Справа № 9901/130/21
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2025-10-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

07 жовтня 2025 року

м. Київ

справа №9901/130/21

адміністративне провадження № П/9901/130/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Соколова В.М.,

суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г., Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.,

за участю:

секретаря судового засідання Кандиби Є. С.,

представника відповідача Басая В. О.,

представника третьої особи (Служби безпеки України) Осипова Д. О.,

розглянувши у відкритому судовому засідання за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу № 9901/130/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Граніт-001» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу в частині,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Граніт-001» (далі - ТОВ «Граніт-001, позивач) звернулося до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - Президент України, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служба безпеки України (далі - СБУ), про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту 5 Додатку 2 до рішення РНБО від 15 квітня 2021 року щодо ТОВ «Граніт-001» (далі - Указ № 169/2021).

ІІ. Стислий виклад позиції сторін

2. Позовні вимоги ТОВ «Граніт-001» мотивовані невідповідністю оскаржуваного Указу №169/2021 критеріям чіткості та зрозумілості, що породжує його неоднозначне трактування. Зокрема, позивач посилається на те, що лише після інтерв`ю відповідача, опублікованого Офісом Президента України 15 квітня 2021 року після засідання РНБО, йому стало зрозуміло, що санкції застосовані до нього, як до підприємства, що здійснює контрабандну діяльність. Однак, Указ №169/2021 не містить підстав і причин віднесення позивача до підприємств, які здійснюють контрабандну діяльність, як і доказів його відповідності таким ознакам. Як стверджує позивач, він не здійснює зовнішньоекономічну діяльність, відносно нього немає відкритих кримінальних проваджень за фактом вчинення контрабандної діяльності, відсутні адміністративні справи про порушення митних правил.

3. ТОВ «Граніт-001» уважає, що Указ № 169/2021 не відповідає принципам, визначеним у частині другій статті 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII; тут і далі - у редакції на час видання Указу).

4. Також позивач вказує, що внаслідок протиправного застосування до нього санкцій, цілком припинено діяльність підприємства, внаслідок чого працівники ТОВ «Граніт-001» залишилися без роботи, окрім того, підприємство має невиконані зобов`язання за договорами підряду, що призводить до неможливості виконання програми з будівництва та ремонту доріг і штрафних фінансових санкцій з боку підприємств-контрагентів.

5. На переконання позивача, обґрунтованих підстав для застосування до нього санкцій не було, а відтак Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині є протиправним і підлягає скасуванню.

6. У відзиві на позовну заяву відповідач просить відмовити у задоволенні позову ТОВ «Граніт-001». Позиція відповідача ґрунтується на тому, що чинне законодавство України не містить положень, які б встановлювали обов`язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або в Указі Президента України про введення такого рішення у дію. У частині першій статті 5 Закону № 1644-VII наведено перелік органів державної влади, які виключно за наявності достатніх підстав виносять на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування санкцій. Санкції до позивача застосовані рішенням РНБО від 15 квітня 2021 року за результатами розгляду пропозицій СБУ. В подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я Глави держави відповідних матеріалів (рішення з додатками, проекту указу та пояснювальної записки до нього), Президент України в межах реалізації своїх повноважень видав спірний Указ №169/2021, яким увів в дію рішення РНБО. Таким чином, оскаржуваний Указ №169/2021 прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

7. Відповідач уважає, що тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, однак таке втручання ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті, ефективності та вимогах Закону № 1644-VII і не позбавляє позивача права власності, а лише тимчасово, на чітко визначений строк, обмежує можливість реалізації цього права в Україні.

8. У відповіді на відзив позивач зазначає, що ТОВ «Граніт-001» не є іноземною юридичною особою чи юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства. Засновником та кінцевим бенефіціарним власником (контролером) юридичної особи як на момент прийняття оскаржуваного Указу, так і наразі, а також директором підприємства є громадянин України. Отже, позивач не є суб`єктом, до якого можуть застосовуватися санкції.

