Справа № 640/23545/21
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2025-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2025 року

м. Київ

справа № 640/23545/21

адміністративне провадження № К/990/48128/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Загороднюка А.Г.,

суддів: Желєзного І.В., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року (колегія у складі суддів Кушнової А.О., Дудіна С.О., Щавінського В.Р.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2024 року (колегія у складі суддів Грибан І.О., Ключковича В.Ю., Парінова А.Б.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Служби безпеки України про визнання протиправним і нечинним нормативно-правового акту в частині,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними та нечинними пункти 53, 54, 56 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року №939 (далі - Порядок).

Доводи позивача зводяться головним чином до того, що позаяк оспорюваними пунктами Порядку організації та забезпечення режиму секретності визначено обов`язок громадян щодо подання заяв та документів для отримання допуску до державної таємниці, то постанова Кабінету Міністрів України, якою затверджено цей Порядок, мала бути офіційно опублікована відповідно до вимог законодавства, як власне і оскаржувані норми, проте їх до відома населення не доведено, що зумовлює протиправність і нечинність оспорюваних пунктів.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року, яке залишив без змін Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 жовтня 2024 року, у задоволенні позову відмовлено.

Суди попередніх інстанцій мотивували свої висновки тим, що не здійснення офіційного опублікування в загальному порядку оскаржуваних норм Порядку, не має наслідком їх нечинності та протиправності, оскільки Служба безпеки України, як розробник проєкту, присвоїла цьому Порядку гриф обмеження доступу «для службового користування», що суди вважали виправданим з урахуванням мети його прийняття, до того ж, вказані норми обмежені в застосуванні, не мають загального значення для широкого кола осіб або для суспільства загалом, натомість лише уточнюють та конкретизують порядок взаємодії зі Службою безпеки України у процесі надання допуску до державної таємниці і потреба в дотриманні встановлених спірними пунктами правил стосується лише осіб, які ініціювали отримання такого доступу, водночас такі не покладають на громадян додаткових обов`язків та не суперечать частині сьомій статті 22 Закону України від 21 січня 1994 року №3855-XII «Про державну таємницю» (далі - Закон №3855-XII) як і іншим названим позивачем нормативно-правовим актам. Із цих міркувань суди вважали, що оскільки постанова Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року №939 не є актом загального значення, то її оприлюднення може здійснюватися шляхом безпосереднього доведення до відома обмеженого кола заінтересованих осіб, у порядку, визначеному пунктом 7 Указу Президента України від 10 червня 1997 року №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» (далі - Указ №503/97). Крім цього, суди попередніх інстанцій зауважили, що під час вирішення питання про надання позивачеві допуску до державної таємниці зміст оспорюваних ним вимог Порядку було доведено до його відома, що вказує на відсутність підстав для висновку про порушення принципу правової визначеності.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2024 року й ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Підставою касаційного оскарження судового рішення зазначив пункт 3 частини четвертої статті Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Стверджує, що суди попередніх інстанцій не правильно застосували (не застосували) норму статті 57 Конституції України і наразі відсутній висновок Верховного Суду з питання її застосування у подібних правовідносинах. Вказаною нормою Основного Закону передбачено обов`язковість доведення до відома населення законів та інших нормативно-правових актів, що визначають права і обов`язки громадян, а також нечинність таких законів і нормативно-правових актів, якщо їх не доведено до відома населення у порядку, встановленому законом. За позицією скаржника, в розглядуваному випадку має місце ситуація, коли орган виконавчої влади усупереч закону встановив у підзаконному нормативно-правовому акті для невизначеного кола осіб додаткові, не передбачені профільним Законом №3855-XII обов`язки, і, присвоївши такому нормативно-правовому акту гриф обмеження доступу «для службового користування», що виключає необхідність його оприлюднення в установленому законом порядку, вимагає від громадян виконання обов`язків, визначених цими фактично не чинними нормативно-правовими актами, чим порушує принцип верховенства права в розрізі правової визначеності та якості законодавства України.

