Справа № 990/271/25
Суддя: Ступак Ольга В`ячеславівна
Дата ухвалення: 2025-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Ступак О. В., Кишакевича Л. Ю., Ткачука О. С.
у справі № 990/271/25
(провадження № 11-272заі25)
1. 02 жовтня 2025 року Велика Палата Верховного Суду
у справі № 990/271/25 прийняла постанову, якою відмовила в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 , а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2025 року залишила без змін.
2. Не погоджуємося з результатом розгляду цієї справи, у зв`язку із чим відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаємо окрему думку з таких міркувань.
Історія справи
3. У червні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправною його бездіяльність, яка полягає у невнесенні відповідачем до Верховної Ради України (далі - ВРУ) подання про оголошення стану війни, та зобов`язати Президента України невідкладно (без невиправданих зволікань) внести до ВРУ подання про оголошення стану війни.
4. На обґрунтування позову ОСОБА_1 покликався на те, що протягом тривалого періоду часу (з 24 лютого 2022 року і дотепер) відповідач усупереч вимогам, визначеним пунктом 19 частини першої статті 106 Конституції України, вчиняє протиправну бездіяльність щодо невнесення до ВРУ подання про оголошення стану війни, чим вводить Україну, її народ, органи влади та всю міжнародну спільноту у стан правової (юридичної) невизначеності.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 червня 2025 року відмовив у відкритті провадження у цій справі, зазначивши, що розгляд цього спору є за межами юрисдикції адміністративних судів та не підлягає розгляду судами загальної юрисдикції з огляду на його предмет і суб`єктний склад. Суд зазначив, що критичні судження з приводу діяльності глави держави (чи незгода з нею) не утворюють змісту правовідносин і, відповідно, юридичних спорів, які може вирішувати суд.
6. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати постановлену у справі ухвалу та вирішити спір по суті.
7. Вважає, що суд неналежно мотивував відмову у відкритті провадження та застосував норму (стаття 170 КАС України), яка не підлягає застосуванню, а також помилково не застосував правила статті 171 КАС України. На думку заявника, оскаржуване рішення не відповідає завданню адміністративного судочинства та порушує його принципи.
Мотиви ухвали Великої Палати Верховного Суду
8. Постановою від 02 жовтня 2025 року Велика Палата Верховного Суду
відмовила в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 , а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2025 року залишила без змін.
9. Постанову Велика Палата Верховного Суду мотивувала тим, що приписи частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України потрібно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження та які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
10. Велика Палата Верховного Суду погодилася з твердженням суду першої інстанції, що під час розмежування підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, а відтак і під час вирішення питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
11. Ураховуючи зміст позовних вимог, з якими ОСОБА_1 звернувся у цій справі до Верховного Суду, які стосуються порушення його прав главою держави через те, як (у який спосіб) Президент України виконує / реалізовує свої повноваження у сфері національної безпеки, Велика Палата Верховного Суду погодилася з твердженням суду першої інстанції, що пред`явлений особою позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Мотиви окремої думки
12. Автори окремої думки, не вдаючись в оцінку правомірності бездіяльності Президента України з приводу порушеного в позовній заяві питання, не можуть погодитися з висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що підсудність адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, визначається предметом спору, тобто змістом (суттю) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
13. Автори окремої думки виходять з того, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
14. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 КАС України).
15. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
16. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
17. Особливості розгляду наведеної категорії справ визначені в статті 266 КАС України, у пунктах 1, 2 частини першої якої зазначено, що правила цієї статті поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) указів, розпоряджень, дій і бездіяльності Президента України.
18. Диспозиції наведених норм права не визначають, які саме акти, дії чи бездіяльність Президента України можуть бути оскаржені до Верховного Суду як суду першої інстанції та, тим більше, не обмежують можливість їхнього оскарження в контексті їх вчинення винятково у конкретній(-их) сфері(-ах) діяльності глави держави.
19. У справі, яка перебувала на розгляді Великої Палати Верховного Суду, позивач просив суд визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає у невнесенні відповідачем до ВРУ подання про оголошення стану війни, та зобов`язати Президента України невідкладно (без невиправданих зволікань) внести до ВРУ подання про оголошення стану війни.
20. Повноваження глави держави на внесення до парламенту подання про оголошення стану війни передбачене пунктом 19 частини першої статті 106 Конституції України.
21. Тож предметом спору в цій справі є те, чи мала місце бездіяльність з боку глави держави, яка, на думку позивача, полягала в тому, що Президентом України не реалізовані надані йому в силу Конституції повноваження та спонукання до вчинення таких дій.
