Справа № 990/357/25
Суддя: Стрелець Тетяна Геннадіївна
Дата ухвалення: 2025-10-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2025 року

м. Київ

справа № 990/357/25

провадження № 11-314заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Стрелець Т. Г.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Дашутіна І. В., Ємця А. А., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2025 року (судді Берназюк Я. О., Гриців М. І., Кравчук В. М., Стародуб О. П., Шарапа В. М.) в адміністративній справі № 990/357/25 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Вищої ради правосуддя (далі - відповідач, ВРП), у якому просив:

визнати незаконним та скасувати рішення ВРП від 26 червня 2025 року № 1374/0/15-25 «Про визнання відсутності порушення прокурором відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Сумської обласної прокуратури ОСОБА_2. вимог щодо несумісності» (далі - рішення від 26 червня 2025 року № 1374/0/15-25, оскаржуване рішення);

визнати порушення прокурором відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Сумської обласної прокуратури ОСОБА_2. вимог щодо несумісності з іншою діяльністю;

винести окрему ухвалу на адресу Ради адвокатів України щодо порушення закону Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Полтавської області, Радою адвокатів Полтавської області при видачі ОСОБА_2. свідоцтва на право зайняття адвокатською діяльністю № 3581 від 21 липня 2020 року для вирішення питання щодо відповідальності винних осіб та анулювання зазначеного свідоцтва.

2. З покликанням на інформацію з відкритих джерел ОСОБА_1 у позовній заяві стверджував, що ОСОБА_2 працює в органах прокуратури Сумської області з 2015 року та склав присягу прокурора. З 2016 року до теперішнього часу працює на різних посадах Сумської обласної прокуратури.

3. Водночас, відповідно до інформації в Єдиному реєстрі адвокатів України ОСОБА_2. 22 листопада 2019 року склав кваліфікаційні іспити. 21 липня 2020 року склав присягу адвоката та цього самого дня Рада адвокатів Полтавської області видала йому свідоцтво (№ 3581) про право на заняття адвокатською діяльністю, дію якого цього самого дня за поданою адвокатом заявою зупинено.

4. Позивач переконаний, що перебування на посаді прокурора несумісне з обійманням посади в будь-якому органі державної влади, іншому державному органі, органі місцевого самоврядування та з представницьким мандатом на державних виборних посадах. На прокурора поширюються обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, визначені Законом України «Про запобігання корупції».

5. У зв`язку з виявленим фактом позивач 19 травня 2025 року звернувся до ВРП із заявою про порушення прокурором відділу Сумської обласної прокуратури ОСОБА_2. вимог щодо несумісності.

6. Проте за результатами розгляду справи щодо несумісності ВРП ухвалила рішення про визнання відсутності порушення прокурором відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Сумської обласної прокуратури ОСОБА_2. вимог щодо несумісності.

7. Позивач з прийнятим рішенням ВРП не погоджується. Вважає його таким, що ґрунтується на поверхово проведеній перевірці та на спотвореному сприйнятті судової практики Верховного Суду. Стверджує, що ВРП у своєму рішенні в довільній формі трактувала поняття «адвокат», «діяльність адвоката» і «адвокатська діяльність», не виокремлюючи особливості та упускаючи очевидні факти на користь ОСОБА_2 . На переконання позивача, відповідач в оскаржуваному рішенні також не надав оцінки твердженням заявника про приховування ОСОБА_2 факту реєстрації на території Полтавської області робочого місця для здійснення адвокатської діяльності.

8. Обґрунтовуючи порушення своїх прав оскаржуваним рішенням, позивач вказує на те, що ОСОБА_2 , перебуваючи на посаді прокурора, здійснює щодо позивача процесуальне керівництво у кримінальному провадженні та підтримує публічне обвинувачення. Така обставина, на переконання позивача, зумовлює наявність у нього належного інтересу для оскарження рішення ВРП від 26 червня 2025 року № 1374/0/15-25.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

9. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 30 липня 2025 року відмовив у відкритті провадження у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами юрисдикції адміністративних судів та взагалі не підлягає розгляду судами.

10. Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення ВРП в розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав та інтересів прокурора ОСОБА_2 , щодо якого вирішувалося питання про порушення вимог щодо несумісності.

11. Оскаржуване рішення не адресоване ОСОБА_1 , воно не породжує, не змінює і не припиняє його прав чи обов`язків у сфері публічно-правових відносин, що унеможливлює оскарження цього індивідуального акта позивачем незалежно від того, вважає він чи не вважає, що такий акт опосередковано зачіпає його права та/або законні інтереси.

12. Касаційний адміністративний суд констатував, що оскаржуване рішення породжує права й обов`язки тільки для прокурора ОСОБА_2 як суб`єкта, якому воно адресоване.

13. Суд першої інстанції зазначив, що таке правозастосування відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 14 вересня 2023 року у справі № 990/73/23.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

14. ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 30 липня 2025 року.

15. Апелянт стверджує, що висновки суду першої інстанції про те, що спір перебуває поза межами юрисдикції адміністративних судів, не відповідають вимогам статті 55 Конституції України та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

16. Позивач також вважає хибними посилання Касаційного адміністративного суду на те, що право на доступ до суду не є абсолютним. Такі висновки, на його думку, зумовлені неправильним тлумаченням змісту рішень Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

17. Наголошує позивач і на помилковості висновків суду першої інстанції стосовно визнання спірного рішення актом індивідуальної дії. Вважає, що оскаржуване рішення стосується не лише прав та інтересів прокурора Сумської обласної прокуратури ОСОБА_2., щодо якого вирішувалося питання про порушення вимог щодо несумісності, але і Ради адвокатів Полтавської області, Сумської обласної прокуратури та фізичних і юридичних осіб, відносно яких ОСОБА_2 вчиняє як прокурор процесуальні дії, підтримує публічне обвинувачення, перебуваючи під присягою адвоката, зокрема позивача.

18. Твердить ОСОБА_1. також і про нерелевантність приведеної судом першої інстанції практики Великої Палати Верховного Суду.

Позиція відповідача щодо апеляційної скарги

19. Від ВРП надійшов відзив на апеляційну скаргу. У відзиві наголошується, що оскаржуване рішення ВРП як індивідуальний акт взагалі не має безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси позивача, а тому не може порушувати їх. Рішення породжує права й обов`язки тільки для ОСОБА_2 - суб`єкта, якому воно адресоване.

20. За таких аргументів ВРП вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у відкритті провадження у цій справі, оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

21. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги щодо порушення норм процесуального права судом першої інстанції, дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

22. Згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

23. Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

24. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року

№ 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

25. ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», (заяви № 17160/06 та № 35548/06); пункт 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року в справі «Меньшакова проти України», (заява № 377/02)).

26. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

27. Згідно із частинами першою та п`ятою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

28. Частина перша статті 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

29. Згідно з положеннями статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

30. Відповідно до статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

31. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

32. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП регулює стаття 266 КАС України.

33. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності, а також актів ВРП.

34. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можна оскаржувати тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРП, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких вона реалізує свої владні (управлінські) функції.

35. Порядок, повноваження ВРП та особливості розгляду справ про порушення суддями та прокурорами вимог щодо несумісності їх посади з іншою діяльністю або статусом визначені статтями 39-41 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя».

36. Матеріали справи свідчать, що ОСОБА_1 реалізував своє право на звернення до ВРП із заявою про порушення прокурором відділу Сумської обласної прокуратури ОСОБА_2. вимог щодо несумісності, у якій навів факти, що підтверджували, на його думку, вчинення відповідного порушення. Ухвалою від 26 травня 2025 року ВРП за заявою ОСОБА_1 відкрила справу № 2197/0/18-25. Рішенням від 26 червня 2025 року № 1374/0/15-25 ВРП визнала відсутність порушень прокурором ОСОБА_2 вимог щодо несумісності.

37. Звертаючись із цим позовом до суду, ОСОБА_1 , серед іншого, стверджував, що оскаржуване рішення стосується не лише прав та інтересів ОСОБА_2 , а й безпосередньо зачіпає його власні інтереси, оскільки останній, перебуваючи на посаді прокурора, здійснює щодо позивача процесуальне керівництво у кримінальному провадженні та підтримує публічне обвинувачення.

38. Водночас Касаційний адміністративний суд констатував, що зміст оскаржуваного рішення ВРП свідчить, що воно в розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав та інтересів прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Сумської обласної прокуратури ОСОБА_2.,щодо якого вирішувалося питання про порушення вимог щодо несумісності.

39. Так, відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

40. Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формі.

41. Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

42. Одночасно Велика Палата Верховного Суду наголошує, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

43. Зміст оскаржуваного рішення ВРП дає підстави Великій Палаті Верховного Суду погодитися з висновком суду першої інстанції про те, що воно не адресоване ОСОБА_1 , не породжує, не змінює і не припиняє його прав чи обов`язків у сфері публічно-правових відносин, що унеможливлює оскарження цього індивідуального акта позивачем незалежно від того, вважає він чи не вважає, що такий акт опосередковано зачіпає його права та/або законні інтереси. Таке рішення породжує права й обов`язки тільки для прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Сумської обласної прокуратури ОСОБА_2.- суб`єкта, якому воно адресоване.

44. Обраний позивачем спосіб захисту - оскарження рішення ВРП про визнання відсутності порушень прокурором вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом, жодним чином не вплине на хід кримінального провадження й не відновить його прав. Крім того, саме рішення ВРП за результатами розгляду справи щодо несумісності хоч і прийняте за заявою позивача, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання справ щодо несумісності і правовий статус ВРП у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

45. Водночас констатований висновок зовсім не означає, що позивач не має права оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу, однак виключно в порядку, установленому Кримінальним процесуальним кодексом України.

46. Таке правозастосування відповідає правовому висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному в постанові від 14 вересня 2023 року в справі № 990/73/23. У вказаній справі особа, яка подала звернення, також оскаржувала рішення ВРП про відсутність порушення вимог щодо несумісності прокурором, і Велика Палата Верховного Суду, зазначивши про відсутність у позивача процесуального права на оскарження рішення ВРП, яке не створює для нього юридичних прав чи обов`язків, ухвалила рішення про закриття провадження у справі з посиланням на те, що такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

47. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

48. До того ж у контексті цих правовідносин поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають не лише під юрисдикцію адміністративних судів, а й узагалі не підлягають судовому розгляду.

49. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для відкриття провадження у цій справі, у зв`язку із чим Касаційний адміністративний суд обґрунтовано відмовив у його відкритті на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

50. Наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду, викладених в оскаржуваній ухвалі. Суд першої інстанції правильно застосував до спірних правовідносин практику ЄСПЛ та висновки Великої Палати Верховного Суду, зроблені у подібних правовідносинах.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

51. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

52. На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2025 року в адміністративній справі № 990/357/25 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачкаТ. Г. Стрелець
Судді:О. О. БанаськоС. О. Погрібний
О. Л. БулейкоО. В. Ступак
І. А. ВоробйоваІ. В. Ткач
О. А. ГубськаО. С. Ткачук
І. В. ДашутінВ. Ю. Уркевич
А. А. ЄмецьН. В. Шевцова
О. В. Кривенда
С. Ю. Мартєв
К. М. Пільков