Скаржник зазначає, що у межах цього спору не порушує питання щодо обов`язковості офіційного оприлюднення Порядку і постанови Уряду, якою його затверджено, загалом, а також не ставить під сумнів доцільність присвоєння йому грифу обмеження доступу «для службового користування», натомість визначальним є те, що в згаданому Порядку містяться норми, яких у ньому бути не повинно (ідеться про норми, присвячені, зокрема, порядку надання, переоформлення та скасування громадянам допуску до державної таємниці), що встановлюють для невизначеного кола осіб не передбачені Законом №3855-XII обов`язки та які, відповідно до статті 57 Конституції України, мають бути оприлюднені.

Позиція інших учасників справи

Кабінет Міністрів України та Служба безпеки України подали відзиви на касаційну скаргу позивача, у яких заперечили проти наведених у ній доводів та просили залишити оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Відповідач у своєму відзиві зазначив, що питання невідповідності постанови Уряду положенням Конституції України може бути вирішене виключно Конституційним Судом України. Водночас постанову від 18 грудня 2013 року №939 Кабінет Міністрів України прийняв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, зокрема, на виконання вимог Закону №3855-XII. Затверджений цією постановою Порядок визначає механізм реалізації спеціальних заходів для забезпечення захисту державної таємниці, що є частиною державної політики національної безпеки. Ураховуючи специфіку регулювання, згаданий Порядок не встановлює і не змінює права чи обов`язки громадян у контексті загального правового порядку. Його зміст спрямований на організацію роботи з документами, що містять відомості, які становлять державну таємницю, і реалізується винятково в межах суб`єктів, які здійснюють діяльність, пов`язану з державною таємницею. А тому, зазначений Порядок відповідає вимогам Закону №3855-XII і є актом, що визначає внутрішньоорганізаційні питання діяльності суб`єктів, які працюють із секретними матеріалами. Отже, він не є таким, що визначає права чи обов`язки громадян у значенні статті 57 Конституції України, водночас присвоєння цьому Порядку грифу «для службового користування» та його неоприлюднення є обґрунтованим заходом для забезпечення захисту державної безпеки та повністю відповідає вимогам чинного законодавства України. У решті наведені відповідачем мотиви засвідчують його згоду з висновками судів попередніх інстанцій.

Служба безпеки України у відзиві на касаційну скаргу зазначила, що позивач хибно вважає допуск до державної таємниці «правом». Вказує, що допуск до державної таємниці не належить до такої юридичної категорії, як «права громадян», а є довірою держави, висловленою (наданою) конкретній фізичний особі на провадження діяльності з певною важливою інформацією, що охороняється державою. Отримати допуск до державної таємниці може не будь-яка фізична особа. Обов`язки та обмеження, що передбачені для громадянина, якому надано допуск до державної таємниці, прямо випливають з наданого йому допуску. Тобто громадянин сам зацікавлений в отриманні допуску до державної таємниці і добровільно бере на себе відповідні обов`язки, зобов`язання та обмеження. При цьому особа, що має допуск до державної таємниці, має право від нього вільно відмовитись. Отже, правовідносини у сфері регулювання обов`язків та обмежень, що накладаються на громадян - секретоносіїв, не є тотожними правовідносинам у сфері регулювання загальних прав та обов`язків громадян, про які йдеться у Конституції та законах України.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2024 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2024 року в цій справі залишено без руху та надано скаржнику десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги шляхом надання до суду касаційної інстанції: уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини четвертої статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених пунктом 4 частини другої статті 330 КАС України, а також надання копій уточненої касаційної скарги у відповідності до кількості учасників справи.

26 грудня 2024 року на виконання вимог цієї ухвали від позивача надійшла уточнена касаційна скарга та клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження.

Ухвалою Верховного Суду від 09 січня 2025 року визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2024 року в цій справі та відкрито касаційне провадження за поданою позивачем касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду від 09 жовтня 2025 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Кабінетом Міністром України прийнято постанову від 18 грудня 2013 року №939 «Про затвердження Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України».

Зазначеній постанові присвоєно гриф обмеження доступу «Для службового користування».

Пунктами 53, 54, 56 вказаного Порядку передбачено таке.

Згідно з пунктом 53 Порядку, якщо потреба громадянина у доступі до відомостей, що становлять державну таємницю, не пов`язана з місцем його основної роботи, служби або навчання, питання про надання допуску та доступу до державної таємниці розглядається керівником підприємства, установи, організації за місцем провадження громадянином діяльності, пов`язаної з державною таємницею, який без урахуванням номенклатури посад згідно з Законом України «Про державну таємницю» та цим Порядком, за погодженням відповідного органу СБУ визначає потребу громадянина в роботі із секретною інформацією та форму допуску до державної таємниці на підставі письмової вмотивованої заяви цього громадянина та подання РСО підприємства, установи, організації, де громадянин буде провадити діяльність, пов`язану з державною таємницею.