9. Позивач зауважує, що з відзиву не вбачається, з яких конкретних фактичних підстав СБУ внесено пропозицію щодо застосування до нього санкцій, за результатом розгляду яких рішенням РНБО було прийнято відповідне рішення, яке введено в дію оскаржуваним Указом. Вказує, що оскаржуваний Указ № 169/2021, як акт індивідуальної дії, має бути обґрунтованим і вмотивованим, а дотримання лише процедури його прийняття недостатньо для того, щоб дійти до висновку, що акт індивідуальної дії є законним. Твердження відповідача про те, що застосування до позивача санкцій переслідувало легітимну мету та відповідає основоположним засадам і цінностям України як суверенної, демократичної, соціальної і правової держави, спрямовано на захист національних інтересів, тощо є декларативними та узагальненими, які не дають можливості зрозуміти яку саме конкретну мету переслідував гарант прав і свобод та Конституції, застосовуючи санкції саме до позивача.

10. СБУ в поясненнях на позовну заяву зазначає, що твердження позивача про те, що застосування до нього обмежувальних заходів (санкцій) є протиправним, оскільки він не здійснював жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності не відповідають дійсності та спростовуються наявною у СБУ контррозвідувальною інформацією. Позивача віднесено до суб`єктів, які зазначені у частині першій статті 3 Закону №1644-VII на підставі наявної у СБУ контррозвідувальної інформації, яка отримана з дотриманням вимог законодавства.

11. СБУ зауважує, що спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) не є видом юридичної відповідальності, а тому їх (санкцій) застосування до позивача не ставить за провину діяння, визначене законом як правопорушення, зокрема такого, яке тягне кримінальну відповідальність. Помилково буде розцінювати зібрані СБУ відомості (підстави для застосування санкцій), як достеменно встановлені факти на кшталт складу злочину, як підстави для кримінальної відповідальності. Передбачений Законом № 1644-VII механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці має інші призначення та правову природу, які не слід ототожнювати із захистом охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальною відповідальністю за вчинення кримінальних правопорушень.

12. Стосовно тимчасового обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном СБУ зазначає, що таке втручання держави у вказане право є пропорційним легітимній меті, ґрунтується на вимогах закону.

13. СБУ наполягає, що видаючи Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині, Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно; оцінка вищезазначених факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб, інших суб`єктів) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII є підставою для застосування санкцій.

ІІІ. Рух справи у Верховному Суді

14. Протоколом автоматизованого розподілу справи між суддями від 5 травня 2021 року позовну заяву ТОВ «Граніт-001» передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючий суддя (суддя-доповідач) - Соколов В. М., судді: Білак М. В., Губська О. А., Загороднюк А.Г., Уханенко С. А.

15. Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2021 року відкрито провадження в адміністративній справі № 9901/130/21 та призначено її до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п`яти суддів.

16. 21 травня 2021 року надійшов відзив відповідача на позовну заяву.

17. 31 травня 2021 року надійшла відповідь позивача на відзив.

18. Ухвалою від 16 червня 2021 року Верховний Суд задовольнив клопотання представника Президента України - Мовіле Олександра Сергійовича про залучення третіх осіб. Залучив до участі у справі у якості третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - РНБО та СБУ; встановив третім особам десятиденний строк з дня отримання позовної заяви для подання до суду пояснень щодо позову та документів, що підтверджують надіслання (надання) пояснень і доданих до них доказів відповідачу та позивачу.

19. Іншою ухвалою від 16 червня 2021 року Верховний Суд задовольнив клопотання представника ТОВ «Граніт-001» - Васильєва Петра Петровича про витребування доказів; витребував від РНБО та СБУ належним чином засвідчені копії документів, що стали підставою для застосування обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Указу №169/2021 щодо ТОВ «Граніт-001» ().

