Справа № 120/3451/25
Суддя: Капустинський М.М.
Дата ухвалення: 2025-10-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/3451/25

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Маслоід Олена Степанівна

Суддя-доповідач - Капустинський М.М.

07 жовтня 2025 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Капустинського М.М.

суддів: Шидловського В.Б. Сапальової Т.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Хмільницької міської ради Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 серпня 2025 року у справі за адміністративним позовом Керівника Хмільницької окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації до Хмільницької міської ради Вінницької області про зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

керівник Хмільницької окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Хмільницької міської ради Вінницької області (далі відповідач) про зобов`язання відповідача укласти із Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини пам`ятку архітектури національного значення «Садиба» з охоронним №994, яка включає такі пам`ятки: «Палац» (охоронний номер 994/1), «Башта» (охоронний номер 994/2), «Міст» (охоронний номер 994/3), взятий на облік на підставі постанови Ради Міністрів УРСР від 06.09.1979 №442, розташований за адресою; Вінницька обл., м. Хмільник, вул. Шевченка, 1, на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.

В обґрунтування заявлених позовних вимог керівник Хмільницької окружної прокуратури Вінницької області зазначив, що на території Хмільницької міської територіальної громади по вул. Шевченка, 1, у. м. Хмільник розташований об`єкт культурної спадщини "Садиба" (охоронний номер 994), що включає такі пам`ятки: "Палац" (охоронний номер 994/1), "Башта" (охоронний номер 994/2), "Міст" (охоронний номер 994/3), який постановою Ради Міністрів УРСР від 06.09.1979 №442 визнаний пам`яткою архітектури національного значення. Позивач зауважує, що відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір. Водночас в порушення вищенаведених вимог закону, відповідачем з моменту набуття права власності на пам`ятку національного значення й дотепер охоронний договір не укладено. Наведено зумовило звернення керівника Хмільницької окружної прокуратури Вінницької області до суду з цим позовом.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 04 серпня 2025 року позов задоволено.

Зобов`язати Хмільницьку міську раду Вінницької області укласти із Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини пам`ятку архітектури національного значення «Садиба» з охоронним номером 994, яка включає такі пам`ятки: «Палац» (охоронний номер 994/1), «Башта» (охоронний номер 994/2), «Міст» (охоронний номер 994/3), взятий на облік на підставі постанови Ради Міністрів УРСР від 06.09.1979 №442, розташований за адресою; Вінницька обл., м. Хмільник, вул. Шевченка, 1, на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального права, неповноти з`ясування обставин справи, просило скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

17.09.2025 року на адресу Сьомого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив від Хмільницької окружної прокуратури Вінницької області. У поданому відзиві представник прокуратури просить апеляційну скаргу Хмільницької міської ради залишити без задоволення. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04.08.2025 року залишити без змін.

17.09.2025 року від Хмільницької міської ради Вінницької області надійшла відповідь на відповідь на відзив на апеляційну скаргу. У поданій відповіді представник просить апеляційну скаргу Хмільницької міської ради задовольнити, скасувавши рішення суду першої інстанції та ухваливши нове рішення, яким задовольнити апеляційні вимоги міської ради.

Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.

Проаналізувавши вимоги та підстави апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи в їх сукупності, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, на території Хмільницької міської територіальної громади по вул. Шевченка, 1, у. м. Хмільник розташований об`єкт культурної спадщини "Садиба" (охоронний номер 994), що включає такі пам`ятки: "Палац" (охоронний номер 994/1), "Башта" (охоронний номер 994/2), "Міст" (охоронний номер 994/3), який постановою Ради Міністрів УРСР від 06.09.1979 №442 визнаний пам`яткою архітектури національного значення.

