимчасово окупованих територій, позбавлене права на повернення надміру сплачених митних платежів. На думку відповідача, реєстрація суб`єкта господарювання на ТОТ сама по собі є достатньою підставою для застосування до нього обмежень, передбачених чинним законодавством.

Позивач, своєю чергою, обґрунтовував свою позицію тим, що застосування таких обмежень можливе виключно за наявності відповідного рішення Кабінету Міністрів України, яким офіційно визначається перелік територій, на яких запроваджуються обмеження господарської діяльності, фінансових операцій або розрахунків із суб`єктами, що там зареєстровані. Відсутність такого рішення, на переконання Позивача, унеможливлює застосування до нього заборон, що обмежують реалізацію права на повернення надміру сплачених митних платежів, передбаченого Митним кодексом України.

Так, Верховний Суд у складі колегії суддів судової палати для розгляду справ щодо захисту прав інтелектуальної власності, а також пов`язаних з антимонопольним та конкурентним законодавством Касаційного господарського суду 7 березня 2024 року розглянув касаційну скаргу у справі № 910/9680/23 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Індіан Ісатекс Солар" (далі - ТОВ "ІІС") до Державного підприємства "Гарантований покупець" (далі - ДП "ГП") про стягнення заборгованості. У цій постанові дійшов висновку, що з огляду на приписи статті 2 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" його дія поширюється на спірні правовідносини у цій справі. Відтак суди попередніх інстанцій правомірно застосували до спірних правовідносин положення частини другої статті 13 та частини другої статті 13-1 зазначеного Закону.

Ухвалою від 27 березня 2024 року колегія Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду передала справу № 908/1162/23 на розгляд об`єднаної палати на підставі частини другої статті 302 Господарського процесуального кодексу України для відступу від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 7 березня 2024 року у справі № 910/9680/23.

У цій ухвалі КГС вказав, що відповідна територія визнана тимчасово окупованою в умовах воєнного стану, з чого вбачається, що положення статей 13 та 13-1 Закону можуть бути поширені на такі території з урахуванням частини першої цих статей, а саме за рішенням Кабінету Міністрів України.

3 жовтня 2025 року Об`єднана палата Касаційного господарського суду розглянула означену справу №908/1162/23 й у постанові вказала таке:

- у відповідності до регулювання, запровадженого Законом України від 21 квітня 2022 року № 2217-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо регулювання правового режиму на тимчасово окупованій території України") правовий статус тимчасово окупованої території російською федерацією в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону не залежить від того, чи ухвалив (і якщо ухвалив - то коли саме) той чи інший повноважний орган державної влади України (РНБО, Кабінет Міністрів України чи інший орган в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України) рішення про визнання певної частини території України тимчасово окупованою. Таке рішення повноважного органу державної влади України (зокрема - і Кабінету Міністрів України) для територій, визначених у пункті 1 частини першої статті 3 Закону, має не конститутивне, а лише інформативне значення, з публічною достовірністю підтверджуючи конкретну дату, з якої фактична окупація певної частини території України почалася чи припинилася;

- висновок, викладений Верховним Судом у постанові у справі № 910/9680/23 про застосування до спірних правовідносин положень статті 13-1 Закону з огляду на загальновідомий факт окупації міста Мелітополь, відповідає Закону;

- з урахуванням мотивів, наведених у цій постанові, об`єднана палата не вважає за необхідне відступити від висновку, викладеного Верховним Судом у постанові у справі №910/9680/23 про поширення положень статті 13-1 Закону на території, тимчасово окуповані в період воєнного стану, лише з огляду на загальновідомий факт окупації таких територій за відсутності відповідного рішення Кабінету Міністрів України.

23 жовтня 2025 року, враховуючи висновки, викладені Об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у справі №908/1162/23, Касаційний господарський суд у справі №916/1650/23 також дійшов висновку про можливість поширення на спірні правовідносини положень статті 13-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" з огляду на загальновідомий факт окупації у відповідний період території міста Херсон та села Коробки Херсонської області.

