Справа № 990/272/25
Суддя: Шевцова Наталія Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-10-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 жовтня 2025 року

м. Київ

справа № 990/272/25

провадження № 11-281заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів Банаська О. О., Воробйової І. А., Губської О. А., Дашутіна І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Ткача І. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 990/272/25 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправними дій та скасування рішення, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24.06.2025 (суддя-доповідач Коваленко Н. В., судді Стеценко С. Г., Рибачук А. І., Бевзенко В. М., Чиркін С. М.),

УСТАНОВИЛА:

1. Зміст позовної заяви та судового рішення, ухваленого щодо неї

1.1. У червні 2025 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада), у якому просила:

- визнати протиправними дії Другої Дисциплінарної палати ВРП щодо порушення процедури розгляду дисциплінарної скарги від 27.01.2025 (вх. № С-561/0/7-25), що виразились у: не перевірці об`єктивних фактів, викладених у скарзі; відсутності індивідуального підходу до розгляду скарги; необґрунтованій кваліфікації конкретних порушень як «незгоди з рішенням»;

- скасувати ухвалу Другої Дисциплінарної палати ВРП від 28.05.2025 № 1134/2дп/15-25 «Про відмову у відкритті дисциплінарних справ» стосовно судді Печерського районного суду м. Києва Бусик Олени Леонідівни (далі - спірне рішення).

1.2. На обґрунтування позову зазначає, що ВРП порушила процедуру розгляду дисциплінарної скарги, провівши перевірку викладених у скарзі обставин формально та поверхнево, без всебічного дослідження всіх обставин справи, ігноруючи наявність грубої суддівської помилки, та з помилковою кваліфікацією порушень, допущених суддею, щодо якої до Ради подана дисциплінарна скарга.

1.3. Також вказує, що спірне рішення є невмотивованим та порушує принцип пропорційності, оскільки прийняте із застосуванням формального підходу до очевидних фактів порушення законодавства суддею, що є непропорційним обмеженням права на захист та доступу до дисциплінарного провадження, порушує принцип належного урядування, який висуває вимогу обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень.

1.4. Стверджує, що дисциплінарний інспектор ВРП, який здійснював перевірку скарги й готував матеріали з пропозицією про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи, не виконав визначені у законі обов`язки, зокрема щодо зібрання необхідних матеріалів для обґрунтування своєї позиції, всебічного дослідження обставин, викладених у скарзі.

На думку позивачки, дисциплінарний інспектор не перевірив викладені у скарзі обставини й не проаналізував їх з метою належної підготовки матеріалів, продемонстрував формальний підхід до здійснення попередньої перевірки зазначених у скарзі фактів порушення суддею вимог законодавства, а також порушив принцип індивідуального підходу до перевірки скарги, навів помилкові та безпідставні висновки щодо порушених у скарзі питань.

1.5. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 24.06.2025 відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 990/272/25 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

1.6. Касаційний адміністративний суд виходив з того, що позивачка заявила вимогу про скасування у судовому порядку рішення Дисциплінарної палати ВРП (про відмову у відкритті дисциплінарної справи), оскарження якого в суді, зокрема й адміністративному, законом не передбачене, що унеможливлює розгляд такої справи судом.

2. Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

2.1. ОСОБА_1 не погодилася з ухвалою Касаційного адміністративного суду від 24.06.2025, подала апеляційну скаргу про її скасування та постановлення ухвали про відкриття провадження у справі.

2.2. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивачка зазначає, що в оскаржуваній ухвалі суд кваліфікував спір як такий, що виключений з юрисдикції адміністративних судів, посилаючись на пункт 1 частини першої статті 170 КАС. Водночас, на переконання позивачки, цей спір є публічно-правовим щодо оскарження процедурних порушень суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій (частина перша статті 19 КАС). У зв`язку з чим позивачка незаконно позбавлена конституційного права на судовий захист (стаття 55 Конституції України), що призводить до порушення статей 6, 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

2.3. Позивачка зазначає, що суд першої інстанції витлумачив заборону на оскарження рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи як абсолютну, що поширюється на всі аспекти діяльності Другої Дисциплінарної палати ВРП. Разом з тим заборона стосується лише змістовних питань кваліфікації дій судді як дисциплінарного проступку (дискреційні повноваження ВРП), але не поширюється на контроль за дотриманням процедури попередньої перевірки.

3. Рух апеляційної скарги

3.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21.07.2025 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 24.06.2025, а ухвалою від 23.07.2025 призначила справу до апеляційного розгляду без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

4. Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивача

4.1. ВРП подала відзив на апеляційну скаргу, мотивований тим, що, як правильно зауважив суд першої інстанції, рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи ухвалюється Дисциплінарною палатою та оскарженню не підлягає, а отже, ухвала Другої Дисциплінарної палати ВРП від 28.05.2025 № 1134/2дп/15-25 не може бути самостійним предметом судового розгляду.

4.2. ОСОБА_1 подала заперечення на відзив на апеляційну скаргу, обґрунтовуючи його тим, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку (стаття 55 Конституції України). Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (Рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 № 9-зп/1997). Тож позбавлення скаржника можливості оскаржити процедурні порушення ВРП означає відмову у правосудді, що прямо заборонено Конституцією України.

5. Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування при вирішенні спору в цій справі

5.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

5.2. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

5.3. Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

5.4. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

5.5. Частиною першою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

5.6. На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

5.7. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

5.8. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРП визначені статтею 266 КАС, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2); законності актів ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 3); законності рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат (пункт 4).

5.9. Дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати ВРП [частина друга статті 42 Закону України від 21.12.2016 № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя»(далі - Закон № 1798-VIII)].