Рішенням Хмільницької міської ради від 20.10.2005 №491 «Про прийняття в комунальну власність територіальної громади м. Хмільника цілісного майнового комплексу садибних споруд XVI-XX століть побудови, що розташований у м. Хмільнику по вул. Шевченка № 1» визначено прийняти в комунальну власність територіальної громади м. Хмільника цілісного майнового комплексу садибних споруд XVI-ХХ століть побудови по вул. Шевченко №1:палац 1915 року побудови, мурований, охоронний №994/1; башта (вежа) 1534 року побудови, мурована, охоронний № 994/2; міст пішохідний, двоарочний, 1915 року побудови, мурований, охоронний №994/3.

Вказані об`єкти культурної спадщини передані на виконання рішення 23 сесії Вінницької обласної ради 4 скликання від 12.10.2005.

Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, сформованого 12.03.2025, право власності на об`єкт нерухомого майна «Палац» за адресою: Вінницька область Хмільницький район с. Хмільник вул. Шевченка, 1 зареєстроване за Хмільницькою міською територіальною громадою (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 09).

Згідно листа Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації від 11.02.2025 №07-15-178 пам`ятка архітектури національного значення «Садиба» охоронний номер 994, яка находиться за адресою вул. Шевченка, 1, м. Хмільник включена до Переліку пам`яток культурної спадщини, що підлягають занесенню до Державного реєстру нерухомих пам`яток Вінницької області. Крім цього, у листі зазначено, що власник вищезазначеної пам`ятки з питанням укладення охоронного договору на пам`ятку до Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації не звертався.

Хмільницька окружна прокуратура листом від 14.05.2024 за №56-1491вих-24 звернулась до власника пам`ятки - Хмільницької міської ради - із запитом чи вживалися останнім заходи до укладення охоронного договору на пам`ятку національного значення «Палац», а також, чи направлялися до уповноваженого органу охорони культурної спадщини документи, які необхідні для укладення охоронного договору.

Листом від 16.05.2024 №54/01-18 відповідачем повідомлено, що виконавчий комітет Хмільницької міської ради ініціював звернення до Міністерства культури та інформаційної політики України з метою укладення охоронного договору на визначений об`єкт.

3 листа Міністерства культури та стратегічних комунікацій України від 07.01.2025 №06/13/138-25 слідує, що звернень щодо погодження охоронного договору на пам`ятку «Палац» XVII ст. за адресою Вінницька область, м. Хмільник не надходило.

Відповідно до листів Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації від 22.05.2024 №07-15-720, 13.09.2024 № 07-04-1203 та від 11.02.2025 №07-15-178 власник вищезазначеної пам`ятки з питання укладення охоронного договору на пам`ятку до Управління не звертався, документи, необхідні для укладення охоронного договору, не надходили.

За наведених обставин позивач звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалюючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості вимог позивача, відтак і наявності підстав для задоволення позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору та, відповідно до ч.1 ст.308 КАС України, переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У ст. 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 1, 3 ст. 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановленому законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Положеннями ч. 3, 5 ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження у справі за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Конституційний суд України у рішенні від 08.04.1999 у справі №3-рн/99 зазначив, що із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначають з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовують в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначають орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Як зазначено Конституційним Судом України в рішенні №18-рп/2004 від 01.12.2004, для розуміння поняття «охоронюваний законом інтерес» важливо врахувати й те, що конфлікт інтересів притаманний не тільки правовим і не правовим інтересам, а й конгломерату власне законних, охоронюваних законом і правом інтересів.

Поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних та колективних потреб, які не суперечать Конституції та законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом.

Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N 806/1000/11).

Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін.

Водночас ЄСПЛ звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу.

Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» ЄСПЛ зазначив, що сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави. Поряд із державним інтересом наявний також і суспільний, який полягає в охороні та збереженні культурних пам`яток для нинішнього і майбутніх поколінь.

Статтею 3 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03.10.1985, яка ратифікована Законом України від 20.09.2006 № 165-V, кожна Сторона зобов`язується: вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.

Відповідно до ст. 10 Конвенції кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка передбачає охорону архітектурної спадщини як одну з головних цілей планування забудови міської та сільської території, а також забезпечує врахування цієї вимоги на всіх етапах розробки планів розвитку територій та виконання процедур видання дозволів на проведення робіт.