Для погодження питання щодо надання допуску до державної таємниці керівник підприємства, установи, організації за місцем провадження громадянином діяльності, пов`язаної з державною таємницею, надсилає органу СБУ письмове клопотання та документи, необхідні для прийняття рішення щодо надання доступу громадянину до інформації з відповідним ступенем секретності.

Після здійснення органом СБУ погодження підприємство, установа, організація за місцем провадження громадянином діяльності, пов`язаної з державною таємницею, подає органу СБУ документи, передбачені пунктом 56 цього Порядку, із зазначенням у вмотивованому запиті відомостей щодо такого погодження та додаткової інформації, яка міститься у заяві та поданні, зазначених в абзаці першому цього пункту.

У такому разі облікова картка, зазначена у підпункті 4 пункту 56 цього Порядку, і зобов`язання громадянина щодо збереження державної таємниці зберігаються в РСО підприємства, установи, організації за місцем провадження ним діяльності, пов`язаної з державною таємницею.

У разі необхідності надання громадянину допуску та доступу до відомостей вищого ступеня секретності, ніж передбачено раніше наданим йому допуском до державної таємниці, не за місцем його основної роботи, служби або навчання підприємством, установою, організацією за місцем провадження громадянином діяльності, пов`язаної з державною таємницею з вищою формою допуску, відповідно до вимог пункту 56 цього Порядку оформляються документи і разом з витребуваною за місцем його основної роботи обліковою карткою, визначеною у підпункті 4 пункту 56 цього Порядку, подаються органу СБУ. При цьому в обґрунтованому запиті зазначається необхідна додаткова інформація.

Після отримання від органу СБУ повідомлення про надання громадянину допуску до державної таємниці вищого ступеня підприємство, установа, організація за місцем провадження ним діяльності, пов`язаної з державною таємницею, надає йому доступ до державної таємниці вищого ступеня секретності та надсилає облікову картку, зазначену у підпункті 4 пункту 56 цього Порядку, із записом про таке надання до підприємства, установи, організації за основним місцем його роботи.

За змістом пункту 54 Порядку перелік питань, на які пропонується надати відповідь для оформлення допуску до державної таємниці (далі - перелік) за формою згідно з додатком 5, РСО підприємства, установи, організації надається громадянину після доведення йому правил надання відповідей на визначені у цьому переліку питання, можливих наслідків повідомлення недостовірних відомостей про себе, а також отримання письмової згоди на проведення перевірки та обробку його персональних даних у зв`язку з допуском до державної таємниці (далі - правила надання відповідей) за формою згідно з додатком 7.

Під час оформлення документів у зв`язку з наданням допуску до державної таємниці громадянин:

письмово дає відповіді на питання, визначені у переліку, та підписує кожний його аркуш;

подає дві кольорові фотокартки розміром 3,5 х 4,5 сантиметра, що відповідають його віку на час оформлення такого допуску;

бере на себе письмове зобов`язання громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці, що складається за формою згідно з додатком 9, і передбачає його письмову згоду на визначені законом обмеження прав у зв`язку з допуском до державної таємниці та підтвердження того, що він ознайомлений стосовно відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері охорони державної таємниці.

Перелік з відповідями на визначені у ньому питання підписується працівниками РСО та підрозділу кадрового забезпечення підприємства, установи, організації і скріплюється печаткою РСО або печаткою підприємства, установи, організації.