5.10. Частиною третьою статті 42 Закону № 1798-VIII передбачено, що дисциплінарне провадження включає:

1) попередню перевірку дисциплінарної скарги, вивчення матеріалів для встановлення ознак вчинення суддею дисциплінарного проступку, ухвалення рішення про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, відмову у відкритті дисциплінарної справи або відкриття дисциплінарної справи;

2) підготовку дисциплінарної справи до розгляду, розгляд дисциплінарної справи та ухвалення рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності;

3) розгляд скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.

5.11. Відповідно до частини четвертої статті 35 Закону № 1798-VIII рішення Дисциплінарної палати ВРП може бути оскаржено до ВРП.

5.12. Водночас положеннями частини другої статті 45 Закону № 1798-VIII визначено, що рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи ухвалюється Дисциплінарною палатою та оскарженню не підлягає.

5.13. Аналіз наведених правових норм свідчить, що чинним законодавством не передбачено можливості оскаржити рішення Дисциплінарної палати ВРП (дисциплінарного органу в системі правосуддя) про відмову у відкритті дисциплінарної справи, зокрема, до суду.

5.14. Застосувавши норму пункту 1 частини першої статті 170 КАС у подібних процесуальних правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду в постановах від 18.11.2021 у справі № 9901/302/21, від 13.05.2021 у справі № 9901/378/20 та від 27.02.2025 у справі № 990/409/24 так само виснувала, що ухвала Дисциплінарної палати ВРП про відмову у відкритті дисциплінарної справи не може бути самостійним предметом судового розгляду.

5.15. Натомість ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом про скасування ухвали Другої Дисциплінарної палати ВРП від 28.05.2025 № 1134/2дп/15-25 «Про відмову у відкритті дисциплінарних справ» стосовно судді Печерського районного суду м. Києва Бусик Олени Леонідівни . Тобто позивачка оскаржує рішення Дисциплінарної палати ВРП про відмову у відкритті дисциплінарної справи, що не підлягає оскарженню. Ця ухвала Другої Дисциплінарної палати ВРП не є рішенням ВРП, ухваленим за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати, як того вимагають норми частини сьомої статті 266 КАС, яке підлягає оскарженню.

5.16 Відповідно до абзацу другого частини першої статті 51 Закону № 1798-VIII скаржник має право оскаржити рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до Вищої ради правосуддя лише за наявності дозволу Дисциплінарної палати на таке оскарження.

5.17. За змістом цих норм законодавець закріпив гарантії реалізації права будь-якої особи на звернення до ВРП із дисциплінарною скаргою щодо судді, проте акцентував, що право на звернення не може ототожнюватися із правом/інтересом скаржника щодо здійснення дисциплінарним органом певних дій, відкриття дисциплінарної справи чи притягнення до дисциплінарної відповідальності судді, відтак і не зумовлює права скаржника впливати на перебіг дисциплінарного провадження шляхом судового оскарження дій, бездіяльності чи рішень ВРП.

5.18. Протягом дисциплінарного провадження скаржник не позбавлений права на участь у цій процедурі в порядку встановленому законом, проте його участь не є обов`язковою, а ухвалені ВРП чи її дисциплінарним органом рішення не можуть бути підставою для оскарження судових рішень, ухвалених суддею щодо якого розглядалася скарга, або для перегляду їх за нововиявленими обставинами через притягнення до дисциплінарної відповідальності судді.

5.19. Отже, тлумачення у сукупності наведених норм засвідчує, що обставини здійснення дисциплінарного провадження (його тривалість, підстави відкриття дисциплінарної справи, відмова у відкритті дисциплінарної справи тощо) не впливають і не змінюють обсяг прав, обов`язків чи інтересів особи, яка звернулася до ВРП зі скаргою щодо дисциплінарного проступку судді

5.20. Такої саме логіки дотримувався законодавець у приписах глави 4 «Дисциплінарне провадження щодо суддів» Закону № 1798-VIII не передбачивши для особи, яка подала дисциплінарну скаргу, права на оскарження у дисциплінарному провадженні будь-яких рішень ВРП (її дисциплінарних органів, посадових осіб) під час здійснення попередньої перевірки дисциплінарної скарги та наділивши дисциплінарний орган ВРП виключними дискреційними повноваженнями щодо надання скаржнику дозволу на оскарження рішення, прийнятого за результатами розгляду дисциплінарної справи.

5.21. У цей спосіб у Законі № 1798-VIII фактично констатовано неможливість впливу обставин дисциплінарного провадження на права, обов`язки чи інтереси особи, яка звернулася з дисциплінарною скаргою щодо судді.

5.22. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

5.23. Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а відтак правильно відмовив у відкритті провадження у цій справі.

5.24. Стосовно доводів ОСОБА_1 в апеляційній скарзі про позбавлення її конституційного права на судовий захист слід зазначити, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду.

5.25. У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, гарантоване статтею 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (до прикладу, пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

5.26. У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

5.27. Отже, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають не лише під юрисдикцію адміністративних судів, а й узагалі не підлягають судовому розгляду.

5.28. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.

6. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

6.1. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

6.2. Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

6.3. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в цій справі, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 24.06.2025 - без змін.

Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24.06.2025 у справі № 990/272/25 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправними дій та скасування рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Шевцова

Судді: О. О. Банасько І. А. Воробйова О. А. Губська І. В. Дашутін Л. Ю. Кишакевич В. В. Король М. В. Мазур С. Ю. Мартєв К. М. Пільков С. О. Погрібний Н. С. Стефанів Т. Г. Стрелець О. В. Ступак І. В. Ткач