Справа № 160/13807/25
Суддя: Рищенко Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2025-10-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіРищенко А. Ю.
за участі секретаря судового засіданняДидочкіної О.А.
Представника позивача Представника відповідача Представника третьої особи Представника третьої особи Представника третьої особи Бут Л.Ф Шаповала Є.М. Шерстюк І.О. Кудрявцева Д.В. Камишевої А.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою Комунального закладу «Центр надання соціальних послуг» Слобожанської селищної ради до Східного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «УКРЄВРОКРОВЛЯ», Слобожанська селищна рада Дніпровського району Дніпропетровської області про визнання протиправною та скасування вимоги, -
13.05.2025 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Комунального закладу «Центр надання соціальних послуг» Слобожанської селищної ради (далі позивач) до Східного офісу Держаудитслужби (далі відповідач), в якій просить визнати протиправною та скасувати вимогу про усунення порушень від 22.04.2025 № 040417-15/2602-2025.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що висновки відповідача про завищення вартості виконаних будівельних робіт є безпідставними, оскільки ґрунтуються виключно на тому, що підрядник ТОВ «УКРЄВРОКРОВЛЯ» не зареєстрував податкові накладні від своїх постачальників. Позивач стверджує, що контроль за дотриманням податкового законодавства не входить до компетенції Держаудитслужби. При цьому, фактичне виконання робіт в повному обсязі та належної якості підтверджено актами приймання-передачі, висновками технічного нагляду та контрольними обмірами, проведеними самим відповідачем, під час яких розбіжностей не встановлено. Отже, відсутні будь-які докази завдання збитків місцевому бюджету.
Ухвалою суду від 23.05.2025 відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження.
Ухвалою від 14.07.2025 судом було залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Товариство з обмеженою відповідальністю «УКРЄВРОКРОВЛЯ» та Слобожанську селищну раду Дніпровського району Дніпропетровської області.
10.06.2025 відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у задоволенні позову. Свою позицію обґрунтовує тим, що під час зустрічної звірки у ТОВ «УКРЄВРОКРОВЛЯ» не було підтверджено придбання будівельних матеріалів на суму 2729684,85 грн, оскільки в Єдиному реєстрі податкових накладних були відсутні відповідні податкові накладні від постачальників. На думку відповідача, це свідчить про завищення вартості виконаних робіт та є підставою для висновку про завдання збитків місцевому бюджету, у зв`язку з чим оскаржувана вимога є правомірною.
04.07.2025 позивач надав відповідь на відзив, у якій підтримав свої позовні вимоги та наголосив на тому, що відповідач вийшов за межі своїх повноважень, здійснюючи функції податкового контролю.
24.07.2025 та 29.08.2025 третіми особами Слобожанською селищною радою та ТОВ «УКРЄВРОКРОВЛЯ» були подані письмові пояснення, в яких вони підтримали позицію позивача та просили задовольнити позов. Зокрема, Слобожанська селищна рада зазначила, що відповідач в аналогічній ситуації по іншому об`єкту визнав неправомірність своїх вимог та відкоригував їх, виключивши пункт щодо відшкодування збитків через відсутність податкових накладних.
Дослідивши матеріали справи, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.
Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суд перевіряє, чи прийняті (вчинені) рішення: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові й організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі Закон № 2939).
Відповідно до частини 2 статті 2 Закону № 2939 державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівель.
Відповідно до частини 3 статті 5 Закону № 2939 перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами перевірок закупівель визначено Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 № 631 (далі Порядок № 631).
Згідно з пунктом 4 Порядку № 631 перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника.
Згідно з пунктом 22 Порядку № 631 з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку замовника орган державного фінансового контролю може проводити зустрічні звірки на підприємствах, в установах та організаціях за процедурою, передбаченою пунктом 26 Порядку проведення інспектування.
Східним офісом Держаудитслужби проведено перевірку зазначеної закупівлі, за результатами якої складено Акт від 20.03.2025 № 040417-25/35.
В акті перевірки відповідач дійшов висновку про завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 2 729 684,85 грн з ПДВ. Цей висновок ґрунтується на тому, що під час зустрічної звірки в ТОВ «УКРЄВРОКРОВЛЯ» було встановлено, що в Єдиному реєстрі податкових накладних за період з 01.11.2023 по 31.07.2024 не зареєстровано жодної податкової накладної від постачальників ТОВ «Гріфіт» та ТОВ «УЄК», що, на думку відповідача, не підтверджує придбання підрядником будівельних матеріалів на зазначену суму або вартість такого придбання.
На підставі акта перевірки відповідачем було направлено позивачу вимогу від 22.04.2025 № 040417-15/2602-2025, в якій, зокрема, вимагалося забезпечити відшкодування шкоди (збитків), заподіяних місцевому бюджету, на загальну суму 2 729 684,85 грн.