Згідно зі ст. 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Важливість забезпечення особливої охорони нерухомих об`єктів культурної спадщини та пріоритетності цього завдання для держави України неодноразово підкреслювались у правозастосовчій практиці Верховного Суду, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.09.2023 у справі №910/8413/21.

У цій постанові Великої Палати Верховного Суду (пункти 117 - 130) наводились мотиви про те, що нерухомі об`єкти культурної спадщини, на відміну від іншого нерухомого майна, мають особливу правову природу. Такі об`єкти мають певні характерні властивості, з огляду на які вони мають цінність не тільки як нерухоме майно («матеріальну» цінність), а набувають історико-культурну цінність («нематеріальну», ідеологічну цінність).

Така «нематеріальна» цінність культурної спадщини не з`являється одразу після побудови нерухомого майна. Вона формується десятиліттями та століттями, оскільки суспільство може лише успадкувати її від попередніх поколінь. Тому руйнування нерухомого об`єкта культурної спадщини завдає шкоди не лише його власнику або володільцю (які втратять внаслідок цього нерухоме майно), а і суспільству в цілому (оскільки разом із нерухомим майном буде безповоротно втрачено його «нематеріальну» історико-культурну цінність, що формувалась протягом поколінь).

З огляду на це нерухомі об`єкти культурної спадщини потребують особливої охорони, у тому числі - з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, для яких така охорона є одним із пріоритетних напрямків діяльності.

Згідно із Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-ІІІ (далі - Закон №1805-ІІІ) об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Таким чином, з метою захисту суспільного інтересу, який полягає у збереженні об`єктів культурної спадщини на виконання абзацу 2 статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, держава запровадила механізм їх захисту, у тому числі через обов`язок власника укласти з уповноваженим державним органом охоронний договір.

У вказаних правовідносинах порушені інтереси держави, оскільки не вжиті передбачені законом заходи для збереження об`єкта культурної спадщини. У справах за позовами прокурорів, заявлених в інтересах держави в особі уповноважених органів, позивачами є відповідні уповноважені органи, а прокурор у таких справах здійснює представництво їх інтересів в суді. Статус позивача прокурор набуває лише у випадках, коли звертається з позовом в інтересах держави у разі відсутності уповноваженого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду (постанова Верховного Суду від 21.02.2018 у справі №553/3280/16-а).

Прокурор набуває право на реалізацію своїх функцій, визначених законом, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захист або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Із наведених положень законодавства вбачається, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів (постанова Верховного Суду від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18).

Прокурор, вважаючи, що діями (бездіяльністю) відповідача порушуються державні інтереси, має не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів, обравши при цьому один із способів захисту, передбачених процесуальним Законом (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15).

Відповідно до позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, сам факт не звернення до суду органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, свідчить про те, що такий орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду.

Позиція щодо наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку бездіяльності уповноважених на здійснення функцій держави органів закріплена також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону №1805-ІІІ передбачено, що державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі органи охорони культурної спадщини) належать: центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини; орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим; органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; органи охорони культурної спадщини районних державних адміністрацій; органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.

Згідно з п. 17 ч. 1 ст. 6 Закону № 1805-III передбачено, що до повноважень органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема, укладення охоронних договорів.

Статтею 118 Конституції України передбачено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Склад яких формують голови місцевих державних адміністрацій.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 16 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за охороною пам`яток історії та культури, збереженням житлового фонду.

Положеннями п. 4 ч. 1 ст. 20 Закону № 586-XIV визначено, що місцева державна адміністрація організовує охорону, реставрацію та використання пам`яток архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та історико-культурних ландшафтів.

Згідно із пунктом 3-1 постанови Кабінету Міністрів України від 12.03.2015 №179 «Про упорядкування структури апарат центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій» передбачено, що у складі місцевих державних адміністрацій утворюються такі структурні підрозділи (якщо інше не передбачено законодавчими актами): департаменти, управління, сектор, відділ.

