Справа № 9901/284/21
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2025-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа № 9901/284/21
адміністративне провадження № П/9901/284/21
судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Яковенка М. М. щодо рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 жовтня 2025 року у адміністративній справі № 9901/284/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, про визнання протиправним та скасування в частині Указу Президента України,
Короткий виклад обставин справи
Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені Кабінетом Міністрів України. Застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1 та юридичних осіб згідно з додатком 2.

Доручено Кабінету Міністрів України разом зі Службою безпеки України та Національним банком України забезпечити реалізацію і моніторинг ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених пунктом 2 цього рішення. Міністерству закордонних справ України поінформувати компетентні органи Європейського Союзу, Сполучених Штатів Америки та інших держав про застосування санкцій і порушити перед ними питання про запровадження аналогічних обмежувальних заходів.

Відповідно до додатків 1 та 2 до вказаного рішення персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) застосовано до 312 фізичних осіб (серед яких і ОСОБА_1 , пункт 311 Додатку № 1) та 103 юридичних осіб.

Згідно з пунктом 311 Додатку № 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 червня 2021 року стосовно ОСОБА_1 ОСОБА_1, уродженця Чеченської Республіки, громадянин Російської Федерації безстроково застосовано санкції у вигляді:

1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;

2) обмеження торговельних операцій; 3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; 4) запобігання виведенню капіталів за межі України; 5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 6) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; 7) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 8) відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України;

9) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (відмова в оформленні посвідки на тимчасове проживання, скасування посвідки на тимчасове проживання; відмова у наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання; відмова в продовженні строку перебування в Україні; відмова у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту; відмова в прийнятті заяви про набуття/прийняття до громадянства України та її задоволенні; скасування рішень про прийняття до громадянства; примусове видворення за межі України).

Указом Президента України від 24 червня 2021 року № 265/2021 (надалі - Указ) рішення РНБО від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» введено в дію (надалі - Рішення РНБО).

Вважаючи такий Указ відповідача в частині введення в дію пункту 311 Додатку № 1 до рішення РНБО від 18 червня 2021 року щодо застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що уведенні оскаржуваним Указом санкції, не відповідають положенням Конституції України та невиправдано порушують його конституційні права та свободи. Зокрема наголошувалось на відсутності передбачених Законом України «Про санкції» підстав та належного обґрунтування застосування відносно ОСОБА_1 наведених персональних заходів (санкцій).

Окремо позивач наголошував на протиправності застосування щодо нього санкцій безстроково. На переконання позивача, застосування «безстрокових» персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо нього суперечить нормам частини п`ятої статті 5 Закону України «Про санкції». Більше того вказує, що Законом України «Про санкції» не визначено спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) які можуть застосовуватися «безстроково». Вказаним законом чітко визначено, що застосування санкцій повинно містити «строк», що передбачає початок та кінець такого строку.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 09 жовтня 2025 року в задоволенні позову відмовив.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог Суд, здійснивши правову оцінку положень Конституції України, Закону України «Про санкції» від 14 серпня 2014 року № 1644-VII (далі - Закон № 1644-VII, спеціальний закон [тут і далі - в редакції, чинній на час спірних правовідносин], Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», дійшов висновку про те, що оскаржуваний Указ Президента України від 24 червня 2021 року № 265/2021 в частині, прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому колегія суддів констатувала, що, запровадження обмежувальних заходів (санкцій) на невизначений строк (безстроково) відповідало положенням статті 5 Закону України «Про санкції» та такий строк може бути необмежений у часі, тобто не мати дати завершення. У разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування, орган, що прийняв відповідне рішення, ухвалює рішення про скасування санкцій.

За наслідками розгляду справи, з висновками та мотивами Суду про відмову у задоволенні позову не можу цілком погодитися, у зв`язку з чим, в порядку частини третьої статті 34 КАС України, вважаю за необхідне викласти окрему думку щодо рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 жовтня 2025 року в адміністративній справі № 9901/284/21.

Підстави і мотиви для викладення окремої думки.

В межах цієї справи з огляду на підстави звернення з позовом до суду та предмет позовних вимог не є спірним питанням щодо належного моніторингу забезпечення виконання належними органами або реалізації ефективності застосованих до позивача санкцій після їх введення спірним Указом Президента, тому оцінка таким обставинам не надавалася та дослідженню не підлягала.

