Справа № 420/34229/24
Суддя: Крусян А.В.
Дата ухвалення: 2025-10-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 жовтня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/34229/24

Головуючий в 1 інстанції: Тарасишина О.М.

Місце та час укладення судового рішення «--:--», м. Одеса

Повний текст судового рішення складений 14.02.2025

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Шевчук О.В., Яковлєва О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційні скарги Одеської обласної прокуратури, Одеської обласної ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2025 року у справі за адміністративним позовом Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) до Одеської обласної ради, треті особи Одеська обласна державна адміністрація, Регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», приватне підприємство «Тилігул» про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

25.10.2024 Одеська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) звернулася до суду з позовом до Одеської обласної ради, треті особи Одеська обласна державна адміністрація, Регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», приватне підприємство «Тилігул» про визнання протиправним та скасування рішення від 06.09.2024 №705-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Тилігул» у ремах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році».

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що рішенням Одеської обласної ради від 25.11.1997 №176-ХХІІ протиправно створено на території Комінтернівського та Березівського районів без вилучення земель у землекористувачів регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», загальною площею 13954га, з яких 9981га площа частини акваторії лиману.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14.02.2025 позов задоволений з підстав того, що відповідачем не дотримано під час прийняття оскаржуваного рішення Законів України «Про природно-заповідний фонд України», «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» та наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 09.11.2023 №1939.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм процесуального права, сторони у справі подали апеляційні скарги, в яких просять: позивач змінити мотивувальну частину рішення суду, відповідач - рішення суду скасувати та ухвали нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

Одеська обласна прокуратура в апеляційній скарзі зазначає, що відсутність затверджених (визначених) меж Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» вносить невизначеність щодо територій на яких здійснюватиметься промислове рибальство на підставі виданого дозволу. Зазначає про помилкове застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» та наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 09.11.2023 №1939.

Одеська обласна рада в апеляційній скарзі зазначає, що Регіональний ландшафтний парк «Тилігульський» належить до об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, а тому на нього не розповсюджується дія лімітів спеціального використання водних біоресурсів, встановлених наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 09.11.2023 №193.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційних скарг, законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що вони підлягають частковому задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Одеської обласної ради від 25.11.1997 року №176-ХХІІ створено на території Комінтернівського та Березівського районів без вилучення земель у землекористувачів регіональний ландшафтний парк «Тилігульський», загальною площею 13954 га, з них 9981 га площа частини акваторії лиману. /т.1 а.с.73-74/

Наказом Державного управління екологічної безпеки в Одеській області від 19.06.1998 №45 затверджено Положення про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський». /т.1 а.с.75-79/

Рішенням Одеської обласної ради від 10.08.2020 №1376-VII затверджено у новій редакції Положення про регіональний ландшафтний парк «Тилігульський». /т.1 а.с.82-95/

29.04.2024 та 31.07.2024 ПП «Тилігул» звернувся із клопотаннями до Одеської обласної ради щодо надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального парку «Тилігульський» Одеської області на 2024 рік.

До вищезазначених клопотань надано наступні документи: погодження РЛП «Тилігульський», довідку про матеріально-технічну базу, витяг з протоколу засідання НТР РЛП «Тилігульський», карто-схему, розпорядження Одеської обласної військової адміністрації, звіт, наказ Державного агентства рибного господарства України №279 від 15.05.2017. /т.1 а.с.54-55/

Рішенням Одеської обласної ради від 06.09.2024 №705-VIII, відповідно до ст.9 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», постанови Кабінету Міністрів України від 10.08.1992 №459 «Про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах території та об`єктів природно-заповідного фонду і становлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення» та з урахуванням клопотань ПП «Тилігул» від 29.04.2024 №0806/03, від 31.07.2024 №0808/04, розпорядження Одеської обласної державної (військової) адміністрації від 12.04.2024 №346/А-2024 «Про затвердження ліміту та використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» Одеської області на 2024 рік», розпорядження Одеської обласної державної (військової) адміністрації від 04.09.2024 №836/А-2024 «Про погодження видачі ПП «Тилігул» дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» на 2024 рік», дозволено спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) ПП «Тилігул» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році обсягом згідно з додатком 1, затверджено умови дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальства) на території регіонального парку «Тилігульський» у 2024 році обсягом згідно з додатком 2. /т.1 а.с.43-45/

Вважаючи протиправним рішення Одеської обласної ради від 06.09.2024 №705-VIII «Про дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) приватному підприємству «Тилігул» у ремах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році», Одеська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) звернулася до суду з даним позовом.

Перевіривши матеріали справи, вивчивши доводи апеляційних скарг, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.

Частиною 2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене ст.ст.2, 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.53 КАС України.