20. 26 липня 2021 року від СБУ надійшли пояснення на позов, клопотання про приєднання доказів, які підтверджують наявність підстав для застосування до позивача санкцій та містять інформацію, що становить державну таємницю, клопотання про подальший розгляд справи в закритому судовому засіданні.

21. 1 вересня 2021 року надійшло повідомлення від РНБО про те, що цей орган не має адміністративної процесуальної правосуб`єктності, що виключає можливість його участі в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Також зазначено, що матеріали, які стали підставою для застосування до позивача санкцій є у розпорядженні СБУ та Офісу Президента України.

22. Ухвалою від 27 вересня 2021 року заяву СБУ про продовження процесуального строку для подання до суду доказів і пояснень на позов ТОВ «Граніт-001» задоволено. Продовжено СБУ процесуальний строк для подання до суду доказів і пояснень на позов до 27 вересня 2021 року.

23. 9 грудня 2021 року надійшов лист СБУ про долучення документів на вимогу суду.

24. 22 червня 2022 року начальником відділу режимно-секретної роботи Верховного Суду складено службову записку № 1545/0/22-22 про знищення матеріалів, які мають гриф секретності «Таємно» у відповідності до передбачених заходів у період воєнного стану.

25. 29 вересня та 16 листопада 2022 року від СБУ надійшли документи з грифом «Для службового користування».

26. 23 січня 2023 року надійшли пояснення позивача щодо документів, наданих СБУ.

27. 15 грудня 2023 року від СБУ надійшли документи з грифом «Для службового користування», які прийняті судом і приєднані до матеріалів справи.

28. 19 січня 2024 року надійшли докази від СБУ.

29. 15 травня 2024 року надійшли додаткові пояснення СБУ.

30. У зв`язку з обранням члена судової колегії - судді Губської О. А. до Великої Палати Верховного Суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 грудня 2024 року визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя - Соколов В. М., судді: Уханенко С. А., Загороднюк А. Г., Білак М. В., Мацедонська В. Е.

31. 24 грудня 2024 року надійшло клопотання СБУ про приєднання додаткових доказів.

32. Ухвалою Верховного Суду від 3 лютого 2025 року відмовлено в задоволенні клопотання СБУ від 17 грудня 2024 року про поновлення процесуального строку для подання до суду доказів та приєднання їх до матеріалів справи. Продовжено СБУ строк для подання до суду доказів та приєднано до матеріалів справи № 9901/130/21 докази, надані разом із клопотанням СБУ від 17 грудня 2024 року.

33. 2 травня 2025 року надійшли додаткові пояснення СБУ.

34. У судовому засіданні 29 вересня 2025 року представники відповідача та третьої особи (СБУ) заперечували проти задоволення позову та просили відмовити в його задоволенні.

35. Представник позивача у вказане судове засідання не з`явився, подав заяву про проведення судового засідання за його відсутності.

36. Дослідивши матеріали адміністративної справи, суд оголосив перерву до 12 години 7 жовтня 2025 року для проголошення судового рішення.

37. 7 жовтня 2025 року Верховний Суд відповідно до статті 250 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) оголосив скорочене судове рішення (вступну та резолютивну частини).

ІV. Установлені у справі обставини та зміст спірних правовідносин

38. ТОВ «Граніт-001» () є юридичною особою, що зареєстрована за законодавством України.

39. Засновником (учасником), кінцевим бенефіціарним власником і директором ТОВ «Граніт-001» є ОСОБА_1 [частка у статутному капіталі позивача 100 %].

40. У квітні 2021 року СБУ внесено пропозиції РНБО про застосування до ТОВ «Граніт-001» спеціальних обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону №1644-VII у зв`язку із встановленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави.

41. Рішенням РНБО від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» підтримано внесені СБУ пропозиції щодо застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до юридичних осіб згідно з додатком 2, зокрема до позивача.

