Справа № 380/19654/24
Суддя: Мричко Наталія Іванівна
Дата ухвалення: 2025-10-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

з питань залишення позовної заяви без розгляду

06 жовтня 2025 року м. Львів

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді Мричко Н.І.,

за участю секретаря судового засідання Лютої В.Р.,

представника позивача Мельничука Ю.І.,

представника відповідача Вовк І.В.,

представника третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю Авалон Констракшн Легуцького І.Б.,

представника третьої особи Міністерства культури та стратегічних комунікацій України Тимкович І.О.,

третьої особи Литвинової М.О.,

третьої особи Воробйової Н.В.,

третьої особи Дацко О.І.,

розглянув у підготовчому засіданні в режимі відеоконференції заяву представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю Авалон Констракшн про залишення позовної заяви без розгляду

встановив:

до Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова , місцезнаходження: 79005, м. Львів, вул. Богомольця, буд. 9 (далі позивач) до Львівської міської ради , місцезнаходження: 79008, м. Львів, пл. Ринок, 1 (далі відповідач), в якій позивач просить:

- визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради № 4382 від 08.02.2024 Про затвердження детального плану території у районі вул. Тютюнників, вул. Генерала М. Тарнавського, вул. В. Кубійовича, пл. Василя Вишиваного.

Ухвалою від 25.09.2024 суддя відкрила провадження в адміністративній справі, призначила до розгляду в порядку загального позовного провадження. Одночасно залучила до участі у справі третю особу, яка не завляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерство культури та стратегічних комунікацій України та третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю Авалон Констракшн.

Ухвалою від 07.11.2024 суддя задовольнила клопотання представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Міністерства культури та стратегічних комунікацій України про проведення судового засідання в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду.

19.02.2025 суд, керуючись статтею 49 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвалою постановленою без виходу до нарадчої кімнати залучив до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Громадську організацію «Народна дія Львів».

17.03.2025 суд, керуючись статтею 49 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвалою без виходу до нарадчої кімнати залучив до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .

Ухвалою від 23.06.2025 суд витребував докази.

21.07.2025 через підсистему «Електронний суд» до суду надійшла заява представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю Авалон Констракшн про залишення позовної заяви без розгляду. Заява обґрунтована тим, що прокурор оскаржуючи оспорюване рішення обґрунтовує своє звернення до суду прийняттям Львівською міською радою ухвали всупереч закону та інтересів мешканців міста, частини українського народу та територіальної громади, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя, а тому прокурор зобов`язаний діяти на захист порушених державних інтересів. Стосовно заявлення позову Керівником Галицької окружної прокуратури м. Львова зазначає, що відсутні виключні випадки, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Зазначено, що прокурор звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави, обґрунтував своє право на звернення до суду відсутністю суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Аргументи прокурора про відсутність суб`єкта є необґрунтованими та безпідставними з огляду на наступне. Так, прокурор обґрунтовує своє звернення до суду прийняттям Львівською міською радою оскаржуваної ухвали всупереч приписів Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про охорону культурної спадщини» та інтересів мешканців міста (територіальної громади).

Вказує, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема, представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян тощо та звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; Рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 року рп/1999 № 7.

Відтак, вважає, що до повноважень міського голови м. Львова зокрема, належить забезпечення здійснення додержання Конституції та законів України, зокрема шляхом пред`явлення позовів до органів місцевого самоврядування щодо визнання незаконними актів які обмежують права та інтереси територіальної громади. Таким чином Львівський міський голова є належним позивачем який наділений правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування.

Зазначає, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Прокурором не дотримано порядку повідомлення, передбаченого частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки прокурором не надана можливість у розумні строки відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. В матеріалах справи відсутні докази звернення прокурора до Львівського міського голови в порядку ст. 23 Закону України «Про Прокуратуру».

У зв`язку з цим просить суд повернути позов Керівника Галицької окружної прокуратури м. Львова в інтересах держави до Львівської міської ради, треті особи - Міністерство культури та інформаційної політики, ТзОВ «Авалон Констракшн», ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 ГО «Народна дія Львів», про визнання протиправною та скасування ухвали Львівської міської ради № 4382 від 08.02.2024 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Тютюнників, вул. Генерала М. Тарнавського, вул. В. Кубійовича, пл. Василя Вишиваного» в зв`язку відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

25.07.2025 через підсистему «Електронний суд» представник позивач подав заперечення на заяву про залишення позовної заяви без розгляду. Зазначає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Аналіз положень статті 53 КАС України у взаємозв`язку зі змістом частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження та у разі відсутності такого органу.

Вказує, що у Постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі № 380/11390/22 від 10 січня 2024 року колегія суддів враховує, що з метою забезпечення реалізації громадських інтересів передбачена комплексна забудова території, яка відповідно до статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» здійснюється і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами. Враховуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що видача дозволу на розроблення проекту землеустрою відведення земельної ділянки у власність, як початкового етапу процедури виділення земельної ділянки у власність особи, безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому викладені у позові мотиви прокурора щодо необхідності представництва інтересів держави у суді у цій справі, є обґрунтованими. У постанові від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що прокурор може представляти інтереси територіальної громади і це є сумісним з вимогами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (п.22 Постанови).

Додатково зазначає, що органи прокуратури, у разі виявлення відповідних порушень чинного законодавства в ході вивчення рішень органів державної влади та місцевого самоврядування, при наявності відповідних підстав, мають право вживати заходи представницького характеру шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Вказує, що постановами Верховного Суду від 24.09.2020 по справі №922/3272/18; від 01.09.2020 у справі №922/1441/19 наголошено, що захист інтересів держави в особі територіальної громади має здійснювати відповідна рада (у даному випадку - Львівська міська рада), проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування вчинив дії чи прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення даної міської ради відповідачем, іншого органу, який би міг здійснювати захист інтересів держави в особі територіальної громади, не існує. Законами України не регламентована процедура нагляду за органами місцевого самоврядування при прийнятті рішень.

Зазначає, що ухвала сесії Львівської міської ради №4382 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Тютюнників, вул.Генерала М. Тарнавського, вул. В. Кубійовича, пл. Василя Вишиваного» підписана Львівським міським головою. Відтак, прокуратура не може звертатись до суду з позовною заявою в інтересах Львівського міського голови, як зазначає представник третьої особи, оскільки він сам таку ухвалу підписав та погоджується з нею.

З урахування вищезазначеного, підставою для представництва Галицькою окружною прокуратурою міста Львова інтересів держави відповідно до статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» є порушення Львівською міською радою вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 19 Конституції України та прийняття рішення всупереч інтересам територіальної громади.

Отже, звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності щодо забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства під час реалізації повноважень у сфері містобудівної діяльності, що беззаперечно становить суспільний інтерес.

04.08.2025 через підсистему «Електронний суд» надійшла відповідь на заперечення прокурора, в яких зазначає ті ж самі мотиви що і у заяві про залишення позову без розгляду.

В підготовчому засіданні представник позивача заперечив щодо клопотання про залишення позову без розгляду.

В підготовчому засіданні представник відповідача підтримала клопотання про залишення позову без розгляду, одночасно зазначила, що прокурор належний позивач у цій справі.

В підготовчому засіданні представник третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю Авалон Констракшн підтримав клопотання про залишення позову без розгляду.

В підготовчому засіданні представник третьої особи Міністерства культури та стратегічних комунікацій України заперечила щодо клопотання про залишення позову без розгляду.

В підготовчому засіданні треті особи ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_2 заперечили щодо клопотання про залишення позову без розгляду.

Інші учасники справи в підготовче засідання не прибули, належним чином повідомлені про дату, час та місце підготовчого засідання.

Суд, вирішуючи заяву про залишення позову без розгляду, виходив з такого.

Відповідно до частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Частиною п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Разом з тим, за приписами частин третьої, четвертої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Водночас, положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, а таким, є Закон України "Про прокуратуру".

Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третбої, четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою лише за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Отже, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захист або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Аналогічна правова позиція про застосування вказаних норм права викладена в постановах Касаційного господарського суду в складі Верховного Суду від 20.09.2018 по справі № 924/1237/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 22.10.2019 у справі №914/648/17, постанові Об`єднаної палати Касаційного господарського суду в складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц.

З урахуванням того, що поняття «інтереси держави», відповідно до Рішення Конституційного суду України №3-рп/99 від 08.04.1999, є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Така правова позиція висвітлена Верховним Судом у постановах 13.03.2018 у справі № 911/620/17, від 13.11.2018 у справі № 910/2989/18.

Отож, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15).

Окрім того, Верховний Суд в постанові від 08.02.2019 у справі №915/20/18, зазначає, що інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також захист прав та свобод місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи.

Відповідно до вимог частини третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

У цій справі, прокурор вказує на порушення інтересів держави у зв`язку із прийняттям Львівською міською радою ухвали №4382 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Тютюнників, вул. Генерала М. Тарнавського, вул. В. Кубійовича, пл. Василя Вишиваного».

Відповідно до Регламенту Львівської міської ради 8-го скликання затвердженого ухвалою № 4 від 24.12.2020, а саме ч.1 ст.1 Львівська міська рада - представницький орган місцевого самоврядування, який наділений правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення та здійснювати в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законами України Про місцеве самоврядування в Україні, Про статус депутатів місцевих рад, Європейською хартією місцевого самоврядування, Статутом територіальної громади міста Львова, іншими нормативно-правовими актами та цим Регламентом.

Відповідно до частини першої статті 20 Регламенту Львівський міський голова є головною посадовою особою Львівської міської територіальної громади.

Суд зазначає, що безпосередність звернення до суду прокуратури без зазначення компетентного органу, який здійснює функції держави в спірних відносинах, правомірно обґрунтовується необхідністю захисту інтересів держави в частині правомірності прийняття ухвали Львівської міської ради №4382 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Тютюнників, вул. Генерала М. Тарнавського, вул. В. Кубійовича, пл. Василя Вишиваного».

Отже, захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте, у разі якщо саме цей орган місцевого самоврядування вчинив дії у вигляді прийняття рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

З урахування вищевикладеного, суд вважає клопотання про залишення позову без розгляду безпідставним та таким, що не підлягає до задоволення.

Керуючись статями 240, 243, 248, 256 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

у задоволенні клопотання представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю Авалон Констракшн про залишення позовної заяви без розгляду - відмовити.

Ухвала суду набуває чинності з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає. Заперечення проти неї можуть бути викладені в апеляційній скарзі на рішення суду.

Повний текст ухвали складено 10.10.2025.

Суддя Мричко Н.І.