Справа № 916/3639/24
Суддя: Попов В.Ф.
Дата ухвалення: 2025-10-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 916/3639/24
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 жовтня 2025 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Попова В.Ф.

секретар Кологрива Ю.А.,

за участю:

представниці позивача Пільчевської Ю.В.,

прокурора Пластун Т.А.,

представниці відповідача Максименко Л.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей, правонаступник Державне агентство України ПлейСіті до Товариства з обмеженою відповідальністю ВОЛНА 4444 про стягнення 44684024,43 грн,

встановив:

19.08.2024 року заступник керівника Херсонської обласної прокуратури, в інтересах держави в особі Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей (далі КРАІЛ) звернувся до Господарського суду Одеської області з позовною заявою до Товариства з обмеженою відповідальністю ВОЛНА 4444 про стягнення 44 684 024,43 грн.

09.09.2024 року ухвалою Господарського суду Одеської області прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі

30.06.2025 року ухвалою Господарського суду Одеської області передано справу за встановленою юрисдикцією до Одеського окружного адміністративного суду.

Ухвалою суду від 20.08.2025 року, суд задовольнив клопотання позивача, замінив позивача по справі Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей на правонаступника на Державне агентство України ПлейСіті ().

Відповідачем по справі у підготовчому судовому засіданні було заявлено клопотання про залишення без розгляду позовної заяви заступника керівника Херсонської обласної прокуратури у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави в особі Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей (далі КРАІЛ).

Протокольною ухвалою суду у задоволенні клопотання було відмовлено.

Обґрунтовуючи позовні вимоги представниця позивача зазначила, що КРАІЛ здійснював видачу суб`єктам господарювання ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор. КРАІЛ після отримання документа, що підтверджує внесення плати за перший рік дії ліцензії, відповідачу були видані ліцензії. В подальшому, у зв`язку з несплатою щорічної плати за ліцензії понад два місяці, на першому правомочному засіданні КРАІЛ, яке відбулось 08.08.2023, було прийнято рішення №115 «Про анулювання ТОВ «ВОЛНА 4444» ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у залах гральних автоматів та ліцензій на гральні автомати». У Відповідача утворився борг зі сплати за ліцензії, якими ТОВ «ВОЛНА 4444» користувалося, тобто провадило діяльність, але плату за користування ліцензіями не внесли. Несплата плати за ліцензії стала підставою для звернення КРАІЛ до суду, як органу, що здійснював контроль за справлянням цих надходжень до бюджету. Оскільки відповідач свій обов`язок, встановлений пунктом 18 частини 1 статті 15 Закону, не виконав, у КРАІЛ наявні всі правові підстави для звернення до суду з позовом про для стягнення в заборгованості плати за ліцензії.

У зв`язку із обмеженими видатками на сплату судового збору для звернення до суду, КРАІЛ була позбавлена можливості звернутися з позовною заявою щодо стягнення заборгованості, а тому звернулася до прокуратури, з метою не допущення порушення прав держави в частині надходжень до бюджету. Просять задовольнити позовні вимоги.

Прокурор підтримав заявлені позовні вимоги і зазначив, що КРАІЛ відповідно до Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» № 768-IX та Положення про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 № 891 (чинних на час виникнення спірних відносин) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що забезпечує державне регулювання діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерей. Пп. 5 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» (в редакції чинній на час виникнення спірних відносин), КРАІЛ були надані повноваження у випадках, визначених законом, звертатись до суду.

Відповідно до Положення про Державне агентство України ПлейСіті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025 №505 (далі Положення № 505) Державне агентство України ПлейСіті (Агентство ПлейСіті) є центральним органом виконавчої влади.

Пп. 8 п. 5 Положення №505 передбачено, що Агентство ПлейСіті з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, зокрема через посадових осіб юридичної служби апарату Агентства ПлейСіті або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через представників.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2011 № 106 «Деякі питання ведення обліку податків, зборів, платежів та інших доходів бюджету» передбачено, що Агентство ПлейСіті контролює справляння надходжень бюджету платежів за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор та повинна забезпечити відповідно до законодавства здійснення постійного контролю за правильністю та своєчасністю надходження до державного бюджету платежів.