42. Так, пунктом 5 додатку 2 до цього рішення РНБО застосовано обмежувальні заходи (санкції) до ТОВ «Граніт-001» строком на три роки у вигляді:

1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;

2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

6) анулювання ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;

10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);

11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;

12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;

13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;

15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

43. 21 квітня 2021 року на підставі статті 107 Конституції України Президент України видав Указ № 169/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

44. 4 квітня 2024 року Президент України видав Указ № 219/2024 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 4 квітня 2024 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Цим Указом введено в дію рішення РНБО від 4 квітня 2024 року, яким до ТОВ «Граніт-001» () застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на десять років (пункт 79 додатку 2 до рішення РНБО).

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

45. Статтею 17 Конституції України визначено, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

46. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

47. За приписами пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, очолює РНБО.

48. Статтею 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Персональний склад РНБО формує Президент України. До складу РНБО за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях РНБО може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.

49. Правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).

50. Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів та вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

51. 14 серпня 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон № 1644-VII, згідно з преамбулою якого необхідність прийняття цього Закону зумовлена потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

52. Стаття 1 Закону № 1644-VII встановлює, що з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

53. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

54. Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій є: 1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; 2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй; 3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу; 4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.

55. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя цієї статті).

56. Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону №1644-VII).

57. Перелік видів санкцій визначений у статті 4 Закону № 1644-VII.

58. Відповідно до частин першої, третьої статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.

59. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1- 21, 23- 25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

60. Згідно з частиною п`ятою статті 5 Закону № 1644-VII рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.

VІ. Позиція Верховного Суду

61. Правовідносини у цій справі виникли з приводу видання відповідачем Указу №169/2021, яким введено у дію рішення РНБО від 15 квітня 2021 року про застосування до ТОВ «Граніт-001» обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону № 1644-VII.

62. При вирішення даного спору Верховний Суд керується наступним.

63. Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

64. Цей Закон дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України, при цьому досить чітко і передбачувано визначає підстави, умови та мету застосування санкцій.

65. Шляхом застосування санкцій на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені законом, Президент України як глава держави, який виступає від її імені та є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечує виконання покладених на нього функцій та повноважень у сфері національної безпеки і оборони України, зокрема й через діючий при ньому координаційний орган з питань національної безпеки й оборони - РНБО.

66. Водночас фундаментальним є те, що санкції слід застосовувати на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені Конституцією України та Законом № 1644-VII.

67. Аналогічні за змістом висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21.

68. За усталеною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду (зокрема, у постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18) щодо застосування норм Закону № 1644-VII у подібних до спірних правовідносинах, наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.

69. При введенні в дію рішення РНБО про застосування санкцій Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для застосування санкцій, доцільність їх застосування, тобто оцінити існування реальної або потенційної загрози об`єктам охорони Закону № 1644-VII з боку певної особи (осіб) або іноземної держави, характер і ступінь такої загрози та необхідність вжиття запобіжних заходів задля її уникнення.

70. За змістом статті 10 Закону № 183/98-ВР формулювання «введення в дію рішення РНБО» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО само собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні щодо введення в дію, а отже, застосування санкцій шляхом реалізації конституційного повноваження на видання відповідного указу. Необхідність розсуду з боку Президента України при реалізації цього повноваження й означає здійснення ним аналітичної діяльності у вигляді оцінки доцільності, законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.

71. Судовий контроль за уведеним у дію рішенням РНБО про застосування санкцій є обмеженим, оскільки суд не наділений повноваженнями повторно (іншими словами, за Президента України) оцінити наявність та достатність підстав для застосування санкцій, що вже здійснив при введенні в дію рішення РНБО Президент України у межах своєї дискреції (зворотне означало б порушення принципу розподілу влади). Водночас суд може і повинен перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

72. У Доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською Комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25- 26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev), серед елементів верховенства права зазначено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).

73. Відповідно до пункту 45 цієї Доповіді потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, який надає дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

74. Щодо заборони свавілля у пункті 52 згаданої Доповіді вказано, що хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права.

75. Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово висловлював свою позицію, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору [пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156- 157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47- 56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02)].

76. У вимірі доводів та аргументів позивача насамперед слід відповісти на питання, чи належить ТОВ «Граніт-001» до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватись економічні та інші обмежувальні заходи, передбачені Законом № 1644-VII.

77. Ураховуючи завдання і призначення цього Закону та контекст причин, що зумовили необхідність його прийняття, можна зрозуміти, що поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» ґрунтується на змістовній (функціональній) характеристиці. Тобто визначальним чинником визнання суб`єкта «підсанкційним» є поведінка особи (юридичної чи фізичної особи), іноземної держави, міжнародної організації тощо - вчинення дій (діяльність) характерного спрямування, про яке йдеться у статті 3 Закону №1644-VII і подолання якого є завданням цього Закону.

78. Норми Закону № 1644-VII, у яких йдеться про те, до кого можуть бути застосовані санкції, дають підстави стверджувати, що перелік таких осіб не є вичерпним. Вони не містять правил, або ж виключень чи застережень, згідно з якими до «підсанкційних» суб`єктів не можна відносити інших осіб, окрім зазначених у частині другій статті 1 цього Закону.

79. Так, за змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підставами для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

80. При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

81. Аналогічний правовий висновок Велика Палата Верховного Суду вже викладала у постановах від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 (спір у якій стосувався, з-поміж іншого, питання можливості застосування до громадянина України санкцій відповідно до Закону № 1644-VII), від 17 грудня 2024 року у справах № 9901/203/21, № 9901/206/21 (спір у яких стосувався, зокрема, питання можливості застосування санкцій до юридичних осіб, що створені та зареєстровані за законодавством України).

82. Отже, для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з`ясувати, чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.

83. Такий підхід узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постановах від 22 квітня 2025 року у справах № 9901/201/21, №9901/190/21 та від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21.

84. У відповіді на відзив позивач, посилаючись на частину другу статті 1 Закону №1644-VII, стверджує, що не відноситься до суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції.

85. Утім, колегія суддів зауважує, що частина друга статті 1 Закону № 1644-VII, у якій наведено загальні (декларативні) приписи щодо суверенного права України на запровадження легальних обмежень до підсанкційних осіб, підлягає застосуванню у взаємозв`язку з положеннями статті 3 цього Закону, яка визначає підстави для застосування санкцій, у тому числі й до «інших суб`єктів».

86. За таких обставин, Верховний Суд відхиляє довід позивача про те, що ТОВ «Граніт-001» не відноситься до суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції відповідно до Закону № 1644-VII.

87. Щодо правових підстав видання оскаржуваного Указу та застосування санкцій до ТОВ «Граніт-001»

88. Ухвалами Верховного Суду від 16 червня 2021 року залучено РНБО та СБУ до участі у справі у якості третіх осіб і встановлено строк для подання до суду пояснень щодо позову; витребувано від РНБО та СБУ належним чином засвідчені копії документів, що стали підставою для застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Указу № 169/2021.

89. На виконання вимог суду СБУ надала довідку щодо підстав застосування санкцій, якій надано гриф секретності «Таємно».

90. 25 лютого 2022 року у зв`язку з виникненням реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (далі - МНСІ) та відсутністю можливості їх вивезення в безпечне місце, МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (зокрема, матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), були знищені відповідно до вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (акт про знищення секретних документів від 14 квітня 2022 року № 57/ВС-35ДСК).

91. Після цього СБУ надала суду докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ «Граніт-001» та містять інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування». Документи, які містять інформацію, що становить державну таємницю, після їх знищення, повторно суду не надавалися.

92. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

93. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

94. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

95. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

96. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

97. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

98. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

99. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

100. Вказані обставини слугували підставою для зобов`язання СБУ надати до суду інформацію щодо кількості скарг, які були подані до Антимонопольного комітету України безпосередньо позивачем, а також іншими підприємствами, пов`язаними з ОСОБА_2 .

101. На виконання вимог ухвали суду СБУ було надано копію листа до Антимонопольного комітету України від 21 грудня 2023 року № 16/6889-в; інформацію щодо рішень, які були прийняті за скаргами ТОВ «Граінт-001»; копії витягів із рішень Тимчасової адміністративної колегії Антимонопольного комітету України від 19 червня 2019 року №37-р/тк, від 28 грудня 2017 року № 8-р/тк-тв і №7-р/тк-тв.

102. Відповідно до інформації, наданої у листі Антимонопольного комітету України від 12 січня 2024 року № 145-29.1/01-398е на запит СБУ, за період з 2017 року по теперішній час надходили: 23 скарги «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi»; 168 скарг ТОВ «Граніт-001»; 12 скарг Консорціум «Дорлідер»; 20 скарг ТОВ «М-БУД ГРУП».

103. Також Антимонопольний комітет України надав СБУ інформацію (копії витягів) стосовно прийнятих у період з 2017- 2021 років рішень про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, що стосувалися спотворення результатів торгів (тендерів), з боку ТОВ «БК «Дорлідер», ПП «Полтавабудцентр», ПП «Південьдортех», ТОВ «БК «Дорсервіс».

104. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

105. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

106. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

107. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

108. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

109. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

110. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

111. Також СБУ надано до суду копії матеріалів щодо стану розслідування у кримінальних провадженнях № 0000346, № 0000263, №0000057, яке здійснювалося Головним слідчим управлінням СБУ.

112. За інформацією, наданою Головним слідчим управлінням СБУ, в рамках кримінального провадження № 0000057 здійснювалось досудове розслідування відносно посадових осіб суб`єктів господарської діяльності, зокрема: «ТОВ «СПМК-17» (), ТОВ «Фінбізнесгруп» (), «Fermak Insaat Taahhut Anonim Sirketi» (), ТОВ «Миколаївбудцентр» (), Полтавабудцентр» (), ТОВ «Граніт-001» (), Консорціум «Дорлідер» (), ТДВ «Первомайський спеціалізований кар`єр» (), ТОВ «М-БУД ГРУП» () за фактом розкрадання коштів Державного бюджету України, які передбачені для реконструкції та розвитку об`єктів критичної інфраструктури у автодорожній галузі, зокрема, при виконанні програми Президента України «Велике будівництво». У ході розслідування кримінального провадження жодним особам повідомлення про підозру не вручалися, 25 травня 2023 року постановою прокурора відділу Офісу Генеральної прокуратури Труша С.А. визначено підслідність за СВ УСБУ в Миколаївській області.

113. Кримінальне провадження № 0000346 за обвинуваченням ОСОБА_2 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною четвертою статті 110, частиною третьою статті 332, частиною четвертою статті 190, частиною третьою статті 190 Кримінального кодексу України, 29 травня 2020 року скеровано з обвинувальним актом до Шевченківського районного суду міста Києва, знаходиться на стадії судового розгляду.

114. Кримінальне провадження № 0000102 об`єднано 21 травня 2020 року з матеріалами кримінального провадження № 0000057, а кримінальне провадження № 0000263 направлено з обвинувальним актом до Центрального районного суду міста Миколаєва, знаходиться на стадії судового розгляду.

115. Статтею 72 КАС України визначено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

116. Докази повинні відповідати критеріям належності (стаття 73 КАС України), допустимості (стаття 74 КАС України), достовірності (стаття 75 КАС України), достатності (стаття 76 КАС України).

117. Згідно з частинами першою, другою, четвертою та шостою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 78 цього Кодексу. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом. Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.

118. Статтею 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам у цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

119. Проаналізувавши зібрані СБУ з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування матеріали, зміст яких описано в частині, що містить службову інформацію, суд не вбачає підстав сумніватися стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.