22. Автори окремої думки нагадують, що не вдаються до аналізу правомірності дій чи бездіяльності глави держави (зокрема, в контексті оголошення на території України стану війни / воєнного стану), а також не обговорюють питання ефективності звернення до суду з позовом про спонукання Президента України до реалізації наданих йому конституційних повноважень, водночас переконані, що через відсутність у чинному законодавстві загалом і в процесуальних кодексах, зокрема, обмежень щодо сфери судового контролю за бездіяльністю Президента України аспекти правомірності оскаржуваної бездіяльності та її потенційного негативного впливу на права і свободи позивача у цій справі повинні були досліджуватися у рішенні суду, ухваленому за наслідками розгляду позовної заяви по суті.
23. У цьому аспекті підлягають врахуванню положення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.
24. За змістом статті 6 Конвенції доступ до правосуддя є невід`ємним елементом права на справедливий суд, а відповідно до статті 13 Конвенції (право на ефективний засіб юридичного захисту) кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
25. Право на доступ до суду не є необмеженим, але такі обмеження повинні бути чітко регламентовані законом та переслідувати легітимну мету.
26. У контексті розглядуваної справи відмова у відкритті провадження за відсутності прямої чи опосередкованої вказівки закону про непідвідомчість такого спору суду, не може бути визнана обґрунтованою та передбачуваною, відповідно може тлумачитись як така, що перешкоджає позивачеві у реалізації наданого йому статтею 6 Конвенції права на справедливий суд.
27. Такий висновок ґрунтується ще й на тому, що вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, наведено в частині другій статті 19 КАС України, в якому не зазначено спорів громадян з Президентом України щодо реалізації відповідачем наданих йому конституційних повноважень.
28. У наведеній нормі права йдеться про те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України, але, залишаючи ухвалу суду першої інстанції без змін, Велика Палата Верховного Суду не обґрунтувала, в чому саме полягає потреба у перевірці оскаржуваної бездіяльності відповідача на предмет її відповідності Основному Закону України.
29. Автори окремої думки переконані, що хоча всі повноваження Президента України й визначені у Конституції України, проте питання їхньої реалізації не завжди потребує залучення повноважень Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення Основного Закону України.
30. Так, адміністративний суд не позбавлений компетенції оцінити вплив бездіяльності відповідача на права та інтереси конкретної особи без дослідження питання дотримання конституційної процедури реалізації відповідних повноважень.
31. Підсумовуючи, автори окремої думки зазначають, що, відмовивши позивачу в цій справі у доступі до суду, Велика Палата Верховного Суду лише посилалася на те, що у судовому порядку можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність Президента України, які прийнято/вчинено/ допущено у правовідносинах, у яких Президент України реалізує свої владні (управлінські) функції/повноваження, не сформулювавши висновок про те, які ж це конкретні сфери діяльності глави держави, чим не усунула правову невизначеність у питанні забезпечення доступу до суду у справах, пов`язаних з оскарженням правових актів, дій чи бездіяльності Президента України.
32. Про існування іншої судової практики свідчить і те, що цього ж дня (02 жовтня 2025 року) Велика Палата Верховного Суду розглянула іншу справу з позовними вимогами до Президента України.
33. Так, у справі № 990/81/25 про визнання протиправними дій Президента України щодо відмови у видачі указу на виконання Конституції, законів України та Конвенції Велика Палата Верховного Суду залишила без змін рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2025 року, яким у задоволенні позову відмовлено.
34. У згаданій справі Велика Палата Верховного Суду зазначила, що позивач оскаржує бездіяльність Президента України як суб`єкта владних повноважень і просить суд зобов`язати відповідача вчинити дії, спрямовані на усунення порушень прав позивача, які, на його переконання, Президент України зобов`язаний вчинити як гарант додержання Конституції України. Відповідно вимоги позивача стосуються забезпечення судового перегляду рішень у цивільній справі, водночас визначені позивачем фактичні підстави позову підтверджують наявність публічно-правового спору, який підлягає вирішенню адміністративним судом, зокрема, в частині обсягу повноважень Президента України в процесі сприяння захисту прав і свобод громадян.
35. А отже, на наше переконання, Велика Палата Верховного Суду мала постановити ухвалу про задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 та скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2025 року з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду та вирішення наявного у цій справі публічно-правового спору по суті.
Судді: О. В. Ступак