З наведеного слідує, що з метою виконання покладених на обласну державну адміністрацію завдань, в ній, за рішенням голови адміністрації, можуть утворюватися певні структурні підрозділи.

Згідно з пунктом 1, 2, 5 Положення про Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Вінницької обласної державної адміністрації 17.07.2020 №441 (далі - Положення) визначено, що Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації (далі - Управління) є структурним підрозділом Вінницької обласної державної адміністрації, підпорядковується Голові обласної державної адміністрації, підзвітне і підконтрольне Міністерству розвитку громад та територій України, Міністерству культури а інформаційної політики з питань, що належать до їх компетенції.

Управління є уповноваженим органом містобудування та архітектури, органом охорони культурної спадщини.

Основним завдання Управління є забезпечення в межах повноважень на території області реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури; сприяння збереженню культурної спадщини.

Згідно з підпунктом 52, 63 пункту 6 Положення Управління відповідно до покладених на нього завдань забезпечує захист об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, укладає охоронні договори на пам`ятки.

Таким чином, саме Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації визначено уповноваженим органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини у Вінницькій області в частині пам`яток архітектури та містобудування.

Отже, уповноваженим органом у сфері охорони культурної спадщини в частині укладення охоронних договорів на об`єкти культурної спадщини (архітектури та містобудування) та належним позивачем у даній справі є Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації.

Хмільницькою окружною прокуратурою у порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації скеровувались листи №56-1491вих-24 від 14.05.2024, №56-2115вих-24 від 04.07.2024, від 21.01.2025 №56-229вих-25 з повідомленням про порушення інтересів держави, що полягають у порушенні відповідачем вимог чинного законодавства у сфері охорони культурної спадщини, а саме, неукладення охоронного договору на пам`ятку архітектури національного значення найменуванням «Садиба» за адресою: Вінницька область, м. Хмільник, вул. Шевченка, 1.

З відповідей Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації №07-15-720 від 22.05.2024, №07-03-971 від 16.07.2024, №07-15-178 від 11.02.2025 вбачається, що дієві та належні заходи, які б у повній мірі забезпечили виконання вимог чинного законодавства, збереження пам`ятки національного значення, зокрема шляхом пред`явлення позову зобов`язального характеру, не вживались, що вказує на бездіяльність уповноваженого органу.

На переконання суду, вищевказані обставини беззаперечно підтверджують тривалу обізнаність Управління культури та охорони культурної спадщини про порушення пам`яткоохоронного законодавства відносно згаданої пам`ятки та його повну бездіяльність щодо усунення порушень відповідачем вимог вказаного законодавства.

За таких обставин подання прокуратурою позову у цій справі обумовлене необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у дотриманні режиму охорони об`єктів культурної спадщини.

Аналогічна позиція щодо представництва інтересів держави в суді прокурором у правовідносинах пам`яткоохоронного законодавства наведена Верховним Судом у постанові від 17.11.2022 у справі № 640/16767/21.

Згідно зі ст. 54 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом.

У відповідності до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон №1805-ІІІ.

Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 1 Закону №1805-III культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини; об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; нерухомий об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності; пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; виявлення об`єкта культурної спадщини - сукупність науково-дослідних, пошукових заходів з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини; щойно виявлений об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесе ний.

Згідно з п. 17 ч. 1 ст. 6 Закону №1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить зокрема укладення охоронних договорів на пам`ятки.

Положеннями п. 1 ст. 13 Закону №1805-ІІІ врегульовано, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Із занесенням до Реєстру на об`єкт культурної спадщини, на всі його складові елементи, що становлять предмет його охорони, поширюється правовий статус пам`ятки.

За змістом п. «а» ч. 1 ст. 14 Закону №1805-ІІІ занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки пам`ятки національного значення постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання.

Відповідно до ч. 1 та 4 ст. 23 Закону №1805-III усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону №1805-III встановлено, що порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" Кабінет Міністрів України постановою від 28.12.2001 №1768 затвердив Порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини (далі - Порядок №1768).

