Справа № 420/311/24
Суддя: Кравченко К.В.
Дата ухвалення: 2025-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 жовтня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/311/24

Перша інстанція: суддя Стефанов С.О.,

повний текст судового рішення

складено 25.03.2025, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Кравченка К.В.,
судді Джабурія О.В.,
судді Вербицької Н.В.,

розглянувши в письмовому провадженні апеляційну скаргу заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року за позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до товариства з додатковою відповідальністю «Чорноморсантехмонтаж» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення,-

В С Т А Н О В И В:

03.01.2024 заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до товариства з додатковою відповідальністю «Чорноморсантехмонтаж», в якому просив суд:

- визнати бездіяльність товариства з додатковою відповідальністю «Чорноморсантехмонтаж» () щодо утримання у неналежному технічному стані, не готовому для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту №56784 яка знаходяться за адресою: місто Одеса, 20-й км Старокиївської дороги, протиправною;

- зобов`язати товариство з додатковою відповідальністю «Чорноморсантехмонтаж» () привести у належний технічний стан, готовий для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту №56784, яка знаходяться за адресою: м. Одеса, 20-й км Старокиївської дороги.

Необхідність подання позовної заяви саме прокурором в інтересах Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, прокурор обґрунтовував неналежним виконанням Головним управлінням ДСНС України в Одеській області та Одеською ОВА своїх повноважень, в тому числі щодо подання позову з вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року був залишений без розгляду позов заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до товариства з додатковою відповідальністю «Чорноморсантехмонтаж» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення.

Не погоджуючись з ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25.03.2025, заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що він не погоджується із посиланням суду першої інстанції на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 16.03.2021 у справі №815/1483/18, від 12.08.2021 у справі №815/1486/18, від 13.04.2022 у справі №815/1484/18, від 12.05.2022 у справі №815/1476/18, оскільки при обґрунтуванні підстав представництва інтересів держави саме прокурором, в позовній заяві була наведена низка правових позицій верховного Суду у подібних правовідносинах, в яких Верховний суд дійшов висновку про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах територіального органу ДСНС (постанови ВС від 03.10.2018 у справі №826/12192/16, від 25.07.2019 у справі №820/5164/15, ВП ВС від 15.05.2019 у справі №820/4717/16). Отже, оскільки сам факт не звернення до суду органу, до компетенції якого віднесені повноваження, свідчить про те, що орган неналежно виконує свої повноваження, апелянт вважає, що у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду.

У відзиві на апеляційну скаргу, товариство з додатковою відповідальністю «Чорноморсантехмонтаж», посилаючись на доводи, що узгоджуються з висновками, викладеними в ухвалі суду першої інстанції, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції без змін.

Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеська обласна військова адміністрація своїм процесуальним правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.

Апеляційний суд, заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Суд встановив, що за змістом позовної заяви, прокурор подав позов у зв`язку з неналежним виконанням Головним управлінням ДСНС України в Одеській області та Одеською ОВА своїх повноважень, в тому числі щодо подання позову з вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.

Вирішуючи питання щодо залишення позову без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що Головне управління ДСНС України в Одеській області та Одеська ОВА не мають повноважень на подання позову з таким предметом, у зв`язку з чим заявляти такий позов не має повноважень і прокурор.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального і процесуального права, апеляційний суд дійшов такого висновку.

Спірним питанням на стадії апеляційного провадження у цій справі є наявність або відсутність у заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеської ОВА із позовом до ТДВ «Чорноморсантехмонтаж» про зобов`язання вчинити дії, зокрема шляхом приведення у стан готовності захисної споруди з метою використання її за призначенням.

Так, відповідно до частини першої статті 46 КАС України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частинами другою та четвертою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ.

Законом України від 02.06.2016 №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.

Такі зміни були зумовлені тим, що після вступу до Ради Європи 09.11.1995, Україна взяла на себе зобов`язання, що роль та функції прокуратури зміняться, зокрема стосовно здійснення загального нагляду за законністю, перетворивши цей інститут в орган, що відповідає стандартам Ради Європи. З того часу Венеційська комісія у своїх численних висновках стосовно України указувала, що функції прокуратури значно перевищують межі функцій, які повинна мати прокуратура в демократичному суспільстві.

При цьому зміну статусу прокуратури було закладено в «Перехідних положеннях» Конституції України 1996 року, якими визначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон №1697-VII (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду).

