Справа № 460/678/25
Суддя: Ільчишин Надія Василівна
Дата ухвалення: 2025-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2025 рокуЛьвівСправа № 460/678/25 пров. № А/857/28107/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ільчишин Н.В.,

суддів Гуляка В.В., Матковської З.М.,

за участю секретаря судового засідання Ханащак С.І.,

розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Вараської міської ради Рівненської області та Управління освіти виконавчого комітету Вараської міської ради на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 06 червня 2025 року (судді Дуляницька С.М., ухвалене у відкритому судовому засіданні о 10 год. 39 хв. в м. Рівне повний текст рішення складено 06.06.2025) у справі № 460/678/25 за позовом Вараської міської ради, Управління освіти виконавчого комітету Вараської міської ради, Департаменту культури, туризму, молоді та спорту виконавчого комітету Вараської міської ради, Вараського центру соціальних служб та послуг до Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Департамент житлово-комунального господарства, майна та будівництва виконавчого комітету Вараської міської ради, Департамент соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради, Міський голова міста Вараш Мензул Олександр Павлович третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Рівненська обласна військова адміністрація про визнання протиправним та скасування наказу, -

ВСТАНОВИВ:

Вараська міська рада звернулася до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування наказу начальника Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області №16 від 13.01.2025 «Про здійснення окремих повноважень відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Оскаржуваним рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 06 червня 2025 року відмовлено в задоволенні позову.

Не погодившись з прийнятим рішенням Вараська міська рада Рівненської області оскаржила його в апеляційному порядку, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позов повністю, апеляційну скаргу мотивовано тим, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення допущено порушення норм процесуального та матеріального права. Вказує серед іншого, що Верховний Суд у постанові у справі №200/3942/23 дійшов висновку, що «Суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень». Разом з тим, ні Конституцією України, ні жодним іншим нормативно-правовим актом не встановлено, у який спосіб та у яких межах військові адміністрації населених пунктів можуть здійснювати повноваження, визначені у ч.2 ст.15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Більше того, законами України не передбачено можливості та не визначено жодного механізму виконання військовими адміністраціями населених пунктів повноважень ОМС, які викладені в ч.2 ст.15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», за умови функціонування ОМС. Судом не враховано, що відповідач не надав жодного доказу правомірності оскаржуваного наказу №16, а оскаржуваним Наказом №16 визначено інші, ніж передбачені у законі та рішеннях ВМР, правила діяльності, права і обов`язки ОМС та їх посадових осіб, що свідчить про неконституційність таких положень Наказу №16, оскільки діяльність ОМС, їх посадових осіб (так само як і діяльність органів державної влади) згідно з конституційними нормами має визначатись лише на законодавчому (а не підзаконному) рівні (ст.19, ст. ст. 140 - 146 Конституції України). Саме оскаржуваним Наказом №16 Відповідач, визнаючи відсутність законодавчого врегулювання даних питань та невжиття ВМР заходів для внесення змін у свої рішення, самостійно встановив прийнятний, на його думку, спосіб та межі виконання ним та ОМС, зокрема і ВМР, повноважень. Судом першої інстанції при прийнятті Рішення не враховано, що покладення іншим тимчасовим органом державної влади не передбачених законом обов`язків на ОМС прямо суперечить принципу законності, закріпленому у Основному Законі України, та принципу виключності повноважень ОМС, закріпленому в ч.4 ст.4 Європейської хартії місцевого самоврядування, а розпорядчий документ, яким це передбачено є апріорі незаконним, таким що обмежує права ОМС, не залежно від його виконання чи невиконання ОМС, та підлягає скасуванню, фактично Наказом №16 внесено зміни до рішень ВМР, якими затверджено установчі документи виконавчих органів ради та утворених закладів, де ВМР є власником та засновником. Аналогічно даним Наказом №16 фактично внесено зміни до Регламенту ради в частині погодження проєктів рішень, набуття чинності рішень ради тощо. Суд першої інстанції не дослідив Регламент Вараської міської ради, в якому чітко визначено процедуру та строки погодження проєктів рішень Вараської міської ради, прийняття рішень Вараської міської ради та набрання ними чинності, порядок прийняття процедурних рішень про надання слова для виступу органам державної влади перед розглядом питання, включеного до порядку денного. Одним з ключових актів, який врегульовує процедурні аспекти діяльності ради є регламент. Виходячи зі змісту частини 15 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» регламентом ради визначаються, зокрема, порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, порядок роботи сесії. Верховний Суд у постанові від 24.11.2022 у справі №160/7757/21 зазначив: «... Сільська, селищна, міська рада та її виконавчий комітет є особливими юридичними особами публічного права і їх засадничим актом є Закон №280/97-ВР. Водночас ... рада є колегіальним органом місцевого самоврядування. Ця особливість потребує наявності окремого внутрішнього нормативно-правового акта, який встановлює загальний порядок підготовки, скликання та проведення засідань колегіального органу, особливості розгляду окремих питань (кадрові питання, розгляд проекту бюджету тощо), порядок оформлення рішень та інші процедурні питання». Суд вказав, що затвердження регламенту, виходячи зі змісту пункту 1 частини 1 статті 26, частини 14 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є обов`язком ради, який має бути виконаний не пізніше як на другій сесії. В спорах, які були предметом моніторингу, суди оцінювали оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність місцевих рад не лише на відповідність вимогам законодавства, але й вимогам регламенту відповідних рад. В справах №№683/1711/17, 240/6076/18 Верховний Суд зазначив, що рішення ради повинні прийматися з дотриманням процедури встановленої регламентом, який є актом ради, і є обов`язковим до виконання. Судами також не враховано, що Законом України «Про правовий режим воєнного стану» визначено формальний склад порушення, за яке передбачена відповідальність, тобто не залежно від настання правових наслідків, - будь-які спроби використати введення воєнного стану для захоплення влади тягнуть за собою відповідальність згідно із законом. Таким чином, ненадання судами оцінки правомірності Наказу №16 має наслідки у виді безкарності дій осіб, які допускають привласнення собі владних повноважень ВМР в умовах воєнного стану, та допускає подальше зловживання ними правом. Тим самим, функція суду щодо вирішення будь-якого юридичного спору та судового контролю за недопущенням свавілля органів державної влади нівелюється взагалі.