Отже, зі змісту наведеної судової практики випливає, що для поширення особливого правового режиму, передбаченого статтями 13 та 13-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України", на нові тимчасово окуповані території суди вважали можливим застосування відповідних обмежень на підставі самого загальновідомого факту окупації. Іншими словами, у зазначених справах суди фактично виходили з того, що для поширення дії статей 13 та 13-1 Закону не є необхідним прийняття спеціального рішення Кабінету Міністрів України, яким би було офіційно запроваджено обмеження, передбачені цим правовим режимом.

Позивач у судовому засіданні зазначив, що не погоджується з такою позицією Касаційного господарського суду та в подальшому подав відповідне клопотання, в якому просив передати адміністративну справу №280/5808/23 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 346 КАС у зв`язку з необхідністю відступу від правових висновків, викладених колегією суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду в його постанові від 7 березня 2024 року в Господарській справі №910/9680/23 та Об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду в його постанові від 3 жовтня 2025 року в Господарській справі №908/1162/23

При цьому порушене у цій справі питання, на думку представника Позивача, має істотне значення не лише для правильного вирішення спору по суті, зокрема, для визначення наявності чи відсутності у Позивача права на повернення сум надміру сплачених платежів. Водночас у межах цієї справи є клопотання Відповідача про залишення касаційної скарги без розгляду у зв`язку з поданням її, на думку контролюючого органу, неуповноваженою особою.

Закон України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" було прийнято у квітні 2014 року.

Відповідно до пояснювальної записки до проєкту цього Закону, його ухвалення зумовлене збройною агресією Російської Федерації проти України, унаслідок якої на територію України були введені російські війська та окуповано територію Автономної Республіки Крим, що є невід`ємною частиною України. У зв`язку з цим і постала необхідність встановлення особливого правового режиму на територіях, окупованих у результаті збройної агресії, з метою забезпечення правового захисту громадян і держави. Метою ж прийняття Закону є забезпечення додержання прав і свобод людини і громадянина, а також захист інтересів держави, її органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах тимчасової окупації.

До цього Закону неодноразово вносилися зміни, які стали реакцією держави на розвиток та розширення збройної агресії проти України, а також були спрямовані на удосконалення правового регулювання відносин, зумовлених ситуацією, що склалася, та адаптацію до неї.

Стаття 1 Закону до 19 березня 2022 року визначала правовий статус тимчасово окупованої території України, і за цією нормою тимчасово окупована територія України (далі - тимчасово окупована територія) є невід`ємною частиною території України, на яку поширюється дія Конституції та законів України та міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Датою початку тимчасової окупації Автономної Республіки Крим та міста Севастополя є 20 лютого 2014 року.

Частина перша статті 3 Закону до 19 березня 2022 року визначала, що для цілей цього Закону тимчасово окупованою територією визначається:

1) сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій;

2) внутрішні морські води і територіальне море України навколо Кримського півострова, територія виключної (морської) економічної зони України вздовж узбережжя Кримського півострова та прилеглого до узбережжя континентального шельфу України, на які поширюється юрисдикція органів державної влади України відповідно до норм міжнародного права, Конституції та законів України;

3) надра під територіями, зазначеними у пунктах 1 і 2 цієї частини, і повітряний простір над цими територіями.

Саме тому, зміст наведеної норми дає підстави вважати, що для цілей зазначеного Закону до 19 березня 2022 року тимчасово окупованими визнавалися виключно території, пов`язані з Кримським півостровом, його акваторією та прилеглим морським простором, тобто виключно території, щодо яких існувала окупація Російською Федерацією, і не поширювалося це визначення на інші регіони України.

Стаття 13 Закону України визначала особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території й відповідно до цієї норми:

1. Здійснення господарської діяльності юридичними особами, фізичними особами - підприємцями та фізичними особами, які провадять незалежну професійну діяльність, місцезнаходженням (місцем проживання) яких є тимчасово окупована територія, дозволяється виключно після зміни їхньої податкової адреси на іншу територію України.

Правочин, стороною якого є суб`єкт господарювання, місцезнаходженням (місцем проживання) якого є тимчасово окупована територія, є нікчемним. На такі правочини не поширюється дія положення абзацу другого частини другої статті 215 Цивільного кодексу України.