Згідно з пунктом 56 Порядку для розгляду питання про надання або переоформлення громадянинові допуску до державної таємниці та проведення його перевірки у зв`язку з таким допуском РСО підприємства, установи, організації подає органу СБУ:

1) підписаний керівником підприємства, установи, організації вмотивований запит, у якому:

визначається необхідність надання громадянину допуску до державної таємниці з посиланням на відповідні пункту цього Порядку та порядковий номер у номенклатурі посад, а також форми допуску та кількість працівників, яким за цим порядковим номером у номенклатурі посад передбачено надання допуску до державної таємниці і вже надано такий допуск (крім випадків, передбачених абзацами третім - п`ятим пункту 52 і пунктом 53 цього Порядку);

викладається отримана під час співбесіди з громадянином попередня інформація, що може мати значення для прийняття рішення про надання йому допуску до державної таємниці;

зазначаються відомості, що підтверджують відсутність у громадянина психічних розладів, які можуть завдати шкоди охороні державної таємниці, згідно з переліком, затвердженим МОЗ та СБУ, з посиланням на документ, виданий спеціалізованим медичним закладом про проходження відповідного психіатричного огляду;

2) правила надання відповідей, складені на одному аркуші розміром 210 х 297 міліметрів та підписані громадянином, з його фотокарткою, які засвідчуються підписом працівника РСО, скріпленим печаткою РСО або підприємства, установи, організації;

3) засвідчений в установленому порядку перелік з відповідями громадянина на визначені у цьому переліку питання;

4) облікову картку громадянина про надання допуску та доступу до державної таємниці, складену за формою згідно з додатком 6 (далі - облікова картка), яка виготовляється з цупкого паперу розміром 210 х 297 міліметрів та реєструється у журналі реєстрації облікових карток громадян про надання допуску та доступу до державної таємниці, який ведеться за формою згідно з додатком 10, та попередні облікові картки, які містять дані про раніше надані (скасовані) йому такі допуски. На зворотному боці облікової картки друкарським способом зазначається прізвище, ім`я та по батькові громадянина, форма допуску до державної таємниці, які передбачається надати;

5) картку результатів перевірки громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці, складену за формою згідно з додатком 8, яка виготовляється з цупкого паперу розміром 105 х 148 міліметрів та реєструється у журналі реєстрації карток результатів перевірки громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці, який ведеться за формою згідно з додатком 11.

Облікова картка та картка результатів перевірки громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці заповнюються друкарським способом працівником РСО підприємства, установи, організації, що подає органу СБУ документи для оформлення громадянину допуску до державної таємниці.

У разі коли в обліковій картці не вистачає місця для подальшого внесення до неї даних про громадянина, заводиться нова облікова картка, яка реєструється за новим обліковим номером у журналі реєстрації облікових карток громадян про надання допуску до державної таємниці та зберігається разом з попередньою обліковою карткою. Зміни до облікових карток, які зберігаються в РСО підприємства, установи, організації, вносяться тільки працівниками РСО.

У журналі реєстрації облікових карток громадян про надання допуску до державної таємниці реєструються облікові картки, що оформлюються РСО, а також облікові картки, отримані за запитами з інших підприємств, установ, організації.

Гриф обмеження доступу зазначеним у цьому пункті документам надається відповідно до вимог законодавства.

Документи, які за змістом та формою не відповідають вимогам цього Порядку, пошкоджені або надіслані не за адресою, повертаються відправнику без опрацювання.

За вимогою органу СБУ підприємство, установа, організація додатково надає відповідні документи або їх засвідчені копії, необхідні для проведення перевірки громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці.

Судами встановлено, що Служба безпеки України погодила питання щодо надання позивачу як адвокату допуску до державної таємниці за формою 2 в рамках кримінального провадження №0000753 та запропонувала йому з`явитися з метою підготовки відповідних документів до Державного бюро розслідувань.

З метою з`ясування переліку документів, які потрібно надати, позивач звернувся до Державного бюро розслідувань із відповідним запитом від 27 липня 2021 року №21-610-0812, в якому просив також зазначити нормативно-правовий акт, де наведено перелік таких документів із зазначенням дати офіційного оприлюднення (публікації) цього нормативно-правового акту.

У відповідь Державне бюро розслідувань листом від 04 серпня 2021 року №10-14/1304 роз`яснило позивачеві зміст положень пунктів 54 та 56 Порядку та повідомило про потребу надання вказаних у цих нормах документів, а саме:

заповнений перелік питань, на які пропонується надати відповідь для оформлення допуску до державної таємниці та підписує кожний його аркуш(форма переліку визначена додатком 5 до Порядку, зразок додається);

дві кольорові фотокартки розміром 3,5 х 4,5 сантиметра, що відповідають його віку на час оформлення такого допуску;

письмове зобов`язання громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці, що складається за формою згідно з додатком 9 до Порядку (зразок додається);

документ, виданий спеціалізованим медичним закладом про проходження відповідного психіатричного огляду, що підтверджує відсутність у громадянина психічних розладів.