Також апеляційну скаргу подано Управлінням освіти виконавчого комітету Вараської міської ради на рішення суду в якій просить його скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позов повністю, оскільки на його думку судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення допущено порушення норм процесуального та матеріального права.

Департамент культури, туризму, молоді та спорту виконавчого комітету Вараської міської ради, Вараський центр соціальних служб та послуг подали, Управління освіти виконавчого комітету Вараської міської ради додаткові пояснення до справи в яких викладені доводи на підтримку апеляційних скарг.

Вараський центр соціальних служб та послуг подав заяву про розгляд справи без його участі.

Вараська міська рада подала відзив на апеляційну скаргу.

У відзиві на апеляційну скаргу Вараська міська військова адміністрація Вараського району Рівненської області погоджується із висновками суду, викладеними у рішенні Рівненського окружного адміністративного суду від 06.06.2025 у справі №460/678/25, вважає рішення законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а доводи позивача, які викладені у апеляційній скарзі такими, що ґрунтуються на власних припущеннях та нічим не підтверджуються.

24.09.2025 Вараська міська рада подала до суду додаткові пояснення в яких наводить свої доводи та підтримує свої позовні вимоги.

Управління освіти виконавчого комітету Вараської міської ради подало до суду клопотання про долучення доказів, а саме акти за результатами перевірки додержання закладом освіти вимог законодавства у сфері загальної середньої освіти від 12.05.2025 №01-02/20-13/1 та №01-02/25-13/1, наказ начальника Вараської міської військової адміністрації від 19.08.2024 №167 «Про здійснення повноважень у сфері освіти», які судом долучені.

Вараська міська військова адміністрація Вараського району Рівненської області подала до суду копії розпорядження начальника Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області від 01.03.2024 №1 та від 01.08.2024 №077.

В судовому засіданні апеляційного розгляду справи представники позивачів Процун О.О., Забродовська Н.І., яка також є представником міського голови міста Вараш Мензула Олександра Павловича, Хазова С.Г., Ковальчук В.С. апеляційні скарги підтримали з підстав зазначених у скаргах, просили скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

Представники відповідачів Гапонова Н.О., Карп`юк О.А. проти апеляційної скарги заперечили, просили рішення залишити без змін.

Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що подані скарги не підлягають задоволенню з наступних мотивів.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 Про введення воєнного стану в Україні, затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-ІХ, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який продовжений і діє дотепер.

Указом Президента України від 20.02.2024 №82/2024 Про утворення військової адміністрації утворено Вараську міську військову адміністрацію Вараського району Рівненської області, про що внесено відповідні відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ().

Розпорядженням Президента України від 20.02.2024 №17/2024-рп Про призначення Л. Мариніної начальником Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області Людмилу Мариніну призначено начальником Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області.

Відповідно до пунктів 4.1 та 4.2 Порядку організації роботи з документами Вараської міської військової адміністрації, затвердженого розпорядженням начальника Вараської МВА від 01 березня 2024 р. № 001 Про затвердження Порядку організації роботи з документами Вараської міської військової адміністрації, на виконання законів України, доручень Президента України, Прем`єр-міністра України, начальника Рівненської обласної військової адміністрації, голови Рівненської обласної ради, розпорядчих документів інших державних органів та за власною ініціативою, начальник Вараської міської військової адміністрації видає накази у межах повноважень, передбачених законом України Про правовий режим воєнного стану. Накази за змістом управлінської дії видаються на реалізацію повноважень Вараської міської військової адміністрації: - з питань, які вирішувалися на пленарних засіданнях Вараської міської ради; - з питань, які вирішувалися на засіданнях виконавчого комітету Вараської міської ради; - з кадрових питань. Накази мають таку ж юридичну силу, як рішення виконавчого комітету міської ради та рішення міської ради.