Основним спірним питанням є надання належної правової оцінки Указу Президента України від 24 червня 2021 року № 265/2021, як індивідуальному рішенню (акту) суб`єкта владних повноважень станом на момент його прийняття на предмет його законності та правомірності.

За змістом статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України, з пункту 1 частини першої якої вбачається, що Президент забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.

Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України (пункт 31 частини першої статті 106 Конституції України).

Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента України, його повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.

Відповідно до частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Компетенція та функції РНБО визначаються Конституцією України та законом.

Відповідно до статті 107 Конституції України РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.

Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

Виходячи з таких положень Основного Закону України та, зокрема, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, прийнято Закон України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції».

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначає стаття 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності указів і розпоряджень Президента України.

Зміст наведених норм свідчить про те, що суд має достатньо підстав, визначених законодавством, щодо можливості здійснення судового контролю та перевірки під час розгляду справи не лише питання додержання процедури прийняття Указу Президента щодо введення в дію рішення РНБО про застосування санкцій. В межах спірних правовідносин Суд не обмежений перевіркою на предмет законності прийнятого суб`єктом владних повноважень рішення, а саме Указу Президента лише з питань дотримання процесу - процедури його ухвалення чи наявністю виключної дискреції.

Не виключається, що рішення суб`єкта владних повноважень може бути ухвалене з дотриманням процедури його прийняття, в той же час, воно може цілком суперечити та не відповідати вимогам Конституції України, законів, іншим нормативно правовим актам, а тому вважати, що суд повинен обмежуватися перевіркою такого рішення виключно з процедурних питань, є некоректним та суперечить частині 2 статті 2 КАС України.

Дискреційні повноваження Президента України на предмет введення в дію Указом рішення РНБО не можна вважати цілком обмеженими, і стороною відповідача не заперечувалась можливість ухвалення рішення щодо введення в дію санкцій (або їх не застосування) на власний розсуд.

У Президента України не має встановлених Конституцією та законами України абсолютних повноважень (дискреції) на прийняття указів, які не відповідають вимогам законодавства і якщо такі акти є протиправними, то відсутня законодавча можливість або обов`язок на їх ухвалення. Тобто, якщо рішення РНБО не відповідатиме вимогам законодавства та утримуватиме в собі елементи протиправності, то Президент України не має правової можливості на введення такого рішення в дію, у противному випадку такий акт президента так само не можна бути вважати правомірним.

Разом з тим, вважаю, що запроваджені оскаржуваним Указом Президента України обмежувальні заходи (санкції) не могли застосовуватися відносно позивача на невизначений строк (безстроково), з огляду на наступне.

Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Що стосується базису безпосередньо «санкційної політики» держави загалом (правової основи, підстав, мети та порядку застосування, скасування та внесення змін до спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів [далі - санкцій], то він регламентований Законом України «Про санкції» від 14 серпня 2014 року № 1644-VII.

Так, відповідно до преамбули цього Закону:

Верховна Рада України,

виходячи з положень Конституції України, Декларації про державний суверенітет України та загальновизнаних міжнародних норм і правил,

констатуючи, що пріоритетами національних інтересів України є, зокрема, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, захист державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності державних кордонів, недопущення втручання у внутрішні справи України, розвиток рівноправних взаємовигідних відносин з іншими державами світу в інтересах України,

заявляючи, що пряме або опосередковане втручання у внутрішні і зовнішні справи України під будь-яким приводом є неприпустимим,

усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, прийняла такий Закон.

Так, у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII визначено коло суб`єктів, стосовно до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.

Цими суб`єктами є: - іноземні держави; - іноземні юридичні особи; - юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента; - іноземці; - особи без громадянства; суб`єкти, які здійснюють терористичну діяльність.

За приписами пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

Статтею 4 Закону 1644-VII наведений перелік видів санкцій, які можуть бути застосовані до певного кола осіб за наявності на те підстав.

Так, видами санкцій згідно з цим Законом є:

1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;

2) обмеження торговельних операцій; 3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; 4) запобігання виведенню капіталів за межі України; 5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 8) заборона користування радіочастотним ресурсом України; 9) обмеження або припинення надання телекомунікаційних послуг і використання телекомунікаційних мереж загального користування; 10) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб-резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом; 11) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; 12) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; 13) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; 14) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 15) заборона здійснення Національним банком України реєстрації учасника міжнародної платіжної системи, платіжною організацією якої є резидент іноземної держави; 16) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; 17) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; 18) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; 19) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; 20) припинення культурних обмінів, наукового співробітництва, освітніх та спортивних контактів, розважальних програм з іноземними державами та іноземними юридичними особами; 21) відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України; 22) припинення дії міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України; 23) анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод; 24) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення; 25) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

Згідно частини п`ятої статті 5 Закону № 1644-VII рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.