Положеннями ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їхніх територіальних органів звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Таким чином, орган, уповноважений державою на захист її порушених інтересів (КРАІЛ) на момент виникнення спірних правовідносин, не здійснив відповідного захисту - не пред`явив до суду позову на захист інтересів держави про стягнення з ТОВ «ВОЛНА 4444» до державного бюджету України відповідних сум у зв`язку з невиконанням організатором азартних ігор зобов`язань щодо своєчасного внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор, що є підставою для звернення прокурора з цим позовом. Захисту підлягають інтереси держави у бюджетній сфері, зокрема щодо забезпечення виконання організатором азартних ігор зобов`язань перед державою в умовах воєнного стану щодо внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.

На обґрунтування правомірності позиції, щодо права звернення до суду з цим позовом прокурор послався на постанову ВС КАС від 02.10.2025 у справі № 922/2158/24 в якій надано оцінку наявності права звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей (далі КРАІЛ) (Державного агентства України ПлейСіті) у подібній справі, де суд визнав, що відповідно до положень Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», КРАІЛ наділена повноваженнями щодо правового регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, здійсненням контролю за нею, та звернення до суду.

Просять задовольнити позовні вимоги позивача.

Відповідач, ТОВ «ВОЛНА 4444», подали відзив на позовну заяву, та підтримали в судовому засіданні свою позицію щодо відмови у задоволенні позову, оскільки несплата ТОВ «ВОЛНА 4444» за другий рік щорічної плати за ліцензію на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у залах гральних автоматів виникла у зв`язку із відсутністю фінансової можливості, зумовленої отриманням збитків у господарській діяльності протягом 2022-2023 років. У Законі № 768-IX та Положенні № 891 відсутні норми, які б визначали підстави та порядок стягнення КРАІЛ з організаторів азартних ігор в судовому порядку заборгованості із плати за ліцензії, які були анульовані на підставі рішень Уповноваженого органу. Позивач у позовній заяві не посилається та не вказує конкретних норм Закону № 768-IX, якими на його переконання, передбачено право та повноваження КРАІЛ щодо звернення до суду із позовом про стягнення визначеної ним «заборгованості» щодо щорічних платежів з плати за ліцензіями, оскільки у вказаному Законі такі норми відсутні. Враховуючи відсутність в Законі № 768-IX правових підстав для формування «заборгованості» у ТОВ «ВОЛНА 4444» із щорічної плати за другий рік користування ліцензіями на провадження діяльності з організації та проведення азартних iгop у залах гральних автоматів і ліцензіями на гральні автомати, у КРАІЛ відсутні правові підстави й для обліку та стягнення такої «заборгованості». Враховуючи відсутність у КРАІЛ права та повноважень на звернення до суду із позовною заявою про стягнення заборгованості, це свідчить про відсутність спору, який би підлягав вирішенню в судовому порядку. Просять відмовити у задоволенні позовних вимог.

Сторони по справі подавали до суду письмові заяви по суті спору, відповідь на відзив письмові пояснення, заперечення в яких виклали позиції щодо суті спору, які відповідають вищенаведеним.

Судом встановлені такі обставини по справі.

ТОВ «ВОЛНА 4444» () зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань з 04.12.2020 р. Основним видом господарської діяльності ТОВ «ВОЛНА 4444» є організування азартних ігор (код КВЕД 92.00) та інші види діяльності.

У період з липня 2021 року по серпень 2022 року ТОВ «ВОЛНА 4444» здійснювався основний вид господарської діяльності організація азартних ігор (код КВЕД 92.00), про що були видані відповідні ліцензії.

За перший рік використання вказаних ліцензій, виданих КРАІЛ ТОВ «ВОЛНА 4444» здійснило їх оплату, що підтверджується платіжними інструкціями і не спростовується сторонами.

За другий рік здійснення господарської діяльності щорічна плата за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у залах гральних автоматів відповідачем не здійснена, що вони не спростовують.