19.01.2025 начальником Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області, з посиланням на частину першу, другу, сьому статті 15 Закону України Про правовий режим воєнного стану, Закон України Про затвердження Указу Президента України Про введення воєнного стану в Україні (із змінами), Указ Президента України від 20 лютого 2024 року №82/2024 Про утворення військової адміністрації, Закон України Про освіту, Закон України Про основи законодавства України про охорону здоров`я, Закон України Про культуру, Закон України Про фізичну культуру і спорт, Закон України Про соціальні послуги, Закону України Про основні засади молодіжної політики, для ефективної реалізації повноважень щодо управління закладами освіти, установами освіти, закладами охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, надавачами соціальних послуг, молодіжними закладами Вараської міської територіальної громади; з метою організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; організації надання ними послуг, у тому числі соціальних; управління майном, що перебуває у комунальній власності Вараської міської територіальної громади на балансі та/або оперативному управлінні вищезазначених закладів, установ; ефективного та раціонального використання бюджетних коштів; створення безпечних умов та виконання інших повноважень, видано наказ №16 від 19.01.2025 Про здійснення окремих повноважень, відповідно до Закону України Про правовий режим воєнного стану ) (далі Наказ № 16) (а.с.14-17 том 1).

Пунктом 1 Наказу № 16, наказано керівникам закладів освіти, установ освіти, закладів охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, надавачів соціальних послуг, молодіжних закладів Вараської міської територіальної громади на період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування:

1.1. Забезпечувати здійснення заходів цивільного захисту та створення безпечних умов у закладах, установах згідно вимог чинного законодавства України в умовах воєнного стану.

1.2. Подавати на погодження начальнику Вараської міської військової адміністрації: - установчі документи та зміни, що вносяться до них; - стратегії розвитку та внесення змін до них; - штатні розписи та зміни до них; - утворення та ліквідацію структурних підрозділів, відділів, відділень; - кошториси, плани асигнувань (за винятком надання кредитів з бюджету) загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду бюджету (за винятком власних надходжень бюджетних установ та відповідних видатків) та довідки змін до них; - списання основних засобів на суму 20 тис грн і більше (без ПДВ) за одиницю.

1.3. Подавати Вараській міській військовій адміністрації для розгляду та прийняття відповідних управлінських рішень: - пропозиції щодо обсягів бюджетного фінансування очолюваних закладів та установ; - пропозиції щодо матеріально-технічного та фінансового забезпечення; - пропозиції щодо створення безпечного середовища у закладах та установах, в тому числі щодо використання захисних споруд цивільного захисту, які не перебувають на балансі та/або оперативному управлінні відповідних закладів чи установ; - щомісяця до 5 числа місяця, що йде за звітним, аналіз використання коштів місцевого та/або державного бюджету, а також коштів з інших джерел, не заборонених чинним законодавством України. - пропозицій з обґрунтуванням щодо використання комунального майна, яке перебуває на балансі та/або оперативному управлінні при передачі в оренду, з балансу одного закладу, установи на баланс іншому тощо.

1.4. Брати участь у нарадах та заходах, які проводить Вараська міська військова адміністрація з питань віднесених до повноважень, згідно Закону України Про правовий режим воєнного стану.

Пункт 2 наказу № 16: Керівникам закладів освіти Вараської міської територіальної громади на період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування:

2.1. Подавати на погодження: - тарифікаційні списки педагогічних працівників закладів та установ освіти Вараської міської територіальної громади; - утворення спеціальних класів та/або груп у закладах освіти Вараської міської територіальної громади.

2.2. Подавати для ознайомлення: - навчальні плани (в тому числі індивідуальні навчальні плани) закладів освіти Вараської міської територіальної громади (одночасно з поданням штатних розписів та тарифікаційних списків).

Пункт 3 наказу № 1: Департаменту культури, туризму, молоді та спорту виконавчого комітету Вараської міської ради, Департаменту соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради, Департаменту житлово-комунального господарства, майна та будівництва виконавчого комітету Вараської міської ради, управлінню освіти виконавчого комітету Вараської міської ради відповідно до повноважень на період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування:

3.1. Сприяти Вараській міській військовій адміністрації: - в підготовці наказів, розпоряджень щодо забезпечення функціонування закладів освіти, установ освіти, закладів охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, надавачів соціальних послуг, молодіжних закладів Вараської міської територіальної громади, їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення, організації надання ними послуг, у тому числі соціальних; - в наданні необхідної інформації та здійсненні її аналізу для здійснення повноважень, передбачених частиною другою статті 15 Закону України Про правовий режим воєнного стану; - у виконанні завдань, пов`язаних із цивільним захистом населення, створенням безпечних умов та забезпеченням життєдіяльності громади та здійсненням інших повноважень, відповідно до статті 15 Закону України Про правовий режим воєнного стану.

3.2. Сприяти керівникам закладів освіти, установ освіти, закладів охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, надавачів соціальних послуг, молодіжних закладів Вараської міської територіальної громади у виконанні вимог пунктів 1, 2 цього наказу.

3.3. Залучати представників Вараської міської військової адміністрації до участі у нарадах з керівниками закладів освіти, установ освіти, закладів охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, надавачів соціальних послуг, молодіжних закладів Вараської міської територіальної громади.

