Справа № 990/457/25
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2025-10-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

08 жовтня 2025 року

м. Київ

справа №990/457/25

адміністративне провадження № П/990/457/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Радишевської О.Р., Жука А.В., Загороднюка А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.,

перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Верховна Рада України про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

06.10.2025 ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач, Президент України Зеленський В.О.), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Верховна Рада України (далі - третя особа), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В.О., яка полягає у не підписання та офіційному не оприлюдненні прийнятого Верховною Радою України Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо проходження військової служби під час мобілізації особами, які не досягли 25-річного віку» від 09.10.2024 № 4006-IХ;

- зобов`язати Президента України Зеленського В.О. підписати та офіційно оприлюднити прийнятий Верховною Радою України Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо проходження військової служби під час мобілізації особами, які не досягли 25-річного віку» від 09.10.2024 № 4006-IX.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки виник у правовідносинах щодо підписання Президентом України закону, адже, якщо Президент України протягом встановленого статтею 94 Конституції України строку не повернув закон для повторного розгляду, такий закон вважається схваленим і має бути підписаний та офіційно оприлюднений, при цьому повноваження Президента України щодо підписання прийнятих Верховною Радою законів, до яких не застосовано право вето, має зобов`язальний характер.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

За правилами пунктів 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Частиною першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у визначений цією статтею спосіб.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Спірні правовідносини виникли між ОСОБА_1 та Президентом України Зеленським В.О. щодо не підписання Закону України.

Відносини щодо підписання прийнятого Верховною Радою України закону урегульовані безпосередньо Конституцією України. У статті 94 Конституції України передбачено:

Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п`ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов`язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Суд виходить з того, що відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Отже, повноваження кожного органу законодавчої, виконавчої та судової влади не є безмежними, а визначають Конституцією та законами України.

Сукупність повноважень суду щодо розгляду та вирішення справ є юрисдикцією суду. У частині 3 статті 124 Конституції визначено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Суд має повноваження розглядати та вирішувати справу (має юрисдикцію), якщо має місце юридичний спір. Відповідно, відсутність юридичного спору свідчить про те, що Суд не має повноважень вирішувати справу.

У взаємозв`язку з частинами 1, 2 статті 55, положення частини 3 статті 124 Конституції України слід розуміти як поширення юрисдикції судів на юридичні спори, предметом яких є права та свободи конкретної особи.

Ознаки «юридичного спору» в контексті юрисдикції адміністративного суду визначено у пункті 2 частини 1 статті 4 та статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах. Відповідно до пункті 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

Для того, щоб спір належав до юрисдикції адміністративного суду, необхідно встановити наявність визначених у КАС України ознак публічно-правового спору.

Однією з ознак такого спору є те, що хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. За змістом цього правового положення, першою ознакою публічно-правового спору є участь сторони, яка здійснює публічно-владні управлінські функції.

Зміст поняття «публічно-владної управлінської функції» у законодавстві не розкрито. У контексті предмету спору, зокрема, необхідно з`ясувати, чи належать до публічно-владних управлінських функцій відносини щодо підписання закону Президентом України або повернення закону із зауваженнями.

У пункті 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України вказано, що учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб`єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України - зокрема Президент України і Кабінет Міністрів України. Крім того, частиною другою статті 94 Конституції України встановлено, що Президент України протягом п`ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду, тобто реалізує право вето. Без подолання вето неможливе наступне підписання та офіційне оприлюднення закону Президентом України, а відтак - набрання законом чинності. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.

Отже, діяння Президента України, пов`язані з підписанням закону після його схвалення, оприлюднення чи повернення на реалізацію права вето прийнятого Верховною Радою України закону, не відносяться до управлінських, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Таким чином, Президент України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконує владних управлінських функцій, а спірні відносини щодо підписання закону Президентом України є частиною єдиного законотворчого процесу, який включає усі стадії - від законодавчої ініціативи до оприлюднення закону, тому позовні вимоги ОСОБА_3 не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Така правова позиція неодноразово висловлювалась Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 05.02.2019 у справі № 9901/638/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/503/18 та від 28.03.2018 у справі № 9901/370/18, де Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Президент України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконує владних управлінських функцій, а спірні відносини щодо підписання закону Президентом України є частиною єдиного законотворчого процесу, який включає усі стадії - від законодавчої ініціативи до оприлюднення закону, тому позовні вимоги у цій справі не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 11.11.2020 р у справі №9901/266/20 та від 14.09.2023 у справі №990/73/23, звертала увагу, що поняття «справа, яку не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Отже, визначаючи межі поняття «публічно-владної управлінської функції» у контексті предмету спору, Суд дійшов висновку, що відносини щодо підписання закону Президентом України або повернення закону із зауваженнями є частиною єдиного законотворчого процесу, який включає усі стадії: від законодавчої ініціативи до оприлюднення закону.

Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів та Президент України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконують владних управлінських функцій, а реалізовують свої повноваження щодо законотворчості. Це дає підстави зробити висновок, що юрисдикція адміністративних судів, не поширюється на спори про визнання протиправними дій при прийнятті законів, при утриманні від їх підписання чи оприлюдненні.

Конституція України прямо не передбачає як діяти у ситуації, коли Президент України не підписує закон і не повертає його із зауваженнями до Верховної Ради України. Однак правова невизначеність у цій ситуації повинна вирішуватися в позасудовому порядку, оскільки на ці відносини юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

Однак у зазначених статтях не вирішено питання про правові наслідки звернення позивача з позовом, в якому відсутні ознаки юридичного спору (публічно-правового спору) та який на підставі частини 3 статті 124 Конституції не належить до юрисдикції усіх судів України.

Суд вважає, що такому випадку, відмовляючи у відкритті провадження у справі, позивачу слід роз`яснити, що розгляд заявлених позовних вимог перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачу до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.

Керуючись статтями 22, 170, 266, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Верховна Рада України про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії.

Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

О.Р. Радишевська

А.В. Жук

А.Г. Загороднюк

Ж.М. Мельник-Томенко ,

Судді Верховного Суду