Компетенція Державної аудиторської служби визначена Законом № 2939 та Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43.
Відповідно до статті 2 Закону №2939, головним завданням органу державного фінансового контролю є здійснення контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в підконтрольних установах.
Відповідно до пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Однак компетенція Державної аудиторської служби не включає повноваження з контролю за дотриманням податкового законодавства.
Згідно з Податковим кодексом України контроль за дотриманням податкового законодавства здійснюють виключно контролюючі органи органи Державної податкової служби України.
Відповідно до статті 201.1 Податкового кодексу України на дату виникнення податкових зобов`язань платник податку зобов`язаний скласти податкову накладну в електронній формі з використанням кваліфікованого електронного підпису або удосконаленого електронного підпису, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису, та зареєструвати її в Єдиному реєстрі податкових накладних у встановлений цим Кодексом термін.
Статтею 44.1 Податкового кодексу України встановлено, що для цілей оподаткування платники податків зобов`язані вести облік доходів, витрат та інших показників, пов`язаних з визначенням об`єктів оподаткування та/або податкових зобов`язань на підставі первинних документів, регістрів бухгалтерського обліку, фінансової звітності, інших документів, інформації, пов`язаних з обчисленням і сплатою податків і зборів, ведення яких передбачено законодавством.
Обов`язок складання та реєстрації податкових накладних покладено на постачальника товарів/послуг, а не на їх отримувача (замовника).
Позивач як замовник робіт не є платником податку на додану вартість і не має обов`язку складати податкові накладні. Крім того, Позивач не має права втручатися в господарську діяльність виконавця робіт та вимагати відповідного ведення ним податкового обліку, що випливає із положень частини 1 статті 320 Господарського кодексу України, згідно з якими Замовник наділений повноваженнями здійснювати контроль і технічний нагляд за відповідністю обсягу, вартості і якості виконаних робіт проектам і кошторисам, а також перевіряти хід і якість будівельних і монтажних робіт, та якість матеріалів, що використовуються, однак без втручання у господарську діяльність підрядника.
Відповідно до статті 193 Господарського кодексу України суб`єкти господарювання та інші учасники господарських відносин повинні виконувати господарські зобов`язання належним чином відповідно до закону, інших правових актів, договору.
Згідно зі статтею 526 Цивільного кодексу України зобов`язання має виконуватися належним чином відповідно до умов договору та вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства.
За змістом статті 529 Цивільного кодексу України договір є обов`язковим для виконання сторонами.
Згідно з частиною 1 статті 837 Цивільного кодексу України за договором підряду одна сторона (підрядник) зобов`язується на свій ризик виконати певну роботу за завданням другої сторони (замовника), а замовник зобов`язується прийняти та оплатити виконану роботу.
Частиною 5 статті 844 Цивільного кодексу України передбачено, що підрядник не має права вимагати збільшення твердого кошторису, а замовник - його зменшення в разі, якщо на момент укладення договору підряду не можна було передбачити повний обсяг роботи або необхідні для цього витрати.
Пунктом 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1.-1:2013 передбачено, що за твердої договірної ціни взаєморозрахунки провадяться на підставі виконаних обсягів робіт та їх вартості, визначеної в договірній ціні.
Судом встановлено, що Договір № 23-50П від 30 листопада 2023 року виконано належним чином, роботи прийняті Позивачем без зауважень, що підтверджується:
- підписаними актами форми КБ-2в;
- результатами контрольних обмірів від 06.03.2025;
- результатами зустрічної перевірки в ТОВ «Укрєврокровля», проведеної Відповідачем.
Перевіркою Відповідача не встановлено жодних фактів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання робіт.
Висновок про завдання збитків на суму 2 729 684,85 грн ґрунтується виключно на відсутності податкових накладних в Єдиному реєстрі податкових накладних.
Контроль за дотриманням податкового законодавства, зокрема за своєчасністю та повнотою нарахування і сплати податків, згідно зі статтею 41 Податкового кодексу України, покладено виключно на податкові органи. Державна аудиторська служба до таких органів не належить, а її компетенція обмежується контролем за використанням державних фінансів та майна. Законодавство чітко розмежовує фінансовий контроль (сфера відповідальності Держаудитслужби) та податковий контроль (сфера відповідальності ДПС). Таке розмежування є ключовим принципом функціонування системи державних органів, що унеможливлює дублювання функцій та перевищення повноважень.
Відповідач, роблячи висновок про завдання збитків на підставі відсутності реєстрації податкових накладних у ланцюгу постачання підрядника, фактично здійснив податкову перевірку, на яку не мав законних повноважень.
Реєстрація податкової накладної є елементом системи адміністрування податку на додану вартість і підтверджує виникнення податкових зобов`язань у постачальника та права на податковий кредит у покупця.
Вона не є первинним документом, що засвідчує факт передачі товарів чи виконання робіт, особливо для замовника, який не є стороною господарської операції (між підрядником та його постачальником).