Пунктом 4 наказу № 16 визнано таким, що втратив чинність наказ начальника Вараської міської військової адміністрації від 19 серпня 2024 року №167 Про здійснення повноважень у сфері освіти.

Не погоджуючись з наказом начальника Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області №16 від 19.01.2025 Про здійснення окремих повноважень, відповідно до Закону України Про правовий режим воєнного стану, позивачі звернулися до суду з позовами про визнання незаконним та скасування такого наказу.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, в межах доводів та вимог апеляційних скарг колегія суддів апеляційного суду виходить з наступного.

Статтею 7 Конституції України також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Згідно статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Частина 1 статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єкта владних повноважень.

Адміністративний суд у силу вимог частини 2 статті 2 КАС України в порядку судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єктів владних повноважень повинен дослідити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, розсудливо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, пропорційно тощо.

Відповідно до частини 1 статті 3 КАС України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Стаття 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) встановлює, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Статтею 10 Закону № 280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч. 1).

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад (ч. 4).

Відповідно до ст. 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно із статтею 21 Закону № 280/97-ВР обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Верховний Суд у постанові від 10.09.2024 по справі №420/35756/23 вказав, що загальновідомим є факт введення Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», з 5 години 30 хвилин 24.02.2022 на території України воєнного стану. Відповідно до статті 1 Закону України від 12.05.2015 № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. Отже, воєнний стан як особливий правовий режим вимагає вчинення уповноваженими суб`єктами стратегічних та оперативних заходів, спрямованих на захист держави, здійснення яких водночас пов`язане з небезпекою для життя і здоров`я.

Статтею 2 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 № 389-VIII (далі - Закон № 389-VIII у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що правовою основою введення воєнного стану є Конституція України, цей Закон та указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України.

Частиною 1 статті 4 Закону № 389-VIII визначено, що на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Згідно з частинами 2, 3 статті 4 Закону № 389-VIII рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

Військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом.

Військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів) очолює начальник, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за пропозицією Генерального штабу Збройних Сил України або відповідної обласної державної адміністрації. Начальником військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова.

Військові адміністрації населених пунктів, районні, обласні військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування (частина 8 статті 4 Закону № 389-VIII).

З аналізу вказаної норми видно, що на територіях, на яких введено воєнний стан, військові адміністрації можуть утворюватися з метою: 1) забезпечення дії Конституції та законів України; 2) забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури; 3) охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Загальне керівництво діяльністю військових адміністрацій населених пунктів здійснюють керівники відповідних районних державних адміністрацій або начальники районних військових адміністрацій (у разі їх утворення). Безпосереднє керівництво військовими адміністраціями здійснюють їхні начальники.

Військові адміністрації населених пунктів, районні, обласні військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування.

В умовах воєнного стану Президент України та ВРУ діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами України (частина 1 статті 9 цього ж Закону).

Частина 2 статті 10 Закону № 389-VIII передбачає, що у разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) Верховна Рада України за поданням Президента України може прийняти рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування: 1) начальник військової адміністрації: крім повноважень, віднесених до його компетенції цим Законом, здійснює повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови; може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (для працівників, посади яких не включені до тимчасових штатних розписів, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду). 2) апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу третього пункту 1 цієї частини), комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику відповідної військової адміністрації.

Частина 4 вказаної статті передбачає, що у разі прийняття Верховною Радою України рішення, передбаченого частиною другою або третьою цієї статті, начальник військової адміністрації, відповідна обласна та/або районна військова адміністрація здійснюють повноваження, передбачені відповідно частиною другою або третьою цієї статті, з дня набрання чинності зазначеним рішенням Верховної Ради України протягом строку, передбаченого цими частинами.

У разі усунення загроз для безпеки і правопорядку на території області за поданням Президента України Верховна Рада України може прийняти рішення про поновлення роботи органів місцевого самоврядування на території відповідної області до закінчення 30-денного строку, передбаченого частиною другою або третьою цієї статті, але не раніше дня припинення чи скасування воєнного стану.

Відповідно до ч. 2 статті 15 вказаного Закону, військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із:

1) запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану;

2) забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

3) залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності до участі в комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координації цієї роботи на відповідній території;

4) розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях;

5) складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету;

6) встановлення ставок місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України, якщо рішення відповідної ради з цих питань не прийнято;

7) прийняття рішень щодо надання відповідно до законодавства пільг зі сплати місцевих податків і зборів, якщо рішення відповідної ради з цих питань не прийнято;

8) встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги;

9) залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об`єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;

10) управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню;

11) встановлення для підприємств, установ та організацій, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;

12) здійснення управління майном, яке перебуває у комунальній власності відповідної територіальної громади (крім вирішення питань відчуження, у тому числі і шляхом приватизації комунального майна та надання комунального майна в оренду на строк понад один рік);

13) надання допомоги власникам квартир (будинків) в їх відбудові у разі пошкодження в результаті проведення бойових дій, терористичних актів, диверсій; організації за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, ремонту об`єктів комунального господарства та соціального призначення, житлових будинків, а також автомобільних доріг місцевого значення; виконання функцій замовника будівництва у випадках, визначених законом, а також виконання на підставі та у межах, встановлених договором доручення, дій, спрямованих на виконання функцій замовника будівництва, ремонту житлових будинків, об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури державної або комунальної власності, або доручення виконання таких дій на підставі та у межах, встановлених договором доручення, комунальній організації відповідного напряму діяльності;

14) надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок;

15) управління закладами освіти, установами освіти, закладами охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, надавачами соціальних послуг, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними, підлітковими закладами за місцем проживання; організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; організації надання ними послуг, у тому числі соціальних;

16) забезпечення соціально-культурних закладів, які перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, а також населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води;

17) вирішення питань про надання за рахунок коштів місцевих бюджетів ритуальних послуг у зв`язку із похованням самотніх громадян, ветеранів війни та праці, а також інших категорій малозабезпечених громадян; надання допомоги на поховання громадян в інших випадках, передбачених законодавством;

18) забезпечення організації призову громадян на військову службу за призовом осіб офіцерського складу та альтернативну (невійськову) службу, направлення для проходження базової військової служби, підготовки молоді до військової служби; сприяння в організації навчальних (перевірочних) та спеціальних військових зборів; забезпечення доведення до підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, а також населення розпорядження керівника місцевої державної адміністрації (військової, військово-цивільної) або керівника територіального центру комплектування та соціальної підтримки про проведення заходів мобілізації чи виклик військовозобов`язаних та резервістів до територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки;

19) забезпечення на території відповідних населених пунктів ведення персонально-первинного військового обліку призовників, військовозобов`язаних і резервістів, забезпечення бронювання військовозобов`язаних на період мобілізації та на воєнний час, надання звітності з цих питань;

20) організації та здійснення заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою, мобілізацією, демобілізацією та цивільним захистом;

20-1) здійснення під час мобілізації в установленому порядку своєчасного оповіщення і забезпечення прибуття громадян, які залучаються до виконання обов`язку щодо мобілізації у порядку, визначеному Законом України "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", транспортних засобів та техніки на збірні пункти та у військові частини шляхом вжиття відповідних інформаційних та організаційно-технічних заходів;

21) вирішення відповідно до законодавства питань, пов`язаних із наданням військовим частинам, установам, закладам освіти Збройних Сил України службових приміщень і жилої площі, інших об`єктів, а також комунально-побутових послуг; здійснення контролю за їх використанням, наданням послуг;

22) сприяння організації виробництва і поставок у війська підприємствами та організаціями, що перебувають у комунальній власності, замовленої продукції, послуг, енергоресурсів;

22-1) взаємодії з органами державної влади, іншими державними органами, силами оборони і силами безпеки, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, надання їм і одержання від них в установленому законодавством порядку інформації, документів і матеріалів, необхідних для виконання повноважень з питань мобілізації та демобілізації;

23) здійснення заходів щодо створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через державний кордон України;

24) сприяння Державній прикордонній службі України у підтриманні відповідного режиму на державному кордоні;

25) встановлення посиленої охорони та забезпечення у взаємодії з відповідними суб`єктами господарювання сталого функціонування важливих об`єктів національної економіки та об`єктів, що забезпечують життєдіяльність населення;

26) вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок та надання таких земельних ділянок в оренду на строк понад один рік);

27) вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення строком не більше одного року, а також про скасування такого дозволу;

28) створення відповідно до закону за рахунок коштів місцевого бюджету спеціалізованих установ з надання безоплатної первинної правничої допомоги, призначення і звільнення керівників цих установ, залучення в установленому законом порядку фізичних чи юридичних осіб приватного права до надання безоплатної первинної правничої допомоги;

29) сприяння діяльності суду, органів прокуратури, юстиції, служби безпеки, органів Національної поліції, адвокатури і Державної кримінально-виконавчої служби України;

30) заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громадської безпеки і порядку та результати діяльності на відповідній території;

31) скасування актів виконавчих органів відповідної ради, які не відповідають Конституції, законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень;

32) встановлення відповідно до законодавства правил з питань забезпечення в населеному пункті чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність;

33) прийняття в межах, визначених законом, рішень з питань запобігання виникненню надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, гасіння пожеж, боротьби з епідеміями, епізоотіями, епіфітотіями;

34) прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення у випадках, передбачених законом;

35) створення відповідно до законодавства комунальних аварійно-рятувальних служб, пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення місцевої та/або добровільної пожежної охорони, здійснення заходів щодо забезпечення їх діяльності;

36) забезпечення централізованого тимчасового зберігання архівних документів, нагромаджених у процесі документування службових, трудових або інших правовідносин юридичних і фізичних осіб на відповідній території, та інших архівних документів, що не належать до Національного архівного фонду;

37) вирішення питань управління побутовими відходами, знешкодження та захоронення трупів тварин;

38) організації місцевих ринків;

39) встановлення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад;

40) затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форми власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством;

41) забезпечення утримання в належному стані кладовищ, інших місць поховання та їх охорони;

42) залучення підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв`язку;

43) прийняття рішень про заборону торгівлі зброєю, сильнодіючими хімічними і отруйними речовинами;