Також повідомлено, що цей Порядок офіційно не опубліковано, як такий, що не має загального значення чи нормативного характеру. З метою оформлення допуску до державної таємниці та надання доступу до матеріалів кримінального провадження №0000753, які містять відомості, що становлять державну таємницю, позивачу запропоновано надіслати документи або прибути до Управління режимно-секретної роботи та захисту інформації Державного бюро розслідувань для оформлення необхідних документів відповідно до вимог чинного законодавства у сфері охорони державної таємниці.

Тоді позивач звернувся до суду із цим позовом про визнання протиправними та нечинними пунктів 53, 54, 56 зазначеного Порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 57 Конституції України кожному гарантується право знати свої права і обов`язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Частиною другою статті 6 Закону України від 02 жовтня 1992 року №2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон №2657-XII) передбачено, що право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Статтею 20 цього ж Закону визначено, що за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

За частинами першою, третьою статті 21 Закону №2657-XII інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація. Порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами.

Згідно зі статтею 1 Закону України від 13 січня 2011 року №2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Відповідно до частин першої, другої статті 6 Закону №2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Суспільні відносини, пов`язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захисту національної безпеки України регулює Закон №3855-XII.

У статті 1 Закону №3855-XII визначено, що:

державна таємниця (далі також - секретна інформація) - вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою;

допуск до державної таємниці - оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації;

доступ до державної таємниці - надання повноважною посадовою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею, або ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею, цією посадовою особою відповідно до її службових повноважень.

Відповідно до частини другої статті 22 Закону №3855-XII допуск до державної таємниці надається дієздатним громадянам України віком від 18 років, які потребують його за умовами своєї службової, виробничої, наукової чи науково-технічної діяльності або навчання, органами Служби безпеки України після проведення їх перевірки. Порядок надання допуску до державної таємниці визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно із частиною шостою статті 22 Закону №3855-XII якщо потреба громадянина у відомостях, що становлять державну таємницю, не пов`язана з місцем роботи, служби або навчання, документи про надання допуску до державної таємниці можуть оформлятися за місцем провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею.

Відповідно до частини сьомої статті 22 Закону №3855-XII надання допуску передбачає:

визначення необхідності роботи громадянина із секретною інформацією;

перевірку громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці;

взяття громадянином на себе письмового зобов`язання щодо збереження державної таємниці, яка буде йому довірена;

одержання у письмовій формі згоди громадянина на передбачені законом обмеження прав у зв`язку з його допуском до державної таємниці;

ознайомлення громадянина з мірою відповідальності за порушення законодавства про державну таємницю.

На виконання зазначеної правової норми Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 18 грудня 2013 року №939 «Про затвердження Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», якій присвоєно гриф обмеження доступу «Для службового користування».

Згідно із частиною першою статті 113 та частиною першою статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Аналогічні за змістом положення закріплено у частині першій статті 1 та частині першій статті 50 Закону України від 07 жовтня 2010 року №2591-VI «Про Кабінет Міністрів України» (у редакції, чинній на час прийняття постанови №939; далі - Закон №2591-VI), а також частині першій статті 1 та частині першій статті 49 Закону України від 27 лютого 2014 року №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (у діючій редакції; далі - Закон №794-VII).

За правилами частини першої статті 53 Закону №2591-VI (у редакції, чинній на час прийняття постанови №939) та частини першої статті 52 Закону №794-VII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Пунктами 1, 2 параграфу 31 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950 (далі - Регламент Кабінету Міністрів України), передбачено, що постанова Кабінету Міністрів набирає чинності з дня її офіційного опублікування, якщо інше не передбачено такою постановою, але не раніше дня її опублікування. Постанови Кабінету Міністрів публікуються в офіційних виданнях - Офіційному віснику України та газеті "Урядовий кур`єр".

Постанови Кабінету Міністрів або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом (з грифом "Таємно", "Цілком таємно", "Особливої важливості" або "Для службового користування"), не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо такими постановами не встановлено пізніший строк набрання ними чинності.