КРАІЛ, неодноразово починаючи з двомісячного прострочення плати за ліцензії листами від 29.11.2022 р. № 12-8/1795, від 07.12.2022 р. № 12-8/1878, від 07.12.2022 р. № 12-8/1878, від 10.01.2023 р. № 12-8/65, від 26.01.2023 р. № 12-8/174, від 05.04.2023 р. № 12-8/716, 30.06.2023 р. № 12-8/1345, від 11.07.2023 р. № 12-8/1439 повідомляв відповідача, що ТОВ «ВОЛНА 4444» допущено прострочення понад два місяці внесення щорічної оплати за видані КРАІЛ ліцензії та попереджав, що за відсутності плати за вказаними ліцензіями, КРАІЛ буде розглянуто питання про їх анулювання на першому правомочному засіданні.

Рішенням КРАІЛ від 08.08.2023 р. № 115 «Про анулювання ТОВ «ВОЛНА 4444» ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у залах гральних автоматів та ліцензій на гральні автомати» (далі рішення КРАІЛ від 08.08.2023 р. № 115) відповідно до пункту 9 частини першої статті 8, частин четвертої та шостої статті 49, пункту 6 частини першої статті 51 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», підпункту 1 пункту 4 Положення про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2020 р. № 891, постанови Кабінету Міністрів України від 18 березня 2022 року № 314 «Деякі питання забезпечення провадження господарської діяльності в умовах воєнного стану» (зі мінами) у зв`язку з несплатою щорічної плати за ліцензії Комісія з регулювання азартних ігор та лотерей вирішила анулювати ТОВ «ВОЛНА 4444»: ліцензію на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у залах гральних автоматів, видану відповідно до рішення КРАІЛ від 29.07.2021 р. № 460 та ліцензії на гральні автомати за переліком.

У зв`язку із невнесенням до спеціального фонду Державного бюджету України щорічних платежів за другий рік дії ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор у загальній кількості 301 шт., строк сплати за які настав на день анулювання ліцензії, у ТОВ «ВОЛНА 4444» наявна «заборгованість» на загальну суму 41 976 000,00 грн.

Позивачем здійснені також нарахування на суму простроченої заборгованості інфляційних втрат (за період квітень 2023 р. - березень 2024 року) на загальну суму 1 353 282,73 грн. і трьох відсотків річних на загальну суму 1 354 741,70 грн.

Заслухавши сторони, дослідивши письмові докази по справі та приписи діючого законодавства, суд приходить до висновку, що провадження по справі підлягає закриттю виходячи з наступного.

Як встановлено судом, прокурором подано даний позов у зв`язку із тим, що уповноважений державою на захист її порушених інтересів орган КРАІЛ, на момент виникнення спірних правовідносин, не здійснив відповідного захисту, а саме не пред`явив до суду позову на захист інтересів держави про стягнення з ТОВ «ВОЛНА 4444» до державного бюджету України відповідних сум у зв`язку з невиконанням організатором азартних ігор зобов`язань щодо своєчасного внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.

При цьому, прокурор посилається на приписи частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», Закон України «Про центральні органи виконавчої влади», Закон України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» від 14.07.2020 року, №768-ІХ (далі Закон №768-ІХ), Положення про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 № 891, Положення про Державне агентство України ПлейСіті, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025 №505 (далі Положення № 505), Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р. №3166-VІ за змістом яких вважає, що КРАІЛ, на час звернення до суду з цим позовом та в подальшому правонаступник Державне Агенство України ПлейСіті мають право звернення до суду з позовом про стягнення заборгованості щорічних платежів з плати за ліцензіями.

Суд не погоджується з такими висновками прокурора та зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади (у цьому випадку КРАІЛ) здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Подібна за змістом правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17 та від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18, 05 березня 2020 року у справі 9901/511/19.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з Рекомендацією Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

У контексті викладеного, ураховуючи роль прокуратури в демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, суд наголошує, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон № 1697-VII «Про прокуратуру».

За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Суд зазначає, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У такому разі прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Відповідно до частин третьої - четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Системне тлумачення вищевказаних приписів дозволяє суду дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, не тільки того в чому саме полягає порушення інтересів держави, обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором, але і закон який наділяє позивача процесуальною дієздатністю, тобто надає йому право звернення до суду.

