Справа № 400/9778/25
Суддя: Скрипченко В.О.
Дата ухвалення: 2025-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 жовтня 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/9778/25

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Коваля М.П. та Осіпова Ю.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2025 року (суддя Гордієнко Т.О., м. Миколаїв, повний текст рішення складений 15.09.2025) про відмову у відкриті провадження в адміністративній справі за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

11.09.2025 до Миколаївського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради, в якій позивачка просила визнати незаконним та скасувати рішення Миколаївської міської ради від 04 жовтня 2024 року №37/158 "Про відмову ФОП ОСОБА_1 у поновленні договору оренди землі від 23.06.2015 року №10909 на земельну ділянку площею 98 кв.м. для обслуговування тимчасово розміщеного торгового павільйону по АДРЕСА_1 ".

В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що через центр надання адміністративних послуг Миколаївської міської ради ФОП ОСОБА_1 була подана заява щодо продовження договору оренди землі. Однак, Миколаївською міською радою не розглянуто звернення позивача у місячний термін та взагалі не надано ніякої відповіді. Враховуючи, що з липня 2019 року Миколаївською міською радою не розглянуто звернення ФОП ОСОБА_1 , а користування земельною ділянкою фактично існує без договірних відносин, саме ця обставина стала підставою для звернення до господарського суду Миколаївської області з вимогами про визнання додаткової угоди укладеною. На підготовчій стадії в рамках розгляду зазначеної справи, Миколаївською міською радою через підсистему Електронний суд надано до Відзиву копію рішення Миколаївської міської ради №37/158 від 04.10.2024 про відмову ФОП ОСОБА_1 у продовженні договору оренди землі від 23.06.2015. При цьому, рішення про відмову ФОП ОСОБА_1 особисто або поштою не отримувала, навіть не знала про існування рішення про відмову. Отож, Миколаївською міською радою не розглянуто завчасне звернення орендаря щодо продовження договору оренди землі і лише через п`ять років прийнято рішення про відмову у продовженні оренди землі, що не узгоджується з ст. 33 Закону України "Про оренду землі". 18.02.2025 позивачка звернулась до Господарського суду Миколаївської області з позовною заявою до Миколаївської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення від 04.10.2024 р. № 37/158 "Про відмову ФОП ОСОБА_1 у поновленні договору оренди землі від 23.06.2015 року №10909 на земельну ділянку площею 98 кв.м для обслуговування тимчасово розміщеного торгового павільйону по АДРЕСА_1 . Однак враховуючи правові висновки Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладені в постанові від 27.03.2025 по справі №480/5652/24 з підстав належності розгляду подібних справ в порядку адміністративного судочинства, ухвалою Господарського суду Миколаївської області від 25.07.2025 провадження у справі №915/273/25 за позовом ФОП ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради закрито. В ухвалі суд зазначив, що участь органу місцевого самоврядування як адміністративного органу в межах регламентованої процедури свідчить про публічно правових характер правовідносин, та спори, що виникають між сторонами вирішуються в суді адміністративної юрисдикції, що узгоджується з висновком Верховного Суду від 22.11.2024 р. у справі №520/34082/23

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2025 року відмовлено у відкриті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Мотивуючи своє рішення суд виснував, що рішення міської ради щодо відмови ФОП у продовжені договору оренди земельної ділянки належить розглядати за нормами ГПК України.

Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою позивачка подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржену ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

На думку апелянта, оскільки в межах спірних правовідносин судом з`ясовано, що позивач звертався до відповідача з відповідною заявою про поновлення договору оренди через ЦНАП в порядку надання адміністративної послуги, такий спір підсудній суду адміністративної юрисдикції, що узгоджується з висновком Верховного Суду від 22.11.2024 р. у справі №520/34082/23.

Відповідач своїм правом подати відзив на апеляційну скаргу не скористався, що, відповідно до статті 304 КАС України, не перешкоджає апеляційному перегляду справи.

Справа розглянута апеляційним судом в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів у разі, в тому числі, відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду колегія суддів дійшла таких висновків.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.

Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити їх захистити у передбачений процесуальним законом спосіб.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Отже, за змістом указаних статей на розгляд адміністративного суду може бути передано спір, який виник між двома або більше визначеними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб`єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, водночас на цих суб`єктів покладено обов`язок виконувати вимоги та приписи. При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Водночас обов`язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом в порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб`єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися цим суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Разом з цим єдиною та необхідною правовою підставою для віднесення спору до публічно-правового є одночасна сукупність наступних умов:

однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, тобто орган державної влади або орган місцевого самоврядування чи установа, якій державою делеговано виконання відповідних владно-розпорядчих функцій;

спірні правовідносини виникли у зв`язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій;

перебування сторін спору у відносинах влади-підпорядкування.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

08.11.2024 набрав чинності Закон України №3993-IX від 08.10.2024 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин, згідно з підпунктом 4 пункту 1 якого ЗК України доповнено главою 3-1 Особливості адміністративної процедури у сфері земельних відносин, а статтю 2 Закону №161-XIV доповнено частиною третьою.

Відповідно до абзацу третього статті 2 Закону №161-XIV вчинення процедурних дій, прийняття процедурних рішень у сфері оренди землі здійснюється в порядку, установленому Законом України "Про адміністративну процедуру", з урахуванням особливостей, визначених цим Законом та статтею 17-2 Земельного кодексу України.