119. Ці докази є достатніми для того, щоб погодитися із позицією відповідача та СБУ щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.

120. При цьому, обсяг і результат їх оцінки перебуває поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Такими повноваженнями наділене виключно РНБО згідно із Конституцією України та Законом № 183/98-ВР. При цьому саме Президент України під час введення в дію рішення РНБО здійснює оцінку наявності і достатності підстав для введення санкцій.

121. За змістом пункту 9 частини першої статті 1 Закону України від 21 червня 2018 року № 2469-VIII «Про національну безпеку України» (далі - Закон № 2469-VIII) захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз визначають зміст національної безпеки України.

122. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 1 Закону № 2469-VIII загрози національній безпеці України визначаються як явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України.

123. Національна транспортна безпека є одним із елементів національної безпеки України, а тому дії, які спрямовані на завдання шкоди транспортній системі держави, створюють загрозу національній безпеці України.

124. Згідно зі статтею 5-1 Закону України від 08 вересня 2005 року № 2862-IV «Про автомобільні дороги» автомобільними дорогами оборонного значення є автомобільні дороги, необхідні для забезпечення оборони і безпеки України, з`єднання військових та інших спеціальних об`єктів, які призначені в умовах воєнного стану для військових перевезень, перевезень, пов`язаних з евакуацією населення, перевезень, пов`язаних з евакуацією вантажів, народногосподарських перевезень. З метою забезпечення оборони і безпеки України автомобільні дороги незалежно від форми власності та значення можуть бути віднесені до автомобільних доріг оборонного значення. Віднесення автомобільної дороги до автомобільних доріг оборонного значення не є підставою для обмеження руху транспортних засобів такою автомобільною дорогою, крім випадків її використання в період дії воєнного стану. Порядок використання автомобільної дороги оборонного значення та її відновлення, проведення заходів щодо її технічного прикриття в період дії воєнного стану, а також перелік автомобільних доріг оборонного значення затверджуються Кабінетом Міністрів України.

125. Правові та організаційні основи функціонування єдиної транспортної системи України в особливий період визначає Закон України від 20 жовтня 1998 року № 194-XIV «Про функціонування єдиної транспортної системи України в особливий період» (далі - Закон № 194-XIV).

126. Відповідно до статті 1 цього Закону єдину транспортну систему України в особливий період складають транспорт та транспортна інфраструктура незалежно від форм власності, крім тих, що належать або передані Збройним Силам України та іншим військовим формуванням відповідно до мобілізаційних завдань.

127. Основними завданнями єдиної транспортної системи України в особливий період є технічне прикриття та відбудова найважливіших об`єктів і споруд оборонного значення (абзац четвертий частини першої статті 2 Закону № 194-XIV).

128. У цьому зв`язку варто зазначити, що за змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон №2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

129. Як обумовлено пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

130. На основі наведених норм висновується, що СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, зокрема в ході контррозвідувальної діяльності, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.

131. Отже, ознак порушення меж дискреції Президентом України під час вирішення питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій суд не встановив.

132. У випадку, що розглядається, мета застосування санкцій обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національної безпеки.

133. Таким чином, твердження позивача про те, що Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає установленим обставинам справи.

134. У постанові від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що установлюючи строковість санкцій, законодавець презюмує, що підстави для їх застосування, навіть при незмінності фактичних обставин, можуть змінюватися (відпасти) залежно від створення такими обставинами загроз (реальних або потенційних) для об`єктів санкційного захисту. Тому рішення про застосування санкцій у кожному випадку повинне мати обґрунтування щодо існування таких загроз через конкретну поведінку особи із зазначенням фактів, які свідчать про таку поведінку. Ступінь оцінки цих загроз належить до сфери повноважень РНБО і Президента України, однак для особи, до якої застосовані санкції, повинно бути зрозуміло причину застосування санкції. Обґрунтування підстави застосування санкцій не обов`язково повинне викладатись у рішенні РНБО та/або в указі Президента України, яким це рішення введено в дію, зважаючи на те, що такої вимоги нормативно-правовими актами не встановлено, проте обґрунтування має бути і воно повинне базуватися на конкретних фактах.