Літеральний (буквальний) та семантичний аналіз наведеної правової норми, дає підстави стверджувати, що вимоги положення цього Закону в чіткій та беззаперечній формі вказують на те, що рішення про застосування санкцій носить тимчасовий характер, повинно містити строк (термін), протягом якого можуть діяти застосовані обмеження (санкції).

Якщо початком застосування санкцій в залежності від наведених у частині другій та третій статті 5 Закону № 1644-УІІ обставин, є введення в дію указом Президента України прийнятого рішення Радою національної безпеки та оборони України, то кінцевий строк застосування санкцій повинен бути зазначений у самому рішенні РНБО, і це є прямою вимогою Закону. Після спливу встановленого строку, дія застосованих санкцій припиняється.

Доводи сторони відповідача та третьої особи, що безстрокове застосування санкцій, слід вважати як певний вид строку, є безпідставним.

Дійсно можна вважати, що безстроковість та строковість є різновидом розуміння в широкому сенсі поняття строку, але в цьому конкретному випадку та виходячи з правового змісту Закону № 1644-VII, безстроковість не можна розуміти в такому широкому сенсі.

Строковість застосування розуміється період протягом якого можуть діяти санкції і повинні припинити свою дію після закінчення визначеного терміну, тобто мають певні обмеження у часі та носять тимчасовий характер, що є відмінним від безстрокового застосування, який не має конкретної дати закінчення дії, виконується без обмеження в часі та не має кінцевого терміну.

При цьому, відповідно до частин 4, 6, 7 статті 5 Закону № 1644-УІІ за наявності на те підстав, дії санкцій можуть бути припиненні, внесенні зміни до них чи скасовані до закінчення визначеного конкретного строку їх застосування.

Зокрема, додатково на підтвердження моєї позиції щодо неможливості застосування до позивача санкцій безстроково, свідчить правовий зміст положень статті 4 Закону.

Як приклад, не може бути застосовано безстроково санкція до такого виду, як то передбачено пунктом 1 статті 4 Закону, а саме блокування активів, що є тільки тимчасовим обмеженням права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном, тобто блокування активів може бути виключно тимчасовим, а не безкінечним.

Рішення РНБО від 18 червня 2021 року яке введено в дію спірним Указом Президента України від 24 червня 2021 року № 265/2021 утримує в собі логічну невідповідність та повну суперечливість змісту положенню цього пункту Закону № 1644-VІІ, оскільки блокування активів, як один з видів санкцій, є явищем тимчасовим, обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном повинно бути обмежено певними часовими рамками і таке обмеження є безумовним, тобто має початок дії (видання Указу про введення в дію рішення РНБО) та повинно мати його завершення через певний строк.

Якщо Законом передбачено, що блокування активів, є тимчасовим обмеженням права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном, то воно не може бути безстроковим (довічним, назавжди та навіки вічним) в апріорі.

Застосування до позивача санкції безстроково шляхом прийняття рішення РНБО, яке вводиться в дію Указом Президента України цілком суперечить наведеним вимогам Закону.

Виключенням із правила щодо встановлення певного строку дії санкцій, є випадки застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.

Це слідує зі змісту пункту 24 статті 4 Закону № 1644-УІІ, а саме позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення. Зокрема, не залежно від тимчасового застосування санкцій та визначення строку їх дії, позбавлення державних нагород, інших форм відзначення припиняються з моментом набуття чинності відповідного рішення РНБО введеного в дію указом Президента України, а поновлення у таких правах відбувається у порядку, встановленого відповідним законодавством.

Як приклад (не зважаючи на різницю прийняття у часі спірного указу та внесення змін до закону) можна навести положення пункту 2 частини 1, 3, 4 статті 16 Закону України «Про державні нагороди України» в редакції Закону № 4074-IX від 20 листопада 2024 року - позбавлення державних нагород може бути здійснено: п. 2) за рішенням Ради національної безпеки і оборони України про застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), введеним в дію указом Президента України, яким до особи, нагородженої державною нагородою, застосовано санкцію у виді позбавлення державної нагороди України.