Згідно з ч.ч.1, 3, 4 ст.23 цього Закону представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Як визначено ч.ч.4, 5 ст.53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Верховний Суд у постанові від 03.12.2019 у справі №920/121/19 зазначив, що поняття «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а).

В свою чергу, державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою.

При цьому, Верховний Суд у постанові від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а дійшов висновку, що інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, та екологічних прав, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Згідно ст.34, ч.1 ст.35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, яким визначено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та яка відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Відповідно до Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 №230, Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) є міжрегіональним територіальним органом Держекоінспекції та їй підпорядковується.

Отже, діяльність органу місцевого самоврядування щодо видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) у межах регіонального ландшафтного парку є об`єктом контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища і такий контроль уповноважена здійснювати Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).

Стосовно наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 зазначила, що нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з позовом є встановлення факту невжиття компетентним органом заходів щодо захисту інтересів держави.

Як вбачається з матеріалів справи, листом Одеської обласної прокуратури від 08.10.2024 №12-1251вих-24 повідомлено про обставини порушення вимог законодавства при наданні Одеською обласною радою дозволу на спеціальне використання природних ресурсів в межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський». Позивачем також запропоновано надати інформацію про вжиті інспекцією заходи або намір їх вжити, у тому числі шляхом звернення з позовом до суду до Одеської обласної ради про скасування рішення. /т.1 а.с.119-124/

У відповідь, листом Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) 10.10.2024 №5037/1.2 повідомлено, що заходи позовного характеру щодо скасування рішення Одеської обласної ради інспекцією у судовому порядку не вживались. Будь-якої інформації про намір вжити такі заходи інспекцією не надано. /т.1 а.с.125-126/

Вищезазначене, на думку прокурора, свідчить про невжиття Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) дій щодо захисту інтересів держави після ухвалення Одеською обласною радою оскаржуваного рішення, а тому колегія суддів вважає обґрунтованим наявність підстав для його звернення до суду в цим позовом.

Згідно ч.2 ст.19 Конституції України відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення відповідно до п. в) ч.1 ст.19 Земельного кодексу України (надалі ЗК України) є однією з категорій, на які за основним цільовим призначенням поділяються землі України.

Згідно з приписами ст.ст.43-45 ЗК України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).

Вони можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Відповідно до ст. 46-1 ЗК України, землі територій та об`єктів природно-заповідного фонду використовуються з урахуванням обмежень у їх використанні, визначених відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та положеннями про ці території, об`єкти.

В силу вимог ч.1 ст.13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є суб`єктами права владності Українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Частинами 1,2 ст.5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначає Закон України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 №2456-XII (надалі - Закон №2456-ХІІ).

У відповідності до ст.3 Закону №2456-ХІІ до природно-заповідного фонду України належать також регіональні ландшафтні парки.

Стаття 7 Закону №2456-ХІІ визначає, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.

На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об`єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до ч.5 ст.8 Закону №2456-ХІІ збереження території та об`єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом додержання вимог щодо охорони територій та об`єктів природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності, розробки проектної і проектно-планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкування, проведення екологічних експертиз.

Згідно із ст.9, ч.1-8 ст.9-1 Закону №2456-ХІІ території та об`єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися: у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.

Встановлені ч.1 цієї статті основні види використання, а також заготівля деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасання худоби, мисливство, рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об`єктів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також на підставі дозволів.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення визначається Кабінетом Міністрів України. Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється на безоплатній основі.

Видача дозволів здійснюється на підставі заяви природокористувача, погодженої із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами

При цьому, постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.1992 №459 (надалі Положення №459) затверджено Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонд, яким врегульовано порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, крім лісових та водних ресурсів, підприємствам, установам, організаціям і громадянам.

Відповідно до п.2 Положення №459 до природних ресурсів, на які видається дозвіл на спеціальне використання, належать водні біоресурси.

Положеннями п.4 Положення №459 визначено, що видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється, зокрема, природних ресурсів місцевого значення (крім корисних копалин) місцевими радами за погодженням з обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, а в разі видачі дозволів на використання ресурсів тваринного світу також за погодженням з територіальними органами Держлісагентства.

Відповідно до п.5 Положення №459 видача дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача з обґрунтуванням потреби в цих ресурсах та погоджується з органами, визначеними ст. 9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».

Дії щодо погодження видачі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів, не пізніше дня, що настає за днем одержання клопотання (заявки) від заявника, надсилає його копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документації, надісланої на погодження, органи, зазначені у ст.9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів.

У разі ненадання органами, зазначеними у ст.9-1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», погодження протягом встановленого строку вважається, що клопотання (заявка) погоджене.

Колегія суддів приходить до висновку, що до повноважень відповідної місцевої ради належить видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, в тому числі водних біоресурсів, у межах територій регіональних ландшафтних парків.