Відповідно до частини першої статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Частиною четвертою статті 23 Закону №1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Колегія суддів зазначає, що після відкриття провадження у цій справі Верховний Суд вже викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі №820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23.01.2025 у справі №520/16197/23, від 24.01.2025 у справах №520/30126/23 та №520/13228/23, №400/9970/23, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 №320/3128/23, від 06.02.2025 у справі №160/18617/23, від 09.10.2025 у справі №420/22303/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи.

Так, аналіз вищенаведених норм дає підстави дійти висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.

Із змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Однак у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

У справі, що переглядається апеляційним судом, заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси звернувся до окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації.

Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області є територіальним органом ДСНС, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Одеська обласна військова адміністрація, є спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту.

З матеріалів справи вбачається, що звернення заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації, яка полягає у невжитті уповноваженими органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

У позовній заяві прокурор зазначив, що ГУ ДСНС в Одеській області, як спеціально уповноважений державою орган, який мав би бути позивачем у цій справі, знаючи про тривале (починаючи з 2021 року) ігнорування балансоутримувачем вимог щодо приведення сховища № 56784 у відповідність до вимог наказу МВС України №579, та Одеська обласна військова адміністрація, відповідних заходів не вживають, тобто не виконують своїх функцій та, відповідно, не здійснюють захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації, як позивачів у цій справі, щоб інтереси держави, які полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, не залишилися незахищеними.

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС в Одеській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статус позивача у цій справі.

Так, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 №5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України).

За приписами частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:

- здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;

- подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Статтею 18 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про МВС України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Згідно з частиною першою статті 18 Кодексу цивільного захисту України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого:

- забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади;

- здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій;

- визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

- організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

- організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності;

- організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

- виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:

- забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

- взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

- організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

- визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;

- планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

- прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;

- організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

- здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

- організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту до яких, крім іншого, віднесено:

- забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

- взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

- організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

- планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

- прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;

- організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

- здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

- організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.

До завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 Кодексу цивільного захисту України віднесено, зокрема:

- забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання;

- забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;

- здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

Отже Кодексом цивільного захисту України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 №11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

Частиною першою статті 47 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що контроль виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, іншими органами державної влади (далі - органи державної влади) та органами місцевого самоврядування здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, шляхом проведення комплексних, контрольних і цільових перевірок.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону №2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.

Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».

За змістом доводів апеляційної скарги, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Водночас колегія суддів погоджується із доводами суду першої інстанції про те, що такі висновки прокурора є помилковими, оскільки ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23 та від 06.02.2025 у справах №160/18617/23, №320/11439/22 та інших.

Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі №520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону №2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, у постанові від 03.03.2025 у справі №260/4199/22, Верховний Суд дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Не містить апеляційна скарга посилань апелянта на те, що обласна військова адміністрація наділена правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи, а також обласна військова адміністрація не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Отже, на підставі викладеного, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС в Одеській області та Одеській ОВА на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивачів.

Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС в Одеській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303), як на тому наголошує прокурор, обґрунтовуючи підстави апеляційного оскарження в цій справі.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, з`ясувавши, що заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації не має права на звернення до суду із вказаним позовом, суд першої інстанцій дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення цього позову без розгляду.

Посилання скаржника на те, що судом першої інстанції не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16 колегія суддів вважає помилковим, з огляду на таке.

По-перше, як вбачається з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 у справі №820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у цій же справі, на яку посилається апелянт, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі №820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону №1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі №820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі №820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі №820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 06.02.2025 у справі №160/18617/23, від 27.02.2025 у справах №160/22822/23, №520/25873/23, №160/22822/23, №260/9749/23.

Поруч із цим варто зауважити, що Велика Палата Верховного Суду, повертаючи цю справу №260/4199/22 на розгляд колегії ухвалою від 02.11.2023, підкреслила, що у справі №820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Відтак, доводи апелянта щодо неправильного застосування судом першої інстанцій норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваної ухвали без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених в апеляційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час апеляційного перегляду справи.

Решта наведених скаржником мотивів не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для скасування оскаржуваної ухвали.

Відповідно до ст.242 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Таким чином, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та постановив ухвалу з додержанням норм матеріального і процесуального права, внаслідок чого апеляційна скарга залишається без задоволення, а оскаржувана ухвала суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст.242, 296, 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач К.В. Кравченко
Судді О.В. Джабурія Н.В. Вербицька