Датою, з якої особа позбавляється державних нагород у випадку, передбаченому пунктом 2 частини першої цієї статті, є дата набрання чинності указом Президента України, яким введено в дію відповідне рішення Ради національної безпеки і оборони України про застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

Особа, позбавлена державної нагороди, а також члени сім`ї такої особи втрачають право на всі права і пільги, що були отримані особою, яка позбавлена державної нагороди України.

Поновлення у правах на державні нагороди осіб, які були позбавлені цих нагород, здійснює Президент України у випадках, передбачених законом (стаття 17 Закону України «Про державні нагороди України»).

На підтвердження вищенаведеної правової позиції щодо правозастосування статті 5 Закону № 1644-VII, в частині строку застосування санкцій, звертаю увагу на висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних санкцій та інших обмежувальних заходів (санкцій)» від 29 червня 2021 року.

Зокрема, у додатку до Чек - листа № 3 Оцінки відповідності проєкту розпорядження вимогам нормопроєктувальної техніки (обґрунтування зазначених відповідностей (неузгодженостей) зазначено про те, що у пункті 1 проєкту розпорядження, зокрема, запропоновано внести невідкладно на розгляд РНБО пропозиції щодо безстрокового застосування персональних ……санкцій до фізичних осіб за переліком згідно з додатком.

Обґрунтовуючи невідповідність зазначається про необхідність врахувати положення частини 5 статі 5 Закону № 1644-VII та абзацу 2 пункту 4 Порядку, згідно з якими рішення щодо застосування санкцій та проєкт рішення КМ України про схвалення та внесення на розгляду РНБО пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій повинні містити інформацію про строк (строки) застосування санкцій, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосуватися тимчасово. Крім того, слід врахувати, що відповідно до абз. 10 пункту 4 Порядку відповідний проєкт рішення КМ України повинен містити запропоновані строки внесення питання на розгляд РНБО. При цьому, відповідно до частини 1 статті 251, частини 1 статті 252 ЦК України строком є певний період у часі, зі спливом якого пов`язана дія чи подія, яка має юридичне значення. Строк визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами.

Було запропоновано проєкт розпорядження доопрацювати з урахуванням зазначеного в частині визначення строків застосування відповідних санкцій та строку винесення питання на розгляд РНБО.

Додатково хочеться звернути увагу на те, що застосування санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» насамперед обумовлено потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

Застосування санкцій носить превентивний характер та може застосовуватися до визначеного кола осіб при існуванні та виявлені компетентними органами відповідних загроз, за наявності на то визначених положеннями Закону підстав, як до порушення кримінального провадження, початку досудового розслідування, так і після, або може існувати паралельно від цього.

Згідно пропозицій Уряду, які містяться в розпорядженні Кабінету Міністрів України від 18 червня 2021 року № 663-з «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», що є відкритою інформацією підставами для застосування санкцій, в частині яка стосується позивача, зазначено діяльність особи, яка перебуває у статусі суб`єкта підвищеного злочинного впливу, що створює реальну та потенційну загрозу національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, правам і свободам людини і громадянина, інтересам суспільства та держави, призводять до експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

У своїх поясненнях КМ України зазначає, що санкції застосовано до позивача, як до особи, яка перебуває у статусі суб`єкта підвищеного злочинного впливу.

З посиланням на приписи статей 255, 255-1 Кримінального кодексу України (далі - КК України) Кабінет Міністрів України зазначає, що КК України містить перелік протиправних дій особи (об`єктивну сторону), яка перебуває у статусі суб`єкта підвищеного злочинного впливу, вчинення яких передбачає кримінальну відповідальність. При цьому, встановлення фактів на підтвердження вчинення зазначених дій здійснюється виключно в рамках кримінального провадження.

Водночас, здійснення злочинного впливу і координація злочинної діяльності інших осіб (тобто вчинення дій, які дають підстави відносити особу до категорії особи, яка перебуває у статусі суб`єкта підвищеного злочинного впливу), без вчинення особою таких, передбачених статтями 255, 255-1 КК України дій, як створення, керівництво, участь в злочинній організації або злочинній спільноті, встановлення або поширення в суспільстві злочинного впливу, не передбачає кримінального переслідування, та відповідного вироку суду для твердження про протиправну поведінку особи.

Проте, відсутність ознак кримінальних правопорушень, вчинення яких передбачає кримінальну відповідальність, не зменшує суспільну небезпеку від діяльності зазначеної категорії осіб, на яку було вказано Міністерством внутрішніх справ України - головним розпорядником Розпорядження КМУ в пояснювальній записці до проекту зазначеного Розпорядження.