Предметом розгляду даної справи є рішення Одеської обласної ради від 06.09.2024 №705-VIII, яким дозволено спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) ПП «Тилігул» у межах регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» у 2024 році обсягом згідно з додатком 1, затверджено умови дозволу на спеціальне використання природних ресурсів (рибальства) на території регіонального парку «Тилігульський» у 2024 році обсягом згідно з додатком 2. /т.1 а.с.43-45/

При цьому, згідно ч.4 ст.7 Закону №2456-ХІІ межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно ч.ч.1, 2 ст.9 Закону №2456-ХІІ території та об`єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися: у природоохоронних цілях; у науково-дослідних цілях; в оздоровчих та інших рекреаційних цілях; в освітньо-виховних цілях; для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.

Встановлені частиною першою цієї статті основні види використання, а також заготівля деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасання худоби, мисливство, рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об`єктів.

Відповідно до ч.1 ст.9-1 Закону №2456-ХІІ спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно ч.5 ст.9-1 Закону №2456-ХІІ спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а також на підставі дозволів.

Згідно ч.7 ст.9-1 Закону №2456-ХІІ порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення визначається Кабінетом Міністрів України. Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється на безоплатній основі.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст.14 Закону №2456-ХІІ режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду - це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об`єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів.

Режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначається відповідно до цього закону з урахуванням їх класифікації та цільового призначення.

З метою визначення та обґрунтування заходів щодо провадження відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів природоохоронної, науково-дослідної, рекреаційної, господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, а також стратегії розвитку об`єкта природно-заповідного фонду на десять років розробляється проект організації території об`єкта природно-заповідного фонду.

Згідно ч.ч.1, 2, 3 ст.21 Закону №2456-ХІІ на території національних природних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням:

заповідна зона - призначена для охорони та відновлення найбільш цінних природних комплексів, режим якої визначається відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників;

зона регульованої рекреації - в її межах проводяться короткостроковий відпочинок та оздоровлення населення, огляд особливо мальовничих і пам`ятних місць; у цій зоні дозволяється влаштування та відповідне обладнання туристських маршрутів і екологічних стежок; тут забороняються рубки лісу головного користування, промислове рибальство, мисливство, інша діяльність, яка може негативно вплинути на стан природних комплексів та об`єктів заповідної зони;

зона стаціонарної рекреації - призначена для розміщення готелів, мотелів, кемпінгів, інших об`єктів обслуговування відвідувачів парку; тут забороняється будь-яка господарська діяльність, що не пов`язана з цільовим призначенням цієї функціональної зони або може шкідливо вплинути на стан природних комплексів та об`єктів заповідної зони і зони регульованої рекреації;

господарська зона - у її межах забороняються рубки головного користування і проводиться господарська діяльність, спрямована на виконання покладених на парк завдань, знаходяться населені пункти, об`єкти комунального призначення парку, а також землі інших землевласників та землекористувачів, включені до складу парку, на яких господарська та інша діяльність здійснюється з додержанням вимог та обмежень, встановлених для зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників.

На території зони регульованої рекреації, стаціонарної рекреації та господарської зони забороняється будь-яка діяльність, яка призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища та зниження рекреаційної цінності території національного природного парку.

Зонування території національного природного парку, рекреаційна та інша діяльність на його території провадяться відповідно до Положення про національний природний парк та Проекту організації території національного природного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, при цьому діяльність національного природного парку спрямовується на доведення площі заповідної зони національного природного парку до рівня не менше 20 відсотків загальної площі.

В свою чергу, частиною 1 ст.24 Закону №2456-ХІІ визначено, що на території регіональних ландшафтних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів та об`єктів, їх особливостей проводиться зонування з урахуванням вимог, встановлених для територій національних природних парків.

Згідно ч.2 ст.24 Закону №2456-ХІІ проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об`єктів і порядок його реалізації затверджуються державним органом, який прийняв рішення про організацію парку.

Так, з аналізу вищевикладених норм матеріального права вбачається, що землі природно-заповідного фонду це ділянки суші і водного простору, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

При цьому, межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду мають встановлюватись в натурі відповідно до законодавства.

З іншого боку, до встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

В даному випадку, як встановлено у ході розгляду даної справи, межі території Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» в натурі не встановлено та відсутній затверджений проект створення регіонального ландшафтного парку «Тилігульський».

Тобто, наразі передбачені Законом №2456-ХІІ документи, з яких можливо встановити межі Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» відсутні.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги прокуратури про те, що відсутність затверджених (визначених) меж Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський» вносить невизначеність щодо територій на яких здійснюватиметься промислове рибальство на підставі виданого дозволу.