Згідно з пунктом 5 Указу Президента від 10 червня 1997 року №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов`язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Відповідно до пункту 7 цього ж Указу акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

Межі касаційного перегляду визначені статтею 341 КАС України, за правилами частини першої якої, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно із частиною другою цієї статті суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Статтею 22 Закону №3855-XII передбачено, що порядок надання допуску до державної таємниці визначається Кабінетом Міністрів України.

На виконання цієї правової норми Кабінет Міністрів України постановою від 18 грудня 2013 року №939 затвердив Порядок організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях.

Зазначений Порядок встановлює єдині вимоги до організації та забезпечення режиму секретності в органах законодавчої, виконавчої та судової влади, органах прокуратури України, консультативних, дорадчих та допоміжних органах і службах, утворених Президентом України, інших державних органах, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності, що провадять діяльність, пов`язану з державною таємницею, та процедуру ведення обліку, виготовлення, користування, зберігання, пересилання матеріальних носіїв секретної інформації.

З листа Секретаріату Кабінету Міністрів України від 31 січня 2024 року №54/0/2-24 ДСК судами встановлено, що розробник проєкту - Служба безпеки України присвоїла Порядку гриф обмеження доступу «для службового користування» (супровідний лист від 18 вересня 2013 року №26/4-10999).

За нормами Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (як у редакції Закону №2591-VI, чинного на час прийняття Урядом постанови №939, так і в редакції Закону №794-VII, що діяла на час звернення позивача з метою отримання доступу до державної таємниці) постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню.

Таке ж правило закріплено у пункті 2 параграфу 31 Регламенту Кабінету Міністрів України.

Тобто, наявність в таких актах Уряду інформації з обмеженим доступом зумовлює особливий порядок набрання цими актами (або їх окремими положеннями) чинності, що дістає вияв, зокрема, в тому, що такі не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності. Відповідно, загальне правило щодо набрання постановами Кабінету Міністрів України чинності «з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування», за описаної ситуації не застосовується.

Суди попередніх інстанцій дослідили питання наявності підстав обмеження доступу до відомостей Порядку та, керуючись тим, що Порядок встановлює загальні вимоги до організації та забезпечення режиму секретності, а також визначає процедуру ведення обліку, виготовлення, користування, зберігання, пересилання матеріальних носіїв секретної інформації, при цьому, метою його прийняття є збереження в таємниці всіх тих відомостей, що віднесені до державної таємниці і розголошення яких може нанести шкоду інтересам держави, дійшли одностайного висновку, що присвоєння грифу «для службового користування» в цьому випадку є цілком виправданим та переслідує легітимну мету, оскільки розголошення правил про те, як саме забезпечується режим секретності, необмеженому колу осіб може сприяти витоку інформації з обмеженим доступом.

У касаційній скарзі позивач не оскаржує висновків судів попередніх інстанцій в цій частині та не ставить під сумнів доцільність присвоєння Порядку і постанові, якою його затверджено, грифу обмеження доступу «для службового користування» як і не порушує питання щодо обов`язковості їх офіційного оприлюднення загалом.

Водночас скаржник наполягає на тому, що в згаданому Порядку містяться норми (оскаржувані пункти), що встановлюють для невизначеного кола осіб не передбачені частиною сьомою статті 22 Закону №3855-XII обов`язки та які, відповідно до статті 57 Конституції України, мають бути оприлюднені.

Тут варто нагадати, що за визначеннями, наведеними у статті 1 Закону №3855-XII, допуск до державної таємниці - оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації; доступ до державної таємниці - надання повноважною посадовою особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею, або ознайомлення з конкретною секретною інформацією та провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею, цією посадовою особою відповідно до її службових повноважень.

Отже, доступ до державної таємниці надається громадянинові не в силу закону, а за рішенням уповноваженого органу, наділеного певним обсягом дискреції у вирішенні цього питання, у чітко визначених межах та з конкретною метою.

У розглядуваній ситуації виникнення правовідносин у процедурі надання уповноваженим органом доступу позивачеві до державної таємниці потребує ініціювання (звернення) отримання дозволу на ознайомлення з конкретною секретною інформацією, водночас закон не встановлює відповідальності за його неотримання. Поза вказаними відносинами оспорювані пункти Порядку не покладають обов`язків на невизначене коло осіб, як помилково стверджує позивач.