44) забезпечення в умовах воєнного стану реалізації державних гарантій, визначених законами України;

45) прийняття рішень про обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій. Обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій, здійснюється відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

46) прийняття рішень про демонтаж будівель і споруд, які за результатами обстеження, визначеного пунктом 45 цієї частини, визнані аварійно небезпечними і такими, що становлять загрозу життю людей (крім об`єктів оборонного і спеціального призначення, об`єктів культурної спадщини та об`єктів, на які поширюється дія Закону України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку"). Розпорядження про демонтаж таких будівель і споруд вносяться до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України в Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва;

47) прийняття рішень про внесення пропозиції до Ради національної безпеки і оборони України, погодженої обласною військовою адміністрацією, щодо здійснення примусового відчуження або вилучення рухомого майна, що використовується чи може використовуватися для забезпечення діяльності підприємств оборонно-промислового комплексу України і щодо якого існує ризик переривання його функціонування у зв`язку з перебуванням такого майна на території адміністративно-територіальної одиниці України, щодо якої існує загроза її тимчасової окупації та межі якої розташовані на відстані не більше 30 кілометрів від району ведення воєнних (бойових) дій або від тимчасово окупованої території.

Військові адміністрації населених пунктів здійснюють делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законами України.

Частина 7 статті 15 Закону № 389-VIII визначає, що начальник військової адміністрації: 1) забезпечує на відповідній території додержання Конституції і законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; 2) організовує роботу відповідної військової адміністрації та здійснює керівництво її діяльністю, несе персональну відповідальність за виконання військовою адміністрацією покладених на неї повноважень; 3) призначає на посади та звільняє з посад посадових і службових осіб, інших працівників відповідної військової адміністрації; 4) є розпорядником бюджетних коштів; 5) представляє відповідну військову адміністрацію та територіальну громаду у відносинах із державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об`єднаннями, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, громадянами; 6) звертається до суду щодо визнання незаконними актів органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади; 7) укладає від імені територіальної громади, відповідної військової адміністрації договори згідно із законодавством; 8) видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад). Накази, видані в межах повноважень місцевих рад, мають бути оприлюднені, крім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом; 9) веде особистий прийом громадян та забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та громадських об`єднань.

Отже повноваження, які визначені частиною 2 ст. 15 Закону України Про правовий режим воєнного стану військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють в силу Закону, без необхідності прийняття Верховною Радою України окремого рішення щодо цих повноважень. Водночас, для того, щоб передати начальникові військової адміністрації: - повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови або - надати право затверджувати тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, або - підпорядкувати начальнику відповідної військової адміністрації апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу третього пункту 1 цієї частини), комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади, Верховна Рада України за поданням Президента України має для цього прийняти окреме рішення.

Колегія суддів вважає правильними висновки суду першої інстанції, що оскаржуваний наказ не стосується випадків, передбачених ч. 2 ст. 10 Закону України Про правовий режим воєнного стану, а є таким який виданий в межах повноважень передбачених частиною 2 ст. 15 Закону України Про правовий режим воєнного стану, відповідно в даному випадку нема необхідності у прийнятті Верховною Радою України окремого рішення щодо повноважень відповідача, а відтак доводи позивачів в цій частині суд вважає не обґрунтованими.

Указом Президента України від 20.02.2024 №82/2024 Про утворення військової адміністрації утворено Вараську міську військову адміністрацію Вараського району Рівненської області, про що внесено відповідні відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ().

Розпорядженням Президента України від 20.02.2024 №17/2024-рп Про призначення Л. Мариніної начальником Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області Людмилу Мариніну призначено начальником Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області.

Законність Указу Президента України від 20.02.2024 №82/2024 Про утворення військової адміністрації та Розпорядження Президента України від 20.02.2024 №17/2024-рп в судовому порядку, передбаченому статтею 266 КАС України не оскаржувалась сторонами, відповідні доводи відсутні в матеріалах справи.

Колегія суддів вважає, що під час запровадження воєнного стану, з моменту утворення Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області, вона наділена повноваженнями, які встановлені Законом, серед яких є здійснювати управління закладами освіти, установами освіти, закладами охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, надавачами соціальних послуг, молодіжними закладами Вараської міської територіальної громади; організацією їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; організацією надання ними послуг, у тому числі соціальних; управління майном, що перебуває у комунальній власності Вараської міської територіальної громади на балансі та/або оперативному управлінні вищезазначених закладів, установ; ефективного та раціонального використання бюджетних коштів; створення безпечних умов. Повноваження військові адміністрацій мають здійснюватися з урахуванням їхнього спеціального призначення - забезпечення публічного порядку, безпеки, стійкості функціонування територіальної громади в умовах воєнного стану і які реалізовані відповідачем шляхом прийняття наказу №16 від 19.01.2025 Про здійснення окремих повноважень, відповідно до Закону України Про правовий режим воєнного стану та спрямований на забезпечення здійснення ефективного управління на місцевому рівні в умовах воєнного стану.