Висновки відповідача про фінансові порушення зроблені не на основі аналізу фактичного виконання робіт (що є предметом договору та компетенцією аудиторів), а на припущеннях.
Висновки відповіда суперечить фактам встановленим самим відповідачем, адже під час перевірки були проведені контрольні обміри, які не виявили жодних розбіжностей між фактично виконаними обсягами робіт та тими, що зазначені в актах приймання-передачі. Отже, аудитори фактично підтвердили фізичну наявність результату робіт, але водночас, посилаючись на податкові аспекти, дійшли протилежного висновку про збитки. Таким чином відповідач вийшов за межі наданих йому законом повноважень та втрутився у виключну компетенцію Державної податкової служби.
Суд зазначає, що відсутність податкової накладної у підрядника не є безумовним доказом відсутності господарської операції з придбання матеріалів або факту невиконання робіт. Підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій позивача є первинні документи, якими в даному випадку є договір, акти приймання виконаних будівельних робіт (форми КБ-2в) та довідки про їх вартість (форми КБ-3), підписані обома сторонами.
Відсутність податкових накладних в Єдиному реєстрі податкових накладних може свідчити про порушення податкового законодавства постачальником товарів/послуг (контрагентами ТОВ «Укрєврокровля»), однак не може бути підставою для висновку про невиконання, неналежне виконання робіт, завдання збитків бюджету або порушення бюджетного законодавства.
Питання дотримання податкового законодавства контрагентами ТОВ «Укрєврокровля» не належить до компетенції ні Позивача, ні Державної аудиторської служби, а є предметом контролю органів Державної податкової служби.
Суд зазначає, що ціна Договору є твердою. Тобто, вартість робіт не залежить від вартості окремих матеріалів чи комплектуючих. Відповідно до пункту 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1.-1:2013 за твердої договірної ціни взаєморозрахунки провадяться на підставі виконаних обсягів робіт та їх вартості, визначеної в договірній ціні.
Позивач не несе відповідальності за те, яким чином підрядник придбав будівельні матеріали, чи були зареєстровані податкові накладні його постачальниками, тощо. Замовник зобов`язаний оплатити виконану роботу відповідно до договірної ціни, якщо роботи виконані належної якості та в належному обсязі.
Крім того, в акті перевірки не наведено жодного розрахунку, формули чи методики, яка б пояснювала, яким саме чином відповідач дійшов висновку про наявність збитків саме у розмірі 2729684,85 грн. В акті лише зазначено про відсутність податкових накладних, однак не вказано, яким чином ця відсутність призвела до збитків у вказаному розмірі.
Суд звертає увагу, що Слобожанською селищною радою надано докази того, що в аналогічній ситуації Державна аудиторська служба України визнала неправомірність аналогічних вимог.
Зокрема, за результатами ревізії Відділу з питань житлово-комунального господарства, благоустрою, розвитку інфраструктури та транспорту Слобожанської селищної ради Східним офісом Держаудитслужби були виставлені аналогічні вимоги про відшкодування матеріальної шкоди внаслідок не відображення в Єдиному реєстрі податкових накладних придбаного товару.
За результатами розгляду скарги на дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби Державна аудиторська служба України листом від 01.07.2025 № 002100-14/8176-2025 повідомила про вжиття заходів для поновлення прав на отримання достовірної інформації щодо сум порушень, які підлягають відшкодуванню.
Східний офіс Держаудитслужби листом від 25.06.2025 № 040417-15/3902-2025 повідомив про коригування своїх вимог та виключення вимоги про відшкодування внаслідок не відображення в Єдиному реєстрі податкових накладних придбаного товару.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що спірна вимога Східного офісу Держаудитслужби від 22.04.2025 № 040417-15/2602-2025 в частині вимоги про відшкодування збитків у розмірі 2729684,85 грн є протиправною та необґрунтованою.
Згідно з частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень. Позивачем було сплачено судовий збір у загальному розмірі 2422,40 грн, що підтверджується наявними у матеріалах справи платіжними інструкціями.
Керуючись ст. 2, 9, 72-77, 139, 242-246, 255 , Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позовну заяву Комунального закладу «Центр надання соціальних послуг» Слобожанської селищної ради до Східного офісу Держаудитслужби, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «УКРЄВРОКРОВЛЯ», Слобожанська селищна рада Дніпровського району Дніпропетровської області про визнання протиправною та скасування вимоги - задовольнити повністю.
Визнати протиправною та скасувати вимогу про усунення порушень Східного офісу Держаудитслужби від 22.04.2025 року № 040417-15/2602-2025.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби на користь Комунального закладу «Центр надання соціальних послуг» Слобожанської селищної ради судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2 422 (дві тисячі чотириста двадцять дві) грн 40 коп
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 13 жовтня 2025 року.

Суддя А. Ю. Рищенко