2. Під час режиму тимчасової окупації платіжний режим діє з урахуванням того, що система електронних платежів Національного банку України та внутрішньодержавні платіжні системи, платіжними організаціями яких є резиденти України, не застосовуються на тимчасово окупованій території.

На тимчасово окуповану територію поширюються норми Закону України "Про платіжні системи та переказ коштів в Україні" з урахуванням того, що електронні платіжні засоби, емітовані на тимчасово окупованій території, у тому числі мобільні платіжні інструменти, не можуть використовуватися на іншій території України з метою ініціювання переказу коштів.

3. Державні гарантії за внутрішніми та зовнішніми місцевими запозиченнями (позиками) Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, а також осіб, які мають місцезнаходження (проживання, перебування) на цій території, не надаються. Порядок сплати (списання, продажу) раніше гарантованого державою боргу Автономної Республіки Крим та міста Севастополя або осіб, які перебувають на цій території, та заборгованості Автономної Республіки Крим та міста Севастополя перед державним бюджетом за бюджетними позичками і кредитами з державного бюджету, що залишаються непогашеними станом на дату початку окупації, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

4. Залучення на території України вкладів (депозитів) та/або надання позик (кредитів), виражених у валюті держави-окупанта, забороняється.

5. Переказ коштів між тимчасово окупованою територією та іншою територією України забороняється.

6. Тимчасово, на період дії особливого правового режиму тимчасової окупації, Національний банк України має право встановлювати порядок транскордонного переміщення готівкової валюти держави-окупанта та/або порядок здійснення операцій з готівковою валютою держави-окупанта на території України.

7. Під час режиму тимчасової окупації норми регуляторного законодавства на тимчасово окупованій території не застосовуються.

8. Ліцензії, надані суб`єктам господарювання до набрання чинності Законом України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" згідно із Законом України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", та/або сертифікати, надані згідно із Декретом Кабінету Міністрів України від 10 травня 1993 року № 46-93 Про стандартизацію і сертифікацію", та/або дозволи, надані згідно із Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності":

а) вважаються недійсними на тимчасово окупованій території;

б) можуть використовуватися для проведення господарської (підприємницької) діяльності на іншій території України до закінчення строку їх дії, у випадку перереєстрації таких суб`єктів на іншій території України, у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику;

в) не можуть бути продовженими відповідно до законодавства України, крім випадків, коли до закінчення строку дії таких ліцензій (дозволів) втрачає чинність Закон України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України".

На товари, вироблені на тимчасово окупованій території, не може бути видано сертифікат українського походження.

9. На тимчасово окупованій території забороняється будь-яка діяльність операторів державних лотерей та організаторів азартних ігор.

10. На тимчасово окупованій території особа не несе юридичної відповідальності за невиплату або за затримку виплати заробітної плати працівникам, передбаченої законодавством України, якщо така невиплата (затримка) виникла внаслідок тимчасової окупації (обставин непереборної дії).

Стаття 13-1 Закону до 19 березня 2022 року була викладена в наступній редакції:

1. На період тимчасової окупації переміщення товарів (робіт, послуг) з тимчасово окупованої території на іншу територію України та/або з іншої території України на тимчасово окуповану територію усіма видами транспорту, в тому числі автомобільним, залізничним, повітряним та трубопровідним транспортом, а також лініями електропередач та гідротехнічними спорудами, заборонено.

Контроль в`їзду - виїзду з метою виявлення, запобігання переміщенню товарів на тимчасово окуповану територію та з такої території поза межами контрольних пунктів в`їзду - виїзду проводять уповноважені службові особи Державної прикордонної служби України.

2. Фізичним особам дозволяється переміщення на тимчасово окуповану територію та з такої території особистих речей у ручній поклажі та супроводжуваному багажі.

Перелік і обсяги (вартість/вага/кількість) обмежених або заборонених до переміщення через адміністративну межу, а також товарів, які можуть бути віднесені до особистих речей, затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань тимчасово окупованих територій у Донецькій і Луганській областях та тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя.

3. Переміщення товарів, маркування (етикетування) яких свідчить про вироблення таких товарів на тимчасово окупованій території, забороняється, крім речей, які віднесені до особистих речей, що переміщуються у ручній поклажі та/або супроводжуваному багажі.