Оцінюючи оскаржуваний наказ з урахуванням доводів апелянтів суд зазначає, що у наказі не йдеться про ліквідацію чи усунення органів місцевого самоврядування, такий делегує завдання керівникам закладів та не виходить за межі компетенції, протилежного судом не встановлено. Повноваження щодо призначення керівників комунальних закладів, затвердження структури бюджетних установ (та інші повноваження, на які позивачі покликалися в ході розгляду справи та при дослідженні установчих документів), незважаючи на наявність оскаржуваного наказу, Вараська міська військова адміністрація на себе не перебирає. В наказі містяться формулювання: подавати на погодження, подавати для розгляду та прийняття управлінських рішень пропозиції, подавати на ознайомлення, сприяти, залучати - які вказують на ініціювання процесу, а не на ухвалення остаточного рішення. Тобто відповідач не перебирає повноваження міської ради чи того, хто має затверджувати або ухвалювати рішення, а лише діє в межах своїх функцій щодо підготовки, зібрання інформації; такі слова відображають організаційні чи координаційні функції, злагодження та впорядкування взаємодії органів, установ та організацій, які функціонують на території Вараської ОТГ. Наказ по суті не має владного характеру, оскільки не йдеться про примусове залучення чи втручання у відповідну сферу. Також свідченням того, що оскаржуваний наказ спрямований на координацію взаємодії, та не є втручанням у здійснення власних повноважень ОМС свідчить і те, що відповідач не вживає заходів щодо примусового виконання наказу, незважаючи на те, що позивачі такий наказ не виконують.

Щодо доводів позивачів про недотримання Вараською МВА чинного законодавства щодо необхідності проведення попередніх консультацій з ОМС на етапі прийняття Наказу №16, оскільки таке є превентивним заходом для недопущення втручання в діяльність ОМС, суд зазначає таке.

Закон України Про правовий режим воєнного стану не зобов`язує начальника Вараської МВА погоджувати свої накази з органами місцевого самоврядування, якщо йдеться про реалізацію повноважень, передбачених законом, його відсутність не є підставою для визнання акту протиправним, якщо зміст відповідає вимогам Закону України Про правовий режим воєнного стану.

Щодо доводів позивачів про втручання у майнові права, бюджет та управління закладами, суд зазначає, що за змістом оскаржуваного наказу, начальник Вараської МВА не призначає і не звільняє посадовців закладів - Наказ №16 містить доручення сприяти, а не пряме підпорядкування, отже йдеться про координаційні функції, а не повне управління. Водночас, в умовах воєнного стану, на переконання суду, допускається централізація управління, з метою мобілізації ресурсів, збереження життєдіяльності громади.

Щодо покликань позивачів на роз`яснення департаменту юридичного забезпечення Міністерства оборони України, Комітету ВРУ з питань освіти, науки та інновацій, Державної казначейської служби України, Науково-правовий висновок Інституту правотворчості та науково-правових експертиз НАН України (а.с. 216-237 том 1), то суд зазначає, що вказані докази не є обов`язковими для застосування судом, оскільки такі являються виключно довідковим інформаційно-аналітичним матеріалом, а інформація та позиції, викладені в них, не є офіційною позицією Верховної Ради України чи її органів, Міністерства оборони України. Отже, такі висновки не є істотними для справи обставинами, що могли б вплинути на прийняття судом рішення.

Разом з наведеним суд вважає за необхідне дати оцінку доводам відповідача про те, що оскаржуваним наказом не порушено права та інтереси позивачів.

Так, за змістом частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина четверта статті 125 Конституції України).

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.

При цьому обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дано визначення поняттю охоронюваний законом інтерес. Зокрема, зазначено, що поняття охоронюваний законом інтерес у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям право має один і той же зміст (інтерес у вузькому розумінні цього слова) та означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, в якій зазначено, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним благом, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним; у позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним), тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово її); (ґ) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є: (а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права; (б) неправовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача; це виключає можливість віднесення спору до юридичного відповідно до частини другої статті 124 Конституції України; (в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу ; (г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності); (ґ) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

Ознаки потерпілого від порушення законного інтересу: (а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов; (б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому; зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності; (в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду); (г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Таким чином, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

Суд також наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Згідно з частинами першою та другою статті 5 КАС України кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень; формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

За змістом пункту 9 частини 5 статті 160 КАС України зазначається, що у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваними діями, рішенням або бездіяльністю прав, свобод або інтересів позивача.

Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов`язковою умовою визнання протиправними рішень суб`єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб`єкта владних повноважень.

Крім того, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Порушення вимог закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень, за загальним правилом, не є самостійною підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою для цього є, серед іншого, доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального чи нематеріального блага (законного інтересу) або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Отже, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право якої порушені цим рішенням.

Задоволення вимог позивача можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, а відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 23 грудня 2019 року у справі № 712/3842/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 500/477/15-а.

Відтак, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи щодо особа дійсно має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач. Також, виходячи з положень частини 2 статті 264 КАС України, порушення права особи, яка оскаржує нормативно-правовий акт, може бути обґрунтовано застосуванням або можливістю застосування цього акта до цієї особи.

Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту адміністративним судом є наявність порушення дією, рішенням або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному та нематеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.

Вищенаведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 10 квітня 2012 року у справі № 21-1115во10, та Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 15 серпня 2019 року у справі № 822/450/16, від 10 лютого 2021 року у справі № 640/14623/20, від 18 березня 2021 року у справі № 826/3932/17, від 19 травня 2021 року у справі № 826/13229/16, від 21 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

Суд також враховує, що поняття юридичного спору має тлумачитися широко, виходячи з підходу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) до тлумачення поняття спір про право (пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод; далі - Конвенція).

Зокрема, ЄСПЛ зазначає, що відповідно до духу Конвенції поняття спору про право має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення. Відсутність предмета спору унеможливлює вирішення справи по суті, незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб. Прикладами відсутності предмета спору можуть бути дії сторін, чи настання обставин, якщо між сторонами у зв`язку з цим не залишилося неврегульованих питань або самими сторонами врегульовано спірні питання.

Аналогічний правовий висновок сформульований Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 8 травня 2018 року у справі № 9901/386/18, та Верховним Судом у постановах від 4 липня 2018 року у справі № 367/4883/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 539/1699/17, від 11 серпня 2021 року у справі № 480/8472/20 та від 15 вересня 2021 року у справі № 742/3070/18.

До того ж Верховним Судом, зокрема, у постановах від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18 та від 18 травня 2022 року у справі № 826/12131/17 сформульовано правовий висновок, відповідно до якого спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Судом на підставі матеріалів справи та доводів, які сторони надали в судовому засіданні встановлено, що Вараська міська рада та міський голова м. Вараша здійснюють свої повноваження (владні управлінські функції). Оскаржуваний наказ не виконують. Відповідач не вчиняє жодних дій з метою примусово змусити позивачів виконувати оскаржуваний наказ.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Відтак, суд вважає обґрунтованими доводи відповідача про те, що відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Апеляційним судом також встановлено, що постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2025 у справі №460/10137/24, залишено без змін рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 05.03.2025, яким в задоволенні адміністративного позову Вараської міської ради Рівненської області до Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області, треті особи - Міський голова м. Вараш Мензул Олександр Павлович, Управління освіти виконавчого комітету Вараської міської ради, Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування "Асоціація міст України", Рівненська обласна військова адміністрація, про визнання протиправним та скасування наказу начальника Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області №167 від 19.08.2024 року Про здійснення повноважень у сфері освіти - відмовлено.

Згідно з частиною 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Стаття 73 КАС України передбачає, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Згідно із положеннями статті 75 КАС України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. При цьому в силу положень статті 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Частинами 1, 2 статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно із частиною 4 статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Згідно зі статтею 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Враховуючи все вищевикладене, перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб`єкта владних повноважень на підтвердження правомірності свого рішення та докази, які надані сторонами, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог, оскільки оскаржуваний наказ сам по собі не створює обов`язків, які виходять за межі Закону України «Про правовий режим воєнного стану», виданий на підставі відповідного спеціального законодавства, під час воєнного стану, його видання не вимагає погодження з органами місцевого самоврядування у рамках реалізації передбачених повноважень, не суперечить Конституції чи чинному законодавству, не містить прямих ознак перевищення повноважень, не доведено фактичного порушення прав чи інтересів позивачів, відсутні докази порушення прав позивачів, а тому доводи апеляційних скарг не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Щодо доводів про неконституційність положення Наказу №16, то колегія суддів враховує статтю 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13.07.2017 № 2136-VIII, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення. Тобто прийняття рішення Конституційним Судом є таким що вказує про конституційність актів або їх окремих положень, в матеріалах справи відповідні докази відсутні про прийняття таких рішень. Воєнний стан сторонами не заперечується відповідна інформація є загальновідомою, Закон України «Про правовий режим воєнного стану» є чинним та не скасованим, а тому відповідач зобов`язаний його виконувати.

У Рішенні від 24 грудня 1997 року № 8-зп у справі №3/690-97 Конституційний Суд України зазначив, що частина 2 статті 152 Конституції України закріплює принцип, за яким закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. За цим принципом закони, інші правові акти мають юридичну силу до визнання їх неконституційними окремим рішенням органу конституційного контролю.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Згідно із статтею 17 Закону України Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.

У контексті оцінки доводів апеляційних скарг апеляційний суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах Проніна проти України (пункт 23) та Серявін та інші проти України (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржників. Колегія суддів вважає, що апеляційним судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильність розгляду справи на цій стадії судового провадження. Інші доводи апеляційних скарг не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню. Суд не приймає доводи скаржників, із посиланням на висновки Верховного Суду, оскільки правовідносини в цих справах на які вказують апелянти не є релевантними до справи за позовом щодо визнання протиправним та скасування наказу начальника Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області №16 від 13.01.2025 «Про здійснення окремих повноважень відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

На підставі частини 1 статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не стягуються.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Вараської міської ради Рівненської області та Управління освіти виконавчого комітету Вараської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 06 червня 2025 року у справі № 460/678/25 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н.В. Ільчишин

Судді В.В. Гуляк

З.М. Матковська

Повний текст постанови складено 06.10.2025