135. Як убачається з матеріалів цієї справи, такі факти при внесенні СБУ пропозиції до РНБО про застосування санкцій до ТОВ «Граніт-001» були зазначені, як і надані докази, що інформація про них була у розпорядженні РНБО та Президента України. Виявлені факти діяльності ТОВ «Граніт-001» створювали обґрунтовані підстави вважати, що невжиття обмежувальних заходів (санкцій) створить пряму загрозу національній безпеці України.

136. У відповідь на аргументи позивача щодо недотримання принципу пропорційності, балансу між публічним та приватним інтересами внаслідок запровадження щодо нього санкцій Верховний Суд зауважує про таке.

137. Санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та носять превентивний характер.

138. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року, параграфи 166- 168).

139. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є ствердна відповідь на питання (в сукупності): 1) чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі; 2) чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті; 3) чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

140. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам: втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві; якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів; втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

141. Частиною сьомою статті 41 Конституції України встановлено, що використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства. Це узгоджується з положеннями пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції, які допускають реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів.

142. Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торгівельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

143. Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на Законі № 1644-VII та має легітимну мету - забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національній безпеці України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

144. Втручання у право позивача на мирне володіння майном слід визнати пропорційним легітимній меті й таким, що не становить для нього надмірного тягаря з огляду на характер його дій, що стали підставою для втручання держави в його право. Таке втручання не позбавляє позивача права власності, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні.

145. Ураховуючи встановлені обставини щодо діяльності позивача, несприятливі наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 169/2021.

146. Президент України, РНБО та СБУ, врахувавши потребу невідкладного та ефективного реагування на створені внаслідок діяльності позивача наявні та потенційні загрози національній безпеці, використали свої повноваження з належною метою, а саме для її захисту.

147. Застосування до позивача санкцій має превентивний характер, забороняючи позивачу здійснювати діяльність, яка може зашкодити національній безпеці. Превентивний характер санкцій, на відміну від заходів юридичної, зокрема кримінальної відповідальності, не вимагає доведення вини особи у вчиненні дій, які РНБО та Президент України мають повноваження оцінити як реальні та/або потенційні загрози державним та національним інтересам. З урахуванням дискреційних повноважень цих суб`єктів владних повноважень щодо застосування санкцій достатнім є встановлення фактів, які б з певною мірою очевидності свідчили про такі загрози.

148. Узагальнюючи вищевикладене, суд уважає, що Президент України, при виданні Указу № 169/2021 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

149. Аргументи щодо порушення процедури застосування санкцій позивачем не зазначалися.

150. За наведеного правового регулювання спірних правовідносин та встановлених у цій справі обставин Верховний Суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 у частині введення в дію пункту 5 додатку 2 до рішення РНБО від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

151. Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Верховний Суд дійшов висновку, що в задоволенні позову ТОВ «Граніт-001» необхідно відмовити.

VІІ. Судові витрати

152. Ураховуючи результат розгляду справи та вимоги статті 139 КАС України, понесені позивачем судові витрати відшкодуванню не підлягають.

153. Абзаци 92- 99, 104- 110 мотивувальної частини цього судового рішення містять службову інформацію.

Керуючись статтями 241- 243, 246, 250, 255, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Граніт-001» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 квітня 2021 року №169/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту 5 Додатку 2 до Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року щодо Товариства з обмеженою відповідальністю «Граніт-001» відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення буде складено 13 жовтня 2025 року.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов,

М.В. Білак,

А.Г. Загороднюк,

В.Е. Мацедонська,

С.А. Уханенко,

Судді Верховного Суду