4. Громадяни, в разі необхідності евакуації з тимчасово окупованої території на іншу територію України, мають право вивезення з тимчасово окупованої території на іншу територію України особистих речей та майна, бувших у вжитку, які, на їхній розсуд, необхідні для облаштування на новому місці проживання, включаючи меблі, побутову техніку та інші предмети домашнього вжитку.

5. Здійснення водопостачання на тимчасово окуповану територію забороняється до відновлення на цій території конституційного ладу України.

Таким чином, положення статей 3, 13 та 13-1 Закону у зазначеній редакції визначали виключно територію Кримського півострова як зону дії особливого режиму тимчасової окупації та встановлювали конкретні заборони й обмеження для здійснення господарської діяльності саме на цій території, не поширюючи відповідних обмежень на інші регіони України.

Указом Президента України №64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року №2102-IX, на всій території України було введено воєнний стан, починаючи з 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.

15 березня 2022 року Верховна Рада прийняла Закон "Про внесення змін до Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України" № 2138-IX (далі - також Закон № 2138-IX), який набрав чинності 20 березня 2020 року.

Відповідно до внесених змін до статті 3 Закону частину першу цієї статті було доповнено новими положеннями, якими розширено визначення тимчасово окупованих територій. Зокрема, пункт 3 викладено в такій редакції:

"3) інша сухопутна територія України, внутрішні морські води і територіальне море України, визнані в умовах воєнного стану тимчасово окупованими рішенням Ради національної безпеки і оборони України, введеним у дію указом Президента України".

Крім того, статтю доповнено пунктом 4 такого змісту:

"4) надра під територіями, зазначеними у пунктах 1, 2 і 3 цієї частини, і повітряний простір над цими територіями".

Отже, зазначеними змінами законодавець істотно розширив сферу дії Закону, визначивши тимчасово окупованими не лише території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, а й інші сухопутні, морські та повітряні території України, щодо яких у період воєнного стану Рада національної безпеки і оборони України ухвалює відповідне рішення, введене в дію Указом Президента України.

Таким чином, після внесення цих змін режим тимчасової окупації перестав обмежуватися виключно територією Кримського півострова й став поширюватися на будь-які частини України, фактично захоплені або контрольовані державою-агресором під час воєнного стану.

З урахуванням змін, внесених Законом України №2764-IX від 16 листопада 2022 року, та у редакції Закону №3050-IX від 11 квітня 2023 року, пункт 3 частини першої статті 3 Закону викладено у такій редакції:

" 3) інша сухопутна територія України, внутрішні морські води і територіальне море України, визнані в умовах воєнного стану тимчасово окупованими у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку".

Отже, у зв`язку з указаними законодавчими змінами відбулася й трансформація механізму визначення тимчасово окупованих територій в умовах воєнного стану: якщо раніше такі території визначалися рішенням Ради національної безпеки і оборони України, введеним у дію указом Президента України, то після внесення змін порядок такого визнання тимчасово окупованими встановлювався Кабінетом Міністрів України.

Із 20 березня 2022 року, у зв`язку з набранням чинності Законом №2138-ІХ, було внесено зміни й до статей 13 та 13-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України".

Так, статтю 13 Закону доповнено новою частиною першою такого змісту:

"1. Положення цієї статті застосовуються до тимчасово окупованої території, передбаченої пунктами 1 і 2 частини першої статті 3 цього Закону, надр під територіями, зазначеними у пунктах 1 і 2 частини першої статті 3 цього Закону, і повітряного простору над цими територіями.

В умовах воєнного стану рішенням Кабінету Міністрів України положення цієї статті можуть бути поширені на тимчасово окуповані території, передбачені пунктом 3 частини першої статті 3 цього Закону, надра під територіями, зазначеними у пункті 3 частини першої статті 3 цього Закону, і повітряний простір над цими територіями".

У зв`язку з цим частини першу - десяту статті 13 визнано відповідно частинами другою - одинадцятою.

Аналогічні зміни внесено і до статті 13-1 Закону, яку доповнено новою частиною першою аналогічного змісту.