В цьому аспекті заслуговують на увагу аргументи відповідача про те, що, зважаючи на сферу та специфіку регулювання, згаданий Порядок не встановлює і не змінює права чи обов`язки громадян у контексті загального правового порядку. Його зміст спрямований на організацію роботи з документами, що містять відомості, які становлять державну таємницю, і реалізується винятково в межах дій і рішень суб`єктів, які здійснюють діяльність, пов`язану з державною таємницею.

Відповідно до частини сьомої статті 22 Закону №3855-XII надання допуску передбачає:

визначення необхідності роботи громадянина із секретною інформацією;

перевірку громадянина у зв`язку з допуском до державної таємниці;

взяття громадянином на себе письмового зобов`язання щодо збереження державної таємниці, яка буде йому довірена;

одержання у письмовій формі згоди громадянина на передбачені законом обмеження прав у зв`язку з його допуском до державної таємниці;

ознайомлення громадянина з мірою відповідальності за порушення законодавства про державну таємницю.

У контексті змісту наведеної правової норми Верховний Суд зауважує, що нею не встановлюється певного вичерпного переліку обов`язків громадянина, який виявив намір отримати допуск до державної таємниці, натомість указаним положенням окреслено етапи надання допуску, тобто загальні риси (послідовність) цього процесу.

Враховуючи наведене, доводи позивача про те, що спірні пункти Порядку суперечать вказаній нормі Закону та покладають на громадян додаткові, не передбачені цією нормою обов`язки, ґрунтуються на помилковому її тлумаченні.

Водночас суди попередніх інстанцій із цього приводу цілком слушно зазначили, що положення Порядку в оскаржуваній частині лише уточнюють та конкретизують правила взаємодії зі Службою безпеки України у процесі надання допуску до державної таємниці. Наявність у Порядку інформації з обмеженим доступом зумовлює особливий порядок набрання постановою №939 чинності, а саме, з моменту доведення в установленому порядку до виконавців (іншого, пізнішого строку у постанові не встановлено). Тобто, саме таким є порядок, установлений законом.

В аспекті доводів позивача про порушення принципу верховенства права в розрізі правової визначеності та якості законодавства України як наслідок неоприлюднення спірних норм Порядку, суди попередніх інстанцій встановили, що з урахуванням обмеженого доступу до Порядку, зміст згаданих вимог був доведений до відома позивача безпосередньо під час вирішення питання щодо надання йому допуску до державної таємниці. Таким чином, суди цілком слушно вказали на необґрунтованість мотивів позивача у цій частині, позаяк такі мають суто формальний характер.

Як підсумок, колегія суддів відхиляє доводи скаржника про наявність в Порядку норм, що встановлюють для невизначеного кола осіб не передбачені частиною сьомою статті 22 Закону №3855-XII обов`язки, та які в зв`язку із цим мали бути оприлюднені, а також поділяє позицію судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для висновку про протиправність і нечинність оспорюваних пунктів Порядку.

Щодо доводів скаржника про потребу надання Верховним Судом висновку з питання застосування статті 57 Конституції України в межах спірних правовідносин, колегія суддів керується таким.

Відповідно до частини четвертої статті 7 КАС України якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Однак, у межах спірних відносин перед судом не стоїть питання правильності (законності) застосування суб`єктом владних повноважень норм Порядку, натомість предметом позову є його окремі положення.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, правила якої поширюються, зокрема на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 264 КАС України).

Водночас відповідно до пункту 1 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

Переглянувши справу, Суд надав оцінку аргументам скаржника у межах визначених КАС України повноважень. Позаяк решта порушених у касаційній скарзі питань вимагає оцінки Порядку на предмет його відповідності статті 57 Конституції України, тобто фактично зводиться до питання конституційності спірних норм, водночас в силу встановлених процесуальним Законом особливостей розгляду справ стосовно оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, адміністративні суди не наділені повноваженнями вирішувати питання конституційності, зокрема, постанов Кабінету Міністрів України, Суд цього питання не вирішує.

Беручи до уваги викладене, Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій ухвалили оскаржувані рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, підстав для їх скасування під час касаційного перегляду не встановлено.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на положення статті 350 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів першої і апеляційної інстанції - без змін.

Висновки щодо судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2024 року в справі №640/23545/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк

І.В. Желєзний

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду