Справа № 440/15869/24
Суддя: І.Г. Ясиновський
Дата ухвалення: 2025-10-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про залишення позовної заяви без розгляду

13 жовтня 2025 рокум. ПолтаваСправа № 440/15869/24

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Ясиновського І.Г., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні справу за адміністративним позовом Заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Миргородської районної військової адміністрації Полтавської області до Гаркушинської гімназії Миргородської міської ради Полтавської області та Миргородської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Миргородської районної військової адміністрації Полтавської області звернувся із позовною заявою до Гаркушинської гімназії Миргородської міської ради Полтавської області та Миргородської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, в якій просить:

визнати протиправною бездіяльність Гаркушинської гімназії Миргородської міської ради Полтавської області та Миргородської міської ради щодо не приведення у стан готовності захисної споруди - протирадіаційного укриття № 62708, що знаходиться за адресою: вул. Шкільна, 17А, с. Гаркушинці, Миргородського району, Полтавської області;

зобов`язати Гаркушинську гімназію Миргородської міської ради Полтавської області та Миргородську міську раду вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 62708, розташованого за адресою: вул. Шкільна, 17А, с. Гаркушинці, Миргородського району, Полтавської області, у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

В якості підстави для звернення до суду заявник вказує на обставини невиконання відповідачем, як балансоутримувачами, чинних вимог законодавства в частині обов`язку утримання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 62708, розташованого за адресою: вул. Шкільна, 17А, с. Гаркушинці, Миргородського району, Полтавської області, у готовності до використання за призначенням.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 06 січня 2025 року прийнято позовну заяву до розгляду та провадження у справі відкрито. Вирішено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

20 січня 2025 року до суду надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого представник Миргородської міської ради, наголошуючи на відсутності повноважень у прокурора на звернення з даним позовом, просила позов залишити без розгляду /а.с. 91-93/.

27 січня 2025 року до суду надійшли заперечення на відповідь на відзив на позовну заяву, відповідно до якого представник Миргородської міської ради, наголошуючи на раніше наведених аргументах, просила позов залишити без розгляду /а.с. 103-104/.

28 січня 2025 року до суду надійшла відповідь на відзив, відповідно до якої Заступник керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області, наголошуючи на аргументах, наведених в позові, просив його задовольнити у повному обсязі /а.с. 108-113/.

Дослідивши питання щодо наявності або відсутності у Заступник керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі її органів виконавчої влади, суд з`ясував наступне.

Завданням адміністративного судочинства, в силу частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 3 статті 1311 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка, серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 46 КАС України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з приписами частин 3 - 5 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє суду дійти висновку про те, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (надалі - Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

Згідно з частиною третьою статті 23 указаного Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону №1697-VII дає суду підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює функцію захисту або здійснює її неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Як свідчить зміст позовної заяви, своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Миргородської окружної прокуратури Полтавської області обґрунтовує обставинами бездіяльності з боку Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області та з боку Миргородської районної військової адміністрації, які полягають у невжитті уповноваженими органами у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності до її використання.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктами владних повноважень, які мали би бути позивачами у цій справі, є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області та Миргородська районна військова адміністрація. Але з огляду на обставини їх бездіяльності інтереси держави з їхнього боку не захищаються, у зв`язку з чим прокурор змушений звернутися до суду з цим позовом.

Тож у контексті з`ясованих обставин звернення прокурора до суду перш за все суду варто з`ясувати, чи наділене Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області та/або Миргородська районна військова адміністрація належним обсягом компетенції щоб набути повноважень позивачів у цій справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України, утримання об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням та експлуатація таких об`єктів здійснюються їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі утримання та експлуатація споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів та інших не заборонених законодавством джерел.

Контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (надалі - Порядок №138 в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин), балансоутримувачі - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають об`єкти фонду захисних споруд (у тому числі ті, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання об`єктів фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (п. 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (п. 12 Порядку №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 №579 (надалі - Наказ №579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (п. 1 розділу ІІ Наказу №579).

Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (п. 7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (надалі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з пунктом 3 Положення №1052, основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення №1052, ДСНС, згідно з покладеними на неї завданнями, зокрема:

- організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту;

- організовує здійснення заходів щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та суб`єктів господарювання до відповідних груп (категорій) цивільного захисту;

- здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;

- складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки.

Законом України від 21.04.2021 №2228-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".

Одночасно вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 171 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту", згідно з пунктами 16, 48, 51 частини другої якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Варто зауважити, що Верховний Суд вже аналізував у низці своїх постанов питання наявності або відсутності у відповідного територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії спірних правовідносин та подальшим спростуванням права прокурора на таке звернення за наявності факту неналежного або повного невиконання свого обов`язку територіальним органом ДСНС.

Так, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22, від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 14.11.2024 у справі №160/14510/22, від 01.04.2025 у справі № 240/110/24, від 05.06.2025 у справі № 520/16180/23, від 26.06.2025 у справі №160/18189/23, від 27.06.2025 у справі № 160/16394/22 та інших Верховний Суд дійшов висновку про те, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (п. 48 Кодексу цивільного захисту).

Вказані правові висновки сформовані Верховним Судом у подібних правовідносинах, проте на основі дещо іншого правового регулювання спірного питання, а саме - за відмінної редакції законодавчих приписів, чинних на час виникнення спірних правовідносин у цій справі.

Так, пункт 48 частини другої статті 171 Кодексу цивільного захисту із змінами, внесеними згідно із Законом №2655-IX від 06.10.2022, викладений у такій редакції: Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

А тому, на відміну від попередньої редакції вказаної норми, чинної на час формування згаданої правової позиції Верховного Суду щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 171 Кодексу цивільного захисту передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Аналіз цього законодавчого положення дає суду можливість зробити висновок про те, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву.

Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 171 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тому саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду з цим позовом як у частині компетенції Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Водночас прокурор не наводить норму Закону, яка б наділяла Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області правом на звернення до суду з таким позовом.

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає суду змогу дійти висновку про те, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду з позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Щодо обсягу повноважень Миргородської районної військової адміністрації суд зазначає таке.

Відповідно до ст. 6 Кодексу цивільного захисту України суб`єктами забезпечення цивільного захисту є центральні органи виконавчої влади, інші органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, суб`єкти господарювання, громадські організації.

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України "Про правовий режим воєнного стану" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини першої статті 4 цього Закону, на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

На виконання Закону України "Про правовий режим воєнного стану", для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України був виданий Указ від 24.02.2022 №68/2022 "Про утворення військових адміністрацій", згідно з пунктом 2 якого утворено на базі існуючих районних державних адміністрацій відповідні районні військові адміністрації. У зв`язку з утворенням районних військових адміністрацій відповідні районні державні адміністрації та голови таких адміністрацій набувають статусу відповідних районних військових адміністрацій та начальників таких військових адміністрацій.

Статтею 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" визначено повноваження військових адміністрацій.

Частиною першою статті 15 вказаного Закону передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України "Про оборону України", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", "Про критичну інфраструктуру", цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

В силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

Суд звертає увагу на те, що стаття 15 вказаного Закону має вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, та повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.

Верховний Суд неодноразово аналізував положення частини другої статті 19 Конституції України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тобто, за висновками Великої Палати Верховного Суду у справі № 990/184/24 діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 06 березня 2025 року у справі № 420/22458/23.

За таких обставин Миргородська районна військова адміністрація не є тією особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту.

У контексті порушеного питання варто також зауважити, що частиною шостою статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, зокрема, що заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів, державного нагляду (контролю) у сфері державних резервів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Частина четверта статті 4 вказаного Закону визначає, що виключно законами встановлюються:

органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Вказані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

До того ж відповідно до чинної редакції частини чотирнадцятої статті 32 Кодексу цивільного захисту на момент виникнення спірних правовідносин, особливості оренди захисних споруд цивільного захисту визначаються типовим договором оренди, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Розірвання договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, здійснюється шляхом письмового повідомлення орендаря про таке розірвання не пізніш як за 24 години до розірвання договору.

У такому разі орендар зобов`язаний звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) протягом 24 годин з моменту повідомлення про розірвання договору.

Істотною умовою договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, є умова щодо розірвання такого договору в односторонньому порядку у разі:

1) порушення порядку використання у мирний час захисної споруди цивільного захисту (її частини) для задоволення господарських, культурних і побутових потреб;

2) невиконання орендарем вимог частини шістнадцятої цієї статті.

Частина п`ятнадцята цієї статті визначає, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

У разі приведення єдиної державної системи цивільного захисту, її складових у режим підвищеної готовності, виникнення надзвичайної ситуації, введення надзвичайного стану та в особливий період захисні споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростіші укриття незалежно від форми власності повинні приводитись у готовність до прийому населення у термін, що не перевищує 24 годин, крім захисних споруд цивільного захисту, що перебувають у постійній готовності до використання за призначенням.

Приведення захисної споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростішого укриття у готовність до прийому населення може передбачати необхідність звільнення такого об`єкта від майна третіх осіб. У разі відмови орендаря звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) у зазначений строк чи неможливості встановити його місцезнаходження здійснюється доступ до такої захисної споруди без отримання згоди її користувача (несанкціонований доступ) для приведення захисної споруди у готовність до прийому населення. Такий доступ здійснюється відповідно до положень статті 29 Закону України "Про житлово-комунальні послуги".

Тобто, вказаними законодавчими положеннями передбачався також механізм застосування інших видів реагування на недотримання орендарями вимог з утримання в належному стані укриттів цивільного захисту, який міг бути застосований суб`єктом нагляду для урегулювання спірних правовідносин.

Насамкінець варто також наголосити, що КАС Україні у статті 4 чітко визначає сторін адміністративного процесу.

Так, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України);

відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 КАС України).

Тобто, відповідачами в адміністративних справах здебільшого виступають суб`єкти владних повноважень, і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб`єкти (фізичні чи юридичні особи).

Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

У цій справі відповідачем визначено юридичну особу, яка не є суб`єктом владних повноважень та не охоплюється переліком частини п`ятої статті 46 КАС України, що також вказує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі.

На підставі викладеного суд констатує висновок про те, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області чи Миргородської районної військової адміністрації на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, то ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

За таких обставин прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення з цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 у справі №320/3128/23, від 13.02.2025 у справі №560/16769/23, від 13.02.2025 у справі №520/16200/23, від 13.02.2025 у справі №420/22442/23, від 01.04.2025 у справі № 240/110/24.

Частиною п`ятою статті 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

При цьому суд зауважує, що врахуванню підлягають правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду, що прийнята пізніше у часі, тобто останні правові висновки у подібних правовідносинах.

Суд звертає увагу на обставини того, що Верховним Судом ухвалено цілу низку постанов (від 30.01.2025 у справі № 420/22304/23, від 31.01.2025 у справі №320/3128/23, від 13.02.2025 у справі №560/16769/23, від 13.02.2025 у справі №520/16200/23, від 13.02.2025 у справі №420/22442/23, від 01.04.2025 у справі № 240/110/24 тощо), в яких зроблено правові висновки щодо обґрунтованості залишення позовів прокурора без розгляду з наведених вище підстав.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За з`ясованих обставин суд дійшов висновку про те, що позов заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах: Головного Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Миргородської районної військової адміністрації до Гаркушинської гімназії Миргородської міської ради Полтавської області та Миргородської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії у цій справі підлягає залишенню без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 7 Закону України "Про судовий збір", сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв`язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням).

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 45, 46, 53, п. 1 ч. 1 ст. 240, ст.ст. 248, 256 КАС України, -

П О С Т А Н О В И В:

Залишити без розгляду позовну заяву Заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Миргородської районної військової адміністрації Полтавської області до Гаркушинської гімназії Миргородської міської ради Полтавської області та Миргородської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Другого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення судового рішення шляхом подання апеляційної скарги в порядку, визначеному частиною восьмою статті 18, частинами сьомою-восьмою статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя І.Г. Ясиновський