В свою чергу, Кабінет Міністрів України, в межах реалізації певної дискреції, погодився з наявністю суспільної небезпеки зазначеної категорії осіб, та з визначеною Законом України «Про санкції» метою захисту національної безпеки, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави, ініціював перед РНБО застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, зокрема до позивача.

Виходячи з описаних доводів третьої особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору в діях ОСОБА_1 як особи, яка перебуває у статусі суб`єкта підвищеного злочинного впливу, вбачається ознаки вчинення певних дій, за які така особа могла б бути притягнута до відповідальності за статтями 255 (Створення, керівництво злочинною спільнотою або злочинною організацією, а також участь у ній), 255-1 (Встановлення або поширення злочинного впливу) Кримінального кодексу України.

Водночас, з огляду на положення наведених статей 255, 255-1 Кримінального кодексу України та близьке порівняння до інкримінованих позивачу дій, за які застосовані санкції вбачається, що (якщо припустити), що ОСОБА_1 вчинить кримінальне каране діяння передбачене наведеними статтями 255 та/або 255-1 КК України, то йому може бути призначене покарання на певний (різний) «від…...до» строк, що зазначені у санкціях цих статей. При цьому, у жодному випадку відсутня санкція, яка б передбачала призначення покарання за такі дії у вигляді позбавлення волі довічно (безстроково).

Тому положення Закону № 1644-VIІ так само не допускають та не встановлюють застосування до певних осіб за наявності підстав, передбачених у статті 3 цього Закону санкцій безстроково (довічно).

Обмеження застосування санкцій певним періодом їх дії, як тимчасовий захід, за належного обґрунтування застосування такого строку відповідає принципам обґрунтованості та пропорційності, наведених у пунктах 3 та 8 статті 2 КАС України.

Слід звернути увагу, що Законом № 1644-VII задекларовано принципи законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3) та відповідні принципи та норми міжнародного права (стаття 2), які насамперед пред`являють до закону вимоги якості та передбачуваності.

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Розширене тлумачення наведених законодавчих приписів у спосіб, що уможливлює поширення його дії на відповідних осіб, без встановлення межі строків застосування санкцій, суперечить статтям 3, 6, 8 та частині другій статті 19 Конституції України. Таке тлумачення не відповідає завданню адміністративного судочинства, принципам правової визначеності та верховенства права (частині другій статті 2, частинам першій, другій статті 6 КАС України), призводить до неоднакового правозастосування (залежно від тлумачення) та не є необхідним запобіжником («загороджувальним засобом») від сваволі в розумінні практики Європейського суду з прав людини.

При цьому, досліджуючи ключові питання правозастосування - дії закону у часі, просторі та за колом осіб, суд повинен виходити з прямих приписів самого закону, а не вдаватися до нормотворення через тлумачення.

Ні сторона відповідача, ні треті особи не навели належного обґрунтування мотивів щодо необхідності застосування до позивача санкцій саме на невизначений строк (безстроково). Посилання на положення статті 5 Закону № 1644-VII, яка на їх думку надавала таку правову можливість є цілком помилковим. Самостійне відшукування Судом мотивів необхідності застосування відносно позивача санкцій безстроково, їх обґрунтованості та виправдання буде безпідставним та таким, що суперечить завданням та основним засадам адміністративного судочинства.

Тому РНБО не мало права приймати рішення в частині застосування санкцій до позивача безстроково, без визначення кінцевого часу (періоду) застосування, а Президент України відповідно не мав законних на то підстав для введення такого рішення в дію.

Вважаю, що запровадження обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 на невизначений строк (безстроково) не відповідало положенням статті 4, 5 Закону України «Про санкції», а у відповідача був «вільний розсуд» за наявності суперечності рішення РНБО вимогам Конституції України, законам не вводити своїм Указом в дію таке рішення.

Дійсно відповідно до статті 5 Закону існує процедура у передбачених випадках та за певних умов скасування застосованих раніше санкцій, в той же час це не нівелює основного питання та не виправдовує можливість застосування санкцій не у відповідності до вимог Закону.

Отже, підсумовуючи наведене, дотримуюсь думки, що правових підстав для застосування санкцій, передбачених Законом України «Про санкції», відносно ОСОБА_1 безстроково не було, а тому Указ Президента України від 24 червня 2021 року № 265/2021 яким введено в дію рішення РНБО від 18 червня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» щодо застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) не можна вважати в цілому таким, що прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суддя М. М. Яковенко