Крім того, з аналізу вищевикладених норм матеріального права також вбачається, що на території регіональних ландшафтних парків з урахуванням природоохоронної, оздоровчої, наукової, рекреаційної, історико-культурної та інших цінностей природних комплексів встановлюється диференційований режим щодо їх охорони, відтворення та використання згідно з функціональним зонуванням: заповідна зона, зона регульованої рекреації, зона стаціонарної рекреації, а також господарська зона.

Між тим, господарську діяльність, зокрема промислове рибальство, можливо здійснювати лише у господарській зоні.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги прокурора про те, що видаючи оскаржуваний дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів (рибальство) на території Регіонального ландшафтного парку «Тилігульський», Одеська обласна рада порушує вимоги Закону №2456-ХІІ щодо необхідності використання території регіональних ландшафтних парків у диференційованому режимі за відповідним функціональним зонуванням.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що здійснення господарської діяльність (рибальства) на всій території регіонального ландшафтного парку, позбавляє відповідну територію спеціального охоронного статусу, а як наслідок нівелює вищевикладені обмеження, встановлені Законом №2456-ХІІ.

З іншого боку, колегія суддів не приймає доводів Одеської обласної ради про те, що скасування оскаржуваного рішення порушить принципи належного врядування та правової визначеності, оскільки саме Одеська обласна рада не виконала зазначені вище вимоги Закону №2456-ХІІ щодо визначення меж парку та затвердження проекту організації його території, а як наслідок породила ситуацію правової невизначеності щодо використання території парку.

Вказаним обставинам не надано належної правової оцінки у рішенні суду першої інстанції, що свідчить про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Щодо висновків суду першої інстанції про визнання протиправним оскаржуваного рішення з підстав порушення вимог Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 08.07.2011 № 3677-VI (надалі Закон №3677-VI) колегія суддів зазначає наступне.

Так, Закон №3677-VI визначає основні засади діяльності та державного регулювання в галузі рибного господарства, збереження та раціонального використання водних біоресурсів, порядок взаємовідносин між органами державної влади, органами місцевого самоврядування і суб`єктами господарювання, які здійснюють рибогосподарську діяльність у водних об`єктах (їх частинах), внутрішніх морських водах і територіальному морі, континентальному шельфі, виключній (морській) економічній зоні України та відкритому морі.

Згідно ч.2 ст.12 Закону №3677-VI до водних біоресурсів належать: водні біоресурси, які перебувають в умовах природної волі внутрішніх морських вод, територіального моря, континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони, транскордонних вод, рибогосподарських водних об`єктів (їх частин) та у водах за межами юрисдикції України; водні біоресурси, які перебувають у водних об`єктах у межах територій природно-заповідного фонду, а також види, занесені до Червоної книги України.

Згідно ч.1 ст.24 Закону №3677-VI видача, відмова у видачі, переоформлення, анулювання дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) (для здійснення промислового рибальства, дослідного вилову), крім видів водних біоресурсів, занесених до Червоної книги України, та водних біоресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду, дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів за межами юрисдикції України, форми реєстрації уловів (експорту, реекспорту) антарктичного та патагонського іклачів, підтвердження походження водних біоресурсів (сертифікат законності вилучення водних біоресурсів із середовища їх існування для експорту продуктів лову, сертифікат реекспорту імпортованих продуктів лову, форма підтвердження переробки імпортованих продуктів лову для їх експорту) здійснюються в електронній формі, у тому числі засобами Єдиного державного вебпорталу електронних послуг або Єдиної державної електронної системи управління галуззю рибного господарства, на безоплатній основі центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства.

В даному випадку, аналізуючи вищевикладені положення Закону №2456-ХІІ та Закону №3677-VI, колегія суддів погоджується з доводами апеляційних скарг про те, що останній не регулює порядку отримання дозволів на здійснення промислового рибальства у межах територій природно-заповідного фонду, оскільки відповідне питання врегульовано спеціальним законом.

Крім того, колегія суддів погоджується з доводами апеляційних скарг про помилковість висновків суду першої інстанції щодо порушення Одеською обласною радою механізму встановлення лімітів спеціального використання водних біоресурсів, оскільки затвердження відповідних лімітів здійснюється у встановленому Законом №2456-ХІІ порядку.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції при вирішенні справи невірно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права у відповідній частині, а тому рішення суду в порядку ст.317 КАС України підлягає зміні.

Судові витрати розподіляються відповідно до ст.139 КАС України, якою передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Керуючись ст. ст.139, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Одеської обласної прокуратури, Одеської обласної ради задовольнити частково, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2025 року змінити, виклавши його мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

Судові витрати за подання апеляційних скарг покласти на Одеську обласну прокуратуру, Одеську обласну раду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Суддя-доповідач А.В. Крусян
Судді О.А. Шевчук О.В. Яковлєв