"1. Положення цієї статті застосовуються до тимчасово окупованої території, передбаченої пунктами 1 і 2 частини першої статті 3 цього Закону, надр під територіями, зазначеними у пунктах 1 і 2 частини першої статті 3 цього Закону, і повітряного простору над цими територіями.

В умовах воєнного стану рішенням Кабінету Міністрів України положення цієї статті можуть бути поширені на тимчасово окуповані території, передбачені пунктом 3 частини першої статті 3 цього Закону, надра під територіями, зазначеними у пункті 3 частини першої статті 3 цього Закону, і повітряний простір над цими територіями".

Відтак, з 20 березня 2022 року законодавець установив гнучкий механізм застосування обмежень, передбачених статтями 13 і 13-1, дозволивши саме Кабінету Міністрів України поширювати дію цих положень на інші тимчасово окуповані території, визначені пунктом 3 частини першої статті 3 Закону, тобто ті, що визнаються такими в умовах воєнного стану рішенням РНБО, введеним у дію указом Президента України (пізніше в порядку, визначеному КМУ). Таким чином, після цих змін режим економічних, фінансових та митних обмежень перестав стосуватися лише Автономної Республіки Крим та міста Севастополя і набув універсального характеру, охоплюючи будь-які території України, тимчасово окуповані під час воєнного стану.

Аналіз хронології прийняття та опрацювання відповідних змін вказують на наступне.

Первинний проєкт Закону передбачав доповнення статей 13 та 13-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" положеннями такого змісту:

"1. Положення цієї статті застосовуються до тимчасово окупованої території, передбаченої пунктами 1 і 2 частини першої статті 3 цього Закону. В умовах воєнного стану за рішенням Ради національної безпеки і оборони України, введеним у дію указом Президента України, положення цієї статті можуть бути поширені на тимчасово окуповані території, передбачені пунктом 3 частини першої статті 3 цього Закону".

Таким чином, початковий законопроєкт передбачав, що ініціатива щодо поширення дії обмежень, визначених статтями 13 та 13-1 Закону, на нові тимчасово окуповані території належатиме Раді національної безпеки і оборони України.

Саме це підтверджується пояснювальною запискою до законопроекту Закону №2138-ІХ, де законодавець указав, що "...слід враховувати, що передбачені Законом України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" окремі заходи, які спрямовані на реалізацію його положень, можуть значною і не виправданою конкретною ситуацією мірою обмежувати права і свободи громадян, що проживають на тимчасово окупованих територіях. Застосування положень цього Закону до всіх без винятку тимчасово окупованих територій може перешкоджати їх деокупації, призводити до економічних збитків. У зв`язку з цим пропонується визначити, що заходи, передбачені статтями 11, 11-1, 13 і 13-1 цього Закону, будуть застосовуватись до тимчасово окупованих територій (крім Автономної Республіки Крим і міста Севастополь) лише якщо це буде визнано потрібним Радою національної безпеки і оборони України. Це дозволить координаційному органу з питань національної безпеки і оборони при Президентові України оперативно та індивідуально, виходячи з певної воєнної обстановки, конкретизовувати застосування заходів реалізації положень Закону щодо тих чи інших тимчасово окупованих територій".

Таким чином, законодавець виходив із необхідності забезпечити баланс між реалізацією обмежувальних заходів і збереженням соціально-економічних зв`язків із територіями, що тимчасово перебувають під окупацією, аби не створювати надмірних перешкод для їх подальшої реінтеграції.

Відповідно до висновку Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування до проєкту Закону №2138-ІХ (https://itd.rada.gov.ua/4e4f5d93-eb77-40a0-8443-ddcc515ea72a) було запропоновано доповнити статті 13 та 13-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" новою частиною першою такого змісту:

"1. Положення цієї статті застосовуються до тимчасово окупованої території, передбаченої пунктами 1 і 2 частини першої статті 3 цього Закону, надр під територіями, зазначеними у пунктах 1 і 2 частини першої статті 3 цього Закону, і повітряного простору над цими територіями. В умовах воєнного стану рішенням Кабінету Міністрів України положення цієї статті можуть бути поширені на тимчасово окуповані території, передбачені пунктом 3 частини першої статті 3 цього Закону, надра під територіями, зазначеними у пункті 3 частини першої статті 3 цього Закону, і повітряний простір над цими територіями".