Отже, правовідносини, які виникають у сфері розпорядження земельними ділянками комунальної власності, регулюються не лише спеціальними законами у сфері земельних відносин, такими як Земельний кодекс України, Цивільний кодекс України, Закон №161-XIV, які визначають зміст правовідносин, суб`єктний склад, права та обов`язки їх учасників, але й Законом №2073-IX, який запроваджує єдиний підхід до прийняття рішень і здійснення дій у цій сфері шляхом застосування адміністративної процедури, зокрема, шляхом встановлення чітких вимог до строків розгляду заяв, порядку повідомлення сторін та обґрунтування прийнятих рішень.

Колегія суддів також зауважує, що Верховний Суд у постановах від 25 січня 2019 року у справі №826/382/18, від 13 березня 2019 року у справі №826/11708/17 та від 8 липня 2021 року у справі №160/674/19, від 18 травня 2022 року у справі №826/12131/17, від 20 травня 2022 року у справі №№340/370/21 та від 21 березня 2023 року у справі №640/17821/21 наголосив, що правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вони зачіпають. Встановлена правова процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати, в першу чергу, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань.

Водночас Закон №2073-IX, який набрав чинності 15 грудня 2023 року, покликаний упорядковувати відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у спосіб прийняття й виконання адміністративних актів (частина перша статті 1 Закону №2073-IX).

Цим Законом передбачені такі поняття як (пункти 1-11 часини першої статті 2, стаття 27 Закону №2073-IX):

адміністративний орган - орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб`єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації;

адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб);

адміністративна процедура - визначений законом порядок розгляду та вирішення справи;

дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано;

процедурне рішення - рішення адміністративного органу, що приймається під час розгляду справи, але яким справа не вирішується по суті; учасники адміністративного провадження: 1) особа, питання про право, свободу чи законний інтерес або обов`язок якої вирішується в адміністративному акті (адресат), 2) інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт (заінтересована особа).

Отже, саме участь органу місцевого самоврядування як адміністративного органу в межах регламентованої процедури, як правило, свідчить про публічно-правовий характер правовідносин та можливого вирішення спору в суді адміністративної юрисдикції.

Згідно з приписами статті 125 Конституції України, статей 2, 4, 19 КАС України, статей 18, 71, 76, 77, 79, 100 Закону №2073-IX рішення, дії, бездіяльність суб`єкта владних повноважень у межах адміністративної процедури оскаржуються до адміністративних судів.

На підставі викладеного, зважаючи на положення статті 125 Конституції України, Закону №2073-IX з урахуванням змін та доповнень, внесених Законом №3993-IX, колегія суддів дійшла висновку, що, за загальним правилом, спори щодо рішень адміністративних органів, прийнятих за результатами розгляду заяв, ухвалених у межах адміністративної процедури, підлягають розгляду адміністративними судами. Розгляд і вирішення відповідних спорів - компетенція адміністративного суду, натомість розгляд і вирішення такої категорії справ судами цивільної або господарської юрисдикції за правилами Цивільного процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України - є порушенням приписів статей 8, 19, 55, 125 Конституції України, невиконанням приписів Закону №2073-IX та недотриманням зобов`язань, узятих Україною перед вступом до Європейського Союзу.

Колегія суддів також зазначає, що розвиток законодавства у сфері земельних відносин спрямований на застосування до них Закону України №2073-IX "Про адміністративну процедуру". Це підтверджується змінами до ЗК України (стаття 17-2) та Закону №161-XIV (абзац третій статті 2), які чітко визначають, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи здійснюють розгляд заяв та ухвалюють відповідні рішення у сфері оренди земельних ділянок комунальної власності саме в порядку адміністративної процедури, встановленої цим Законом.

Тому, з огляду на положення абзацу третього статті 4 Закону №161-XIV про те, що орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, є сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом, важливо наголосити, що у цих відносинах орган місцевого самоврядування виступає суб`єктом владних повноважень, який виконує управлінські функції щодо розпорядження землями комунальної власності. Вказаний орган не діє як суб`єкт господарювання, який володіє, користується чи розпоряджається земельними ділянками з метою отримання прибутку, а реалізує саме владні повноваження, встановлені законом для забезпечення публічного інтересу.

Відповідно, відносини між органом місцевого самоврядування та заявником щодо передачі в оренду земельних ділянок комунальної власності є публічно-правовими і регулюються Законом України №2073-IX, а спори, що виникають у таких відносинах, належать до компетенції адміністративних судів.

Наведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 22 листопада 2024 року у справі №520/34082/23, від 27 березня 2025 року у справі №480/5652/24.

Отже, висновок суду першої інстанції щодо підсудності цього спору суду господарської юрисдикції є помилковим.

Оскільки судом першої інстанції неповне з`ясовано обставини, що мають значення для справи та порушено норми процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання ухвала суду про відмову у відкриті провадження у адміністративній справі підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи, що судом першої інстанції допущено неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи та порушено норми процесуального права, що призвело до передчасного вирішення питання, колегія суддів вважає, що оскаржена ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню.

Відтак, апеляційна скарга позиваки підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 292, 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2025 року про відмову у відкриті провадження у справі скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя М.П.Коваль

Суддя Ю.В.Осіпов