При цьому, суд зазначає, що КАС України, Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р. №3166-VІ не є тими законами що визначають право звернення суб`єкта владних повноважень до суду та передбачають конкретні випадки, оскільки право звернення до суду повинно бути передбачено окремим законом який врегульовує спірні правовідносини, що віднесенні до компетенції цього суб`єкта владних повноважень та визначені цим же законом.

Тобто, КАС України визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах (стаття 1 КАСУ), а не визначає процесуальну дієздатність сторін, оскільки така визначається окремими законами, що врегульовують відповідні правовідносини. Аналогічні висновки суду стосуються і Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р. №3166-VІ.

Інше тлумачення приписів вказаних законів слід розглядати як розширення повноважень суб`єкта владних повноважень, яке буде відмінним від реалізації права на звернення до суду цього суб`єкта владних повноважень передбаченого законом.

За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в пункті 69 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, підпункті 8.19 постанови від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 та пункті 40 постанови від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia (суд знає закони) під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

За відсутності такого органу, або відсутності у органу повноважень на звернення до суду, прокурор набуває самостійного права подання позову до суду в інтересах держави і виступає у такій справі позивачем.

Таким чином, діючим законодавством при любих обставинах інтереси держави можуть бути захищені прокурором як при наявності органу до компетенції якого віднесений контроль у відповідній сфері правовідносин так і за якого відсутності, або неналежному здійсненні владних управлінських функцій цим органом, або за відсутності у такого органу права звернення до суду.

Спосіб захисту інтересів держави визначає саме прокурор, шляхом подання позову в особі органу, або як самостійний позивач за його відсутності.

Таким чином, у цій справі підлягає з`ясуванню питання чи були наявні у позивача - Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей (КРАІЛ), на момент подання цього позову, передбачені Законом України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» від 14.07.2020 р. №768-ІХ повноваження на звернення до суду із вимогами про стягнення заборгованості щодо щорічних платежів з плати за ліцензіями, оскільки відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Такий обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративною юрисдикції продубльований і в пункті 5 частини першої статті 19 КАС України, яким передбачено можливість звернення суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Правові засади здійснення державного регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор в Україні визначені Законом України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» № 768-ІХ від 17.07.2020 року (далі Закон № 768-ІХ), Положенням про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 № 891, Положенням про Державне агентство України ПлейСіті, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025 №505 (далі Положення № 505),

Відповідно до ст. 6 Закону № 768-IX в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин, державне регулювання у сфері організації та проведення азартних ігор здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Комісією з регулювання азартних ігор та лотерей (КРАІЛ, Уповноважений орган) та іншими органами державної влади в межах їх повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Згідно із ст. 8 Закону № 768-IX під час реалізації державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор Уповноважений орган має повноваження, серед інших також - у випадках, визначених законом, звертається до суду.

Фінансова відповідальність за порушення вимог Закону № 768-IX встановлена статтею 58 Закону № 768-IX.

Фінансові санкції, передбачені цією статтею, застосовуються за рішенням Уповноваженого органу, що набирає чинності з дня його прийняття. (ч. 8 ст. 58 Закону № 768-IX).

Рішення Уповноваженого органу про застосування до організатора азартних ігор фінансових санкцій, передбачених цією статтею, може бути оскаржене у судовому порядку відповідно до законодавства протягом трьох місяців з дня набрання ним чинності. (ч. 11 ст. 58 Закону № 768-IX).

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2020 р. № 891 (в редакції, яка діяла на момент спірних правовідносин та втратила чинність на момент розгляду справи) затверджено Положення про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей яким визначені основні завдання КРАІЛ, які співпадають з повноваженнями викладеними у Законі № 768.

Системний аналіз приписів Закону № 768 та Положення № 891 дає підстави для висновку, що цими актами було передбачено, що КРАІЛ «у випадках, визначених законом, звертається до суду», але не визначено ці конкретні випадки, з якими вказаний суб`єкт владних повноважень має право звертатися до суду, з яких правових підстав та щодо якого предмету позову.

У Законі № 768-IX відсутні також норми які б визначали підстави та порядок формування заборгованості із щорічної плати за ліцензії, а також повноваження щодо стягнення Уповноваженим органом з організаторів азартних ігор такої заборгованості в судовому порядку.

Відповідно до норм Закону № 768-IX та Положення № 891, КРАІЛ має повноваження на притягнення організаторів азартних ігор до фінансової відповідальності шляхом прийняття рішення про накладення фінансових санкцій відповідно до статті 58 Закону № 768-IX, яке примусово виконується відповідно до Закону України «Про виконавче провадження».

Крім того, КРАІЛ, а в подальшому правонаступник Дердавне агенство України ПлейСіті має повноваження на притягнення організаторів азартних ігор до спеціальної юридичної відповідальності шляхом прийняття рішення про анулювання ліцензій за невиконання обов`язку із здійснення щорічної плати або прострочення її сплати понад два місяці за ліцензії відповідно до статті 51 Закону № 768-IX.

Таким чином, суд зазначає, що з урахуванням змісту норм ст.ст. 6, 8, 51, 58 Закону № 768-IX та п. 1-4 Положення № 891 повноваження щодо формування та стягнення заборгованості за користування виданими ліцензіями на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор та ліцензіями на гральні автомати, які були анульовані у суб`єкта господарювання, у КРАІЛ відсутні.

Системний аналіз всіх норм Закону № 768-IX, дає підстави стверджувати, що він не передбачає право звернення КРАІЛ до суду з позовними вимогами, що заявлені у цій справі, окрім застосування відповідних фінансових санкцій та рішення про анулювання ліцензій.

А тому, суд приходить до висновку, що прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду, який не має права на звернення до суду з таким позовом. Зазначене свідчить про відсутність процесуальної дієздатності у позивача на подачу цього позову, оскільки конкретного прямого визначення випадків з якими він має право звернутись до суду в законі не зазначено.

Таким чином, у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.

За таких обставин, тобто відсутності процесуальної дієздатності у КРАІЛ на подачу позову, але наявності порушених інтересів держави у вигляді несплати коштів за ліцензії, у прокурора виникає право самостійного звернення до суду з таким позовом та набуття у зв`язку з цим статусу позивача.

Прокурор не скористався таким правом подання позову, але він з урахуванням вищенаведених висновків не позбавлений його на теперішній час.

Крім того, суд зазначає, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2025 №336 «Про ліквідацію Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей» ліквідовано Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, встановлено що правонаступником майна, прав і обов`язків Комісії, що ліквідується є Державне агентство ПлейСіті. Постанову Кабінету Міністрів України від 23.09.2020 № 891 «Про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей» визнано такою, що втратила чинність.

Відповідно до Положення № 505 Державне агентство України ПлейСіті є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр міністра України з інновацій, розвитку освіти, науки та технологій - Міністра цифрової трансформації і який реалізує державну політику у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері.

Пунктом 3 Положеня про Державне агентство України ПлейСіті зокрема пердбачено, що сновними завданнями Агентства ПлейСіті є: 1) реалізація державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор, а також за проведенням лотерей в Україні.

Відповідно до п. 4 Положення про Державне агентство України ПлейСіті Агентство ПлейСіті відповідно до покладених на нього завдань виконує функції органу ліцензування господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, приймає рішення про залишення заяви про отримання ліцензії без руху або без розгляду, видачу ліцензії або відмову у видачі ліцензії, припинення дії ліцензій, а також здійснює інші повноваження органу ліцензування в межах та порядку, встановлених Законом України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор».

П.п. 8 п. 5. Агентство ПлейСіті з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, зокрема через посадових осіб юридичної служби апарату Агентства ПлейСіті або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через представників.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з метою боротьби з ігровою залежністю (лудоманією) та вдосконалення державного регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор та лотерей» від 4.12.2024 р. № 4116 до ч.1 ст. 8 Закону № 768 внесені зміни і вона викладена у новій редакції, яка взагалі не передбачає права звернення Уповноваженого органу до суду.

Таким чином, відповідно до повноважень Агентства ПлейСіті, визначених ч. 1 ст. 8 Закону № 768-IX в чинній редакції, та п. 4 Положення № 505 у вказаного органу взагалі відсутні повноваження щодо звернення до суду у визначених законом випадках.

Тобто, урахуванням відповідних змін у чинному законодавстві, право звернення до суду не перейшло від КРАІЛ до його правонаступника Агентства ПлейСіті, що також є підтвердженням висновків суду про відсутність процесуальної дієздатності у позивача не тільки на момент звернення з цим адміністративним позовом, але і їх відсутність станом на час розгляду справи по суті. Фактично законодавець, шляхом внесення змін до Закону № 768-IX змінив повноваження Уповноваженого органу та виключив із них право звернення до суду. Відповідно, на думку суду, правонаступник Державна агенція ПлейСіті не має процесуальної дієздатності, не може бути позивачем у цій справі. та не має повноважень підтримувати позовні вимоги заявлені КРАІЛ.

Суд відхиляє посилання Агентства ПлейСіті та прокурора на приписи ЗУ Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», оскільки він ? , ? ? ? , , правові засади здійснення державного регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор в Україні, визначає правові, економічні, соціальні та організаційні умови проведення азартних ігор, повноваження органів які здійснюють такий контроль, та не є спеціальним законом який визначає повноваження цього органу щодо права звернення до суду у випадках визначених законом.

Таких випадків «визначених законом» не визначав і Закон № 768-IX у старій редакції. Тобто законом не визначений предмет позову з яким може звертатись до суду орган - позивач у цій справі.

У новій редакції Закону № 768-IX взагалі відсутні повноваження у Уповноваженого органу звертатись до суду у випадках визначних законом.

За усталеним підходом, сформованим у судовій практиці, предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу (див. висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 грудня 2019 року у справі № 917/1739/17).

Крім того, суд відхиляє посилання прокурора на пп. 8 п. 5 Положення про Державне агенство ПлейСіті № 505, яким передбачено, що з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, зокрема через посадових осіб юридичної служби апарату Агентства ПлейСіті або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через представників, виходячи з наступного.

По-перше, Положення №505 не є законом, а є підзаконним нормативним актом, що не відповідає приписам «у випадках визначених законом».

По-друге, поняття «самопредставництво в судах» та «право звернення до суду у випадках визначених законом» є різними не тільки за змістом, але і за обсягом повноважень, оскільки право звернення до суду є значно ширшим і передбачає визначення в законі не тільки самого права звернення до суду, а і зазначення з якими вимогами, до кого, та щодо якого предмета позову. Термін «самопредставництво в судах» не є підтвердженням наділення суб`єкта владних повноважень правом подання позову та не є тотожним «право звернення до суду у випадках визначених законом».

Щодо посилань прокурора на Постанову ВС КАС від 02.10.2025 року у справі № 922/2158/24 де суд визнав, що відповідно до приписів Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», КРАІЛ наділена повноваженнями щодо правового регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, здійсненням контролю за нею, та звернення до суду, суд не погоджується з висновками Верховного суду виходячи з наступного.

У вказаній справі, суддя Харківського ОАС ухвалою від 02.05.2025 року повернув адміністративний позов Харківської обласної прокуратури в інтересах держави, в особі Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей до ТОВ "Харків Палас Клуб" про стягнення 62306017,40 грн, оскільки не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання КРАІЛ своїх функцій щодо захисту інтересів держави.

Таким чином, питання наявності чи відсутності процесуальної дієздатності у позивача (КРАІЛ) на подачу такого позову не було предметом розгляду у вказаній справі взагалі, оскільки суддя в ухвалі лише визнав те, що прокурор не довів нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави відповідним суб`єктом владних повноважень, наданих йому законодавством функцій. Справа не розглядалась судом по суті спору.

Окрім того, суд зазначає, що питання процесуальної дієздатності суб`єктів владних повноважень та права звернення до суду неодноразово було предметом розгляду ВС КАС протягом 2023-2025 років у подібних спорах за участю Державної служби України з надзвичайних ситуацій.

Так, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного суду в постановах від 03 березня 2025 року у справі № 260/4199/22, від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах № 520/30126/23, № 520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30 січня 2025 року у справах № 400/10777/23, № 520/28873/23, № 400/4928/22, № 420/22304/23, № 560/17801/23, № 560/17369/23, від 31 січня 2025 року у справах № 140/25901/23, № 240/28363/23 та інших дійшов висновку, що прокурор не має права на звернення до суду у подібній категорії спорів щодо зобов`язання приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту з огляду на те, що ДСНС не має таких повноважень, хоча й проводить планові або позапланові перевірки цих споруд.

Ухвалою від 24 березня 2025 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду задовольнив клопотання заступника Генерального прокурора та передав на розгляд Великої Палати на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України, справу №420/22303/23, для визначення питання повноважень ДСНС на самостійне звернення до суду не вирішувалося.

Велика Палата Верховного Суду в Ухвалі від 05.06.2025 року зазначила наступне.

«Проаналізувавши рішення Касаційного адміністративного суду у подібній категорії спорів, що містяться у Єдиному державному реєстрі судових рішень, встановила, що правова позиція Верховного Суду у справах зазначеної категорії є усталеною. Натомість в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року не наведено правових висновків суду касаційної інстанції, які суперечать один одному. У зв`язку із цим немає підстав стверджувати про наявність глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з подібними правовідносинами.

Щодо посилання Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на висновки Великої Палати, що викладені в постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, якими визнано право прокурора звертатися до суду в інтересах ДСНС для усунення порушень у сфері цивільного захисту, то Велика Палата зазначає, що такі висновки не є застосовними до спірних правовідносин.

Велика Палата у цій справі погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції. Питання щодо наявності у прокурора повноважень для звернення до суду в інтересах держави в особі ДСНС Велика Палата не вирішувала, оскільки це питання не було предметом касаційного оскарження.

На це Велика Палата Верховного Суду звернула увагу й в ухвалі від 02 листопада 2023 року у справі № 260/4199/22, в якій зазначила, що, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, вона у справі № 820/4717/16 не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України.»

Велика Палата Верховного Суду, справу № 420/22303/23 повернула до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

Постановою ВС КАС від 09.10.2025 року, у справі № 420/22303/23 касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення. Постанову П`ятого ААС від 07 січня 2025 року, якою скасовано рішення суду першої інстанції, а позовну заяву заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області, Одеської ОВА до КП «Сервісний центр», за участю третьої особи - Одеської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення представництва інтересів держави залишено без змін.

Таким чином, суд приходить до висновку, що Постанова ВС КАС від 02.10.2025 року у справі №922/2158/24 не може бути застосована у цій справі, оскільки викладена у ній правова позиція є протилежною практиці ВП Верховного суду та стабільній практиці ВС КАС у подібних справах.

Крім того, суд зазначає, що принциповим у наведених справах є повноваження будь-якого суб`єкта владних повноважень, а тому співпадіння за суб`єктим складом цієї справи та наведеної прокурором №922/2158/24 не є визначальним для застосування наведеної практики.

Суд зазначає, що якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі № 814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі № 813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі № 480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі № 813/4992/17, від 24.02.2025 р. № 420/28679/23.

У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Такий підхід до застосування норм процесуального права у подібних випадках продемонстровано у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2024 року у справі № 560/177/23.

Проте поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі № 300/1263/22.

Враховуючи, що у КРАІЛ та Державного Агенства України ПлейСіті відсутнє право на звернення до суду з таким позовом, то таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаного органу. Тобто цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.

З огляду на це, суд дійшов висновку про закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Така позиція викладена ВС КАС у постанові від 24 лютого 2025 року у справі № 420/28679/23.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 46, 53, 238, 240, 248, 256, 293 КАС України, суд,

ухвалив:

Закрити провадження по справі за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей, правонаступник Державне Агенство України ПлейСіті до Товариства з обмеженою відповідальністю ВОЛНА 4444 про стягнення 44 684 024,43 грн.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Ухвала може бути оскаржена до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повної ухвали суду.

Повний текст виготовлено та підписано 28.10.2025р.

Суддя В.Ф. Попов

.