Таким чином, Верховною Радою України було враховано пропозиції комітету, і Закон ухвалено та підписано саме з урахуванням зазначених змін. Цим законодавець остаточно закріпив компетенцію саме Кабінету Міністрів України щодо прийняття рішень про поширення дії положень статей 13 і 13-1 Закону на тимчасово окуповані території, визначені пунктом 3 частини першої статті 3 Закону.

При цьому Кабінет Міністрів України не ухвалював рішень про поширення дії положень статей 13 і 13-1 Закону на тимчасово окуповані території, визначені пунктом 3 частини першої статті 3 Закону, тому, на переконання колегії суддів, немає й підстав поширення означених норм на територію України, внутрішні морські води і територіальне море України, визнані в умовах воєнного стану тимчасово окупованими.

У вищенаведених постановах вказане не враховано, а саме, що для застосування обмежень, передбачених статтями 13 та 13-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України", необхідним є не лише факт визнання відповідних територій тимчасово окупованими, а й наявність окремого рішення Кабінету Міністрів України про введення відповідних обмежень господарської діяльності на цих територіях.

При цьому рішення про визнання територій тимчасово окупованими, яке на момент виникнення спірних правовідносин відповідно до визначеного Кабінетом Міністрів України порядку приймалось Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, не може замінювати собою рішення Кабінету Міністрів України про введення обмежень, передбачених статтями 13 та 13-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України".

Так само загальновідомий факт окупації певних територій сам по собі не може вважатися достатньою правовою підставою для застосування встановлених законом економічних обмежень. Ця обставина також не була врахована у постанові Об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 3 жовтня 2025 року у справі №908/1162/23, у якій суд дійшов висновку про можливість застосування відповідних заборон без наявності спеціального рішення Кабінету Міністрів України щодо введення таких обмежень.

Слід зазначити, що згідно з частиною першою статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. Згідно з частиною четвертою статті 17 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" єдність системи судоустрою забезпечується, зокрема, єдністю судової практики (пункт 4). Єдність судової практики є фундаментальною засадою здійснення судочинства і визначається тим, що має гарантувати стабільність правопорядку, об`єктивність і прогнозованість правосуддя.

Відповідно до частини третьої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

Правовідносини у цій справі є подібними до правовідносин, які були предметом розгляду у означених вище справах, оскільки вирішувалося питання можливості застосування обмежень, передбачених статтями 13 та 13-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" до правовідносин, що виникли на територіях, які були фактично окуповані, але щодо яких Кабінетом Міністрів України не приймалося окреме рішення про застосування обмежень. Спільним для цих справ є також правова природа спору, що пов`язана з визначенням умов, за яких факт окупації може бути підставою для застосування економічних обмежень, установлених зазначеними статтями Закону, а відтак - і з необхідністю наявності офіційного рішення Кабінету Міністрів України як передумови для поширення дії обмежень на відповідну територію.

Зазначеними постановами фактично ототожнено сам факт окупації території з підставою для автоматичного застосування обмежень, визначених статтями 13 та 13-1 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України". Водночас законодавство (як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на час постановлення ухвали) в умовах воєнного стану передбачає обов`язкову наявність рішення Кабінету Міністрів України про поширення означених норм на тимчасово окуповані території, передбачені пунктом 3 частини першої статті 3 цього Закону, надра під територіями, зазначеними у пункті 3 частини першої статті 3 цього Закону, і повітряний простір над цими територіями.

Ураховуючи наведене, колегія суддів вважає доводи Позивача достатніми для задоволення відповідного клопотання та передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від висновків щодо застосування вищевказаних норм права, викладених у раніше ухвалених постановах Касаційного господарського суду від 7 березня 2024 року у справі № 910/9680/23, від 23 жовтня 2023 року у справі № 908/1162/23 та від 3 жовтня 2025 року у справі № 908/1162/23.

Керуючись статтями 344, 346, 347, 359 КАС України, Суд,

УХВАЛИВ:

Клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "Слов`янський пух Україна" задовольнити.

Передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.Є. Блажівська

Судді О.В. Білоус

І.Л. Желтобрюх

Повний текст ухвали складено 6 листопада 2025 року.