Згідно з п. 1, 2 Порядку №1768 визначено, що охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини (далі - пам`ятка) чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована. Власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.

Згідно з п. 5 Порядку №1768 встановлено, що в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.

Згідно з п. 6 Порядку №1768 до охоронного договору додаються: акт технічного стану пам`ятки (форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини) на момент укладення охоронного договору. Для ансамблів (комплексів) складається окремий акт на кожний їх об`єкт. Акт технічного стану поновлюється не рідше ніж раз на 5 років. Якщо стан пам`ятки значно змінився (після проведення ремонтних, реставраційних та інших робіт чи внаслідок дії чинників, що призвели до руйнування або пошкодження), - у п`ятиденний термін після його зміни; 2) опис культурних цінностей і предметів, які належать до пам`ятки, знаходяться на її території чи пов`язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання; 3) план поверхів пам`яток-будівель і споруд (у масштабі 1:100); 4) план інженерних комунікацій та зовнішніх мереж (за наявності); 5) генеральний план земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка (у масштабі 1:50, 1:100, 1:500, 1:1000 або 1:2000); 6) паспорт пам`ятки.

Аналіз наведеного правового регулювання свідчить про те, що укладання охоронного договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким на власника покладається зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини. Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об`єкт культурної спадщини, а лише встановлюється режим використання пам`яток та відповідальність за порушення такого режиму.

Охоронний договір, що укладений на підставі ст. 23 Закону №1805-III, згідно з висновком, сформульованим у постанові Верховного Суду від 23.12.2019 у справі №806/1536/18, є адміністративним договором.

Колегія суддів зазначає, що саме юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об`єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, до якого мають бути додані додаткові документи.

Такий висновок сформульований Верховним Судом у постановах від 13.12.2018 у справі №826/4605/16 та від 19.02.2021 у справі № 826/25854/15.

В ході розгляду справи судом встановлено, що об`єкт культурної спадщини - пам`ятка архітектури національного значення «Садиба» (охоронний №994), що включає пам`ятки «Палац» (охоронний №994/1), «Башта» (охоронний №994/2), «Міст» (охоронний №994/3) та розташована за адресою: Вінницька обл., м. Хмільник, вул. Шевченка, 1, взята на державний облік постановою Ради Міністрів УРСР від 06.09.1979 №442 і перебуває у власності Хмільницької міської територіальної громади, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Згідно з чинним законодавством, усі власники пам`яток культурної спадщини зобов`язані укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини у цьому випадку з Управлінням містобудування та архітектури Вінницької обласної військової адміністрації.

Незважаючи на тривалий строк перебування об`єкта у власності громади, охоронний договір на пам`ятку укладено не було.

Відсутність охоронного договору унеможливлює встановлення обов`язкового режиму використання об`єкта, визначення технічного стану, контролю за виконанням ремонтно-реставраційних чи інших робіт. Зважаючи на історичну, архітектурну та культурну цінність пам`ятки, збереження якої становить інтерес як місцевої громади, так і держави в цілому, укладення охоронного договору є першочерговим та обов`язковим заходом.

Зважаючи на встановлені судовим розглядом обставини справи та нормативно-правове регулювання спірних правовідносин суд визнає доведеним факт порушення відповідачем вимог ст. 23 Закону №1805-III.

Враховуючи обставини бездіяльності з боку відповідача та наявний визначений Конституцією України виключний випадок, який обґрунтовує представництво прокурором інтересів держави у цій справі, суд приходить до переконання про те, що пред`явлення прокурором позову зобов`язального характеру є ефективним способом захисту інтересів держави, що спрямований на реалізацію державою примусу в частині виконання вимог Основного Закону зі збереження об`єкта культурної спадщини місцевого значення.

Враховуючи зазначене вище колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що викладені в позовній заяві доводи позивача є обґрунтованими, а вимоги такими, що підлягають задоволення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Хмільницької міської ради Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 серпня 2025 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Капустинський М.М.

Судді Шидловський В.Б. Сапальова Т.В.